Stähelin Philipp · Ständerat · 2005-12-13

Wortprotokoll

Der Bundesrat hat mit seinen überstürzten Entscheiden vom 23. November betreffend die Swisscom AG sowie mit den begleitenden und nachfolgenden Äusserungen verschiedener, in der Sache nicht immer zuständiger Mitglieder zwar durchaus einen Paukenschlag vollbracht, gleichzeitig aber Unklarheit und Unsicherheit über seine eigenen Absichten und das Schicksal der Swisscom geschaffen. Die Pauke zu schlagen ist einfach, vor allem wenn man ohne Rücksicht auf Verluste drauflosschlägt; Unklarheit, Unsicherheit und Unberechenbarkeit vertragen sich aber schlecht mit Regierungstätigkeit und Staatsführung. Sie sind auch für die Führung eines Unternehmens, sei es nun staatlich beherrscht oder im Privatsektor verankert, Gift und führen zum Niedergang. Eine unverzügliche Klärung der Stellung und der unternehmerischen Handlungsfreiheit der Swisscom tut deshalb Not, nicht zuletzt wegen der schädlichen Auswirkungen der bisherigen Entscheide und Äusserungen auf die Glaubwürdigkeit bundesrätlicher Politik.

Es kann ja wirklich nicht übersehen werden, dass der Bundesrat am 23. November, also am Tag, an dem er die Swisscom-Entscheide gefällt hat, auch seine Ziele für das Jahr 2006 verabschiedet hat. Trotzdem wird dort lediglich ein Bericht über die Wahrnehmung der Eignerinteressen bei den Unternehmen des Bundes - unter anderem mit Blick auf eine Begrenzung der finanziellen Risiken, wie es heisst - in Aussicht gestellt. Nicht zu vergessen ist überdies, dass die geltenden strategischen Ziele des Bundesrates für die Swisscom noch in eine völlig andere Richtung weisen und dass die strategischen Ziele für die Jahre 2006-2009 voraussichtlich am 21. Dezember, also einen knappen Monat nach dem Blitzentscheid des Bundesrates zur Swisscom, verabschiedet werden. Zuerst wird also das Präjudiz gesetzt und dann die Grundlage nachgeliefert - das alles aber beinahe zeitgleich.

Diese wenig koordinierten Übungen führen zusammen mit der zufällig gewordenen bundesrätlichen Informationskultur - darf man sie noch so bezeichnen? - zu totaler Verwirrung. Die Vertrauenserosion droht sich auszuweiten. Zweck meiner dringlichen Interpellation in dieser Situation war und ist es, dem Bundesrat die Gelegenheit zu geben, seine Positionen zu klären, zusammen mit den Swisscom-Gremien wieder Transparenz zu schaffen und das gegenseitige Vertrauen, aber auch das öffentliche Vertrauen in die Abläufe und in die Entscheidfindungen der Landesregierung wiederherzustellen.

"Der Bundesrat schafft Voraussetzungen zur Abgabe der Mehrheitsbeteiligung an der Swisscom" - so lautet der Titel der bundesrätlichen Medienmitteilung vom 24. November 2005. Diese Schaffung von Voraussetzungen stellt ja gewissermassen eine planbare Operation dar; vielleicht eine Hüftoperation, die vorbereitet werden kann. Wie verhält sich unsere Regierung erst bei einem Unfall? Das bin ich letzte Woche gefragt worden. Diese Frage voller Zweifel muss positiv beantwortet werden können.

Allerdings muss ich gestehen, dass mich die nun vorliegende Antwort des Bundesrates enttäuscht. Ich schätze zwar durchaus Kürze; aber Kürze darf nicht zu formelhaftem Überspielen der konkret sich stellenden und konkret gestellten Fragen führen. Ich hoffe gerne, dass sich Bundesrat Merz heute in der Diskussion doch eingehender, klarer und präziser äussern können wird. Es wäre schade, wenn diese Chance ein zweites Mal vertan würde.

Wie wenig aussagekräftig die Ausführungen des Bundesrates sind, zeigt sich schon in Ziffer 1 der Antwort. Der Bundesrat spricht hier von einer "Vernehmlassungsvorlage zur Aufgabe des Mehrheitserfordernisses an der Swisscom", welche unverzüglich zu erarbeiten sei. Konkreteres wird nicht ausgeführt. Damit könnte man es auch bewenden lassen, und die Diskussion wird ja auch im Parlament aufgrund der entsprechenden Vorlage geführt werden können. Es kann zweifellos nicht Inhalt der heutigen Debatte sein, hier bereits die Weichen zu stellen. Aber der Bundesrat hat hier eben auch die Türe weit für jedwede Spekulation geöffnet.

In der bereits erwähnten Medienmitteilung wird noch von vollständiger Abgabe der Bundesbeteiligung an der Swisscom gesprochen. Das ist etwas anderes als beispielsweise die Abgabe bis zu einer Sperrminorität, was wir auch einmal aus bundesrätlichem Munde erfahren durften. Dies wiederum deckt sich nicht mit Überlegungen zu einer gesonderten Behandlung der Bereiche mit Grundversorgungsauftrag. Diese Unterscheidung legt sich der Bundesrat im Übrigen selbst auch auf, und zwar gerade in Ziffer 1, indem er offenbar seinen Entscheid zum Beteiligungsverbot an ausländischen Telekommunikationsunternehmungen dahingehend präzisiert hat - oder sagen wir besser: eingeschränkt hat; präzis ist es nach wie vor nicht -, dass die "Swisscom im Ausland keine Beteiligung an Telekommunikationsunternehmungen mit Grundversorgungsauftrag (Festnetz- und/oder Mobilgeschäft) kaufen darf".

Diese Anweisung öffnet wiederum die Türe zu Spekulationen: Wird so nach der Meinung des Bundesrates beispielsweise künftig der Verkauf der Swisscom umgekehrt nur an Inländer oder nur an Inländer, soweit der Grundversorgungsauftrag betroffen ist, möglich sein - oder was? Gilt dies auch schon für jenes Aktiendrittel, das heute bereits privat gehalten wird? Wie verhält es sich mit dem Anteil, den der Bund schon bei heutiger Rechtslage bis auf 50 Prozent ohne weiteres veräussern könnte, auch wenn er es ja - auch hier widersprüchlich - bis heute nicht getan hat? Oder gilt das Verbot des Auslandengagements mit Grundversorgungsauftrag - Mehrheitserwerber oder nicht - nur für die Swisscom, während ausländische Unternehmen sich problemlos auch in diesem Bereich an der Swisscom selbst beteiligen dürfen, und macht diese Lösung auch Sinn? Weiterhin Fragen über Fragen.

Ich erwarte Antworten, und diese müssen gut sein, weil all jene, welche wie ich an einem guten Service public auch in den Randgebieten unseres Landes festhalten wollen und diesen mit der Mehrheitsbeteiligung des Bundes garantiert sehen, nicht bereit sind, diese Mehrheitsbeteiligung nur kurzfristigen Haushaltüberlegungen risikoscheu zu opfern.

Wie gesagt können wir die Grundsatzdiskussion über Service public und Grundversorgung aber nicht heute führen. Die Antworten darauf müssen aber auch innert nützlicher Frist kommen, und ich bitte den Bundesrat darum, den [PAGE 1106] Zeitfaktor bis zu einer allfälligen neuen Gesetzes- oder gar Verfassungslösung nicht aus den Augen zu lassen. Mit einem Jahr rechnen hier wohl nur Leute, welche mit "Stich, Furz, Galopp" in die Hindernisse hineinsausen und sich dann wundern, wenn die Stangen fallen. Zu gutem Ziele führt Dragonerverhalten hier wohl kaum. In der Zwischenzeit muss die Swisscom aber auch prosperieren und geführt werden. Der Bundesrat ist für das operative Geschäft kaum geeignet, und Strategieentscheide sollen nicht wöchentlich präzisiert werden müssen, weil sie nicht genügend überlegt sind.

Unter Ziffer 2 beantwortet der Bundesrat die Frage nach den Gründen seines abrupten Strategiewechsels nur sehr punktuell. Er sei zum Schluss gekommen, dass mit der Übernahme von ausländischen Telekommunikationsunternehmungen mit Grundversorgungsauftrag auch politische und finanzielle Risiken verbunden seien, heisst es. Ja, selbstverständlich sind mit unternehmerischen Entscheiden alleweil auch Risiken verbunden, mit der Verhinderung unternehmerischer Entscheide allerdings ebenso und mit der Bindung des Managements an das partielle Verbot unternehmerischer Entscheide erst recht!

Es wird im Übrigen nicht begründet, weshalb das grössere Risiko ausgerechnet bei Grundversorgungsengagements liegen soll. Umgekehrt habe ich bisher stets vernommen, dass gerade die Swisscom im Grundversorgungsbereich monopolistische Gewinne erwirtschaftet habe, welche es nun zurückzuholen gelte. Liegen die Risiken im Ausland nun gerade im Grundversorgungsbereich? Ich frage mich das, und ich frage mich, ob es nicht weit sinnvoller sein könnte, wenn die Swisscom gerade auch in diesem Bereich im Ausland wachsen würde, um im Inland von Synergien und Entwicklungen mitprofitieren zu können.

Oder ist der Grundversorgungsauftrag einer hier national bestimmten Swisscom auch bereits aufgegeben? Es passt ins Bild, dass für den Strategiewechsel in Bezug auf die Ausschüttung der freien Eigenmittel - nach diesem wurde in der Interpellation ebenfalls gefragt - gar keine Begründung gegeben wird. Liegt sie tatsächlich nur in der raschen Verbesserung der Kassenlage? Hat man auch bedacht, dass sich die Erträge bei diesem Ausnehmen der Gans längerfristig nicht halten lassen und dass diese dann künftig kleinere Eier legen wird? So wird heute ringsum gesprochen und geschrieben. Es dient der Sache in keiner Weise, wenn Antworten unterschlagen werden.

Der Bundesrat hat auch die Frage nicht beantwortet, wie sich die neue Strategie - soweit man bei diesem Stand der Dinge bereits von einer solchen sprechen kann - zu den bisherigen strategischen Zielen des Bundesrates für die Swisscom verhält. Ich habe bereits darauf hingewiesen, dass die geltenden Ziele auch Kooperationen und Beteiligungen im Ausland abdecken, ja das gezielte Eingehen von strategischen Beteiligungen und Partnerschaften sogar ausdrücklich fordern. Diese Ziele sollen zwar abgelöst werden, und der Bundesrat wird innert Wochenfrist darüber entscheiden. Sie gelten aber noch; und ich habe feststellen können, dass sie vor dem 23. November sogar noch in den Entwürfen der Bundesverwaltung enthalten waren.

Der Bundesrat hat die gesetzliche Pflicht, jeweils für vier Jahre die strategischen Ziele verbindlich festzulegen; verbindlich sind sie selbstredend auch für ihn selbst. Dies dient einerseits als Rahmen für die unternehmerischen Entscheide der Swisscom, andererseits aber auch der Transparenz für die übrigen Investoren. Der Bundesrat begründet nun in keiner Weise, weshalb er - gerade bei den vorliegenden Zeitverhältnissen - nicht den ordentlichen Weg eingeschlagen und seine strategischen Ziele in ihrer Funktion als das entscheidende Grundlagenpapier und bisher konsistente Führungsinstrument angepasst hat.

Das hätte er ohne weiteres Ende November anstatt Ende Dezember tun können. Mit seinem rüden "Sattelbefehl" an die Swisscom mindert er nun den Stellenwert der eigenen strategischen Ziele für die Swisscom, und er untergräbt damit das Vertrauen in die Unternehmung, für welche er über diesen Tag hinaus die Verantwortung trägt. Wäre es lediglich darum gegangen, die Notbremse betreffend die Eircom zu ziehen, hätte der Bundesrat dies zweifellos eleganter tun können. So wäre ein diskretes Vorgehen in Kontakt mit dem Verwaltungsrat ja nicht verboten gewesen.

Es wird nicht einfach sein, das Vertrauen ausländischer Partner und der Investoren in die Swisscom, ihre Führung und deren Eigenkompetenz und Verbindlichkeit wiederherzustellen. Es sei nicht unterschlagen, dass der Vertrauensverlust indirekt auch die anderen Unternehmungen mit Bundesbeteiligung trifft.

Auch zum Umfang des Verzichts auf Auslandengagements äussert sich der Bundesrat zugeknöpft. Dieser Verzicht soll sich nun zwar nur noch auf Unternehmen mit Grundversorgungsauftrag beziehen; geht es aber um Beteiligungen jeden Ausmasses oder nur um Übernahmen? Sind reine Kooperationsmodelle möglich? Wie wird sich die Abschottung auf die Entwicklung des Know-hows auswirken? Auch hier fehlt viel an Klarheit. Die Versicherung, dass der Beschluss des Bundesrates keine Auswirkungen auf bereits bestehende Auslandbeteiligungen habe, ist doch einigermassen blauäugig.

Ich verzichte auf Ausführungen zur Ausschüttung der Eigenmittel. Es seien ja keine detaillierten Beschlüsse gefasst worden, heisst es. Was soll man bei dieser Sachlage auch sagen? Nur eines: Weshalb hat der Bundesrat diesen Beschluss denn überhaupt in die Welt gesetzt? Hat er befürchtet, dass die Swisscom von November bis Dezember ihre Gestaltung der Rechnung 2005 bekannt gibt und auf Ausschüttungen verzichtet? Was soll dieser übereilte und unnötige Entscheid in diesem Zeitpunkt und auf diesem Weg? Ich habe nachgerade Verständnis für die bundesrätliche Nichtantwort auf diese Frage!

Dass der Bundesrat im gleichen Atemzug und ohne weitere Erklärung die Glaubwürdigkeit der Swisscom weiterhin als sehr hoch beurteilt, freut mich an sich. Zum Rating hat er sich nicht geäussert. Ich bitte ihn schlicht und einfach, auch diesem Punkt die nötige Beachtung zu schenken, wenn er weitere Beschlüsse fasst.

Wenn der Bundesrat im Übrigen auch die Fragen nach den Auswirkungen seiner Beschlüsse auf das Management der Swisscom damit beantwortet, er habe dem Verwaltungsrat sein Vertrauen ausgesprochen, dann ist das möglicherweise subtil ausgedrückt, wirkt aber wohl beim eigentlichen Management - und ich halte mich da an den üblichen Sprachgebrauch - nicht unbedingt vertrauensbildend.

Auch die Antworten zu den Auswirkungen auf die übrigen Aktionäre und zur Entwicklung des Unternehmenswertes der Swisscom sind nichtssagend und kaum kommentarfähig. Es ist ja schön, wenn der Bundesrat überzeugt ist, dass die Swisscom aufgrund ihrer soliden Verfassung über gute Erfolgschancen verfügt. Aber er sollte sich nun doch auch Überlegungen darüber machen, ob diese Verfassung und diese Chancen auch bestehen bleiben, wenn die unternehmerische Handlungsfähigkeit beschnitten wird und die Eigenmittel abgezogen werden. Es kann ja auch nicht sein, dass sich der Bundesrat über strategische Ziele unterhält, ohne sich über deren Auswirkungen auf die "künftige Weiterentwicklung und Eigenständigkeit eines Unternehmens" - ich zitiere hier den Bundesrat - überhaupt Gedanken zu machen. Hier geht es nicht um Mutmassungen, Herr Bundesrat, sondern um Abwägen der Auswirkungen, um einen völlig selbstverständlichen, aber unverzichtbaren Bestandteil jeder Entscheidfassung.

Alles andere wäre wohl Blindflug, und das will ich dem Bundesrat nicht unterstellen. Aber bitte, Herr Bundesrat, legen Sie Ihre Beurteilung der Massnahmen auch auf den Tisch, wenn Sie Vertrauen ernten wollen. Mindestens auf den ersten Blick zweifle ich daran, dass sich die Swisscom eigenständig behaupten kann, wenn auf dem Weg konzeptloser Einzelentscheide weitergefahren wird.

Strebt der Bundesrat tatsächlich die vollständige Abtretung seiner Beteiligung an, und zwar in einem Schnellzugstempo ohne Absicherungen, so ist die Übernahme durch ein anderes Telekommunikationsunternehmen, und wohl eher durch ein ausländisches, mehr als absehbar. Will das der Bundesrat? Strebt er das an? Nimmt er es nur in Kauf? Ist es ihm [PAGE 1107] gleichgültig? Mir geht es hier nicht um Mutmassungen über die Eigenständigkeit des Unternehmens. Die Frage der Eigenständigkeit ist auch nicht rein spekulativ, wie Sie schreiben, sondern es stellt sich die Frage nach der Absicht des Bundesrates, die ja zu jedem Entscheid gehört. Was will der Bundesrat? Wie will er es erreichen? Ich bitte um Antwort.

Meine letzte Frage verlangt eine Beurteilung der rechtlichen Rahmenbedingungen der Beschlüsse. Der Bundesrat verweist nun lediglich auf seine Kompetenz der strategischen Zielsetzung gemäss Artikel 6 des Telekommunikationsunternehmensgesetzes (TUG). Er hat es nicht für nötig befunden, darauf hinzuweisen, dass das TUG für alle übrigen Belange auf das Aktienrecht und die Statuten der Swisscom verweist. Es versteht sich bei dieser Rechtslage aber von selbst, dass das Verhalten des Bundesrates auch im Lichte des privaten Aktienrechtes zu betrachten ist. Gleichzeitig kann es Auswirkungen auf die übrige Praxis des Aktien- und Börsenrechtes haben. Der Bundesrat dispensiert sich auch hier von einer Antwort. "Quod licet Iovi ....", ist man versucht zu sagen. Eine gute Grundlage für die künftige Entwicklung des Verhältnisses zwischen Bund, Swisscom und übrigem Aktionariat ergibt sich daraus allerdings nicht.

Die Beantwortung der Interpellation hat in meinen Augen bisher nicht die von mir erhoffte Klärung gebracht. Wir stehen noch weit vor der grundlegenden Diskussion über die Rolle des Service public in der Telekommunikation. Was auch immer jeder Einzelne von uns darüber denken mag: Diese Ausgangslage ist für kommende Entscheide schlecht.

Ich bitte den Bundesrat um eine transparente und umfassende Darstellung seiner Absichten und Vorgehensweisen und bin bis anhin alles andere als befriedigt.