Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2006-03-15

Wortprotokoll

Über Artikel 8, konkret über Absatz 1, haben wir in der Kommission lange diskutiert und sind schliesslich zur Auffassung gelangt, dass es richtig ist, den Begriff "Hoheit" gemäss dem Entwurf des Bundesrates durch "Strassenhoheit" zu ersetzen bzw. zu präzisieren. Ich muss daher zuhanden der Materialien hier einige Ausführungen machen.

Anzusetzen ist wohl richtigerweise - Sie mögen etwas erstaunt sein - bei Artikel 664 ZGB, wonach die herrenlosen und die öffentlichen Sachen unter der Hoheit des Staates stehen, in dessen Gebiet sie sich befinden. Öffentliche Sachen im Sinne dieser Bestimmung sind ausschliesslich solche, welche im Gemeingebrauch stehen, also insbesondere auch Strassen und demzufolge auch die Nationalstrassen. Mit dem Begriff "Staat" in Artikel 664 ZGB ist nicht etwa der Bund, sondern sind die Kantone gemeint. "Hoheit" ist im Sinne von Rechtszuständigkeit, welche die Gesetzgebungskompetenz mit erfasst, zu verstehen. Es handelt sich um eine umfassende öffentlich-rechtliche Normsetzungsbefugnis. Nun ist klar, dass im Bundesstaat Schweiz diese Hoheit der Kantone nicht schrankenlos ist, sondern ihre Schranken im öffentlichen Recht des Bundes findet, das ja dem kantonalen Recht vorgeht. Da eben neu Bau, Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen in den Kompetenzbereich des Bundes fallen, ist die Hoheit der Kantone im Sinne von Artikel 664 ZGB eingeschränkt, sogar stark eingeschränkt. Aber - das ist das Entscheidende - sie wird nicht aufgehoben und gleichermassen als solche auf den Bund übertragen.

Daher wäre es nach Auffassung der Kommission falsch, hier in Artikel 8 nur von "Hoheit" des Bundes zu sprechen. Hingegen macht es Sinn zu legiferieren, die Nationalstrassen ständen jetzt, das heisst nach der neuen Regelung, "unter der Strassenhoheit und im Eigentum des Bundes". Denn nach heutiger Regelung liegt die Strassenhoheit bei den Kantonen, allerdings überlagert durch verschiedene Kompetenzen des Bundes. Neu aber stehen, wie erwähnt, die Nationalstrassen unter der Strassenhoheit des Bundes. Diese Strassenhoheit ist ein Teil der allgemeinen Staatsgewalt, umfassend die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz auf dem Gebiete des Strassenwesens, den Bau, den Unterhalt, die Finanzierung sowie die Ordnung der Benützung. Nicht per definitionem zur Strassenhoheit gehört das Eigentum an der Strasse, und daher ist es auch richtig, dass hier neben der Strassenhoheit auch das Eigentum erwähnt wird, das bekanntlich beim Bund liegt.

Zu Artikel 21 Absatz 2 Buchstabe b: Da sehen Sie die Formulierung: ".... für den Bau neuer und den Ausbau bestehender Nationalstrassen: das Bundesamt." Herr Kollege Leuenberger hat in der Kommission richtigerweise die Frage gestellt, ob es korrekt sei, hier vom Bundesamt zu sprechen, oder ob es nicht angepasst wäre, hier vom Bund zu sprechen. Man hat seitens der Verwaltung gesagt, man würde diese Frage abklären. Das ist dann aber unter den Tisch gefallen. Ich möchte das jetzt hier nachholen: Es ist so, dass im Nationalstrassengesetz nebst der Kompetenzausscheidung Bund/Kantone bereits heute an verschiedenen Stellen auch gleich eine Zuordnung der Zuständigkeiten innerhalb des Bundes vorgenommen wird. So bestimmt zum Beispiel Artikel 11 NSG, dass die Bundesversammlung über die Linienführung und die Art der zu errichtenden Nationalstrassen entscheidet. Weiter werden dem Bundesrat und dem Departement verschiedene Aufgaben zugewiesen, beispielsweise dem Bundesrat die Genehmigung des generellen Projektes, dem Departement die Genehmigung des Ausführungsprojektes. Demzufolge ist es richtig, dass hier - das gilt dann übrigens auch für andere Bestimmungen - der Begriff "Bundesamt" enthalten ist und eben nicht der Begriff oder der Ausdruck "Bund".

Zu Artikel 28 Absatz 5: Bei Absatz 5 auf Seite 31 der Fahne wurde im Rahmen der Beratungen von Herrn Kollege Bürgi die Frage gestellt, ob es richtig sei, hier den Ausdruck "Eidgenössische Rekurskommission" zu verwenden, ob es nicht "Bundesverwaltungsgericht" heissen müsste. Es ist natürlich richtig, dass dies zu gegebener Zeit so zu ersetzen ist. Herr Kollege Schweiger, der Mitglied der Redaktionskommission ist, hat uns darauf aufmerksam gemacht, das hänge davon ab, wann die Schlussabstimmung über diese Vorlage erfolge. Voraussichtlich wird das Bundesverwaltungsgericht am 1. Januar des nächsten Jahres tätig werden. Wenn die Schlussabstimmung über diese Vorlage erst nach dem 1. Januar 2007 stattfinden würde, dann würde [PAGE 139] "Eidgenössische Rekurskommission" durch "Bundesverwaltungsgericht" ersetzt.

Zu Artikel 40a: Hier geht es, wie gesagt, um den Bau und den Ausbau, konkret um den Bau neuer und den Ausbau bestehender Nationalstrassen. Buchstabe a weist darauf hin, dass für die Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes noch die heutige Regelung gilt; deshalb werden hier die Kantone für zuständig erklärt. Bei Buchstabe b finden Sie dann wieder den Ausdruck "Bundesamt"; hierüber habe ich mich bereits geäussert. Im Übrigen möchte ich hier lediglich darauf hinweisen - so viel sei aber immerhin gesagt -, dass die Kommission bei Artikel 40a materiell eine lange Diskussion geführt hat, weil die Kantone forderten, dass auch die Aufgabe im Bereich des Baues neuer und des Ausbaues bestehender Nationalstrassen ganz oder teilweise den Kantonen oder von ihnen gebildeten Trägerschaften übertragen werde bzw. werden könne. Die Kommission - ich lege sehr grossen Wert auf diese Feststellung - hat dann aber beschlossen, bei der Fassung des Bundesrates zu bleiben. Wir werden aber alsogleich, bei der Beratung von Artikel 49a, auf die Thematik der Beteiligung der Kantone zurückkommen.

Artikel 49a des Nationalstrassengesetzes beschlägt nun die Zuständigkeit für den Unterhalt und den Betrieb der Nationalstrassen. Absatz 1 enthält den Grundsatz: Zuständig ist der Bund. Absatz 2 bestimmt, dass der Bund - ich spreche von der Fassung des Bundesrates - über die Ausführung des betrieblichen Unterhaltes und des sogenannten kleinen baulichen Unterhaltes mit den Kantonen oder mit von diesen gebildeten Trägerschaften Leistungsvereinbarungen abschliesst. Beachten Sie bitte: Es heisst nicht "abschliessen kann", sondern eben "abschliesst", das heisst: abschliessen soll beziehungsweise abschliessen muss. Die Kommission beantragt, den Begriff "kleiner baulicher Unterhalt" durch den Begriff "projektfreier baulicher Unterhalt" zu ersetzen. Die Verwaltung beziehungsweise der Bundesrat hat dem zugestimmt.

Der projektfreie bauliche Unterhalt umfasst alle Massnahmen und Arbeiten, die der Erhaltung der Strassen und ihrer technischen Einrichtungen dienen und die ohne umfangreichen Projektierungsaufwand mit beschränktem finanziellem Aufwand umgesetzt werden können; ich verweise in diesem Zusammenhang auf Artikel 10 des Bundesgesetzes über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer (MinVG), das wir dann nachher beraten werden. Es geht - mit anderen Worten - um das, was gemacht werden muss, womit man also nicht warten kann, zum Beispiel kleinere Belagsreparaturen, Erneuerungen von Leitplanken usw. Das Volumen des kleinen beziehungsweise nichtprojektgestützten baulichen Unterhaltes beträgt etwa 50 Millionen Franken pro Jahr.

Zu Absatz 2bis: Hier geht es nun um den grossen baulichen Unterhalt bzw. um den projektgestützten baulichen Unterhalt und die Erneuerung. Projektgestützter baulicher Unterhalt und Erneuerung bilden, was nicht unwichtig ist, ein einheitliches, das heisst ein nicht trennbares Begriffspaar, welches unter der Sachüberschrift Unterhalt dann in Artikel 9 MinVG umschrieben wird. Danach fallen unter den Begriff "projektgestützter baulicher Unterhalt und Erneuerung" erstens einmal Arbeiten, die der Erhaltung der Strassen und ihrer technischen Einrichtungen dienen, insbesondere Arbeiten am Strassenkörper und an Kunstbauten, dann aber auch, zweitens, Ergänzungsarbeiten sowie Arbeiten zur Anpassung von in Betrieb stehenden Strassenanlagen an die Anforderungen des neuen Rechtes.

Wie erwähnt wurde, gibt es nun hier eine Mehrheit und eine Minderheit. Der Antrag der Mehrheit geht dahin, dass der Bund auch in diesem Bereich mit den Kantonen oder mit von diesen gebildeten Trägerschaften über die Ausführung Leistungsvereinbarungen abschliessen kann. Er muss sie also nicht abschliessen, sondern er kann sie abschliessen. Demgegenüber will die Minderheit diese Möglichkeit ausschliessen.

Zur Begründung des Antrages der Mehrheit treffe ich zunächst die Feststellung, dass dieser einem Anliegen der Konferenz der Baudirektoren entspricht. Wie beim betrieblichen und beim nichtprojektgestützten, also beim sogenannten kleinen baulichen Unterhalt möchten die Kantone auch hier, beim projektgestützten baulichen Unterhalt und bei der Erneuerung, bei der Ausführung tätig sein können, allerdings lediglich aufgrund einer Kann-Vorschrift. Die Verfassungsgrundlage, Artikel 83, lässt dies nach Auffassung der Mehrheit ausdrücklich zu, und es macht nach Auffassung der Mehrheit auch Sinn, die vorhandenen Infrastrukturen und das vorhandene Know-how der Kantone zu nützen.

Ich möchte nun den Antrag der Mehrheit so begründen, indem ich Stellung zu den beiden Haupteinwänden nehme, die Sie zum Teil gestern im Rahmen des Eintretens schon gehört haben und die dann heute sicher von der Minderheit auch noch einmal erläutert werden. Dem Konzept der Mehrheit werden im Wesentlichen zwei Argumente entgegengehalten, ein institutionelles und ein finanzielles. Ich möchte zunächst zum institutionellen Einwand Stellung nehmen. Es wird nämlich geltend gemacht, der Antrag der Mehrheit verkörpere zwar nicht gerade einen Sündenfall, aber doch eine nicht leicht zu nehmende Abweichung vom tugendhaften Pfad des NFA.

Das ist aber gerade nicht der Fall, denn Artikel 83 der Bundesverfassung, wonach für Bau, Betrieb und Unterhalt der Nationalstrassen der Bund zuständig ist, regelt auch, dass der Bund diese Aufgabe ganz oder teilweise öffentlichen, privaten oder gemischten Trägerschaften übertragen kann. Wenn man das, was die Mehrheit Ihnen beantragt, hätte ausschliessen wollen, hätte man den dritten Satz von Artikel 83 Absatz 2 der Bundesverfassung auf den Betrieb beziehungsweise den betrieblichen und den nichtprojektgestützten baulichen Unterhalt beschränken können oder beschränken müssen. Der Hinweis ist nicht uninteressant beziehungsweise nicht unwichtig - ich habe ihn bereits bei anderer Gelegenheit gemacht -, dass der dritte Satz von Artikel 83 Absatz 2 nicht von "Aufgaben", sondern lediglich von "diese Aufgabe" spricht. Mit "diese Aufgabe" sind Bau, Betrieb und Unterhalt insgesamt gemeint. Oder anders ausgedrückt: Nicht die Aufgaben als solche - Bau, Betrieb und Unterhalt - können vom Bund übertragen werden, sondern nur einzelne Elemente hiervon. Dass im Bereich Bau und Ausbau nichts übertragen werden soll, ist auch - das habe ich bereits bei Artikel 40a gesagt - nach einhelliger Meinung der Kommission absolut richtig. Der Antrag der Mehrheit bedeutet also nicht, dass der projektgestützte bauliche Unterhalt und die Erneuerung als solche an die Kantone oder an von diesen gebildete Trägerschaften übertragen werden können. Es geht lediglich um die Ausführung. Die strategische, aber nicht nur die strategische, sondern auch die operative Steuerung können auch bei dieser Lösung ohne weiteres beim Bund beziehungsweise beim Astra bleiben - und sie sollen es auch. Instrumentarium, insbesondere auch für die operative Steuerung, sind die Leistungsvereinbarungen mit den Kantonen beziehungsweise mit den entsprechenden Trägerschaften.

Nun zum zweiten Einwand, zum Finanziellen: Es wird geltend gemacht, die Lösung des Bundesrates sei finanziell günstiger, damit könnten Kosten gespart werden. Ich möchte einfach der guten Ordnung halber nochmals darauf hinweisen: Es geht nicht um den Bau, es geht nicht um den Ausbau, sondern es geht um den projektgestützten baulichen oder den sogenannten grösseren baulichen Unterhalt. Da sprechen wir von einem Volumen, wie man uns in der Kommission gesagt hat, von etwa 700 Millionen Franken pro Jahr.

Nun, es mag durchaus sein, dass mit der vom Bundesrat vorgeschlagenen und von der Minderheit unterstützten Lösung gewisse finanzielle Einsparungen möglich wären. Zwingend ist dies aber keineswegs. Die von der Mehrheit vorgeschlagene Lösung hat nämlich Vorteile, die sich im Ergebnis, also gleichermassen unter dem Strich, unter dem Titel "Effizienz", positiv auswirken. So können beispielsweise durch die Bündelung der verschiedenen Aufgaben Synergien in der Koordination zwischen den verschiedenen baulichen Aufgaben, zwischen National- und Kantonsstrassen, [PAGE 140] aber auch zwischen den verschiedenen Verkehrsträgern erreicht werden. Dies führt zu effizienteren Abläufen, weniger Verkehrsbehinderungen und höherer Systemleistungsfähigkeit und -qualität. Heute besteht bei den Kantonen ein grosses Wissens- und Erfahrungspotenzial. Durch die Zusammenlegung zu kantonalen Trägerschaften wird dies entsprechend erhöht.

Es wird geltend gemacht, es sei schwierig, den grossen baulichen Unterhalt gegenüber Bau und Ausbau abzugrenzen, also gegenüber dem Bereich, der unbestrittenermassen beim Bund bleibt. Dem ist entgegenzuhalten, dass es natürlich auch und erst recht Abgrenzungsprobleme nach unten gibt, also gegenüber demjenigen Bereich, der unbestrittenermassen, was die Ausführung betrifft, den Kantonen übertragen werden soll. Im Gegenteil: Die Abgrenzung nach unten ist wohl eher noch schwieriger als die Abgrenzung gegenüber Bau und Ausbau. Es gilt nämlich zu bedenken, dass oft Reparaturarbeiten ohne Projekte und Erneuerungsarbeiten gestützt auf Projekte gleichzeitig ausgeführt werden. Es würde wohl kaum verstanden, wenn zuerst die Bundes- und später dann die Kantonsaufträge ausgeführt würden oder umgekehrt.

Schliesslich sind projektgestützte Arbeiten zwar zahlreich und über das ganze Land verstreut, aber sie sind durchwegs nicht immer gross und umfangreich. Auch aus dieser Optik ist nicht einzusehen, weshalb der Bund da nicht auf die Kantone zurückgreifen können sollte, wie gesagt im Rahmen von Leistungsvereinbarungen, in denen ja dann auch entsprechende Vorgaben für die Ausführung gemacht werden können - Vorgaben materieller und finanzieller Natur.

Daher bitte ich Sie, der Mehrheit zuzustimmen.