Schweiger Rolf · Ständerat · 2006-03-23

Wortprotokoll

Es geht heute vordergründig um eine Zahl und um einige damit zusammenhängende Nebenbelange. Wichtiger noch aber ist, dass unsere heutige Entscheidung auch Bedeutung haben wird für das zukünftige Verständnis, wie sich unsere drei Gewalten zueinander zu verhalten und wie wir die richterliche Unabhängigkeit in unserem System zu begreifen haben. Warum sehe ich das heutige Traktandum auch so?

In der Gewichtung der Gewalten kommt unserem Parlament eine übergeordnete, die eigentliche Rechtsprechung allerdings und richtigerweise nicht mitumfassende Rolle zu. Wir sind einerseits Koordinator, wenn Belange zu klären sind, die sich nicht klar der einen oder anderen Gewalt zuordnen lassen. Andererseits - und dies ist bedeutsamer - sind wir diejenige Instanz, die für das Funktionieren der Justiz zentrale Fragen zu klären und zu entscheiden hat. Wir bestimmen über die Mittel, und wir bestimmen die Personen, die an den Gerichten als Richter angestellt sind. Uns obliegt die Oberaufsicht, und wir legen - das ist neu - in einer Verordnung die Richterzahl fest.

Die Kompetenz, die Richterzahl festzulegen, ist für uns aber nicht primär ein Recht, es ist dies vorab und in erster Linie eine Pflicht. Wir müssen uns - ob angenehm oder nicht - die [PAGE 270] für eine solche Entscheidung relevanten Gedanken machen, wir müssen Argumente abwägen, Unterlagen beiziehen, vor allem aber: Wir müssen entscheiden. Zwar wissen wir, dass unsere Entscheide nicht Ewigkeitscharakter haben werden, ist doch die Verordnung dazu da, Flexibilitäten zu verschaffen, damit auf veränderte Gegebenheiten reagiert werden kann.

Es darf aber auch nicht zur Folge haben, dass wir Entscheide nicht treffen wollen und hinausschieben mit der Begründung, eine letzte Sicherheit für die Richtigkeit einer Entscheidung bestehe nicht bzw. noch nicht. Entscheide über die Zukunft sind immer mit Unsicherheiten behaftet. Entscheide deswegen aber nicht zu fällen ist eine Flucht aus der Verantwortung, die das Gesetz uns und nur uns übertragen hat.

Entscheiden zu müssen heisst aber auch, rechtzeitig zu entscheiden. Das Bundesgerichtsgesetz tritt am 1. Januar 2007 in Kraft. Liegt dann die Verordnung noch nicht vor, so wäre dies möglicherweise nicht allzu tragisch, sind doch die Bundesrichter über diesen Zeitpunkt hinaus gewählt. Tritt aber eine Bundesrichterin oder ein Bundesrichter beispielsweise infolge Krankheit zurück, wären wir nicht befugt, einen Ersatz zu wählen, dies selbst dann nicht, wenn die Funktionsfähigkeit des Gerichtes - zum Beispiel wegen der Sprachen - gefährdet wäre.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat die dem Parlament zustehende Verantwortung übernommen und sich ihr gestellt. Wir haben in angesichts der Komplexität recht kurzer Zeit die Entscheidungsgrundlagen und Anträge ausgearbeitet, die Ihnen heute eine Entscheidung ermöglichen. Kollege Marty sieht dies anders; ich werde darauf zurückkommen.

Vorerst sei kurz dargestellt, wie dieses Entscheidfindungsprozedere in Ihrer Kommission für Rechtsfragen aussah. Uns standen zu Beginn unserer Debatte, unserer Diskussion drei Möglichkeiten offen:

1. Variante: Wir hätten die Vorstellungen des Bundesgerichtes übernehmen können.

2. Variante: Wir hätten eher nach Gefühl entscheiden und auf oberflächliche Plausibilitäten abstellen können.

3. Variante: Wir hätten aber auch nach einer gewissen Methode vorgehen können, nach einer Methode, die auf mehreren von uns als zielführend beurteilten Annahmen, die vorgängig zu diskutieren gewesen wären, basiert hätte.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hat sich für die dritte Möglichkeit, für die methodische Möglichkeit entschieden, dabei nicht zuletzt von folgenden Überlegungen ausgehend: Uns waren die sehr divergierenden Standpunkte und Positionen der Bundesgerichte einerseits und des EJPD andererseits bekannt. In dieser Situation mussten wir uns sagen, dass wir eine eigenständige, von uns selbst ausgehende Fassung zu finden hatten, die auf für alle nachvollziehbaren Entscheidungen basiert, um dadurch der Rolle gerecht zu werden, die uns vom Gesetz zugewiesen ist. Wir mussten uns also ein eigenes Bild machen, einen eigenen Weg finden, einen Weg zudem, der an Methoden anknüpft, die andernorts zur Klärung von organisatorischen Fragen angewandt werden.

So vorzugehen war der unabhängige Weg, ein Weg also, der nicht als Parteinahme für die eine oder andere Seite verstanden werden konnte. Die Überparteilichkeit unseres Rates aber ist die Voraussetzung dafür, dass bei der Frage um die Richterzahl Ruhe einkehrt und Sicherheit in Bezug darauf entsteht, wie sich das neue Bundesgericht zu konzipieren hat. Ruhe und Sicherheit sind es aber auch, die jetzt eine Entscheidung erfordern. Handeln wir nicht, bleibt das Diffuse weiterhin im Raum; Diffuses aber ist es, was Nährboden für Fragen, Gerüchte, Prestige und Ähnliches ist.

Ihre Kommission für Rechtsfragen hätte es sich leichter machen können. Sie alle wissen, dass bei einer Verordnung der Bundesversammlung an sich der Bundesrat die Vorarbeiten machen und Antrag stellen müsste, auch dann, wenn diese Verordnung die Gerichte betrifft. Herr Bundesrat Blocher hat damit eigentlich begonnen, indem er dem Bundesgericht vorschlug, ihm seine Vorstellungen über seine zukünftige Organisation zu benennen; dies allerdings auf der Basis eines von ihm benannten Finanzrahmens. Völlig wertneutral sei hier festgestellt, dass es hierzu nicht kam.

Herr Bundesrat Blocher und die Präsidenten verschiedener Parlamentskommissionen, die in das Gerichtswesen involviert sind, kamen dann zur Auffassung, dass es richtig ist, wenn das Parlament in der Richterfrage die Federführung übernimmt und damit auch einem Wunsch entspricht, den die Gerichte selbst benannt haben. Ich glaube und hoffe, dass unsere Bereitschaft die Ursache dafür sein kann, unschöne und letztlich für alle kontraproduktive Auseinandersetzungen über die Positionierung der Gewalten auf das richtige Mass zurückzuführen. Unsere Kommission für Rechtsfragen war bereit, das Lead zu übernehmen, und ich hoffe, dass wir diese Führung beibehalten können, indem wir hier eine klare Entscheidung treffen.

Unsere Bemühung, eigenständig, neutral und transparent zu entscheiden, bedeutete aber nicht, dass wir die beiden anderen Gewalten nicht in unsere Arbeit einbezogen. Das EJPD ernannte, wie es Vorschrift ist, eine Vertretung in der Person von Herrn Auer. Es war Herr Auer, und nur er, der jeweils an den Sitzungen unserer Kommission anwesend war. Herr Bundesrat Blocher war erst ab dem Zeitpunkt, an dem der Bericht des Gesamtbundesrates vorgelegt wurde, an unseren Sitzungen anwesend.

Bedeutend intensiver dagegen waren die Kontakte mit den Bundesgerichten. Ich orientiere Sie vor allem im Hinblick auf den Antrag Marty Dick, der vom Bundesgericht zusätzliche Abklärungen wünscht, relativ detailliert über die Kontakte, welche Ihre Kommission für Rechtsfragen zu den Bundesgerichten hatte.

Am 8. Oktober 2005 wandte sich die Kommission für Rechtsfragen an die Bundesgerichte, mit dem Ersuchen, ihr Angaben, Quantifizierungen über die durch die Bundesgerichtsrevision erwarteten Be- und Entlastungen zu machen, also über Einzelheiten zu Fallzahlen, über Einzelheiten zum Personalbestand, über die in Aussicht genommene Organisationsstruktur, über den Aufwand der Richter und Gerichtsschreiber bei der Fallbehandlung usw. Auskunft zu geben. Zwei Wochen später traf eine entsprechende Antwort der Bundesgerichte ein; die von uns gestellten Fragen wurden detailliert beantwortet. An der ersten Sitzung der Kommission für Rechtsfragen, welche zur Zahl der Bundesrichter Stellung nahm, nämlich an der Sitzung vom 31. Oktober 2005. waren beide Präsidenten der Bundesgerichte, also die Präsidenten des Eidgenössischen Versicherungsgerichtes und des Bundesgerichtes, anwesend, die Vizepräsidentin des Versicherungsgerichtes und der Vizepräsident des Bundesgerichtes sowie Herr Bundesrichter Arthur Aeschlimann.

Nicht zuletzt als Folge der dabei geführten Diskussionen setzte die Kommission für Rechtsfragen eine Arbeitsgruppe ein, die sich ihrerseits mit der Frage an das Bundesgericht wandte, ob über die Zahl, die Art und den Aufwand der Beteiligung der Richter und Gerichtsschreiber an den einzelnen Fällen Auskünfte erhältlich seien. Dies wurde verneint, weil für solche Detailfragen derzeit noch die statistischen Unterlagen ganz oder teilweise fehlten.

Die Arbeitsgruppe arbeitete in der Folge ein Papier aus, von welchem sie glaubte, dass es die Grundlage bilden könnte, um rational an die Frage der Zahl der Richter heranzugehen. Dieses Papier wurde schon in seinem ersten Entwurf dem Bundesgericht zugestellt, und zwar am 6. Januar dieses Jahres. Das Bundesgericht nahm zu diesem Arbeitspapier Stellung und sagte, bei gewissen Zahlen seien Korrekturen vorzunehmen. Diese Korrekturen wurden eingefügt, und am 23. Januar wurde dieses modifizierte Papier im Plenum der Kommission für Rechtsfragen erneut beraten. Auch bei dieser Diskussion waren die beiden Präsidenten der Gerichte, nämlich Frau Präsidentin Leuzinger und Herr Präsident Nay, anwesend, dies während der ganzen Debatte, ausgenommen die eigentliche Beschlussfassung.

Die Kommission für Rechtsfragen fasste in der Folge Beschluss, dies provisorisch, und zwar in der Weise, dass sie sich entschied, 38 Richter als die richtige Zahl zu benennen. Der Bericht wurde aufgrund dieses provisorischen Beschlusses ausgearbeitet, worauf dann der definitive Entscheid [PAGE 271] gefällt wurde. Auch dieser Entscheid wurde den Bundesgerichten zur Stellungnahme zugestellt. An den Kurzsitzungen vom 21. und 23. März 2006 war Herr Bundesgerichtspräsident Nay anwesend.

Diese Aufzählung zeigt, dass das Bundesgericht über die gesamte Tätigkeit der Kommission für Rechtsfragen umfassend informiert war. Insbesondere hatten die Bundesgerichte zu mehreren Malen Gelegenheit, sich zu unserem Vorgehen zu äussern; dies auch in Kenntnis der Vorstellungen der Kommission für Rechtsfragen, welche sie im Hinblick auf den zu treffenden Entscheid entwickelt hatte. Es ist festzustellen, dass das Bundesgericht bei all diesen Diskussionen bei seiner Sicht der Dinge blieb. Es erachtete bei allen denkbaren Schritten, die ich vorher erwähnt habe, eine Zahl von 41 Richtern, also den bisherigen Bestand, als richtig und war der Auffassung, eine Überprüfung und eine allfällige Reduktion seien erst dann vorzunehmen bzw. uns vorzuschlagen, wenn Erfahrungen mit der Bundesgerichtsrevision gemacht worden seien.

Dieses Festhalten an einem Standpunkt ist in keiner Art und Weise als Kritik gemeint. Es ist das selbstverständliche Recht des Bundesgerichtes, seine Beurteilung aufrechtzuerhalten. Das aber ändert nichts an der uns - und nur uns - obliegenden Pflicht, in der Sache selbst eine Entscheidung zu treffen.

Der nunmehrige Antrag der Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen geht von Annahmen aus. Eine dieser Annahmen basiert auf der Überlegung bzw. auf der Tatsache, dass sich eine massive Zunahme der Kosten und der Zahl der beim Bundesgericht tätigen Personen nicht nur mit der Zunahme der Fallzahlen erklären lässt. Er lässt vielmehr auch den Aufbau von Strukturen erahnen, die, wie das auch andernorts der Fall ist, sehr breit und komplex geworden sind und nach Meinung der Kommission für Rechtsfragen optimiert werden können.

Eine andere Annahme, welche zum Mehrheitsantrag führte, war, dass das neue Bundesgerichtsgesetz gesamthaft Entlastungen bringen wird, dies auch bezüglich des Personals. Wir haben diese Be- und Entlastungen quantifiziert. Für Sie ist es wichtig zu wissen, dass all diese Quantifizierungen aufgrund von Zahlen vorgenommen wurden, die uns auch von den Bundesgerichten genannt wurden.

Um hier etwas klarer zu werden, benenne ich zwei Beispiele: Das Bundesgerichtsgesetz integriert das Versicherungsgericht in das neue Bundesgericht, was bedeutet, dass nur noch eine Führungsstruktur bestehen muss. Es war das Versicherungsgericht, welches gesagt hat, diese Konzentrierung der Führung bedeute, dass eine Richterstelle eingespart werden könne. Ein zweites Beispiel: Wir haben im Bundesgerichtsgesetz beschlossen, dass die Kognition bei Versicherungsfällen eingeschränkt wird. Ursprünglich war die Meinung, dass diese Einschränkung alle Versicherungsfälle des Sozialversicherungsbereiches betreffen würde. Im Bundesgerichtsgesetz selbst haben wir bei der IV die volle Kognition, also Sachverhaltsfeststellung und Rechtsüberprüfung, noch belassen. In der Zwischenzeit haben wir aber entschieden, dass auch bei den IV-Fällen die Kognition eingeschränkt wird. Derzeit besteht nur noch bei den UVG- und bei den Militärversicherungsgesetz-Fällen eine umfassende Kognition. Die Zahl dieser Fälle ist aber gering.

Ich erinnere Sie daran, dass das Versicherungsgericht ein Entlastungspotenzial von 20 Prozent genannt hat, wäre die Kognition überall eingeschränkt worden. Wir haben in der Gerichtskommission dieses Potenzial um 5 Prozent reduziert, nämlich auf 15 Prozent, was in Personalstellen der Richter ausgedrückt 1,65 Stellen entspricht.

Zusammengefasst kann gesagt werden, dass allein diese beiden Beispiele - Teilintegration und Änderung in der Kognition, von den Gerichten selbst benannt - ein Einsparungspotenzial von ungefähr 2,5 Richtern bedeutet.

Der Antrag der Mehrheit basiert auch auf etwas anderem, Zusätzlichem nämlich, auf einer geänderten Arbeitsweise des Gerichtes. Das Bundesgericht hat uns dafür kritisiert, dass wir in unserem Bericht das Wort "Fall-Manager" erwähnt haben, dies für die Tätigkeit des Bundesrichters. Es mag sein, dass ein anderer Ausdruck ebenfalls hätte verwendet werden können. Dies ändert aber nichts an der Tatsache, dass zwischenzeitlich vom Bundesgericht selbst seine Organisation so aufgezogen wurde, dass zu jedem Richter drei Gerichtsschreiber gehören. Ein Bundesrichter führt also eine Gruppe, und Führen und Betreuen heisst eben managen, und wir glauben, dass diese Art und Weise der Behandlung der Fälle durchaus eine richtige ist. Aus dieser Tendenz, vermehrt mit Gerichtsschreibern zu arbeiten, können und müssen wir aber ableiten, dass sich demzufolge eine Erhöhung der Zahl der Bundesrichter nicht rechtfertigen lässt, sondern dass sich im Gegenteil mit einem Ausbau der Dienste und der Gerichtsschreiber eine gewisse Fokussierung auf weniger Richter rechtfertigen lässt.

Wir haben, um noch auf einen Einwand einzugehen, mit unserer Beurteilung nicht in die Unabhängigkeit der Gerichte eingegriffen, weil ja das Gericht in seiner Verwaltung unabhängig ist. Wir haben nichts mehr und nichts weniger getan, als das als Grundlage für unsere Entscheidung zu nehmen, was das Bundesgericht in seiner Praxis selbst bewiesen hat.

Die Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen stellt Ihnen einen Antrag, von dem Sie nachvollziehen können, wie er entstanden ist. Er basiert, von Ihnen überprüfbar, auf Annahmen, von denen Sie sich ein Bild machen können. Wir haben die Richterzahl nicht, wie zum Teil gesagt wird, berechnet. Wir haben Annahmen getroffen und diese Annahmen mit Zahlen hochgerechnet, miteinander in Verbindung gebracht, Zukunftsprognosen gemacht. Dies ist nichts anderes, als was wir in Tausenden von Geschäften, die uns in der Politik beschäftigen, ebenfalls tun.

Selbst dann aber, wenn jemand unsere Methodik falsch finden würde, müsste er aus Plausibilitätsgründen zum Ergebnis kommen, dass die Zahl von 41 nicht aufrechterhalten werden kann. Die ganze Revision des Bundesgerichtsgesetzes beruhte auf der Annahme und war gezeichnet durch das Ziel, eine Vereinfachung, eine Verschlankung, der gerichtlichen Strukturen zu schaffen; dies durch die Schaffung neuer Bundesgerichte, durch die Vereinfachung von Rechtsbeschwerdesystemen und anderes. Es würde nicht verstanden, wenn unser Parlament mit diesem Ziel eine Gesetzesrevision beschliesst, um dann am Schluss zu sagen, dieses Ziel sei deswegen nicht erreicht worden, weil wir an der Zahl von 41 festhielten, und demzufolge selbst erklären, dass wir unsere Zielsetzung nicht erreicht hätten.

Die Zahl der 38 Richter erlaubt eine Organisation. Unsere Kommission ist für die Organisation zwar nicht zuständig. Aber trotzdem: Wenn wir 38 Richter wählen, könnte dies - muss aber nicht - bedeuten, dass das Bundesgericht die im Gesetz vorgesehenen sieben Kammern mit je fünf Richterinnen und Richtern bestückt, also mit derjenigen Zahl, mit der eine Kammer Entscheide im Maximum fällt. Die drei verbleibenden Richter könnten beispielsweise der Verwaltungskommission angehören und fallweise in einzelne Abteilungen delegiert werden.

Ihre Kommission für Rechtsfragen erachtet es nicht als richtig, ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen. Über das Bundesgerichtsgesetz als solches ist nämlich eine Vernehmlassung durchgeführt worden, und in diesem Bundesgerichtsgesetz ist die Bestimmung enthalten, dass das neue Bundesgericht zwischen 35 und 45 Richter zählen soll. Wenn die Mindestzahl von 35 in der Vernehmlassung über das Bundesgerichtsgesetz nicht beanstandet worden ist, heisst dies, dass dies auch für die Zahl 38 nicht der Fall sein kann.

Konsensuale Lösungen sind gut. Es darf aber nicht so sein, dass in der Erwartung, dass konsensuale Lösungen doch noch möglich wären, Entscheidungen immer und immer wieder aufgeschoben werden. Zumindest im vorliegenden Fall, in dem die Kontakte mit dem Bundesgericht intensiv waren und in dem es sich abzeichnet, dass eine konsensuale Lösung nur möglich wäre, wenn wir uns den Vorstellungen des Bundesgerichtes anschliessen würden, glaube ich, sind wir verpflichtet, eine Entscheidung zu treffen. Wir müssen eine Entscheidung treffen, und zwar nicht erst in einigen Monaten, sondern jetzt.

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Ein letzter Punkt: Die doch recht klare Mehrheit Ihrer Kommission für Rechtsfragen hat diesen Beschluss gefasst, dies auch mit Personen, welche dem Gerichts- und dem Rechtswesen nahe stehen. Die Kommission für Rechtsfragen besteht vorwiegend aus Juristen, und es waren Anwälte und den Gerichten nahestehende Personen, welche die Mehrheit unterstützt haben. Alle diejenigen, die dies getan haben, sind der festen Überzeugung, dass auch mit der Zahl von 38 Richtern die Funktionalität des Gerichtes aufrechterhalten werden kann und dass eine kompetente und zeitgerechte Rechtsprechung gewährleistet bleibt. Wir meinen deshalb, dass Sie der Mehrheit zustimmen können, zustimmen sollten.

In diesem Sinne stelle ich Ihnen Antrag, Sie möchten auf die Vorlage eintreten und den Rückweisungsantrag Marty Dick ablehnen.