Bürgi Hermann · Ständerat · 2006-03-07

Wortprotokoll

Bei dieser Gesetzesvorlage geht es darum, das Bundesgesetz vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, das sogenannte BWIS, mit Massnahmen gegen Gewaltpropaganda und gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zu ergänzen. Die Zielsetzung dieser Gesetzesrevision besteht darin, gewalttätigen Aktionen bei Sportveranstaltungen vorzubeugen bzw. diese zu bekämpfen. Der sogenannte Hooliganismus ist leider eine Tatsache, die auch vor schweizerischen Sportstadien nicht Halt macht. Friedfertige, sportbegeisterte Besucherinnen und Besucher von Fussball-, aber auch von Eishockeyspielen werden immer häufiger mit gewaltbereiten Gruppen konfrontiert.

Obwohl die Konferenz der kantonalen Polizeikommandanten der Schweiz bereits 1998 die Schweizerische Zentralstelle Hooliganismus geschaffen hat, steht fest, dass die bestehenden polizeilichen Möglichkeiten auf kantonaler Ebene sowie die strafrechtlichen Sanktionen nicht ausreichen, um diese Gewaltphänomene zu verhindern oder zumindest einzudämmen. In Anbetracht der bevorstehenden Euro 2008, aber auch der Eishockey-WM 2009 hat die Schliessung von Lücken bei der Bekämpfung von Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen zusätzliches Gewicht erhalten. Es sind insbesondere die Kantone, die darauf gedrängt haben, dass auf Bundesebene rasch - ich betone: rasch! - ein taugliches Instrumentarium geschaffen wird. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf werden diese Forderungen erfüllt.

Die beantragten Neuerungen im BWIS sehen im Abschnitt "Informationsbearbeitung" eine gesetzliche Bestimmung vor, welche die Sicherstellung, Beschlagnahme und Einziehung von Propagandamaterial ermöglicht; das ist das eine. Im Weiteren kommt dann ein neuer Abschnitt 5a mit dem Titel "Massnahmen gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen" hinzu; der wird eingefügt. Im Einzelnen finden Sie dann dort die gesetzlichen Grundlagen für folgende Massnahmen: Hooligandatenbank, Rayonverbot, Ausreisebeschränkung, Meldeauflage, Polizeigewahrsam.

Es handelt sich um präventive Massnahmen - das ist sehr wichtig -, die sich gezielt gegen Personen richten, die als gewalttätig bekannt sind. Bezüglich der Rechtsnatur ist zur Kenntnis zu nehmen, dass es sich um verwaltungsrechtliche und nicht um strafrechtliche Massnahmen handelt. Mit der Revisionsvorlage wird ein kaskadenähnliches Konzept geschaffen. Dieses besteht eben darin, dass einschränkendere Massnahmen erst dann getroffen werden, wenn sich die milderen als unwirksam erwiesen haben. Im Zweifelsfall ist somit immer die mildere Massnahme zu wählen, sodass der in Artikel 36 Absatz 3 der Bundesverfassung festgehaltene Grundsatz der Verhältnismässigkeit eingehalten wird.

Eintreten war in der Kommission für Rechtsfragen unbestritten. Wie Sie der Fahne entnehmen können, schliesst sich die Kommission mit Ausnahme der Bestimmung bezüglich der Geltungsdauer dem Nationalrat an. Diese Tatsache würde jetzt eigentlich dafür sprechen, dass ich mein Eintretensvotum abschliesse. Wenn ich das nicht tue, so deshalb, weil im Rahmen des Eintretens noch ein wesentlicher Gesichtspunkt zu erläutern ist, nämlich die Frage der Verfassungsmässigkeit; das betrifft ja dann auch den Rückweisungsantrag Pfisterer Thomas. In der Botschaft, auf Seite 5637, äussert sich der Bundesrat zu diesem Thema wie folgt: "Einige der hier vorgeschlagenen Änderungen gehen möglicherweise über den Bereich hinaus, für den die inhärente Zuständigkeit des Bundes zur Wahrung der inneren und äusseren Sicherheit als verfassungsmässige Grundlage dienen kann." Das Problem ist also dem Bundesrat und auch uns bekannt.

Die Kommission hat sich sehr einlässlich mit der Frage der Verfassungsmässigkeit auseinander gesetzt. Bezüglich der neuen Artikel 13a, 24a und 24c kann den Darlegungen des Bundesrates über die Verfassungskonformität ohne weiteres gefolgt werden. Problematisch ist indessen die Verfassungsgrundlage bezüglich der Artikel 24b, 24d und 24e, d. h. bezüglich Rayonverbot, Meldeauflage und Polizeigewahrsam. Es stellt sich nämlich die Frage, ob Artikel 57 der Bundesverfassung dem Bund tatsächlich diesbezügliche Kompetenzen einräumt.

Der Kerngehalt von Artikel 57 der Bundesverfassung besteht in der Verankerung der Koordinationspflicht von Bund und Kantonen im Bereiche der Sicherheits- und Existenzsicherungspolitik. Im Kommentar "Die Schweizerische Bundesverfassung" ist einem Beitrag von Rainer J. Schweizer und Gabriela Küpfer zu Artikel 57 Folgendes zu entnehmen: "Erkenntnisse über die sicherheitspolitischen Kompetenzen lassen sich somit aus Absatz 1 nicht gewinnen", und im Weiteren: "Die bisherigen Neuerungen der inneren Sicherheit bei den Kompetenzen der Bundesbehörden und ihrer Sicherung [PAGE 16] einzig auf Gesetzesebene würden eine Erwähnung an dieser Stelle auf Verfassungsebene erfordern." Im Kommentar zur Bundesverfassung von Jean-François Aubert wird festgestellt: "Es ist unklar, ob Artikel 57 Absatz 2 eine Kompetenz begründende Norm ist oder nicht." Es ist somit festzustellen, dass in Bezug auf Artikel 57 der Bundesverfassung nicht alles so klar ist. Insbesondere hat sich noch keine gefestigte Praxis entwickelt.

Da es sich im Zusammenhang mit dem Hooliganismus und den im BWIS neu vorgesehenen Massnahmen nicht um eine Situation handelt, bei der die verfassungsmässige Ordnung auf dem Spiel steht, kommt auch eine Berufung auf Artikel 52 der Bundesverfassung nicht infrage.

In Übereinstimmung mit dem Bundesrat teilt die Kommission für Rechtsfragen die Auffassung, dass die verfassungskonforme Zuständigkeit des Bundes für die Artikel 24b, 24d und 24e problematisch ist. Daran ändert auch die Tatsache nichts, dass sich die Kantone mehrheitlich für diese Bundesregelung ausgesprochen haben, denn die Zustimmung der Kantone kann kein ausschlaggebendes Element für die Beurteilung der Frage sein, ob etwas verfassungskonform ist oder nicht.

Ich komme nun zur Lösung: In Anbetracht der Situation, dass auf der einen Seite unbestrittener und dringender Handlungsbedarf besteht, dass aber gleichzeitig Zweifel bezüglich der Kompetenz des Bundes gegeben sind, schlägt der Bundesrat eine Befristung für die von mir erwähnten Artikel vor. Wir haben auch geprüft, ob auf der Basis der Dringlichkeit ein Ausweg zu finden wäre. Aus unserer Sicht ist weder gestützt auf Artikel 173 Absatz 1 der Bundesverfassung noch gestützt auf Artikel 165 in Verbindung mit Artikel 140 der Bundesverfassung die Voraussetzung für die Dringlichkeit gegeben; das haben wir geprüft, und das ist nicht der Fall.

Wie Sie der Fahne entnehmen können, hat der Nationalrat auf eine zeitliche Befristung der Artikel 24b, 24d und 24e verzichtet. Im Gegensatz dazu beantragen wir Ihnen - in Übereinstimmung mit dem Bundesrat und in Anbetracht der unsicheren verfassungsrechtlichen Lage -, für diese Bestimmungen eine Befristung vorzunehmen.

Nun kommt etwas hinzu, um diesen Zustand zu beseitigen: Gleichzeitig schlagen wir Ihnen mit einer Motion vor, dass bis zum Ablauf dieser Befristung die Rechtslage bezüglich der Verfassungsmässigkeit bereinigt wird. Das ist die Lösung, die wir Ihnen vorschlagen.

Ich werde auf die Befristung und die damit verbundene Motion im Rahmen der Detailberatung zurückkommen. Es schien mir einfach wichtig, Ihnen diese Überlegungen der Kommission für Rechtsfragen im Rahmen des Eintretens darzulegen. Wir haben uns nicht leichtfertig über die Frage der Verfassungsmässigkeit hinweggesetzt, aber wir sind der Meinung, dass wir mit diesem Vorschlag - Befristung und gleichzeitig Auftrag zur Bereinigung dieser Unsicherheit - eine vertretbare Lösung gefunden haben.

Zusammenfassend halte ich fest, dass die Vorschläge bezüglich der Revision des BWIS von unserer Kommission als ausreichende und geeignete Massnahmen gegen Gewaltpropaganda und gegen Gewalt anlässlich von Sportveranstaltungen beurteilt werden. Hinzu kommt noch die Tatsache, dass mit dieser Vorlage auch die Anforderungen des "Europäischen Übereinkommens über Gewalttätigkeiten und Ausschreitungen von Zuschauern bei Sportanlässen, insbesondere bei Fussballspielen" erfüllt werden.

In diesem Sinne ersuche ich Sie namens der einstimmigen Kommission für Rechtsfragen, auf die Vorlage einzutreten.