Aeppli Wartmann Regine · Nationalrat · 2000-09-27

Wortprotokoll

Sie haben den Bericht der Staatspolitischen Kommission sehr kurzfristig erhalten. Wir konnten ihn erst an der Kommissionssitzung vom 15. September 2000 verabschieden.

Die Standesinitiative Aargau fordert unter anderem die Errichtung von geschlossenen und zentralen Sammelunterkünften für so genannt renitente und straffällige Personen mit einer provisorischen Aufenthaltsbewilligung oder ohne Aufenthaltsbewilligung.

Die Kommission beantragt Ihnen mit 15 zu 7 Stimmen bei 1 Enthaltung, der Standesinitiative keine Folge zu geben. Eine Kommissionsminderheit von sechs Personen beantragt, der Standesinitiative sei Folge zu geben. Die Motion Loretan Willy 99.3289, die gleichzeitig mit diesem Geschäft behandelt wurde, wird von der Kommission mit 17 zu 3 Stimmen bei 3 Enthaltungen zur Ablehnung empfohlen. Dies im Gegensatz zum Ständerat, der am 8. März 2000 mit 24 zu 12 Stimmen beschlossen hatte, der Initiative Folge zu geben, und die Motion am 5. Oktober 1999 mit 26 zu 6 Stimmen überwies.

Um sowohl den Entscheid des Grossen Rates des Kantons Aargau als auch jenen des Ständerates nachzuvollziehen, muss man sich in die Zeit zurückversetzen, als die Asylgesuchszahlen sehr hoch waren. Sie waren die Folge der kriegerischen Auseinandersetzungen auf dem Balkan und lösten bei vielen Menschen Verunsicherung und Angst aus.

Die politischen Behörden sahen sich deshalb zum Handeln aufgefordert, taten dies auch und versuchten gleichzeitig, die Wogen mit Signalen zu glätten. Zu diesen Signalen gehört auch der Ruf nach Internierung verhaltensauffälliger Asylsuchender.

Inzwischen hat sich die Situation beruhigt. Dieses Jahr sind mehr als doppelt so viele Asylsuchende ausgereist, als neue eingereist sind. Die neu eingehenden Gesuche halten sich seit einem Jahr in etwa auf dem Niveau von 1987, also der Zeit vor dem Krieg auf dem Balkan. Dies ist Grund genug, so meine ich, die Standesinitiative mit kühlem Kopf zu beurteilen.

Die Initianten und die Kommissionsminderheit rechtfertigen die Forderung nach Internierungslagern aber nicht nur mit der grossen Zahl von Asylsuchenden, sondern machen geltend: "Die sich häufende Delinquenz eines Teils der Asylbewerber stellt jedoch für die gesamte Flüchtlings- und Ausländerpolitik eine schwere Belastung dar." Auch dazu ein paar Facts: Eine Untersuchung aus dem Jahre 1998 hat gezeigt, dass rund 90 Prozent der Asylsuchenden weder straffällig sind noch den Verdacht auf sich ziehen, eine Straftat begangen zu haben. Für die 10 Prozent, die mit dem Gesetz in Konflikt geraten, gibt es ein ordentliches Strafverfahren, und wenn die Strafe ausgefällt oder vollzogen ist, werden sie mit oberster Priorität ausgeschafft.

Für die Vorbereitung der Wegweisung und die Sicherstellung der Ausschaffung erlaubt es das Anag, Ausländer bis zu 12 Monate in Haft zu nehmen, wenn sie sich den Anweisungen der Behörden widersetzen oder nicht kooperieren. Ausländern, die gegen die öffentliche Ordnung verstossen, kann ein bestimmter Rayon zugewiesen werden, den sie nicht verlassen dürfen. Es ist also nicht so, dass der Rechtsstaat in dieser Beziehung versagt. Dass die Gesetze trotzdem nicht alle Problemfälle erfassen, liegt im System und kommt in jedem Politik- oder Rechtsbereich vor.

Was will nun die Initiative? In Ziffer 1 verlangt sie die Schaffung von zentralen Sammelunterkünften für straffällige und renitente Personen ohne oder mit provisorischer Aufenthaltsbewilligung, wenn diese zum Risiko für die öffentliche Ordnung und Sicherheit werden oder gegen amtliche oder gerichtliche Anordnungen verstossen. Die Kommissionsmehrheit lehnt diese Forderung ab, weil sie gegen Artikel 5 EMRK verstösst. Ihrer Meinung nach ist es auch nicht möglich, das Begehren EMRK-konform auszugestalten. Artikel 5 EMRK stipuliert das Recht auf Freiheit und Sicherheit. Das Recht auf persönliche Freiheit gehört zu den grundlegenden Menschenrechten. Soll es eingeschränkt oder gar entzogen werden, muss die Konvention dies ausdrücklich vorsehen. Was sind nun die Voraussetzungen für den Entzug der Freiheit nach Artikel 5 EMRK? Es gibt sechs Fälle, die in Ziffer 1 aufgezählt sind. Im vorliegenden Fall steht Litera f zur Diskussion. Danach ist ein Freiheitsentzug zulässig zur Verhinderung der unerlaubten Einreise sowie bei Personen, gegen die ein Ausweisungs- oder Auslieferungsverfahren im Gange ist. Artikel 5 Ziffer 1 Litera f EMRK verfolgt somit fremdenpolizeiliche Zwecke, ebenso wie die Zwangsmassnahmen im Anag. Wie alle Haftgründe ist auch Litera f restriktiv auszulegen, d. h., der Freiheitsentzug ist nur dann zulässig, wenn der Zweck, eben die Ausschaffung, Ausweisung oder Verhinderung der illegalen Einreise, damit erfüllt werden kann. Besteht zwischen der Festhaltung und dem Haftzweck kein adäquater Kausalzusammenhang, entfällt der Haftgrund. So hat auch das Bundesgericht entschieden, und so ist es auch rechtsstaatlich sauber.

Die Standesinitiative Aargau hat ein anderes Ziel. Sie will die öffentliche Sicherheit und Ordnung schützen, verfolgt also primär sicherheitspolizeiliche Zwecke. Nach Auffassung der Kommissionsmehrheit, der Experten, des Bundesrates wie auch des Aargauer Regierungsrates ist die Internierung oder Einschliessung von Asylsuchenden oder Ausländerinnen und Ausländern aus anderen als fremdenpolizeilich motivierten Gründen mit der EMRK nicht vereinbar. Das war übrigens auch der Grund, weshalb die Internierung gemäss dem alten Artikel 14a Anag aufgehoben werden musste, denn diese Bestimmung war auch für Fälle vorgesehen, in denen jemand durch seine Anwesenheit die öffentliche Ordnung gefährdete. An seine Stelle traten die bereits erwähnten Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht.

Im Wissen um die Problematik von Litera f berufen sich die Initianten auf Artikel 5 Ziffer 1 Litera b oder Litera c EMRK. Das hilft aber auch nicht weiter, denn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat wiederholt festgestellt, dass Literae b und c für generalpräventive sicherheitspolizeiliche Zwecke nicht in Frage kommen. Denn sie setzen voraus, dass eine konkrete und bestimmte strafbare Handlung mit der Festnahme verhindert werden kann.

Die Berufung auf Litera b oder Litera c hätte aber auch noch andere Konsequenzen, und die sind schwerwiegend. Sie hätte nämlich zur Folge, dass auch Schweizerinnen und Schweizer, die die öffentliche Ordnung stören oder gegen amtliche Anordnungen verstossen, in zentralen Sammelunterkünften untergebracht werden müssten. Denn hier sind das verfassungsrechtliche Gleichbehandlungsgebot und das Diskriminierungsverbot zu beachten. Daran zeigt sich wohl am deutlichsten, wie unhaltbar die Forderung der Initianten sowohl unter dem Gesichtspunkt der Menschlichkeit als auch aus Gründen der Verhältnismässigkeit ist.

Der Ständerat hat sich zu dieser Frage nicht abschliessend geäussert, sondern Wert auf die Feststellung gelegt, "dass bei der Einrichtung von solchen Sammelunterkünften eine gesetzliche Lösung zu finden ist, die nicht im Widerspruch zur EMRK steht". Man kann es aber drehen und wenden, wie man will: Die Internierung von Menschen in geschlossenen Sammelunterkünften zur Abschreckung oder zur Verhinderung nicht näher bestimmter Straftaten oder wegen ungebührlichen Verhaltens ist mit Artikel 5 EMRK unter keinem Titel vereinbar. Jeder Versuch, daran vorbei zu [PAGE 1043] legiferieren, würde mit einer Verurteilung der Schweiz wegen Verletzung der EMRK enden - Punktum. Im Grunde genommen ist damit alles gesagt, was es in diesem Zusammenhang zu sagen gibt.

Weil wir hier aber nicht an einem juristischen Seminar sind, möchte ich auch noch ein paar praktische Aspekte zum Ansinnen der Initianten erwähnen. Für den Betrieb von zentral geführten Sammelunterkünften müssten die Kantone und der Bund allein für den Bau oder Ausbau der benötigten Anstalten in den nächsten Jahren mindestens einen dreistelligen Millionenbetrag bereitstellen. Eine Unterbringung in leerstehenden Armeeunterkünften oder Baracken, wie das im Ständerat vorgeschlagen wurde, käme von vornherein nicht in Frage, denn diese vermögen weder dem Sicherheitsstandard noch den Auflagen zur Gewährleistung sozialer Kontakte und Beschäftigungsmöglichkeiten zu genügen.

Im Übrigen haben die kantonalen Behörden - ich bitte Sie, hier sehr gut zuzuhören - schon heute die Kompetenz, jedem Gesuchsteller einen Aufenthaltsort zuzuweisen und ihn in einem Aufnahmezentrum unterzubringen.

Zur Bewältigung von disziplinarischen Schwierigkeiten gibt es Möglichkeiten - mit einem speziellen, restriktiveren Betreuungsregime -, wirksamer, billiger und unbürokratischer vorzugehen und Lösungen zu treffen, die dem Einzelfall besser gerecht werden als die vorgeschlagenen Massnahmen. Schliesslich ist auch zu berücksichtigen, dass für jeden neuen Haftgrund auch ein Rechtsweg eröffnet werden müsste, was zusätzlichen Aufwand und Kosten mit sich brächte.

Zu guter Letzt möchte ich darauf hinweisen, dass kein einziges westeuropäisches Land derart umfassende freiheitsentziehende Massnahmen gegen Ausländer und Ausländerinnen ohne Anwesenheitsberechtigung kennt, wie sie die Standesinitiative Aargau und die Motion des Ständerates (Loretan Willy) verlangen. Wie entsprechende Beschlüsse des eidgenössischen Parlamentes im Ausland aufgenommen würden, können Sie sich selber vorstellen: "Die Schweiz pfeift auf die EMRK" oder "Die Schweiz verabschiedet sich von ihrer humanitären Tradition" - so und ähnlich würde es tönen, und zwar zu Recht.

In Ziffer 2 der Initiative wird die Aufnahme weiterer Haftgründe zur Sicherstellung des Vollzugs der Ausschaffung im Anag gefordert. Diesem Anliegen will der Bundesrat im neuen Ausländergesetz Rechnung tragen. Es besteht somit kein Anlass, der Revision dieses Gesetzes vorzugreifen.

Die Forderung nach stärkerer Grenzkontrolle in Ziffer 3 der Initiative wurde in diesem Rat schon mehrmals diskutiert, viel Neues gibt es dazu nicht zu sagen. Der Truppeneinsatz an der Grenze ist geschichtlich belastet und die Ultima Ratio zur Erfüllung einer zivilen Aufgabe. Auch diese Forderung ist kein Grund für die Weiterverfolgung der Anliegen der Initiative.

Unter diesen Umständen ersuche ich Sie nochmals, sich dem Antrag der Kommissionsmehrheit anzuschliessen und der Standesinitiative Aargau keine Folge zu geben.

Noch ein Wort zur Motion des Ständerates (Loretan Willy): Sie verlangt die Wiedereinführung der Internierung für weggewiesene Ausländerinnen und Ausländer mit einer maximalen Haftdauer von zwei Jahren. Sie ist auf die nicht innert neun Monaten ausschaffbaren Ausländer gerichtet, die delinquierungsanfällig bzw. renitent sind. Nach dem Gesagten sollte klar sein, dass diese Motion ebenfalls gegen die EMRK verstösst.

Stefan Trechsel, der frühere Präsident der EMRK-Kommission, hat in seinem Gutachten, das er im Auftrag des Bundesrates 1993 erstellte, festgehalten, dass die Internierung aus sicherheitspolizeilichen Gründen nicht zulässig ist.

Ich bitte Sie deshalb, auch diese Motion deutlich abzulehnen.