Kaufmann Hans · Nationalrat · 2006-06-08

Wortprotokoll

Gestatten Sie mir, zur Totalrevision des Bundesgesetzes über die Pensionskasse des Bundes zwei Vorbemerkungen zu machen, damit Sie nicht von falschen Voraussetzungen ausgehen.

Es handelt sich nicht um jene Revision, die uns der damalige Bundesrat Kaspar Villiger am 3. Dezember 2003 in Aussicht stellte, nachdem der Bund die Pensionskasse des Bundes mit rund 5 Milliarden Franken saniert hatte. Damals versprach man ja, uns eine Vorlage zu unterbreiten, die unter anderem auch die Beteiligung des Bundes an allfälligen Börsengewinnen in Aussicht stellte. Davon will man heute nichts mehr wissen, dies ist nicht Gegenstand der Vorlage. Es geht auch nicht um eine Sanierung der Publica, denn diese war bereits zum Zeitpunkt, als wir mit der Revision begannen, mit einem Deckungsgrad von 104,5 Prozent kein Sanierungsfall. Sie ist es auch heute nicht, denn Ende 2005 lag der Deckungsgrad sogar bei 107,6 Prozent, obwohl erneut massive Rückstellungen gemacht wurden. Entsprechend können zur nachhaltigen finanziellen Konsolidierung auch nicht die im Falle von Pensionskassensanierungen vorgesehenen Massnahmen wie Prämienerhöhungen und Ähnliches getroffen werden.

Worum geht es somit bei der Totalrevision des Bundesgesetzes über die Pensionskasse des Bundes? Es sind im Wesentlichen drei Themenkreise, die aber nicht zwingend miteinander verbunden sind:

Es geht erstens um die Erfüllung der Motion 00.3179 der SPK vom 30. März 2000, die den Bundesrat beauftragt, bis spätestens Ende 2006 eine Vorlage zu unterbreiten, die für die Alterssicherung des Bundespersonals einen Systemwechsel vom Leistungsprimat zum Beitragsprimat vorsieht. Beitragsprimat bedeutet, dass sich die Höhe der künftigen Rente nach der Höhe des angesparten Kapitals bemisst. Von jenem angesparten Kapital, das am Tage der Pensionierung vorhanden ist, erhalten die Versicherten eine Rente je nach der Höhe des Umwandlungssatzes. Beträgt dieser beispielsweise 6,8 Prozent, dann sind dies pro 100 000 Franken angespartes Kapital lebenslänglich 6800 Franken pro Jahr.

Sie werden in den nachfolgenden Stellungnahmen der Fraktionen und Parlamentsmitglieder wahrscheinlich des Öfteren die Behauptung hören, dass die Staatsangestellten inskünftig mehr in die Pensionskasse einbezahlen müssten und dafür weniger Rente erhalten würden. Wer dies behauptet, hat das Wesen des Beitragsprimates nicht begriffen. Die Versicherten erhalten genau jene Rente, die sich aus ihren und den vom Bund paritätisch dazu einbezahlten Beiträgen und den erwirtschafteten Kapitalerträgen auf dem angesparten Kapital ergibt. Es könnte theoretisch also sogar der Fall eintreten, dass die künftigen Kapitalerträge reichlicher ausfallen, als es derzeit geschätzt wird. Dann werden sogar die Renten höher ausfallen als die heutigen auf der Basis des [PAGE 803] festen Leistungsversprechens. Entwickeln sich hingegen die Kapitalmärkte ungünstig, sind geringere Renten die Folge.

Warum müssen einige Jahrgänge der Aktiven bei einem Primatswechsel dennoch höhere Beiträge bezahlen? Dies ist auf die Übergangsregelung zurückzuführen. Sie sieht bekanntlich Folgendes vor: Wer zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Gesetzes das 55., aber noch nicht das 65. Altersjahr zurückgelegt hat, hat Anspruch auf eine staatliche Besitzstandsgarantie von 95 Prozent der nach bisherigem Recht im Alter von 62 Jahren anrechenbaren Altersrente.

Einer Minderheit geht diese grosszügige Garantie noch zu wenig weit. Sie fordert eine 100-prozentige Besitzstandsgarantie. Eine 100-prozentige Garantie würde den Bund weitere 15 Millionen Franken kosten. Weil der Übergangsgeneration eine 95-prozentige Besitzstandsgarantie abgegeben wird, was eigentlich einer teilweisen Weiterführung des Leistungsprimates entspricht, ist eine zusätzliche Finanzierung notwendig. Auch die 45- bis 54-Jährigen werden höhere Beiträge, eben risikogerechte Beiträge, bezahlen müssen. Die heutigen Prämiensätze entsprechen nämlich nicht den versprochenen Leistungen und den Risiken. Um die heute versprochenen Leistungen, insbesondere die frühzeitigen Pensionierungen, zu finanzieren, müssen die jährlichen Prämieneinnahmen für den gesamten Versicherungsbestand rund 60 bis 90 Millionen Franken höher angesetzt werden.

Das wäre auch die Konsequenz, falls die gesamte Vorlage zurückgewiesen würde. Dann blieben wir eben beim Leistungsprimat, und die Prämien müssten um rund 10 Prozent angehoben werden. Das geltende Pensionskassengesetz schreibt in Artikel 6 Absatz 1 klar vor, dass die Beiträge so festgelegt werden müssen, dass die zugesagten Leistungen versicherungstechnisch finanziert werden können.

Um die Zusatzbelastung der 45- bis 54-Jährigen zu mildern, sieht unsere Vorlage für die Übergangsgeneration eine grosszügige Übergangsregelung vor, indem der Bundesanteil an den Prämienbeiträgen etwas erhöht wird. Neu ist hingegen - und zwar haben wir das im Verhältnis von 16 zu 9 Stimmen in der Kommission beschlossen -, dass die Beitragspflicht mit dem 65. Altersjahr endet, aber auch schon nach dem vollendeten 21. Altersjahr beginnen kann. Die Herabsetzung des Beitragsbeginns vom 24. auf das vollendete 21. Altersjahr kostet den Bund relativ wenig, nämlich nur etwa eine Million Franken aufgerundet, und ist deshalb finanziell verkraftbar.

Es gibt hierzu allerdings Minderheitsanträge, die die Beitragspflicht nach Erreichen des 62. Altersjahres bzw. nach 40 Beitragsjahren beenden wollen. Diese Vorschläge sind gut gemeint, aber eigentlich zum Nachteil der Versicherten. Bekanntlich fallen in den letzten Jahren vor der Pensionierung die grössten Sparbeträge an. Der Bund würde dann ausgerechnet bei den grössten Beiträgen auch seinen Beitrag einsparen. Die Versicherten hätten dann weniger Angespartes, und die Renten würden dementsprechend geringer ausfallen.

Ich komme zum zweiten Teil der Vorlage: Im zweiten Teil der Vorlage geht es um die Absenkung des technischen Zinssatzes. Die Ertragsannahmen für die Vorsorgegelder der Rentner erscheinen heute angesichts des derzeitigen Anlageumfeldes, insbesondere angesichts des sehr tiefen Zinsniveaus, reichlich hoch. Die Renten der Publica basieren bekanntlich auf der Annahme, dass die Alterskapitalien der Rentner einen jährlichen Ertrag von 4 Prozent abwerfen. Diesen Zinssatz nennt man den technischen Zinssatz.

Wenn diese 4 Prozent nicht erreicht werden, müssen die Fehlbeträge von den Aktiven und vom Arbeitgeber nachfinanziert werden. So funktioniert die Solidarität in allen Pensionskassen. Wenn nun aber das Verhältnis zwischen den Rentnern und den Aktiven ungünstig ist, das heisst, wenn es sehr viele Rentner im Verhältnis zu den Aktiven gibt, dann kann diese Nachfinanzierung für die Aktiven eine grosse Belastung bedeuten. Im Falle des Bundes stehen den 50 000 Aktiven rund 43 000 Rentner gegenüber, oder, anders gesagt, auf etwa 1,2 Aktive entfällt ein Rentner. Gesamtschweizerisch beträgt das Verhältnis von Aktiven zu Rentnern rund 3,2 zu 1. Mit ein Grund für das ungünstige Verhältnis beim Bund sind unter anderem die von der Swisscom, der Ruag usw. übernommenen Rentner. Fehlbeträge in der Rentnerkasse können auch auftreten, wenn die Rentner länger leben als angenommen. Aber dies ist das kleinere Problem und kann mit entsprechenden jährlichen Rückstellungen für das Risiko der Langlebigkeit abgefedert werden.

Die Publica möchte jetzt den technischen Zinssatz reduzieren, das heisst, das Renditeversprechen von 4 Prozent auf 3,5 Prozent kürzen. Will man trotzdem die Rente auf dem bisherigen Niveau beibehalten, dann bedeutet dies, dass eben mehr Kapital vorhanden sein muss, Kapital, das bei einem auf 3,5 Prozent reduzierten technischen Zinssatz eine unveränderte Rente erlaubt. Um die Senkung vorzunehmen, müsste der Bund rund eine Milliarde Franken, das sind rund 25 Lohnprozente, nachschiessen.

Eine Minderheit stellt die Notwendigkeit einer Absenkung des technischen Zinssatzes infrage. Es ist trotz Expertenberichten tatsächlich eine Glaubensfrage, wie hoch die künftigen Anlageerträge ausfallen werden. Die Mehrheit Ihrer Kommission - das Stimmenverhältnis betrug 14 zu 9 - war allerdings der Meinung, dass wir keine zu hohen Renditeversprechen abgeben sollten und den technischen Zinssatz auf 3,5 Prozent zurücknehmen sollten. Diese Senkung wird zwar im Gesetzentwurf nicht beziffert, aber wir geben dem Bundesrat die Kompetenz dazu.

In der Privatwirtschaft müsste eine solche Nachfinanzierung von den Aktiven und vom Arbeitgeber paritätisch getragen werden. Beim Bund heisst "paritätisch" 58 Prozent Bundesbeiträge und 42 Prozent Arbeitnehmerbeiträge, denn der Bund übernimmt im Gegensatz zur Privatwirtschaft die vollen Prämien für die Risiken Tod und Invalidität, und er finanziert auch die Verwaltung. Hier stellt sich eine Minderheit die Frage, warum der Bund derart grosszügig Risiken finanziert. Sie fordert deshalb auch hier eine paritätische Finanzierung im Verhältnis von 50 zu 50. In der Privatwirtschaft würde eine paritätische Nachfinanzierung für das Absenken des technischen Zinssatzes die Aktiven mit über 400 Millionen Franken, das sind rund 10 Prozent ihres Lohnes, belasten. Anders beim Bund: Für die Nachfinanzierung der Publica sollen nicht die Aktiven, sondern es soll zu 100 Prozent der Arbeitgeber, sprich der Steuerzahler, aufkommen.

Es gibt nun verschiedene Varianten, diesen substanziellen Nachschuss zu finanzieren. Man kann ihn mit einer Einmaleinlage von rund 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken finanzieren, womit der Einschuss endgültig in die Pensionskasse fliesst und nicht mehr zurückgewonnen werden kann, selbst wenn sich die Kapitalmärkte in Zukunft günstig entwickeln und einen weit höheren Ertrag abwerfen als die angenommenen 3,5 Prozent. Diese Finanzierung wird die Staatsrechnung belasten, selbst wenn sie über zehn Jahre verteilt wird. Dennoch hat sich die Mehrheit Ihrer Kommission, allerdings knapp, im Verhältnis 12 zu 11, für diesen einmaligen Einschuss entschieden.

Die andere vorgeschlagene Variante, die sich in der Form von Minderheitsanträgen durch die gesamte Vorlage zieht, will eine geschlossene Rentnerkasse bilden, für die die Aktiven im Unterdeckungsfalle nicht mehr aufkommen müssen. Wenn ich richtig gezählt habe, sind 15 der 22 Minderheitsanträge mit der Schaffung einer geschlossenen Rentnerkasse verbunden. Der Bund übernimmt allein die Leistungsgarantie und das volle Anlagerisiko, wenn wir eine solche Kasse schaffen. Dies ist eine Absage an die Solidarität zwischen den Aktiven und den Pensionierten und könnte als schlechtes Beispiel für weitere bundesnahe Kassen dienen. Und eines Tages werden sich auch die privaten Pensionskassen fragen, warum Staatsangestellte dermassen privilegiert werden.

Die Ausgliederung der Rentner ist Voraussetzung für das vom Bundesrat vorgeschlagene Finanzierungsmodell. Dieses sieht die Schaffung eines Garantiefonds vor. Was heisst das? Der Bund äufnet einen Fonds mit rund einer Milliarde Franken, aber diese Mittel werden erst dann in die Pensionskasse übertragen, wenn diese in eine Unterdeckung gerät [PAGE 804] oder nicht mehr zahlungsfähig ist. Die Absicht dahinter ist die, dass die in den Garantiefonds einbezahlten Gelder wieder in die Bundeskasse zurückgeführt werden können, wenn sie nicht mehr benötigt werden.

Der Bund spekuliert also darauf, dass mit 25-prozentiger Wahrscheinlichkeit über die vorgesehene Dauer von zwanzig Jahren überhaupt keine Nachfinanzierung notwendig würde, und mit 50-prozentiger Wahrscheinlichkeit soll der Betrag für die Nachfinanzierung weniger als 600 Millionen Franken betragen. So verführerisch diese Lösung auf den ersten Blick erscheint, so darf doch nicht übersehen werden, dass auch der umgekehrte Fall eintreten könnte, nämlich dass mit 20-prozentiger Wahrscheinlichkeit ein Betrag von über 1,8 Milliarden Franken und mit 10-prozentiger Wahrscheinlichkeit sogar einer von über 2,6 Milliarden Franken auf den Bund zukommen könnte. Das wäre vor allem dann der Fall, wenn in den ersten Jahren der geschlossenen Rentnerkasse Kurseinbrüche an den Finanzmärkten in grossem Ausmasse einträten. Nachschusspflichten könnten allerdings auch dann entstehen, wenn der Teuerungsausgleich bezahlt wird, bevor eine entsprechende Schwankungsreserve aufgebaut wurde. Ich werde auf weitere Punkte in der Detailberatung eingehen.

Nur noch ein Wort zum dritten Teil: Es geht auch noch um organisatorische und strukturelle Neuausrichtungen. Insbesondere geht es um die Frage, ob man betriebsfremde, also nichtbundeseigene Unternehmen weiterhin bei der Publica belassen soll.

Die gesamte Reform wird nicht nur von den Steuerzahlern finanziert werden, sondern auch von der Pensionskasse und von den Aktiven. Wir werden aber, wie ich gesagt habe, bei der Detailberatung nochmals darauf zurückkommen.