Vallender Dorle · Nationalrat · 1999-12-21

Wortprotokoll

Ich danke dem Herrn Präsidenten und auch der Frau Bundesrätin für die Blumen, aber ich möchte sie auch an die Mitglieder der Kommission und an die Herren Keller und Rey weitergeben.

Sie gestatten mir noch einige Ergänzungen zu den Artikeln, die wir im Schnellverfahren schon zu erledigen hatten, und zwar deswegen, weil wir keine Botschaft haben, die die jetzt vorliegende Fassung erläutert.

Zu Artikel 1: Hier beantragt die Kommission die Streichung von Absatz 1 Litera b; damit kann die Telefon- und Postüberwachung nicht auch zur Verhinderung von strafbaren Handlungen eingesetzt werden. Die Kommission liess sich bei ihrem Entscheid von folgenden Überlegungen leiten:

1. Die Mehrzahl der Kantone hat die Telefonüberwachung auch bisher nicht zur Verhinderung von zukünftigen Straftaten eingesetzt.

2. Es ist nicht einzusehen, warum ein Untersuchungsrichter für eine strafbare Handlung, die noch gar nicht passiert ist und für welche er noch gar nicht zuständig ist, Post und Telefonanschlüsse überwachen kann. Dabei fällt dieser Entscheid um so leichter, als gemäss Artikel 260bis StGB viele Vorbereitungshandlungen bereits erfasst werden. Weiter umfasst bei schweren Straftatbeständen die Strafbarkeit auch schon die Vorbereitungshandlung; z. B. erklärt Artikel 260ter StGB die Zugehörigkeit zu einer kriminellen Organisation, die den Zweck hat, Gewaltverbrechen zu begehen, die Mitgliedschaft und Unterstützung der Organisation auch schon als strafbar, ohne dass bereits eine Tat begangen worden ist.

Ihre Kommission befürchtet aber vor allem, dass die generelle Erlaubnis zur Überwachung, zur Verhinderung von zukünftigen Straftaten als Freipass im Sinne einer Generalklausel verstanden werden könnte.

3. Nicht zuletzt muss daran erinnert werden, dass sich der Gesetzgeber erst im Jahre 1996 im Bundesgesetz über die Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit gegen präventive Telefonüberwachungen ausgesprochen hat. Es wäre daher widersprüchlich, wenn wir hier gegenteilig entscheiden würden.

Zu Artikel 3, der einer der wichtigsten Artikel der Vorlage ist: Geregelt werden die Voraussetzungen für die Überwachung. Ihre Kommission hat Artikel 3 neu geordnet und nennt in Absatz 1 zunächst die Voraussetzungen, die immer erfüllt sein müssen, damit eine Überwachung zulässig ist. Dabei wurden die Voraussetzungen zudem restriktiver gefasst. Neu braucht es den dringenden Verdacht, die zu überwachende Person habe eine strafbare Handlung begangen oder sei daran beteiligt gewesen. Damit soll verdeutlicht werden, dass der blosse Tatverdacht, der zwar auch konkret wäre, nicht genügen darf. Vielmehr müssen sich die einzelnen Verdachtsmomente zu einem dringenden Verdacht verdichtet haben. Auch kann die Anzeige einer Privatperson sicher nicht genügen. Im Einzelnen wird es Aufgabe der jeweiligen Genehmigungsbehörde sein, durch gesetzeskonforme Auslegung der Bedeutung dieser restriktiv gemeinten Norm gerecht zu werden. Weiter ist der Eingriff nur bei besonders schweren strafbaren Handlungen erlaubt und zudem nur subsidiär, quasi als Ultima Ratio, zulässig. Anders ausgedrückt: Es sind grundsätzlich immer zuerst die am wenigsten grundrechtseinschränkenden Massnahmen zu wählen, bevor eine Telefon- und Postüberwachung angeordnet werden darf.

Im Unterschied zum bundesrätlichen Entwurf bringen die Absätze 2 und 3 eine abschliessende Aufzählung derjenigen strafbaren Handlungen, die eine Post- und Telefonüberwachung auslösen dürfen, sofern die Voraussetzungen von Absatz 1 erfüllt sind.

Bewusst haben wir auf eine Generalklausel verzichtet. Bei dem Entscheid, ob eine Straftat in den Deliktkatalog aufgenommen werden sollte, liess sich Ihre Kommission vor allem von den folgenden Überlegungen leiten: Die Straftat bewirkt einen besonders schweren oder irreparablen Schaden wie z. B. Tötungsdelikte, Vergewaltigung, Geiselnahme, Brandstiftung.

Die Straftat fügt dem Staat grossen Schaden zu oder beeinträchtigt sein Ansehen, wie z. B. Geldfälschung, Bestechung, ungetreue Amtsführung. Die Benutzung des Fernmeldeverkehrs spielt bei der Begehung eine besonders wichtige Rolle, wie z. B. bei Datenbeschädigung, Erpressung, Drohung, verbotener Nachrichtendiensttätigkeit. Oder an der Straftat sind mehrere Personen beteiligt, und sie sprechen sich nach begangener Tat ab, um die Aufklärung zu verhindern, wie z. B. bei bandenmässigem Diebstahl, Zugehörigkeit zu einer kriminellen Organisation, Befreiung von Gefangenen, Geldwäscherei, verbotenem Handel mit Kriegsmaterial oder Drogenhandel.

Gegenüber dem Vorentwurf hat hier Ihre Kommission den Deliktkatalog "gestrählt" und um 22 Delikte gekürzt. Dies geschah bei Handlungen, wo die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs für die Beweisführung wenig Bedeutung hat, wie z. B. bei Straftaten, die mittels Urkunden begangen wurden. Dagegen wurden bei einzelnen Delikten Verdeutlichungen angebracht, dass nur dann eine Überwachung gerechtfertigt ist, wenn der vom Strafgesetzbuch sanktionierte schwerere Fall angenommen werden muss, z. B. wenn die vorhandenen Indizien dringend auf eine vorsätzliche Verursachung einer Explosion nach Artikel 223 [PAGE 2610] Ziffer 1 StGB hinweisen. Deuten die Indizien hingegen auf eine fahrlässige Begehung hin, darf keine Post- und Telefonüberwachung angeordnet werden.

Weiter wurden einzelne Delikte aufgezählt, die immer dann, wenn der dringende Verdacht auf die qualifizierte Begehung gegeben ist, eine Überwachung rechtfertigen. Dabei ist zu beachten, dass bei der Überwachung gefundene Indizien, die nur den Grundtatbestand abdecken, dem Beweisverwertungsverbot nach Artikel 7a unterliegen. Wenn z. B. der dringende Verdacht besteht, ein Diebstahl sei von einer Bande ausgeführt worden, kann der entsprechende Telefonanschluss überwacht werden. Stellt sich jedoch heraus, dass der Täter allein gehandelt hat, dürfen die Erkenntnisse aus der Überwachung nicht verwendet werden.

Ausgeschlossen wurde der Zahlungsverkehr aus dem Geltungsbereich des Gesetzes, und Bank und Post wurden gleichgestellt. Dies bedeutet, dass die Post nicht nur im eröffneten Strafverfahren, sondern - wie die Banken auch - schon im Hinblick auf ein bevorstehendes Strafverfahren Auskünfte über den Zahlungsverkehr erteilen muss.

Absatz 4 regelt sodann die Direktschaltungen. Diese stellen, wie bereits erwähnt, heute den Normalfall dar. Es ist daher festzuhalten, dass Direktschaltungen von Telefonanschlüssen von Berufsgeheimnisträgern absolut verboten sind. Bei anderen Anschlüssen dürfen dem direkten Aufzeichnen bei der zuständigen Kriminalpolizei keine überwiegenden privaten Interessen entgegenstehen, und zudem sind geeignete Vorkehren zu treffen, damit kein unbefugtes Ab- und Mithören durch Dritte - auch nicht durch die Polizeistelle - möglich ist. Mit anderen Worten: Die Datensicherheit und der Datenschutz sind zu gewährleisten.

Artikel 3a regelt besondere Fälle. Dazu gehören die Überwachung eines Anschlusses oder der Postverkehr einer Drittperson nach Absatz 1 sowie die Überwachung von öffentlichen Fernmeldestellen nach Absatz 2. Beides ist zulässig, wenn aufgrund bestimmter Tatsachen angenommen werden muss - und nicht nur angenommen werden kann -, dass die verdächtigte Person diese Anschlüsse benützt. Ein Sonderfall ist zudem in Absatz 4 aufgeführt. Es kann sein, dass eine verdächtigte Person rasch verschiedene Fernmeldeanschlüsse benützt. Die Genehmigungsbehörde kann dann ausnahmsweise die Überwachung aller dieser festgestellten Anschlüsse erlauben. Allerdings wurden die Hürden bewusst höher angesetzt. In diesem Fall muss die anordnende Behörde der Genehmigungsbehörde während der Zeitdauer der Überwachung monatlich und zudem nach deren Beendigung einen Bericht zur Genehmigung unterbreiten. Dieser Mehraufwand ist dadurch gerechtfertigt, dass die Bewilligung ohne Genehmigung im Einzelfall erfolgt, also bei Einsatz von Natel-Chips oder Benutzung verschiedenster Telefonkabinen.

Die Absätze 3 und 6 erfassen die Überwachung von Berufsgeheimnisträgern. Ihre Überwachung ist grundsätzlich verboten, mit Ausnahmen, auf die ich bereits hingewiesen habe. Absatz 6 verlangt, dass die Triage immer unter Aufsicht einer richterlichen Behörde erfolgen muss, und stellt damit sicher, dass den ermittelnden Behörden keine Kenntnis von Berufsgeheimnissen zugänglich ist. Als Ausnahme gilt nur, wenn der Berufsgeheimnisträger selber dringend verdächtigt wird. Allerdings muss dann die Genehmigungsbehörde die Verwendung von Informationen über Berufsgeheimnisse bewilligen. Damit wird auch der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte im Fall Kopp Rechnung getragen.

In Artikel 5 ist geregelt, welche Behörden eine Überwachung anordnen können. Gemäss Litera a Ziffer 4 entscheiden die Kantone selber, welche ihrer Behörden zur Anordnung einer Post- und Telefonüberwachung befugt sind. Hier können sie ihre Organisationsautonomie voll ausnützen und die zur Strafuntersuchung geeignete Behörde auswählen.

Anders ist es bei der Genehmigungsbehörde nach Artikel 6 Absatz 1 Litera c. Diese muss nach Auffassung der Kommission immer eine richterliche Behörde sein.

Artikel 6 regelt das Genehmigungsverfahren für eine Überwachungsanordnung. Absatz 2 verpflichtet die anordnende Behörde, die zuständige Behörde innert 24 Stunden um eine Genehmigung anzugehen. Dies ist möglich, da die anordnende Behörde tätig ist und sie daher das Gesuch um Bewilligung auch innert dieser Frist abschicken kann. Die Genehmigung selber hat innert 5 Tagen seit der Anordnung zu erfolgen.

Die Änderung von Absatz 4 präzisiert, dass immer dann, wenn keine Genehmigung zur Überwachung vorliegt, diese aber dennoch erfolgt ist, die entsprechenden Erkenntnisse aus den Strafverfahrensakten zu entfernen und zu vernichten sind. Eine nachträgliche Genehmigung durch die Genehmigungsbehörde ist damit ausgeschlossen.

Absatz 5 regelt die Verlängerung der Überwachung, wenn die erstmalige, auf drei Monate befristete Überwachung abläuft. Der Antrag auf Verlängerung muss vor Ablauf dieser erstmaligen Frist gestellt werden. Verlängerungen können für jeweils maximal drei weitere Monate durch die Genehmigungsbehörde erteilt werden. Sie ist auch dem Dienst mitzuteilen. Damit ist dieser gehalten, nur dann eine Überwachung auszuführen, wenn eine erstmalige Überwachungsanordnung bzw. eine Verlängerungsanordnung vorliegt. Dies verdeutlichen auch Artikel 9 Absatz 1 Litera abis, Artikel 11 Absatz 1 Litera abis, Artikel 9 Absatz 1 Litera cbis und Artikel 11 Absatz 1 Litera fbis. Dabei ist davon auszugehen, dass die Genehmigung der Verlängerungsanordnung fünf Tage nach Ablauf der Frist beim Dienst vorliegen muss.

Artikel 7a ist wichtig, weil er die Frage der Zufallsfunde regelt. Unter solchen sind grundsätzlich im Rahmen einer Überwachung zufällig auftretende Erkenntnisse zu verstehen. Dabei können sich solche Zufallsfunde über zusätzliche, durch die gemäss Anordnung überwachte Person begangene Straftaten ergeben. Diese Erkenntnisse dürfen gemäss Absatz 1 Litera a verwendet werden. Damit werden im gleichen Strafverfahren sowohl diejenigen Straftaten beurteilt, die die verdächtigte Person gemäss Überwachungsanordnung begangen haben soll, als auch diejenigen Straftaten, die im Verlauf der Überwachung zufällig erkannt wurden. Eine andere Lösung wäre inkonsequent und würde dazu führen, dass ein Beschuldigter jeweils behaupten würde, die Strafverfolgungsbehörden hätten nur dank der Telefonüberwachung von der anderen Straftat erfahren.

Dann könnten Straftaten nicht verfolgt werden, obwohl sie sehr gut bewiesen wären. Das wäre stossend. Kann der verdächtigten Person hingegen die Straftat, die Anlass zur Überwachungsanordnung war, nicht nachgewiesen werden, werden jedoch andere Straftaten festgestellt, so stellt sich die Frage, ob solche Erkenntnisse dann trotzdem verwendet werden dürfen. Ihre Kommission hält dafür, dass diese Erkenntnisse gemäss Absatz 1 Litera b verwendet werden dürfen, sofern die Voraussetzungen nach Artikel 3 für eine Überwachung erfüllt gewesen wären. Die nachträgliche Genehmigung erübrigt sich in diesem Fall. Handelt es sich dagegen um Erkenntnisse über nach diesem Gesetz nicht überwachungsfähige Straftaten, so gilt das absolute Verwertungsverbot. Diese Schutzvorschrift soll verhindern, dass Personen unter dem Vorwand des dringenden Verdachts auf ein schweres Delikt nach Artikel 3 überwacht werden, damit man zu Erkenntnissen über das wirklich vermutete, aber nicht überwachungsfähige Delikt gelangt.

Von einem Zufallsfund im engeren Sinne wird gesprochen, wenn die Überwachung einer verdächtigten Person zu Erkenntnissen über eine nicht verdächtigte führt. Diese Erkenntnisse dürfen bei den Voraussetzungen gemäss den Artikeln 3 und 3a verwendet werden, aber dazu braucht es die nachrichtliche Zustimmung der Genehmigungsbehörde. Diese zusätzliche Hürde erscheint angesichts des massiven Eingriffs in das Recht der persönlichen Freiheit gerechtfertigt.

Absatz 4 erlaubt es den Strafverfolgungsbehörden, bei der Fahndung nach gesuchten Personen alle Erkenntnisse zu verwenden. Darunter ist der Inhalt des Gesprächs ebenso zu verstehen wie der Ort, von wo aus telefoniert wurde.

Artikel 8 regelt die Beendigung der Überwachung. Dabei ist festzuhalten, dass die Überwachung eingestellt werden muss, wenn die bewilligte Überwachungsdauer ausläuft und kein Verlängerungsgesuch gestellt wurde.

[PAGE 2611] Hier haben wir nun einen von Frau Garbani eingereichten Antrag. Sie möchte, dass in jedem der Fälle den überwachten Personen Mitteilung gemacht wird, dass es also überhaupt keine Nichtmitteilung geben soll. Dieser Antrag lag der Kommission nicht vor. Wir haben aber natürlich sehr stark über die angesprochene Frage diskutiert und sie mehrmals wieder aufgenommen. Wir haben uns aber entschlossen, einerseits die gleich strengen Voraussetzungen für die Aufschiebung und die Nichtmitteilung zu verlangen. Zum anderen haben wir aber entscheiden müssen, ob es möglich sein muss, einer Person nicht mitzuteilen, dass sie überwacht worden ist. Warum? Dies ist erstens einmal dann der Fall, wenn die Person ins Ausland geflohen ist; der Gesetzgeber sollte nicht versprechen, etwas zu tun, was er gar nicht einlösen kann. Zum anderen ist es aber so, dass eine Drittperson in ernsthafte Gefahr geraten könnte - ich verweise auf Absatz 4 Litera b -, wenn man der überwachten Person mitteilen würde, dass sie überwacht worden ist. Hier muss man eine Rechtsgüterabwägung machen zwischen dem Prinzip der Mitteilung und dem Schutz von Leib und Leben der Drittperson, die in Gefahr geraten würde. Hier haben wir uns eindeutig für den Schutz der Drittperson entschieden.

Daher empfehle ich Ihnen aus persönlicher Sicht und aufgrund der Diskussion der Subkommission und der Kommision, den Antrag Garbani, der sicher sehr viel Gutgemeintes an sich hat, abzulehnen.