Bonhôte Pierre · Ständerat · 2006-10-03

Wortprotokoll

Je suis le premier à m'exprimer ici et apparemment aussi le seul qui avait combattu en 2002 la loi sur le marché de l'électricité. Et à ce titre, je dirai que la loi qui nous est proposée aujourd'hui est un peu une loi des illusions perdues. Illusions perdues de ceux qui, aveuglés par des présupposés idéologiques, étaient persuadés que la libéralisation entraînerait une baisse des prix de l'électricité, alors que c'est partout le contraire qui a été observé et qu'aujourd'hui l'Etat doit à nouveau prévoir d'intervenir pour éviter la flambée des prix et la pénurie d'électricité. Illusions perdues aussi pour ceux qui, prenant un peu leurs désirs pour des réalités, étaient certains que la libéralisation du marché de l'électricité tuerait l'énergie nucléaire, parce que les consommateurs vertueux refuseraient d'acheter de l'électricité d'origine atomique. Cela ne s'est malheureusement vu nulle part: pour une large majorité des consommateurs, rien ne ressemble plus à un électron qu'un autre électron, et seule une petite minorité acquiert du courant labellisé. C'est dès lors à nouveau ici aussi par le biais de mesures collectives que nous devons prévoir de développer des énergies renouvelables en proposant des tarifs de reprise au prix coûtant.

Depuis le refus de la loi sur le marché de l'électricité en 2002, l'état d'esprit et les préoccupations ont complètement changé. De l'obsession des prix bas qui régnait à cette époque, on est passé aujourd'hui à la crainte pour la sécurité d'approvisionnement. De la confiance absolue dans le marché, on est passé à un retour à la demande d'une intervention de l'Etat. Pour notre pays, la loi qui nous est proposée aujourd'hui en est le reflet, mais dans l'Union européenne aussi, cette tendance est bien marquée. Ainsi, la directive 2004/85/CE sur la sécurité d'approvisionnement est l'occasion pour l'Union européenne de reconnaître pour la première fois que les lois du marché ne fonctionnent pas correctement dans le domaine de l'électricité, en particulier lorsqu'il s'agit de promouvoir l'investissement.

Cette vision est encore renforcée dans la directive européenne 2005/89/CE du 18 janvier 2006 concernant les mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures. Cette directive précise à son article 5 que "les Etats membres prennent les mesures appropriées pour maintenir l'équilibre entre la demande d'électricité et la capacité de production disponible". A son article 6, la directive demande encore que "les Etats membres établissent un cadre réglementaire destiné à: a) envoyer des signaux en faveur de l'investissement, afin qu'aussi bien les gestionnaires de réseaux de transport que les gestionnaires de réseaux de distribution développent leurs réseaux pour satisfaire la demande prévisible du marché". Il s'agit là d'un aveu clair: le marché n'assure pas un approvisionnement en énergie sûr et suffisant. Ce que le marché a assuré, par contre, c'est une inflation législative et réglementaire nécessaire pour corriger ses dysfonctionnements.

Jadis, nous disposions d'un approvisionnement en électricité sûr et performant. Il se basait sur les lois de la physique, sur le bon sens et sur l'investissement à long terme, et par ailleurs sur une réglementation minimale. Aujourd'hui, en Europe, comme dans les autres pays industrialisés, l'approvisionnement est guidé par des théories économiques et les consultants financiers ont pris le pas sur les ingénieurs. La sécurité d'approvisionnement est aujourd'hui en danger et il faut construire de grands échafaudages réglementaires pour faire tenir le marché debout.

Pourquoi cet échec de la libéralisation? A mon sens, il y a à cela une raison bien simple: elle est de nature économique. Pour que le mécanisme de la concurrence conduise à un progrès, il faut que le consommateur puisse faire le choix du meilleur rapport qualité/prix. Pour cela, il faut que le consommateur dispose de l'information nécessaire aussi bien sur la qualité que sur le prix. Dans ces cas-là, nous avons affaire à un marché performant; ce principe fonctionne dans les domaines du marché de l'alimentation, de l'automobile, de l'habillement, du divertissement et j'en passe. Dans tous ces domaines, le consommateur peut comparer le prix et la qualité et faire le choix du meilleur rapport qualité/prix.

Cela n'est pas possible dans le domaine du marché de l'électricité. Pour quelle raison? Parce que dans ce domaine-là, le consommateur ne peut porter son choix que sur le prix seul. Seul le prix est lié au fournisseur, tandis que la qualité est une propriété collective du réseau, une propriété assurée par l'ensemble des producteurs. Cela fait que la concurrence qui, dans ce domaine, porte sur le prix seul, conduit à une baisse de la qualité. En effet, on décourage l'investissement, car celui qui investit perd: il contribue à la qualité globale, mais ne reçoit pas de rétribution en termes de prix.

Par contre, celui qui laisse la pénurie s'installer gagne puisqu'il engendre une hausse des prix de l'électricité. Dès lors, il faut réglementer à tour de bras pour éviter la catastrophe. C'est exactement ce qui s'est passé en Californie et dans d'autres Etats américains. C'est aussi ce qui se passe, certes d'une manière plus lente, en Europe où il n'existe pas encore un seul marché, loin de là, mais une juxtaposition de marchés nationaux peu interconnectés. Depuis que la libéralisation a été mise en place dans l'Union européenne, que constate-t-on? Les investissements sont en chute libre, les prix sont à la hausse et les marges de sécurité sont à la baisse.

Dans son édition 2005, l'"Observatoire européen des marchés de l'énergie", réalisé par l'entreprise Capgemini - qui est à mon avis une référence de premier plan en matière de marchés de l'électricité en Europe -, précise ceci: "Durant la période couverte par cette étude" - de 2004 au printemps 2005 - "nous avons observé que les prix de l'énergie élevés, une diminution des marges de réserve de production, de faibles progrès dans l'interconnexion et plus généralement des investissements insuffisants dans les infrastructures conduisent à une situation où la sécurité d'approvisionnement peut être menacée." Plus loin, on lit encore: "Les grandes entreprises électriques ont continué à réduire leurs investissements, qui ont chuté régulièrement depuis dix ans, de 10,3 pour cent du chiffre d'affaires en 1998 à 5,5 pour cent en 2004." Des investissements réduits de moitié en dix ans! Le rapport fait encore état de l'inquiétude des autorités de régulation face à la concentration en cours sur le marché [PAGE 835] de l'électricité, qui conduit à ce que ce marché soit en mains de quelques gros opérateurs qui finiront par restreindre fortement la concurrence.

Face à ce tableau inquiétant, la commission a fait preuve d'une certaine sagesse. En validant le modèle de l'approvisionnement garanti, dont je suis certain qu'il est promis à un grand succès, en prévoyant par ailleurs l'ouverture en deux étapes, assortie du référendum intermédiaire, et avec la proposition d'établir une société nationale d'exploitation du réseau, un pas important a été franchi en matière de sécurité d'approvisionnement et de transparence.

En matière d'électricité, il est vrai que la Suisse n'est véritablement pas un pays comme les autres. C'est certainement le pays le plus européen d'Europe, puisque c'est un de ceux qui possèdent les taux d'interconnexion les plus élevés. On peut importer en Suisse à travers les frontières plus de 50 pour cent de la consommation d'électricité. Autant dire que notre pays présente un intérêt stratégique de premier ordre. Si on avait ouvert le marché la fleur au fusil, comme cela était prévu en 2002, nous aurions certainement pris des risques qu'aucun autre grand pays européen n'a pris, puisque dans ces autres pays les capacités d'interconnexion sont situées entre 5 et 15 pour cent; ils sont donc beaucoup moins exposés au marché que nous.

Avec les dispositions qui nous sont proposées dans le cadre du projet de loi dont nous débattons, nous avons affaire autant à une loi de libéralisation mesurée qu'à une loi de reréglementation qui notamment dote l'Etat d'instruments de contrôle nécessaires dans ce secteur stratégique. Ainsi, c'est une loi à laquelle même l'opposant déterminé que je suis à la libéralisation du marché de l'électricité peut adhérer, pour autant toutefois que l'équilibre trouvé par la commission ne soit pas altéré par la suite des débats.

La révision de la loi sur l'énergie qui nous est proposée par la même occasion permettra un progrès en matière d'exploitation des énergies renouvelables, en premier lieu de l'énergie hydraulique dont la contribution supplémentaire à notre approvisionnement peut certainement encore être relativement importante. Ce potentiel devra être exploité. Toutefois, il ne devra évidemment pas l'être en asséchant complètement les cours d'eau. Les débits de restitution aujourd'hui déjà sont trop faibles. Et si l'énergie hydraulique veut conserver son statut de "reine des énergies renouvelables" - termes utilisés par notre collègue Brändli - et bénéficier d'un large soutien, il faudra que la reine respecte les cours d'eau.

Pour ce qui est des autres énergies renouvelables, il serait bien regrettable que notre pays se prive de prendre part à l'essor de certaines d'entre elles, en particulier de l'énergie photovoltaïque, et se singularise ainsi en Europe en fixant des plafonds arbitraires pour les tarifs de reprise de l'électricité. J'aurai l'occasion d'y revenir dans le cadre du développement des propositions de minorité.

En termes d'économies d'énergie, je suis d'avis qu'il convient de franchir encore quelques pas de plus vu l'urgence de la situation, en prévoyant notamment l'interdiction en principe du chauffage électrique, en limitant la consommation des appareils en mode veille à un watt, ce que j'aurai l'occasion de développer tout à l'heure.

Sur le fond, si je considère que cette loi est satisfaisante parce qu'équilibrée, j'ai toutefois pu constater qu'elle souffrait de quelques problèmes rédactionnels qui m'ont conduit à déposer un certain nombre de propositions. Une partie de celles-ci portent sur la version française uniquement et une autre sur les versions française et allemande. Je ne développerai pas ces propositions. Il me semble qu'elles pourraient être renvoyées à la commission du Conseil national ou à la Commission de rédaction. Nous verrons ce qu'en pense le rapporteur. Il s'agira en particulier de vérifier si les bons termes sont utilisés partout. La commission de notre conseil a notamment introduit cette notion de "société nationale d'exploitation du réseau" (projet 2, art. 18ss.), mais il semble qu'à certains endroits de la loi les corrections nécessaires n'aient pas été faites.

En conclusion, je dirai donc que la loi sur l'approvisionnement en électricité qui nous est soumise est essentielle, dans la mesure où elle réglemente le plus important des services publics, celui sans lequel rien ne fonctionne. Assurer la pérennité et le contrôle de ce service public est une responsabilité majeure que nous avons envers nos concitoyens et envers les générations futures. J'aurais certes préféré que l'on en reste au modèle d'organisation de l'approvisionnement qui, durant plus d'un siècle, a fait ses preuves - sinon des miracles - en termes de sécurité et d'efficacité. Mais, vu le contexte international, vu aussi le contexte juridique dans lequel nous sommes, j'admets que la loi qui nous est soumise, malgré l'ouverture partielle et progressive du marché qu'elle propose, devrait permettre de garantir la sécurité et l'efficacité de notre approvisionnement.

J'entrerai donc en matière.