Villiger Kaspar · Bundesrat · 2000-10-04

Wortprotokoll

Es ist eine sehr rechtliche, aber auch eine sehr politische Materie. Ich muss Ihnen sagen, es geht hier um schwerwiegende Fälle von Steuerhinterziehung. Ich wiederhole, was ich gestern gesagt habe: Das sind keine Kavaliersdelikte. Wer hier sündigt, betrügt den Rest des Volkes, weil dieses das dann finanzieren muss. Ich glaube, hier ist jede Nachsicht fehl am Platz. Wir sollten aufpassen, dass wir hier nicht mit solchen Vorstössen Signale aussenden, die in die falsche Richtung gehen. Andererseits ist völlig klar, dass auch Steuerdelinquenten einen klaren Anspruch auf rechtsstaatlich korrekte Verfahren haben.

Das Besondere Steuerkontrollorgan (Besko) geht auf das Jahr 1962 zurück. Damals, im Zusammenhang mit der Amnestie, hat man das Steuerstrafrecht angepasst, etwas verschärft, und dann im Bundesgesetz vom 9. Juni 1977 über Massnahmen gegen die Steuerhinterziehung wieder neu festgeschrieben.

Das Gesetz trat 1978 in Kraft. Dort wurde die verwaltungsunabhängige Bestrafung des Steuerbetruges als wesentliche Neuerung eingeführt und dann die Schaffung der Rechtsgrundlage für diese besonderen Steuerkontrollorgane.

Es ist in der Tat so, dass die Hauptaufgabe darin besteht, bei "begründetem Verdacht" auf - hier gilt natürlich das Gesetz; ich werde der Frage längerfristig schon noch nachgehen, warum es in der Verordnung anders heisst - das Vorliegen einer schweren Steuerwiderhandlung tätig zu werden und gestützt auf das Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht die erforderlichen Untersuchungen vorzunehmen. Die Kontrollorgane müssen die Ermächtigung des Vorstehers des Departementes vorher einholen.

Die Durchführung der Untersuchung nach diesen Grundsätzen des Verwaltungsstrafrechtes ist das Hauptmerkmal des Verfahrens. Es gibt dem untersuchenden Steuerbeamten die Möglichkeit, im Bereich des Steuerstrafrechtes der direkten Bundessteuer Zwangsmassnahmen zu ergreifen - Hausdurchsuchungen, Aktenbeschlagnahmungen sowie die Einvernahme von Beschuldigten, Auskunftspersonen und Zeugen. Das kann anecken, das ist klar; das sind harte Massnahmen. Aber ich muss Ihnen sagen, das sind Fälle - ich habe einige ein bisschen angeschaut, auch solche, wo sich die Betroffenen beklagt haben -, in denen man so handeln können muss, weil das Ganze sonst verschwindet und nicht mehr nachgewiesen werden kann.

Mit dem Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer (DBG) wurde das in das neue Recht übergeführt. Es wurden gewisse Modifikationen im Verfahrensbereich vorgenommen. Das trat dann auf den 1. Januar 1995 in Kraft. Man hat dem Wandel im Steuerstrafrecht Rechnung getragen, auch die Besko personell aufgestockt und in eine Abteilung mit 14 Etatstellen umgewandelt. Sie zahlt sich übrigens aus.

Ohne den Organen der Abteilung Besondere Steueruntersuchungen zusätzliche Kompetenz zu geben, wurden mit der Einführung des DBG vorab die Verfahrensrechte der betroffenen Personen, also der Beschuldigten und Dritten, verbessert. Man hat den Kreis der anwendbaren Bestimmungen des Verwaltungsstrafrechtes ausgedehnt und ausdrücklich die vorläufige Festnahme als nicht anwendbar erklärt. Das ist eine Besonderheit. Ich darf noch darauf hinweisen, dass im Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer, im Bundesgesetz über die Stempelabgaben und im neuen Mehrwertsteuergesetz das Verwaltungsstrafrecht integral zur Anwendung gelangt, also eigentlich noch mehr.

Für die Einleitung eines Untersuchungsverfahrens ist zudem in diesen anderen drei Bereichen keine explizite Ermächtigung durch den Vorsteher des Finanzdepartementes notwendig. Man geht bei der direkten Bundessteuer etwas weniger weit.

Was ist der "begründete Verdacht"? Das Verfahren kann nur eingeleitet werden, wenn ein begründeter Anfangsverdacht vorliegt, der ernsthaft und objektiv nachvollziehbar sein muss. Die Anklagekammer des Bundesgerichtes ist Aufsichtsbehörde. Sie hat in ihrem Entscheid vom 13. März 1980 ausgeführt, dass die Voraussetzung für die Einleitung eines Verwaltungsstrafverfahrens wie auch für die Durchsuchung von Papieren ein hinreichender Tatverdacht sein muss. Dieses Wort kommt aus dem Bundesgerichtsurteil. Fragen Sie mich nicht - ich bin nicht Rechtsgelehrter - nach diesen Finessen; das Bundesgericht hat diesen Begriff neu [PAGE 1155] eingeführt. Der Tatverdacht muss also begründet sein in dem Sinne, dass er hinreichend ist und nicht so ausgelegt werden kann, dass schon bei unbegründetem Verdacht die ganze Maschinerie in Bewegung gesetzt werden kann. Es ist klar - das hat das Bundesgericht auch gesagt -, dass Gewissheit über die Straftat natürlich nicht vor der Verfahrenseinleitung bestehen kann, denn gerade deshalb untersucht man ja. Man müsste nicht untersuchen, wenn man Gewissheit hätte, also muss man eben aufgrund von Anhaltspunkten arbeiten. Übrigens gelten für die Erhärtung dieses Anfangsverdachts die Grundsätze, die von Lehre und Rechtsprechung im gemeinen Strafrecht entwickelt worden sind.

Über den Begriff der schweren Steuerwiderhandlung kann man auch diskutieren. Das ist ein unbestimmter Gesetzesbegriff, der in Artikel 190 DGB enumerativ umschrieben wird. Namentlich genannt werden Steuervergehen, insbesondere der Betrug, dann die fortgesetzte Hinterziehung grosser Beträge. Damit haben natürlich die Steuerverwaltungen einen gewissen Ermessensspielraum, den sie in jedem konkreten Einzelfall, in Würdigung der gesamten Rechts- und Sachlage und unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsprinzips, auszunützen hat. Die Tatsache aber, dass die Anklagekammer des Bundesgerichtes ab Untersuchungsbeginn als Aufsichtsbehörde angerufen werden kann, gewährleistet, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung ihr Ermessen pflichtgemäss ausübt.

Zum untersuchenden Beamten - auch das ist eine Frage, die gestellt wird: Eine einschränkende Umschreibung scheint sachlich nicht angezeigt. Wir müssen auch hier in Rechnung stellen, dass nicht nur das Verfahren der Abteilung für besondere Untersuchungen vom Verwaltungsstrafrecht beherrscht wird, sondern auch die Untersuchungsverfahren des Zolls, der Mehrwertsteuer, der Verrechnungssteuer. Im Übrigen unternimmt die Eidgenössische Steuerverwaltung grosse Anstrengungen, ihre Beamten gezielt aus- und weiterzubilden. Sie wird das noch ausbauen, denn sie hat natürlich jetzt auch diese Diskussionen und Debatten miterlebt.

Zur Stellung des Beschuldigten: Uns scheint, dass sich eine Verbesserung der Rechtsstellung der Dritten und der Beschuldigten sachlich nicht aufdrängt. Wenn Sie sich vor Augen halten, dass ab Eröffnung des Verfahrens grundsätzlich gegen jede Handlung der Beamten der Rechtsweg an die Anklagekammer offen steht, ist es schwer einzusehen, dass es noch weitere Verbesserungen braucht. Die genannten Personen können gegen die Durchsuchung der Papiere Einsprache erheben. Dann werden diese versiegelt, und anschliessend entscheidet die Anklagekammer, ob die Entsiegelung gewährt werden kann oder nicht. Wenn die Entsiegelung gewährt wird, werden die beschlagnahmten Papiere in Anwesenheit der Betroffenen und Interessierten entsiegelt. Wenn dann wieder ein Streit über die Verwendung entsteht, hat die Steuerverwaltung neu wieder eine anfechtbare Verfügung zu erlassen, die wieder weitergezogen werden kann. Für den juristischen Laien ist das alles sehr viel.

Dann steht den betroffenen Personen während des eigentlichen Untersuchungsverfahrens jederzeit die Möglichkeit der Akteneinsicht offen. Auch das kann wiederum vor die Anklagekammer gezogen werden. Beschuldigte Auskunftspersonen und Zeugen haben an mündlichen Einvernahmen die Möglichkeit, sich umfassend zu den zur Diskussion stehenden Widerhandlungen zu äussern. Wenn dann der Untersuchungsbericht erstellt ist, wird dem Beschuldigten nochmals die Möglichkeit gegeben, Anträge zur Ergänzung der Untersuchung zu stellen. Bezüglich der eigentlichen Eröffnung des Berichtes verfügt der Beschuldigte über kein Rechtsmittel.

Das beeinträchtigt aber seine Rechtsstellung nicht, weil er im Steuerhinterziehungsverfahren, das dann nachfolgt, oder im Steuerbetrugsverfahren vor dem ordentlichen Richter nochmals sämtliche Rechtsmittel zur Verfügung hat, die auch im normalen Veranlagungsverfahren zur Verfügung stehen; zuletzt urteilt das Bundesgericht.

Über das Bankgeheimnis will ich jetzt nichts weiter sagen. Im Fall von Betrug kann es natürlich aufgehoben werden. Das Bankgeheimnis verleiht keinen absoluten Anspruch auf die Verweigerung der Herausgabe von Akten gegenüber der Untersuchungsbehörde. Das gilt auch für das Verfahren der BSU nach dem Verwaltungsstrafrecht, in welchem die Durchbrechung des Geheimnisses zur Sicherung von Beweismitteln einen wichtigen Punkt darstellen muss. Wie ausgeführt, sind aber auch Zwangsmassnahmen nur dann zulässig, wenn ein bestimmter, objektiv begründbarer Verdacht das rechtfertigt, wenn es verhältnismässig ist und der zu durchsuchende Gegenstand zur Genüge umschrieben ist. Die BSU versucht nach bestem Wissen und Gewissen, dem Rechnung zu tragen.

Vielleicht noch etwas zur Bilanz: Seit 1989 hat die Abteilung Besondere Steueruntersuchungen 12 Verfahren durchgeführt. In 21 Kantonen wurden 94 Hausdurchsuchungen und Aktenbeschlagnahmungen vorgenommen, die Verfahren berührten rund 30 juristische und 45 natürliche Personen. In keinem einzigen dieser Verfahren musste die Anklagekammer eine Rüge wegen Verletzung von Verfahrensvorschriften erteilen. Ich will ja nicht behaupten, dass die Anklagekammer immer Recht habe; aber ich glaube, die Tatsache, dass hier nicht ein einziger Fall gerügt werden musste, ist doch ein Indiz dafür, dass sich meine Mitarbeiter Mühe geben. Bis heute sind rund 80 Millionen Franken nachgefordert worden, in 15 Fällen wurden dann die Strafuntersuchungsbehörden wegen Steuerbetrug eingeschaltet; es wurden auch Strafen verhängt. Sie sehen also: Hier ist einiges gegangen. Wir haben sogar positive Echos von Beschuldigten - im Ständerat habe ich entsprechend etwas vorgelesen, aus Zeitgründen will ich das hier nicht tun -, von solchen, die am Schluss eigentlich sogar dankbar waren, dass diese Eiterbeule aufgeplatzt ist und sie wieder vernünftig weitermachen konnten.

Ich möchte Ihnen aber einfach Folgendes sagen: Solche Verfahren sind natürlich unangenehm. Weil es aber keine Kavaliersdelikte sind, glaube ich, dass der Fiskus irgendwie schnittige Instrumente braucht. Angesichts der Diskussion, die wir heute haben, und dem Druck, unter welchem wir nun - auch vom Ausland her; wir haben gestern eine Debatte darüber geführt - stehen, fände ich es fatal, wenn Sie mit der Überweisung eines solchen Vorstosses den Eindruck erwecken würden, den Schweizern sei es eigentlich mit der Steuerehrlichkeit nicht so ernst. Ich glaube, das wäre falsch; das ist ja genau das, was man uns immer wieder vorwirft. In diesem Bereich, in dem zu viele Leute immer noch an ein Kavaliersdelikt glauben, brauchen wir halt präventive Instrumente mit einer gewissen Schnittigkeit. Ich kann Ihnen nur versichern, dass wir selbstverständlich alles daransetzen, dass unsere Beamten korrekt vorgehen.

Wir gehen auch jenen Fällen nach, in denen Klagen vorkommen - auch wenn sie dann nicht vor Bundesgericht kommen -, auch jenem Fall, auf den dieser Vorstoss zurückzuführen ist. Nicht alles ist ja völlig aus der Luft gegriffen, nicht wahr - wobei man sich dann schon überlegen muss, wer am Schluss Recht hat! Auch das ist für uns immer wieder Anlass, dafür zu sorgen, dass unsere Beamten korrekt vorgehen - und das wissen diese ja auch. Auch sie sind nicht unfehlbar; ich habe aber nicht den Eindruck, dass in diesem Umfeld gravierende Fehler gemacht worden sind.

Wenn Sie, Herr Steiner, den Vorstoss als Postulat überweisen wollen - dass man beim nächsten Revisionsverfahren, das ohnehin kommt, diese Fragen mit anschaut und dann vielleicht auch in der Botschaft Rechenschaft darüber ablegt -, bon, dann kann ich damit leben. Das darf aber kein Zeichen dafür sein, dass man nicht mit allen legalen und rechtlich zulässigen Mitteln, mit aller Härte gegen die Steuerhinterziehenden vorgeht. Alle anderen nämlich - das sind alle hier drin, und alle, die ihre Steuern bezahlen - sind eigentlich die Betrogenen.