AB 70084

Wortprotokoll

Une muselière ou une laisse pour le Conseil fédéral? Ou rien du tout? C'est en ces termes que le journal "Domaine public" (no 1711) a présenté la problématique relative au thème dont nous débattons aujourd'hui. En effet, on doit se positionner pour savoir s'il faut inscrire dans une loi fédérale les règles régissant l'information fournie à la population par le Conseil fédéral lors de votations populaires, ou carrément interdire toute campagne lors de votations.

La majorité de la commission est d'avis que la muselière n'est pas vraiment indiquée ici. Mais pourquoi pas une laisse, notamment pour donner des indications claires au gouvernement quant au contenu que doit avoir l'information qu'il donne à la population avant une votation?

L'initiative parlementaire Burkhalter et le projet de loi qui résulte de nos travaux sont conformes à la jurisprudence du Tribunal fédéral et à la doctrine actuelle qui, se fondant sur l'article 34 alinéa 2 de la Constitution fédérale, postule un droit à l'information, voire une obligation d'informer de la part du Conseil fédéral. Bref, le projet issu de l'initiative parlementaire Burkhalter veut codifier la pratique appliquée jusqu'ici par le Conseil fédéral. Dans ce but, il propose de modifier la loi fédérale sur les droits politiques, afin de codifier l'obligation d'information des autorités fédérales. Les autorités ne doivent cependant pas mener de campagne à proprement parler, et doivent notamment s'abstenir de toute activité susceptible d'être assimilée à de la propagande. Je reviendrai plus tard sur ce point.

Pour rappel, à l'heure actuelle, les principes qui régissent l'information officielle lors des votations fédérales sont définis dans le rapport du groupe de travail de la Conférence des services d'information élargie, "L'engagement du Conseil fédéral et de l'administration dans les campagnes précédant les votations fédérales". Cependant, ce rapport n'a aucune valeur normative. Selon la majorité de la commission, c'est bien là que se situe le problème. En effet, ces dernières années, les interventions des conseillers fédéraux et des conseillères fédérales lors des scrutins populaires ont été l'objet de critiques non seulement répétées, mais aussi de plus en plus vigoureuses.

Fort de ce constat, notre collègue, Monsieur Burkhalter, a jugé utile d'établir une base légale formelle régissant l'information donnée au public par le Conseil fédéral. La commission l'a suivi sur cette voie, car si les critiques sont répétées, elles poursuivent également des fins totalement opposées: les uns demandent que le Conseil fédéral se taise, les autres préconisent qu'il prenne une part plus active aux votations populaires.

La LOGA est muette sur la question du rôle du Conseil fédéral durant les campagnes de votation. Dans ce contexte, la Commission des institutions politiques a procédé à l'examen préalable de cette initiative parlementaire le 27 janvier 2005 et a décidé d'y donner suite, par 17 voix contre 6. Elle a fondé sa décision sur la nécessité, plus particulièrement dans un système de démocratie directe, d'informer le corps électoral de la position des autorités et d'ancrer ce principe dans une base légale formelle. En effet, l'objectif premier des campagnes précédant les votations est la formation de l'opinion. La majorité des membres de la commission a estimé qu'une personne ne peut former son opinion librement que si elle connaît l'avis des principaux acteurs de la campagne, dont le Conseil fédéral fait partie.

D'accord sur ce principe, nous avons toutefois également considéré que les autorités devaient respecter certaines règles. Le rôle du Conseil fédéral n'est pas de faire de la propagande qui, selon le message concernant l'initiative populaire 05.054, "vise à influencer l'opinion des citoyens dans un sens bien précis en vue de modifier le comportement de ceux-ci au moment du vote" (FF 2005 4162). La commission veut notamment éviter que les conseillers fédéraux et [PAGE 1961] les conseillères fédérales fassent de la propagande ou répandent des mensonges.

En effet, cela serait grave, car les conseillers fédéraux et les conseillères fédérales jouissent d'une image particulière auprès de la population. En effet, si cette dernière sait que les partis donnent des informations modelées par leur idéologie, elle attend des conseillers fédéraux et des conseillères fédérales qu'ils se situent au-dessus de la mêlée. Ils ne doivent pas utiliser le prestige de leur fonction pour orienter la population en utilisant par exemple de fausses données.

Dans la mesure du possible, l'information doit être objective: il s'agit de fournir des chiffres exacts, de présenter tous les arguments, de ne pas cacher des faits. Bref, et là je cite encore le Conseil fédéral, "de donner une image complète du projet en présentant ses avantages et ses inconvénients, permettant ainsi aux citoyens de se faire leur propre jugement sur les objets en votation" (FF 2005 4150).

La majorité des membres de la commission n'a pas la naïveté de penser que l'objectivité totale est possible, puisque les conseillers fédéraux sont également membres de partis politiques et ont leur propre opinion. Cependant, il est de leur devoir de tendre à l'objectivité en respectant certaines règles. Pour garantir aux citoyennes et citoyens une information qui contribue à la libre formation de l'opinion, le Conseil fédéral doit en plus respecter les principes de la transparence, de la continuité et de la proportionnalité.

Une minorité a estimé, au contraire, que le Conseil fédéral devait s'exprimer avec la plus grande retenue avant les votations. D'après elle, un engagement trop soutenu du Conseil fédéral avant les votations se retournerait contre lui en cas de vote contraire du peuple et nuirait à sa crédibilité. L'action du gouvernement est ressentie comme partisane. De plus, toujours selon la minorité, le Conseil fédéral peut déjà s'appuyer sur les dispositions de la LOGA, dispositions largement suffisantes pour informer l'électorat.

Ces arguments n'ont pas été retenus par la majorité qui pense que le devoir d'informer est plus important. De tout temps, le Conseil fédéral a perdu des scrutins devant le peuple, sans que sa crédibilité en soit réellement entamée. De plus, la majorité entend mettre dans une base légale formelle les directives qui existent déjà dans un acte sans valeur normative. On n'invente donc rien de nouveau.

Une question importante a fait l'objet de débats en commission: le projet issu de l'initiative parlementaire devait-il constituer un contre-projet indirect à l'initiative populaire 05.054, "Souveraineté du peuple sans propagande gouvernementale", déposée le 11 août 2004, qui veut interdire au Conseil fédéral de faire campagne?

Dans son message du 29 juin 2005, le Conseil fédéral a proposé à l'Assemblée fédérale de soumettre cette initiative au vote du peuple et des cantons en leur recommandant de la rejeter au motif que seules des connaissances de bases relatives à l'objet soumis à la votation pourraient être diffusées, et ce dans un cadre très restrictif. Le Conseil fédéral ne pourrait plus réagir à des affirmations visiblement fausses ou trompeuses que propageraient des particuliers. Considérant que les règles quant aux principes régissant ses interventions étaient déjà contenues dans les lignes directrices élaborées en 2001, le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'est pas nécessaire de donner de base légale formelle à celles-ci et a donc renoncé à présenter un contre-projet à l'initiative populaire.

Contrairement au Conseil fédéral, les Commissions des institutions politiques des deux conseils ont estimé qu'il était nécessaire de légiférer et donc de présenter un contre-projet indirect sur la base d'une initiative parlementaire. La majorité de notre commission estime que le projet issu de l'initiative parlementaire Burkhalter est un bon contre-projet indirect.

Alors que l'initiative populaire cherche à réduire les autorités au silence lors des votations populaires fédérales, les commissions précitées, en décidant de mettre en oeuvre l'initiative parlementaire Burkhalter, souhaitent définir clairement la pratique actuelle et lui donner un cadre légal.

La commission a par ailleurs estimé qu'il était nécessaire de débattre de manière large du sujet de l'information faite par le Conseil fédéral à la population et a soumis à consultation un avant-projet de loi. Les résultats de cette consultation nous ont confortés dans l'idée que les décisions prises étaient justes puisque la majorité des cantons et trois des quatre partis gouvernementaux ont exprimé leur soutien à la modification proposée. Les entités consultées ont jugé que les dispositions prévues étaient tant nécessaires qu'opportunes et que leur insertion dans la loi fédérale sur les droits politiques était judicieuse. Elles se sont par ailleurs déclarées convaincues de l'importance des informations fournies par le Conseil fédéral avant une votation et ont reconnu la contribution essentielle qu'elles apportaient à une formation complète de l'opinion des citoyens et des citoyennes.

La commission s'est également penchée sur une question de forme et de fond, soit de savoir si le Conseil fédéral devait présenter l'avis des autorités fédérales ou celui de l'Assemblée fédérale. La commission est d'avis que le Conseil fédéral doit présenter la position de l'Assemblée fédérale. Nous reviendrons plus en détail sur ce point lors de la discussion par article.

Nous avons également abordé la question de la transparence du financement et de l'application de ce principe aux entreprises dont la majorité des actions est aux mains de la Confédération. Nous avons décidé de ne pas légiférer en la matière.

Cette nouvelle disposition est un progrès dans la réforme des institutions politiques puisqu'elle permettra d'ancrer dans une loi une activité importante et hautement politique du gouvernement: son rôle d'informateur et d'aide à la formation de l'opinion publique.

La majorité de la commission vous invite dès lors à entrer en matière sur le projet issu de l'initiative parlementaire Burkhalter et à accepter qu'il constitue un contre-projet indirect à l'initiative populaire "Souveraineté populaire sans propagande gouvernementale". De même, la commission vous demande de proroger le délai imparti pour le traitement de l'initiative populaire.