Couchepin Pascal · Bundesrat · 2006-06-22

Wortprotokoll

Je crois que tout le monde est conscient qu'avec la 5e révision de l'AI, on est à un moment crucial de l'évolution de cette assurance sociale. L'AI a été créée il y a une cinquantaine d'années. Elle a une caractéristique unique en comparaison internationale: il ne s'agit pas d'une assurance pour perte de gain qui vient au secours de salariés qui, à la suite de l'invalidité, perdent leur emploi; il s'agit d'une assurance dont le champ d'application est beaucoup plus large, car elle permet de verser aussi des rentes à des gens qui n'ont jamais travaillé parce qu'ils sont invalides de naissance ou qui sont devenus invalides au cours de leur existence.

C'est une très grande différence, ce qui explique aussi que certaines solutions préconisées dans certains pays ne peuvent pas être transférées telles quelles en Suisse, parce que le système de notre assurance est beaucoup plus large que celui de l'assurance néerlandaise par exemple. Celle-ci ne vient en aide qu'à des gens qui deviennent invalides en étant salariés. Chez nous, un jeune invalide de naissance bénéficie de l'AI - et personne ne veut changer ça; c'est quelque chose de très positif qu'il faut conserver. Mais cela implique quand même un certain nombre de conséquences; on le verra en particulier lorsqu'on examinera certaines propositions. On ne peut pas transformer cette assurance en une sorte d'assurance pour perte de gain pour des gens qui ont été sur le marché du travail et qui ont été victimes d'un accident.

Depuis cinquante ans, le monde a beaucoup évolué. L'importance des maladies psychiques ou la reconnaissance des maladies psychiques a énormément augmenté, ce qui a fait qu'au cours de ces dernières années on a passé, à l'AI, d'une clientèle essentiellement victime de handicaps physiques à une clientèle qui a souvent un handicap d'ordre psychique et, ce qui est grave, c'est que ça touche en particulier des jeunes. Or on sait que les jeunes, par définition même, restent plus longtemps à l'AI s'ils reçoivent une rente. Ils reçoivent une rente pour très longtemps, alors que dans le passé la rente touchait des gens qui étaient dans le bâtiment, mais à un âge où ils en avaient pour cinq ou dix ans avant de toucher l'AVS. Aujourd'hui, un jeune qui a des difficultés psychiques et qui reçoit une rente la reçoit pour trente ou quarante ans.

Je crois qu'il ne sert à rien de faire trop d'histoire. Mais un des moments décisifs de l'évolution de l'AI a été la création du deuxième pilier. Cela a été une bonne chose. Personne ne conteste que le deuxième pilier soit une bonne chose; c'est probablement même quelque chose d'extraordinaire. En comparaison internationale, une fois encore, la Suisse est mieux armée pour faire face au défi démographique grâce au deuxième pilier, donc personne ne discute ses avantages.

En créant en même temps qu'une rente de vieillesse, une rente d'invalidité professionnelle, on a augmenté énormément l'attrait de l'AI. En effet, celui qui est sur le marché du travail et qui reçoit une rente AI reçoit immédiatement en même temps une rente du deuxième pilier. Cela a fait que l'attrait de la rente est devenu important. La conséquence, évoquée par Madame Saudan et d'autres orateurs, en a été que des patrons - les administrations publiques en particulier - ont considéré que c'était l'équivalent d'un plan social que de mettre quelqu'un à l'AI, car en plus il y avait une rente du deuxième pilier. A la fin, la situation matérielle était telle qu'on pouvait sans avoir trop mauvaise conscience licencier quelqu'un dont la productivité n'était pas satisfaisante ou pour cause de restructuration.

Madame Saudan a eu raison de souligner que les administrations publiques avaient beaucoup joué à ce jeu-là durant les vingt dernières années. On a fait des comparaisons et constaté que, contrairement à ce qui s'est dit dans l'opinion publique, à savoir que la pression de l'économie créait des invalides, le taux d'"invalidisation" dans le monde bancaire - qui a subi une restructuration assez brutale et assez dure - était largement inférieur à celui des administrations publiques. C'est donc bien la preuve que ce n'est pas dû seulement à l'évolution du monde économique, mais que ce sont aussi d'autres raisons qui ont fait que le nombre des assurés AI a augmenté de manière extraordinaire au cours de ces dernières années.

J'ai dit tout à l'heure que notre assurance-invalidité n'était pas simplement une assurance pour perte de gain pour les salariés, mais une assurance générale. Monsieur Stadler a posé des questions concernant les Pays-Bas. Ce pays a un système d'assurance pour perte de gain, mais il est relativement comparable avec la Suisse par la mentalité; il est deux fois plus grand, mais enfin nous avons beaucoup à échanger [PAGE 599] avec lui. La proportion d'invalides par rapport à la population active est plus grande aux Pays-Bas qu'en Suisse. Parce qu'ils ont système d'assurance pour perte de gain, ils ont impliqué le patronat beaucoup plus que dans le passé. En effet, c'était à coup sûr l'économie qui produisait les invalides puisque ne recevaient une rente d'invalidité que ceux qui avaient travaillé et pas, comme en Suisse, aussi des gens handicapés de naissance.

Alors, et c'est le ton général des interventions, on déplore que l'économie suisse et les employeurs ne fassent pas assez. Bien sûr, je partage ce point de vue. Je souhaite qu'ils fassent plus, mais certains ne prennent pas en compte la réalité. Madame Ory, ou Madame Fetz, a redit qu'on avait un mauvais taux d'intégration des handicapés dans l'économie suisse: ce n'est pas juste! La Suisse est le pays de l'OCDE où il y a le meilleur taux d'intégration des invalides. On n'est pas les plus mauvais, on est les meilleurs! Ce qui ne veut pas dire qu'on ne puisse pas encore améliorer des choses et qu'on ne doive pas le faire.

Mais, prenons garde, en voulant améliorer les choses, à ne pas compromettre d'autres résultats. En particulier, évitons à tout prix de créer une sorte de subventionnement de certains postes de travail. En effet, si on le fait d'une manière directe, on crée un deuxième marché et, naturellement, que le résultat premier sera qu'un employeur qui serait prêt à engager quelqu'un qui a un handicap ne l'engagera plus s'il n'a pas l'appui de l'Etat pour compenser une part de salaire. Tout autre est le problème de la rente. Engager quelqu'un qui a une rente et qui a par conséquent une capacité de travail diminuée et le payer moins à cause de cela, c'est un problème. Mais que l'Etat subventionne des places de travail, je vous garantis la catastrophe dans les dix ans: plus personne n'acceptera d'engager un invalide sans recevoir une subvention de l'Etat sous une forme quelconque. Il faut vraiment éviter cela.

Mais tout autre moyen d'aider et de créer des incitations à engager des personnes qui sont ou qui risquent d'être à l'AI est très positif. Je le répète, la Suisse a le meilleur taux d'intégration des personnes handicapées sur le marché du travail de l'OCDE. Ce n'est pas seulement dû à la bonté du patronat suisse. Notre taux de chômage est relativement faible et il est probablement plus facile d'engager des gens qui ont un handicap dans un pays où le taux de chômage est faible que dans un pays où il s'élève à environ 10 pour cent.

La deuxième chose qu'il faut contester a été dite, je crois, par Madame Ory - qui partage certaines erreurs d'appréciation avec Madame Fetz -, c'est qu'une diminution du nombre des rentes entraîne inévitablement une augmentation parallèle des dépenses sociales. Mais les chiffres ne disent pas cela! Vous avez cité une augmentation de 39 pour cent des frais d'assistance sociale, et cela ne correspond pas aux chiffres que l'on a. Les villes ont actuellement plus de charges sociales, c'est une évidence. Monsieur Jenny l'a dit tout à l'heure, les structures sociales et familiales sont beaucoup plus diluées que dans le passé, et naturellement encore plus à la ville qu'à la campagne. La population des villes est plus instable, les gens qui ont plus de difficultés s'y concentrent parce que les réseaux naturels, sociaux sont moins forts que par le passé. Je suis prêt à débattre de ce problème avec vous, en détail, mais pas maintenant parce qu'il faut partir de bases solides et avoir des experts pour en discuter. Mais il est faux de dire que l'amélioration observée de l'AI, avec la diminution du nombre de rentes depuis deux ou trois ans, entraîne automatiquement des charges sociales plus élevées ailleurs, bien qu'il y ait à l'évidence quelques cas de ce type.

D'ailleurs, la même chose est valable pour ce qui concerne l'assurance-chômage. Je ne veux pas faire de la politique cantonale et me mêler de l'assurance-chômage, que je connais un peu pour en avoir été responsable, mais on constate que Genève a l'un des taux de chômage parmi les plus forts et des dépenses sociales parmi les plus élevées. Ces deux choses vont donc en parallèle. Si le taux de chômage était très faible et les dépenses sociales élevées, on pourrait défendre la théorie de Madame Ory, mais les deux vont en parallèle: cela signifie qu'il y a une attitude générale de laxisme de la part de la société et du monde politique et qu'il faut la corriger. Les choses sont en route en ce qui concerne l'assurance-chômage. Pour le reste, occupons-nous des affaires fédérales!

Alors il est nécessaire de faire une réforme importante. Je crois que dans l'histoire de l'AI, si ce matin on conclut et si au mois de septembre, comme je l'espère, on arrive à mettre sous toit cette réforme, on aura franchi une étape importante. Notre intention et celle des responsables de l'AI, si on réussit, c'est de marquer ce passage en disant d'abord merci à nos collaborateurs pour ce qu'ils ont fait et en allant vers une nouvelle étape avec la fameuse règle: la réadaptation plutôt que la rente. Tout doit être axé là-dessus, on ne peut pas refaire le monde, mais enfin, l'effort doit être axé là-dessus. Ce n'est pas d'abord un problème financier, c'est un problème d'humanité. La réintégration sur le marché du travail est une chose positive qui doit être mise en oeuvre maintenant. En plus, le système actuel aboutit à la faillite de cette importante institution, vous le savez bien: 1,74 milliard de francs de déficit en 2005, un endettement de 7,7 milliards de francs à fin 2005, un endettement probablement de près de 10 milliards de francs quand la 5e révision de l'AI entrera en vigueur, si elle entre en vigueur comme on l'espère l'an prochain.

Il y a un volet économique qui a été longuement soupesé, comparé, et les responsables sur le terrain qui connaissent les personnes concernées disent qu'en toute conscience sociale nous pouvons vous proposer ce paquet, y compris l'abandon des rentes complémentaires en cours, y compris l'abandon du supplément de carrière et y compris deux ou trois autres modifications qui entraînent des économies. Quelle est l'alternative? L'alternative, on le sent bien, ce n'est pas - comme le souhaite Madame Ory et je le souhaite avec elle - qu'on discute tout de suite du financement, cela ne paraît pas possible, Monsieur Stähelin l'a dit avec raison. La dernière fois, les quelques courageux combattants qui se sont lancés - à la façon de Winkelried à Sempach - dans la bataille en faveur de la hausse du taux de la TVA en faveur l'AI ont subi une grande défaite, malgré leur héroïsme. C'est donc inutile d'espérer aujourd'hui renverser la vapeur et obtenir des augmentations de pourcentages salariaux. Ceci serait d'ailleurs injuste, puisque que - je le répète - ce n'est pas seulement une assurance pour perte de gain pour des gens qui ont été salariés, mais c'est aussi une assurance générale. Mettre à la charge des salaires l'assainissement de l'AI, c'est injuste parce que ce n'est pas seulement un problème employeur/employé, mais un problème plus général, l'AI étant une assurance ouverte à tous ceux qui ont un handicap, quelles que soient les raisons de celui-ci.

Aujourd'hui, il n'y a pas de possibilité d'obtenir à court terme des recettes supplémentaires. Par conséquent, si on partage ce point de vue, il faut au moins avoir le courage de faire un certain nombre d'économies qui ne sont peut-être pas toutes très sympathiques, mais qui répondent à un besoin. Si on ne veut pas faire cela, il faut avoir aujourd'hui le courage d'augmenter les recettes, ce que personne n'a suggéré. Donc toute diminution des économies dans ce paquet est soit une hypocrisie parce qu'on n'est pas prêt à augmenter les recettes, soit un acte de courage un peu insensé parce qu'on sent bien que la bataille de Sempach ne se terminera pas par une belle victoire des Vieux Suisses, mais par une défaite totale, ce qui change beaucoup de choses.

On a évoqué l'article 28 qui a suscité pas mal de discussions dans le public. Alors, pour le bon ordre et conformément à la promesse faite, je vous lis un texte qui est destiné à être entendu par les organisations de handicapés qui craignent que l'on fasse une interprétation trop large de l'article 28: "Le point qui a donné le plus lieu à discussion concerne la modification de l'article 28 LAI. Or, cet article ne fait que renforcer et concrétiser le principe selon lequel la réadaptation prime la rente. L'idée qui se trouve à l'origine de la modification de l'article 28, c'est de placer la personne invalide dans la perspective d'une réinsertion, et non plus uniquement dans [PAGE 600] la perspective d'une rente. Durant les débats en commission, quelques malentendus ont surgi. En ce qui concerne la question de savoir ce que l'on entend sous lettre a par 'mesures de réadaptation', il est clair que les mesures médicales au sens de l'article 12 ne sont pas comprises, d'autant que le projet du Conseil fédéral prévoit de biffer cet article, en tout cas pour les personnes majeures. Il ne s'agit donc pas d'exiger que l'assuré suive toute mesure médicale avant que l'office AI puisse décider de l'octroi d'une rente. En revanche, l'assuré devrait entreprendre tout ce qui est raisonnablement exigible pour réduire le dommage et, si besoin est, suivre un traitement médical. Quant à la crainte d'une lacune concernant le début du droit à la rente pour les assurés dont l'évolution de la maladie est incertaine et qui ne sont pas encore aptes à la réadaptation, elle n'est pas fondée, car on ne va pas attendre sans rien faire; on va entreprendre une mesure de réinsertion préparant à la réadaptation professionnelle, mesure qui donne droit à une indemnité journalière. Et le moment déterminant pour l'ouverture, le cas échéant, du droit à la rente, est celui où l'assuré a déposé une demande de prestations. Enfin, selon le nouvel article 49a LAI proposé et accepté lors des débats de la commission, la décision concernant la mise en oeuvre des mesures de réadaptation doit être prise dans un délai raisonnable, après que l'assuré ait exercé son droit aux prestations. Nous attendons que les offices AI prennent une décision de principe dans un délai de six mois. Soit l'assuré peut et doit suivre une mesure de réadaptation, soit la question de la rente doit être examinée. S'il s'avère qu'une mesure de réadaptation est indiquée, le droit à la rente est exclu." Voilà, pour que le texte soit clair et qu'il n'y ait pas d'hésitations sur l'interprétation de cet important article et sur d'autres articles.

Notre espoir, c'est qu'avec la 5e révision de l'AI, on parvienne non pas, comme on l'espérait au départ, à une réduction de 10 à 15 pour cent du nombre de nouvelles rentes par rapport à 2003, mais de 30 pour cent. C'est donc important et possible, je le répète: socialement possible, parce qu'on investit aussi pour obtenir ce résultat; et on veut aller dans ce sens.

Monsieur Pfisterer a posé une question au sujet de la possibilité de rendre des personnes handicapées plus indépendantes: je crois qu'il faut aller dans ce sens, et des projets pilotes sont en cours. Lorsqu'on en a parlé l'autre jour, j'ai cru que vous faisiez allusion au projet pilote "Budget de l'assistance", qui est une autre affaire, qui a pour but de donner plus d'indépendance, j'allais dire "physique", aux invalides. Sur ce point, j'avais pris des renseignements que je vous donne, puisqu'ils sont là: le projet pilote "Budget de l'assistance" a été lancé. Un communiqué du 10 juin 2005 confirmait que le Conseil fédéral l'avait fait. Trois cantons pilotes sont au travail: Bâle-Ville, Saint-Gall et le Valais.

Je dois dire que le problème financier est assez inquiétant, parce qu'on a prévu 43 millions de francs pour 400 personnes sur une période de trois ans. Cela fait plus de 100 000 francs par personne supplémentaire pour trois ans, ce qui représente 30 000 francs de plus par année. On m'a cité le cas d'une personne qui demandait à bénéficier d'une assistance pour laquelle on dépense plus de 15 000 francs par mois et qui trouve que c'est insuffisant, qu'on devrait aller au-delà de ces 15 000 francs pas mois d'aide pour lui permettre d'avoir une grande indépendance. Là, on commence à tomber dans des problèmes éthiques.

Peut-on, dans un pays qui a des institutions extrêmement performantes pour les personnes handicapées, parce que quelqu'un veut avoir une grande indépendance, dépenser des sommes pareilles chaque mois sur une longue durée? Je pense qu'il y a des limites. Mais, le sujet que vous avez abordé aujourd'hui est un peu différent, car il s'agit plutôt d'examiner la possibilité de rendre indépendantes des personnes à l'AI. Quand on est capable de donner autant d'argent pour un projet pilote comme celui-là, on doit aussi être capable de faire des efforts pour donner plus d'indépendance et d'autonomie aux gens, aussi sur le plan professionnel. Je suis prêt à soutenir tous les projets pilotes qui seront présentés et qui vont dans ce sens, ainsi qu'à rediscuter avec nos collaborateurs pour savoir si ce qui a été fait était suffisant.