Pfisterer Thomas · Ständerat · 2000-09-26

Wortprotokoll

Thema ist die schrittweise Annäherung an Schengen, also eine grenzüberschreitende, aber keine grenzenlose Polizei. Ich möchte dem Bundesrat, Frau Bundesrätin Metzler, herzlich dazu gratulieren, dass er dieses Vertragspaket - diese beiden Verträge - so zustande gebracht hat. Das ist nicht selbstverständlich.

Gegenstand unserer heutigen Beratung ist ein Paket. Es geht um die polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit mit Deutschland einerseits und mit Österreich und Liechtenstein andererseits. Bei Deutschland sind es vier Verträge: der Grundvertrag, der Polizeivertrag, und, aus formellen Gründen in zusätzliche Verträge verwiesen, die Bestimmungen über Rechtshilfe, Auslieferungen und Durchgangsrechte.

Eine entsprechende Vereinbarung mit Frankreich und Italien ist bereits abgeschlossen und in den Räten im Frühjahr 1999 genehmigt worden. Vor allem der Vertrag mit Deutschland geht über das hinaus, was mit Frankreich und Italien erreicht werden konnte.

Worum geht es in der Sache? Es geht um eine Ergänzung zu den bilateralen Verträgen, d. h. um die Aussicht, bald [PAGE 584] gleichsam als zugewandter Ort zum Binnenmarkt zu gehören. Sowohl für die Schweiz wie für die EU ist das eine Begleitmassnahme zur Errichtung des Binnenmarktes.

Hintergrund: In der Sache hat sich in der EU die Einsicht durchgesetzt, dass der Binnenmarkt nur verwirklicht werden kann, wenn gleichzeitig im Bereich von Justiz und Innenpolitik Massnahmen getroffen werden. Es geht hauptsächlich darum, dass die internationale Kriminalität und der Terrorismus nicht vom Binnencharakter des Marktes profitieren können.

Zunächst: Wie ist die Regelung in der EU zustande gekommen? Und dann: Wie ist das Verhältnis der Schweiz dazu?

Start dieser Entwicklung innerhalb der EU war eine Vereinbarung in einem kleineren Kreis - Deutschland, Frankreich und die Benelux-Staaten. Der Rest wollte zunächst nicht mitmachen. Deshalb musste man diesen Vertrag ausserhalb des institutionellen Rahmens der EU abschliessen. Das ist dieser berühmte Vertrag von Schengen. 1985 kam eine erste Vereinbarung zustande. Hauptinhalt sind die Aufhebung der Grenzkontrolle und als Ausgleich ein umfassendes System der polizeilichen und institutionellen Zusammenarbeit. Mit der Zeit ist dieser Ansatz verfestigt worden, vor allem mit den Verträgen von Maastricht 1992 und von Amsterdam 1999, zunächst mit gemeinsamen Strukturen, dann auch mit einer gewissen Vergemeinschaftung, mit dem Konzept des Raumes, der Freiheit, der Sicherheit und des Rechtes.

Der Schengener Vertrag ist nur EU-Mitgliedern offen, aber es haben eben nicht alle mitgemacht, so Grossbritannien und Irland. Das zeigt übrigens auch die Flexibilität, diese berühmte Differenzierung innerhalb der EU. Diese Tendenz zur Flexibilisierung wird mit der Ost-Erweiterung wahrscheinlich noch wachsen.

Damit haben wir, glaube ich, zur Kenntnis zu nehmen, dass unsere Verträge Teil dieser Entwicklung sind. Es ist nicht ausgeschlossen, dass die EU in diesen Bereichen von sich aus zusätzliche Regelungen treffen wird, die dann auch die Drittstaaten betreffen könnten. Damit müssen wir uns möglicherweise irgend einmal auseinander setzen.

Es geht mir darum zu unterstreichen, dass diese Verträge nicht im luftleeren Raum stehen, sondern als Teil einer Entwicklung zu verstehen sind. Umso mehr muss es unser Anliegen sein, eine Isolation der Schweiz im zusammenwachsenden Raum der Europäischen Nationen zu verhindern. Die Isolation ist die Gefahr, wir können aber auch Opfer dieser Zusammenarbeit werden.

Zum Verhältnis zu den Kantonen: Es liegt mir daran - ich nehme an, dass ich das im Namen der Kommission sagen darf -, für den mustergültigen Einbezug der Kantone bei den Verhandlungen zu danken. Bezüglich der Sache beruft sich der Bundesrat in der Botschaft auf die Kompetenz des Bundes zum Abschluss von Verträgen auch in Bereichen, für die sonst die Kantone zuständig sind. Diese Kompetenz besteht. Daraus darf aber - das muss auch klargestellt werden - kein Blankoscheck für den Bund abgeleitet werden. Auch in Ausübung dieser Vertragsschliessungskompetenz ist er an das Zurückhaltungsgebot von Artikel 54 Absatz 3 der neuen Bundesverfassung gebunden. Das heisst praktisch: Es muss auch unter diesen Verträgen möglich sein, dass die Kantone, insbesondere die Grenzkantone, weiter gehende Regelungen, Absprachen, auch informeller Art, über die Grenze hinweg treffen können, eben im Sinne dieses Abkommens. Eine formelle Grundlage dürfte ihnen Artikel 56 der Bundesverfassung anbieten.

Inhaltlich: Es ist keine gewaltige Neuerung, die diese Verträge bringen. Sie regeln weitgehend das, was bisher Praxis war. Aber in einigen Bereichen schaffen sie eine klare Grundlage für besondere Kooperationsformen. Ich denke vor allem an die Amtshandlungen im fremden Land im Vertrag mit Deutschland.

Die Kommission hat die einzelnen Institute der Verträge nicht näher diskutiert und nicht näher diskutieren müssen. Besonders erwähnt wurde lediglich die verdeckte Ermittlung. Hier ist es wahrscheinlich richtig festzuhalten, dass die verdeckte Ermittlung im Vertrag mit Deutschland zwar vorgesehen ist, aber unter dem Vorbehalt, dass die Gesetzgebung in der Schweiz, die diese dann zulässt, zustande kommt. Dieses Gesetz ist ja in Entstehung begriffen.

Damit kann ich abschliessen und sagen, dass diese Verträge aus der Sicht der Kommission erfreulich sind, dass wir aber deswegen keine Illusionen haben dürfen. Sie sind kein Ersatz für Schengen, weder institutionell noch inhaltlich, auch wenn die Verträge in einzelnen Bereichen sogar weiter gehen als Schengen; in anderen tun sie dies eben nicht. Es ist damit auch nicht so, dass die Schweiz am gemeinsamen europäischen Rechtsraum beteiligt würde. Es gibt keine Aufhebung der Grenzkontrollen. Wir haben nach wie vor das Problem der zusätzlichen illegalen Immigration in die isolierte Schweiz. Wir haben zweifellos auch nicht alle Mittel zur Verfügung, die im Schengener Abkommen angeboten werden. Inhaltlich bestehen aus der Sicht der Kommission aber keinerlei Bedenken, diesen Verträgen zuzustimmen.

Ich darf Ihnen beantragen, alle Verträge zu genehmigen.