Forster-Vannini Erika · Ständerat · 2007-06-13

Wortprotokoll

Im Rahmen der Botschaft betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (Managed Care) vom 15. September 2004 hat der Bundesrat auch Massnahmen im Medikamentenbereich vorgeschlagen. Der Bundesrat äussert sich in der Botschaft insbesondere zur Wirkstoffverschreibung und zur Verpflichtung, das preisgünstigste Medikament zu verschreiben. Er hält dabei fest, dass eine Wirkstoffverschreibung den hohen Qualitätsstandards des schweizerischen Gesundheitswesens nicht genüge, da die unterschiedlichen Bioverfügbarkeiten der verschiedenen wirkstoffgleichen Präparate eine kontinuierliche Therapie nur ungenügend gewährleisten würden. Ferner vertritt der Bundesrat die Meinung, allein das preisgünstigste Medikament zu verschreiben bedeute eine ungeeignete Einschränkung. Damit werde der Versorgungssicherheit, der erst jungen Generika-Akzeptanz in der Schweiz und der Gefahr einer Monopolbildung zu wenig Rechnung getragen.

Die Vorschläge des Bundesrates zielen daher vor allem auf eine Konkretisierung des Wirtschaftlichkeitsgebotes des KVG für den Medikamentenbereich. So soll die Spezialitätenliste um wichtige Arzneimittel für seltene Krankheiten ergänzt werden. Zur Eindämmung der Medikamentenkosten soll der Leistungserbringer dazu verpflichtet werden, sowohl bei der Verordnung eines bestimmten Arzneimittels wie auch bei der Abgabe eines Arzneimittels mittels Wirkstoffverschreibung ein preisgünstiges Arzneimittel abzugeben. Zudem wird die Regelung bezüglich der Weitergabe von Vergünstigungen, die namentlich auch im Zusammenhang mit Medikamenten stehen, ergänzt.

Bei der Beratung der Vorlage zu Managed Care - Sie erinnern sich daran - hat die Kommission entschieden, die Massnahmen im Medikamentenbereich in eine Vorlage 2, eine Vorlage zur Medikamentenpreisbildung, auszugliedern, dies mit dem Ziel, die Frage der Medikamentenpreise umfassender beraten zu können. Da die Kommission die Vorlage des Bundesrates wesentlich geändert hat und Sie dazu keine schriftlichen Unterlagen erhalten haben, gestatte ich mir, Ihnen zu Beginn der Eintretensdebatte nochmals das Zulassungsverfahren für Medikamente durch Swissmedic und das Preisfestsetzungssystem bei den Medikamenten unter geltendem Recht in Erinnerung zu rufen:

Im Rahmen des Zulassungsverfahrens prüft Swissmedic Qualität, Sicherheit und Wirksamkeit der Arzneimittel, für die eine Zulassung beantragt worden ist. Sie tut dies anhand der ihr vorgelegten, umfassenden wissenschaftlichen Dokumentation. Swissmedic muss, mit anderen Worten, eine Risiko-Nutzen-Abschätzung vornehmen, dies im Unterschied zum BAG, das bei der Prüfung der Kassenzulässigkeit eine Kosten-Nutzen-Abschätzung macht. Das BAG hat den gesetzlichen Auftrag, eine sogenannte Spezialitätenliste - bekannt unter dem Kürzel SL - derjenigen Medikamente zu erstellen, welche durch die obligatorische Krankenversicherung vergütet werden. Das BAG legt dabei auch die Preise dieser Medikamente fest. Der Entscheid über die Aufnahme in die SL und der damit einhergehende Preisfindungsprozess beginnen mit dem Einreichen eines Dossiers seitens der antragstellenden Firma. Das BAG prüft diese Dossiers auf Vollständigkeit hin, eruiert die wichtigen Fragen bezüglich Wirksamkeit, Zweckmässigkeit und Wirtschaftlichkeit des entsprechenden Präparates und legt diese Fragen der Eidgenössischen Arzneimittelkommission vor.

Die Preise werden festgelegt gestützt auf die Elemente Auslandreferenzpreis, therapeutischer Quervergleich, Mehrwert und Gefahr der versuchten Patentverlängerung ohne zusätzlichen therapeutischen Nutzen, sogenanntes "Patent-Evergreening". Nach allfällig erfolgten Verhandlungen mit der pharmazeutischen Firma verfügt das BAG die Aufnahme in die Spezialitätenliste und legt den Fabrikabgabepreis und einen Vertriebsanteil fest. Zusammen ergibt dies den Publikumspreis, welcher einen Höchstpreis darstellt. Diese Verfügung kann von der antragstellenden Firma angefochten werden. Das BAG verfügt grundsätzlich jederzeit während der Aufnahme des Präparates in die Liste allfällige Anpassungen hinsichtlich Indikationserweiterung, Dosisänderungen, Änderungen von Packungsgrössen und Preisänderungen.

Die Kommission hat sich in der Folge an umfassenden Hearings über die Fragen im Zusammenhang mit dem Medikamentenbereich informiert. Sie hat Vertreterinnen und Vertreter von Santésuisse, Interpharma, der vereinigten Pharmafirmen, des Schweizerischen Apothekerverbandes, der [PAGE 479] Krankenversicherer, den Preisüberwacher, einen Vertreter eines Pharmaunternehmens, das den Parallelimport von Medikamenten betreut, sowie die Präsidentin von Swissmedic angehört. Dabei wurden die verschiedensten Fragen rund um die Medikamentenpreisbildung und die Heilmittelgesetzgebung diskutiert.

Die Anhörung hierzu ergab kein einheitliches Bild. Die einen Hearingteilnehmer beurteilten das heutige System sehr positiv. Sie betonten, dass der Anteil der Medikamentenausgaben an den Gesundheitskosten im Zeitraum zwischen 1960 und 2004 von 24,2 Prozent auf 12,6 Prozent gesunken sei, was bedeute, dass rund ein Achtel der Gesundheitskosten für Medikamente ausgegeben werde, was weit weniger sei als früher. Zudem seien neue Medikamente im Vergleich mit dem Ausland nicht überteuert. Deshalb habe sich der Preisvergleich mit den umliegenden Ländern, die ebenfalls Forschung betrieben, auch bewährt. Andere Teilnehmende betonten demgegenüber, dass trotz recht positiver Beurteilung Handlungsbedarf gegeben sei. Die heutige Preisüberprüfung lege die Forderung nach einer regelmässigeren Preisüberprüfung nahe. Auch stelle sich die Frage, ob für alle Absatzkanäle - also Arzt, Apotheke, Spitalapotheke - die Margen die gleichen sein könnten, obwohl die Absatzkanäle und ihre Logistikwege unterschiedliche Kosten verursachen würden.

Trotz unterschiedlichen Interessenlagen der verschiedenen Hearingteilnehmenden kann folgendes Fazit gezogen werden: Das heutige System der Aufnahme von Medikamenten in die Spezialitätenliste sowie der Medikamentenpreisbildung wird nicht grundsätzlich beanstandet. Gewünscht wird aber, dass in einzelnen Bereichen eine Verstärkung des Wettbewerbs und ein regelmässiges Reviewing der Preise von patentgeschützten Medikamenten stattfinden; zudem sollten Scheininnovationen und "Patent-Evergreening" unterbunden werden.

In der Eintretensdebatte wurde die Medikamentenpreisbildung insgesamt ausführlich diskutiert. Wir gingen zudem der Frage nach, ob die Verhandlung der Preise und Margen nicht den Vertragsparteien auf dem Markt überlassen werden könnte. Nach eingehender Analyse kamen wir zum Schluss, dass dadurch die einheitliche Leistungsfestlegung durch den Bund in einem entscheidenden Bereich der medizinischen Versorgung aufgehoben würde. Das würde letztlich zu grosser Ungleichbehandlung der Patienten führen, was mit dem KVG nicht vereinbar wäre.

Weiter analysierten wir, ob die Medikamentenpreisbildung, die ja aus verschiedenen Teilen besteht, richtig sei. Infrage gestellt wurde dabei vor allem der Vertriebsanteil, mit dem der Vertrieb und die Lagerung des Medikamentes vergütet werden. Der Preis wird für sämtliche Vertriebskanäle festgelegt, unabhängig davon, wer schlussendlich das Medikament abgibt, und unabhängig davon, ob die entsprechenden Kosten überhaupt anfallen. Auch die Verhandlungslösungen des BAG und der Pharmaindustrie wurden als zu wenig transparent kritisiert. Probleme - so wurde gesagt - seien zudem vor allem bei der sogenannten Umsteigeteuerung auszumachen. Darunter ist zu verstehen, dass Medikamente aus dem Markt gezogen werden, um neue Medikamente, sehr oft mit gleicher Indikation, aber mit höherem Preis, auf den Markt bringen zu können. Hier sei eine bessere Überprüfung der therapeutischen Wirkung zwingend.

Nachdem die Kommission vom Departement darüber informiert wurde, dass auch seitens des Bundesrates beim Heilmittelgesetz Revisionsbedarf gesehen wird und die Korrekturen dem Parlament in zwei verschiedenen Vorlagen zugeleitet werden sollen, haben wir uns entschieden, die Diskussion in der Detailberatung auf den KVG-Bereich zu beschränken. Das heisst: Diejenigen Punkte, die das Heilmittelgesetz betreffen, sollen vorläufig ausgeklammert bleiben und in den jeweiligen Vorlagen diskutiert werden. Die erste Vorlage wurde inzwischen der SGK bereits zugeleitet. Wir werden die Botschaft, die sich ausschliesslich mit der Frage der Spitalmedikation befasst, im August in der SGK diskutieren. Die zweite Vorlage, eine etwas umfassendere Revision des Heilmittelgesetzes, geht Anfang Herbst in die Vernehmlassung.

Die Kommission ist ohne Gegenstimme auf die Vorlage eingetreten und hat sich dann in der Gesamtabstimmung mit 10 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen für die Ihnen präsentierte Vorlage ausgesprochen.

In diesem Sinne bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten.