Villiger Kaspar · Bundesrat · 1999-12-21

Wortprotokoll

Diese Vorlage ist Teil eines sehr komplexen Prozesses. Wir müssen nämlich gleichzeitig vier Dinge tun: die alte Pensionskasse sanieren, die Gelder der Pensionskasse besser anlegen, das Konzept für eine neue Kasse schaffen und die Leistungspläne überarbeiten und aktualisieren. Sie wissen, dass wir bei der alten Kasse den Turnaround geschafft haben, obschon es noch viel zu tun gibt. Das Gesetz, das eine bessere Anlagepolitik ermöglicht, haben Sie schon in der vergangenen Legislatur verabschiedet; ungefähr 5 Milliarden Franken sind in der Zwischenzeit am Markt. Das Konzept für die neue Kasse wird in diesem Gesetz festgelegt, und über die Leistungspläne hat sich der Bundesrat schon ein erstes Mal unterhalten; wir haben Ihrer Kommission schon gewisse Skizzen vorgelegt.

Unser Ziel ist es, eine moderne, autonome, leistungsfähige Pensionskasse zu schaffen, welche vorbildliche Massstäbe setzt. Da Ihre Berichterstatter an sich das Gesetz zutreffend umschrieben und beschrieben haben, wofür ich danke, möchte ich hier nur vier Akzente setzen, nämlich kurz den Ausbaustandard der neuen Kasse mit jenem von anderen Firmen vergleichen, ein paar Bemerkungen zur Ausfinanzierung der Deckungslücke machen, mich dann zur Frage des Primates äussern und dann auch noch einige Bemerkungen zu den Kompetenzen der Kassenkommission machen.

Das Votum von Herrn Tschäppät veranlasst mich aber auch, zum Problem, das die GPK zu Recht aufgegriffen hat, ein paar Vorbemerkungen zu machen. Sie wissen, dass der Bund in vielen Bereichen - das wird eigentlich zu wenig realisiert - in einer ziemlich grossen Umstrukturierung steckt. Die wichtigsten Beispiele sind die Verkleinerung des VBS oder die Veränderung des ganzen Bereiches Bau. Das hat natürlich eine ziemlich tief greifende Umschichtung von Personal und auch einen grossen Personalabbau zur Folge gehabt. Das müssen wir ja irgendwie sozialverträglich regeln. Hier haben wir im Prinzip eine klare Kaskade: Zuerst wollen wir den Leuten neue Jobs anbieten; wenn das nicht möglich ist, möchten wir sie zu einer Frühpensionierung veranlassen; wenn das nicht möglich ist, müssen wir mit einem Sozialplan eine soziale Lösung suchen; wenn das nicht möglich ist, bleibt dann ganz am Schluss noch die Entlassung; das ist aber wirklich die Ultima Ratio. Wir haben auch belegen können, dass das eigentlich sehr selten vorgekommen ist.

In der Tat war hier nicht alles so transparent, wie wir uns dies eigentlich wünschen würden. Es gibt zwei Instrumente, mit denen man diese Frühpensionierungen durchziehen kann:

1. Die so genannte Berufsinvalidität: Dies wird hinten in diesem Gesetz behandelt. In der Kommission haben wir jetzt genau das vereinbart, was Herr Tschäppät hier will, nämlich die Zahlungspflicht des Arbeitgebers.

Die Minderheit Vollmer hat hier einen anderen Antrag gestellt. Diesen werde ich aber bekämpfen, denn ich glaube, dass die neue Lösung transparenter ist und an sich zum gleichen Resultat führen kann, das - verständlicherweise - auch die Minderheit Vollmer möchte.

2. Die Mittel, die wir für die Sozialpläne einstellen: Heute haben Sie das Budget zum Abschluss gebracht, nach dem 96 Millionen Franken für Sozialpläne vorgesehen sind.

Folgendes habe ich sicher im Ständerat, eventuell auch hier gesagt: In der Tat hat bei der Verwendung dieser Mittel bis jetzt die volle Transparenz gefehlt. Deshalb sage ich Ihnen zu, dass wir über die Verwendung dieser 96 Millionen Franken - wobei wir nicht wissen, ob wir den ganzen Betrag brauchen werden - im Sinne eines exakten Controllings Rechenschaft ablegen wollen. Wir glauben, dass dieses Controlling erstens Transparenz schafft und dass es zweitens auch eine präventive Wirkung hat, indem die Departemente sich besonders bemühen werden, dieses Geld nicht leichtfertig und ungerechtfertigt auszugeben, wenn sie wissen, dass dies angeschaut wird. Das vielleicht zu diesem Problemkomplex. Selbstverständlich sind wir bereit, das Problem auch in der ständerätlichen Kommission noch einmal vertieft zu behandeln; es hat aber auch Ihre Kommission beschäftigt.

Zum Ausbaustandard dieser Kasse: Seinerzeit, als ich aus der Privatwirtschaft hierher kam, kam ich mit der Überzeugung: "Das ist ja wahnsinnig, welch eine vornehme Kasse diese Beamten hier haben, da könnte man wahrscheinlich Hunderte von Millionen Franken einsparen!"

Ich muss sagen, dass die berufliche Vorsorge - alle von Ihnen, die aus der Wirtschaft kommen, wissen, dass dies auch [PAGE 2629] dort so ist - natürlich ein wichtiges Instrument der Personalpolitik ist. Sie hat auch einen grossen Einfluss auf die Zufriedenheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer und ist ein wichtiges Instrument, wenn es um die Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt geht. Wir haben das heutige Leistungsniveau der Pensionskasse des Bundes mit 13 vergleichbaren Firmen im Dienstleistungs- und Produktionssektor der Wirtschaft verglichen. Aus Gründen der Vertraulichkeit darf ich die Firmen nicht nennen. Natürlich waren dies keine KMU oder Gewerbebetriebe; wir müssen uns mit Dienstleistungsbetrieben vergleichen, die ähnlich qualifizierte Leute benötigen. Hier stellten wir fest, dass der Bund bei weitem nicht an der Spitze steht, sondern etwas leicht unter dem Mittelfeld. Man kann sagen: Er steht im Mittelfeld - bei einer leicht überdurchschnittlichen Beteiligung der Mitarbeitenden an der Finanzierung.

Der Bundesrat möchte dieses Niveau einigermassen beibehalten; Ihre Kommission hat dem zum Glück zugestimmt. Dies ist kein Spitzen-, kein übertriebenes Niveau; es ist aber ein sehr gutes Niveau, durchaus eines, das sich sehen lassen kann. Unsere Mitarbeitenden sind damit im Wesentlichen ja auch zufrieden.

Zur Ausfinanzierung der Deckungslücke: Häufig stelle ich fest, dass sich Bürgerinnen und Bürger eine falsche Vorstellung machen; sie glauben, eigentlich sei diese Deckungslücke von vielen Milliarden Franken die Folge einer verfehlten Pensionskassenpolitik. Dies stimmt so in keiner Weise. Diese Deckungslücke ist gewollt. Dies hat man gemacht, um Bundesmittel zu sparen. Allerdings gibt es hier nur ein vordergründiges Sparen. Rechnet man korrekt, so hat man natürlich nichts gespart - dies zeigt sich jetzt bei der Ausfinanzierung. Bei einer öffentlichen Kasse ist ein solches Teilumlageverfahren oder eine solche Deckungslücke vertretbar, wenn der Bestand der so genannten Perennität entspricht, das heisst, wenn man davon ausgehen kann, dass der Bestand der Versicherten im Lauf der Jahre ungefähr gleich gross bleibt. Für die heutige Bundesverwaltung würde das heutige System noch lange funktionieren. Es gäbe ja eigentlich keinen Grund, es auszufinanzieren, wenn sich die Situation nicht etwas verändert hätte.

Wir haben festgestellt, dass dieses System bei einem starken Personalabbau anfällig wird und dass die Ausgliederungen (Swisscom, Post, Ruag) dazu führen, dass diese Unternehmen ihre eigene Vorsorge wollen und dass dort die Perennität nicht mehr gewährleistet ist; deshalb müssen wir bei diesen "abgesplitterten" Einheiten die Kassen zwingend ausfinanzieren. Auch beim Bund zeigt sich zunehmend, dass die Kostenersparnis nur scheinbar war. Es ist auch zutreffend, dass dieses heutige System nicht transparent ist.

Deshalb schlägt Ihnen der Bundesrat auch bei der Pensionskase für die Bundesverwaltung im engeren Sinn, genauso wie bei den "abgesplitterten" Einheiten (Post, Swisscom usw.) - also auch bei der klassischen PKB - eine Ausfinanzierung vor. Das bedeutet natürlich, dass der Bund in Zukunft alle seine Beiträge, auch die Lohnerhöhungsbeiträge, die er bis jetzt als Schuld hat in die Lücke einfliessen lassen, einzahlen muss. Wenn wir eine autonome Kasse bilden wollen, die nicht mehr beim Bund angehängt ist und der Bund sich aus den bisherigen Garantien zurückziehen will, ist die Ausfinanzierung dieser Deckungslücke ebenfalls zwingend. Gleichzeitig - das habe ich erwähnt - wollen wir die Gelder, die jetzt beim Bund sind, nach ganz modernen Portfolio-Methoden auf den Märkten anlegen. Das ist richtig, und das haben wir schon mit mehreren Milliarden Franken eingeleitet. Die Finanzierung der Deckungslücke ist die so genannte Ausfinanzierung, und die Anlage der Bundesgelder am Markt ist die so genannte Umfinanzierung; beides ist im Gesetz mit unterschiedlichen Fristen vorgesehen.

All das wird beim Bund kurzfristig zu wesentlich höheren Kosten führen, aber längerfristig wird es den Bund entlasten. Ich glaube, nur mit dieser Massnahme schaffen wir die Voraussetzungen für eine transparente und wirtschaftliche Vorsorge.

Zur Frage des Primates, die am meisten zu reden gegeben hat: Ich habe den Eindruck, dass das fast zu einer Glaubensfrage geworden ist. Die meisten Gründe, die gegen das Leistungsprimat aufgeführt werden, halten einer näheren Analyse nicht Stand. Ich darf Ihnen durchaus gestehen, dass ich anfänglich, als ich dieses Amt übernahm, ein ebenso vehementer Anhänger des Beitragsprimates gewesen bin wie einige Redner hier, zum Beispiel Herr Beck, der auch immer wieder auf allen Umwegen versucht, uns ins Beitragsprimat hineinzudrängen.

Ich muss Ihnen aber sagen, dass ich aufgrund der Fakten meine Haltung geändert habe.

Es ist auch nicht wahr, dass heute die ganze Wirtschaft in Richtung Beitragsprimat tendiert. Ich kann Ihnen nur einige Beispiele für Leistungsprimate nennen, die aber teilweise - wie wir das auch vorhaben - noch mit Beitragsprimaten ergänzt werden. Ich erwähne die Novartis, die von Herrn Weyeneth schon mit einem leicht kritischen Unterton genannt wurde, aber auch die UBS - beide jüngeren Datums -, Alusuissse, Lonza, Credit Suisse Group, Migros, Nestlé, Rentenanstalt, "Winterthur", "Zürich". Wir sind in diesem Sinne in sehr guter Gesellschaft.

Herr Weyeneth hat zu Recht angeführt, dass für einen Franken Leistung beide Primate gleich viel kosten, natürlich unter gleichen Voraussetzungen: Teuerung, Lohnentwicklung usw. Aber die Risiken werden ungleich auf die beiden Parteien bzw. Partner verteilt. Beim Leistungsprimat sind die Leistungen transparent, aber die Risiken werden vornehmlich vom Arbeitgeber oder der Kasse getragen. Im Beitragsprimat tragen die Versicherten selber einen grossen Teil der Risiken; man kann nicht genau sagen, welche Renten sie dereinst haben werden. Vor allem tragen sie das Zinsrisiko. Dafür hat der Arbeitgeber kaum ein Risiko. Richtig ist auch, dass es beim Leistungsprimat eine grössere Zahl von Solidaritäten gibt, die man kritisieren kann und die nicht unbedingt immer transparent sind.

Man kann aber die Risiken des Leistungsprimates mit verschiedenen Massnahmen etwas begrenzen. Die Lösung Ihrer Kommission, welche eine obere Einkommensgrenze für das Leistungsprimat vorsieht, reduziert die Solidarität der weniger Verdienenden mit den besser Verdienenden schon etwas, und das erhöht die Transparenz. Es ist aber auch nicht wahr, dass das Beitragsprimat leichter zu verwalten ist als das Leistungsprimat. Die Probleme der Pensionskasse des Bundes haben nichts mit dem Primat zu tun; sie haben andere Gründe, die wir hier sattsam besprochen haben. Vielleicht hat Herr Weyeneth Recht, wenn er sagt, die Begünstigten hätten früher reklamiert; das vielleicht schon. Aber die Unordnung ist leider aus anderen Gründen entstanden.

Der Bundesrat schlägt Ihnen nun eine Mischform vor, nämlich einen Kernversicherungsplan im Leistungsprimat und eine Zusatzversicherung für die variablen Lohnbestandteile und gewisse Spezialfälle im Beitragsprimat.

Ihre Kommission geht noch weiter: Sie will das Einkommen für das Leistungsprimat begrenzen. Das führt dazu, dass wir für die Kader eine besondere Kaderlösung suchen müssen, denn sonst würden diese zu stark benachteiligt. Ich werde das in der Detailberatung anhand der vielen Minderheitsanträge näher erläutern.

Ich habe gesagt, dass beim Leistungsprimat die Risiken vor allem beim Arbeitgeber liegen. Mit zwei wichtigen Massnahmen begrenzt der Gesetzentwurf diese Risiken:

1. Wir begrenzen die Garantie für den Teuerungsausgleich bei den Rentnern auf 50 Prozent; das begrenzt das Risiko bei höherer Teuerung. Es gibt hierzu Minderheitsanträge, die anderes wollen; aber ich werde Sie dann bitten, dieser Begrenzung zuzustimmen.

2. In Artikel 16 erhält der Bundesrat die Kompetenz, Sanierungsmassnahmen anzuordnen, wenn die Kasse in Schieflage gerät. Das hat nichts mit der Deckungslücke zu tun, sondern mit dem zukünftigen Betrieb, mit anderen Verhältnissen, versicherungsmathematischen Fehlern oder was immer Sie wollen. Der Bundesrat hat in solchen Fällen - wenn der Deckungsbetrag zu stark absinkt - die Kompetenz, Sanierungsmassnahmen anzuordnen, z. B. über Beitragserhöhungen oder über ein Einfrieren der versicherbaren Saläre. Auch das ist eine grosse Bremse gegenüber untragbaren Risiken. Damit nähert sich aus Sicht des [PAGE 2630] Arbeitgebers die vorgeschlagene Leistungsprimatlösung bezüglich der Risikolage dem Beitragsprimat an.

Ich muss Sie jetzt aber dringend bitten, von einem Primatwechsel abzusehen und den Rückweisungsantrag der Minderheit Weyeneth abzulehnen, und zwar nicht nur aus den Gründen, die ich jetzt erläutert habe, sondern aus den folgenden drei Gründen:

1. Das Personal pflegt sehr sensibel auf Veränderungen bei der beruflichen Vorsorge zu reagieren. Wir stellen einfach fest, dass gerade jetzt die Verunsicherung unter dem Personal im Zusammenhang mit der Einführung des Bundespersonalgesetzes und der Abschaffung des Beamtenstatus sowie mit der geplanten Einführung des Leistungslohnes usw. beachtlich ist. Wir sollten jetzt also nicht bei der Altersvorsorge eine zusätzliche Verunsicherung schaffen; das könnte sich auch auf dem Arbeitsmarkt schlimm auswirken.

2. Ich habe Sie auf den komplizierten Prozess hingewiesen, den wir jetzt bei der Kasse bewältigen müssen, der eben daraus entsteht, dass wir gleichzeitig die Kasse sanieren, eine neue schaffen, Anlagen tätigen und Leistungspläne definieren müssen. Wenn Sie das jetzt alles noch mit dem Übergang zu einem neuem Primat belasten, befürchte ich, dass wir in administrative Probleme kämen, wo wir diese doch eigentlich bereinigen wollten.

3. Der Übergang zum Beitragsprimat hätte zur Folge, dass gewisse Solidaritäten, vor allem zwischen jüngeren und älteren Arbeitnehmern, aufgehoben würden. Das würde dazu führen, dass ganze Kategorien, nämlich etwa die Hälfte der Mitarbeitenden, quasi beim Übergang benachteiligt würden und der Bund dort für die Besitzstandwahrung - diese Leistungen sind ja zugesagt worden - grosse Beträge einschiessen müsste. Wir haben das nur abgeschätzt. Wir schätzen, dass die Beträge irgendwo zwischen ein und zwei Milliarden Franken liegen würden. Ich muss Ihnen sagen, dass dieses Geld nicht vorhanden ist.

Ich schliesse aber durchaus im Sinne des Postulates der Finanzkommission einen Wechsel nicht aus. Die Voraussetzungen werden in einigen Jahren aus verschiedenen Gründen besser sein. Die Ausfinanzierungen werden dann stattgefunden haben; wir werden ungefähr wissen, welche Vermögenserträge wir erwirtschaften können; wir werden mit dem ergänzenden Beitragsprimat Erfahrungen gesammelt haben; wir werden auch wissen, ob das informatikmässig bewältigbar ist, und wir werden von der soliden Basis einer gut gemanagten Kasse ausgehen können. Das ist der Grund dafür, dass der Bundesrat bereit ist, Ihr Postulat entgegenzunehmen.

Zu den Kompetenzen der Kassenkommission: Herr Vollmer hat kritisiert, dass der Bundesrat am Anfang die Funktionen der Kassenkommission wahrnehmen will. Richtig ist, dass die Pensionskasse - sie wird Publica heissen - im Endzustand von einer verkleinerten und effizienten paritätischen Kassenkommission geführt werden wird, wie das in der Privatwirtschaft auch der Fall ist. Für die operative Geschäftstätigkeit wird es ein Direktorium geben. Diese Aufgabe ist wesentlich anspruchsvoller als die heutigen Aufgaben der Kassenkommission. Wir sind überzeugt, dass die Kassenkommission in ihrer heutigen Zusammensetzung an sich zu gross und wenig geeignet ist, diese Aufgabe wahrzunehmen. Für diese Kassenkommission werden dann auch beispielsweise die Haftungsgrundsätze gemäss Artikel 52 BVG gelten und nicht einfach die Haftungsgrundsätze des heutigen Beamtenrechtes. Die Kommission wird also eine ganz enorme Verantwortung auf sich nehmen.

Nun hat der Bund am Anfang noch sehr grosse Garantieverpflichtungen, nämlich bis die Ausfinanzierung einmal fertig ist, bis eine Reserve da ist usw. Es ist absolut undenkbar, dass der Bund für solche Garantien geradestehen muss, aber gleichzeitig andere die Kasse führen. Im modernen Jargon würde man das einen "moral hazard" nennen. Die einen können gefahrlos Risiken eingehen, weil ein anderer die Risiken trägt. Das macht es für den Bundesrat zwingend, dass die Kassenkommission erst nach einer gewissen Zeit - wir wollen das schrittweise tun - ihre Funktion übernehmen kann. Das ist für die Kassenkommission dann auch ein Lernprozess; die Übergangszeit ist auch recht kurz.

Eigentlich verstehe ich gar nicht, dass die Kassenkommission das rascher möchte, denn auch sie müsste ein Interesse daran haben, sorgfältig auf diese sehr grosse Verantwortung, die sie zu tragen hat, vorbereitet zu werden.

Aus all diesen Bemerkungen möchte ich zum Schluss kommen: Ihre Kommission hat das Gesetz in einigen Bereichen verändert. Einige Veränderungen mussten wir im Laufe der Verhandlungen in der Kommission vorschlagen, weil wir im Laufe der Sanierung der Kasse und des näheren Vertiefens der Übergangsprobleme darauf gestossen sind, dass man noch einige Änderungen machen muss. Ich weiss, das sieht dann so aus, als ob das Geschäft nicht reif gewesen sei. Wir sind dankbar, dass Ihre Kommission dafür Verständnis gehabt hat; aber es ist ein Prozess, der verhältnismässig rasch ablaufen musste.

Der Bundesrat ist nicht der Meinung, wie das hier gesagt worden ist, dass alle Veränderungen der Kommission Verbesserungen seien. Aber ich kann sagen, dass der Bundesrat grundsätzlich mit den Anträgen der Mehrheit Ihrer Kommission leben kann. Da und dort ergeben sich Probleme, auf die ich in der Detailberatung hinweisen werde.

Ich bitte Sie nun, auf die Vorlage einzutreten und im Wesentlichen der Linie Ihrer Kommission zu folgen.

Ich bitte Sie auch, den Rückweisungsantrag der Minderheit Weyeneth abzulehnen.