Zuppiger Bruno · Nationalrat · 2007-06-06

Wortprotokoll

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, kurz NFA, umfasst drei Etappen. Wir sind heute bei der dritten Etappe angelangt. Die erste Etappe beinhaltete die von Volk und Ständen gutgeheissenen neuen Verfassungsbestimmungen sowie das neue Finanz- und Lastenausgleichsgesetz (Filag). Die Revision der Verfassung umfasste auch den vollständig neugestalteten Artikel 135, der als Grundlage für den neuen Finanz- und Lastenausgleich dient. Darin enthalten sind sowohl die Ziele für einen neuen Finanzausgleich als auch der Auftrag an den Bund, Vorschriften für einen angemessenen Finanzausgleich zu erlassen. So soll der Finanzausgleich unter anderem erstens die Unterschiede in der finanziellen Leistungsfähigkeit der Kantone verringern, zweitens den Kantonen minimale finanzielle Ressourcen gewährleisten und drittens übermässige finanzielle Lasten der Kantone aufgrund ihrer geografisch-topografischen oder soziodemografischen Situation ausgleichen.

Es ist unschwer zu erkennen, dass bei begrenzten finanziellen Mitteln und Möglichkeiten die gleichzeitige Erfüllung dieser Ziele schon fast der Quadratur des Kreises gleichkommt. Es ist verständlich, dass sich die ressourcenstarken Kantone bereits bei der ersten Vorlage vor allzu hohen finanziellen Belastungen schützen wollten. Das Parlament hat deshalb zwei Bestimmungen eingefügt, welche diesen Bedenken zumindest teilweise Rechnung tragen. So wurde einerseits als Ziel formuliert, dass der Finanzausgleich den Steuerwettbewerb zwischen den Kantonen, aber auch im internationalen Verhältnis gewährleisten soll. Anderseits wurde für den Gesamtbeitrag der ressourcenstarken Kantone eine relative Belastungsobergrenze eingefügt. So betragen die Leistungen der ressourcenstarken Kantone beim horizontalen Ressourcenausgleich im Verhältnis zum Bund im Minimum zwei Drittel, jedoch maximal 80 Prozent. Die beiden Ergänzungen stellten einen Kompromiss dar, der den ressourcenstarken Kantonen die Zustimmung zum NFA erleichtern sollte. Ursprünglich forderten einzelne Kantone eine individuelle Belastungsobergrenze, ein Anliegen, welches in der Vorlage 4 mit einem Minderheitsantrag wiederaufgenommen wird; ich komme später darauf zurück.

Im Finanz- und Lastenausgleichsgesetz wurden die Verfassungsbestimmungen konkretisiert. Darin enthalten sind unter anderem die Grundzüge für die Berechnung der Indikatoren, die Festlegung der Ausgleichssummen und des Härteausgleichs sowie die gesetzliche Grundlage für den alle vier Jahre zu erstellenden Wirksamkeitsbericht. Für die zu beschliessenden Dotationen ist ausserdem die Zielgrösse für den Ressourcenausgleich von Bedeutung. Es soll angestrebt werden, dass jeder Kanton nach erfolgtem Ressourcenausgleich über eigene finanzielle Ressourcen von mindestens 85 Prozent des schweizerischen Durchschnitts verfügt. Diese Grösse wurde aber bewusst als Zielgrösse und nicht etwa als garantierte Mindestausstattung ausgestaltet. Es sollen genügend Anreize vorhanden sein, aus eigener Kraft eine höhere Ressourcenstärke zu erreichen.

Die wichtigste Errungenschaft gegenüber dem bisherigen Ausgleichssystem ist jedoch der Wegfall der Zweckbindung des Finanzausgleichs. Dadurch werden die Eigenständigkeit und die Eigenverantwortung, aber auch die Souveränität der Kantone gestärkt, und ihr Mitteleinsatz kann stärker den Bedürfnissen der Bevölkerung angepasst werden. Es entfallen zahlreiche Fehlanreize, welche die Kantone in der Vergangenheit zu teilweise ineffizienten Mehrausgaben animiert hatten. Die erste Etappe des NFA wurde mit der Volksabstimmung über die Verfassungsänderung vom 28. November 2004 abgeschlossen.

Die zweite Etappe des NFA umfasste die Ausführungsgesetzgebung zur neuen Aufgabenteilung. Sie bildet neben dem Ausgleichssystem das zweite Fundament des NFA. Mit der neuen Aufgabenentflechtung werden bisher gemeinsam getragene Aufgaben des Bundes und der Kantone im Umfang von 6,6 Milliarden Franken entflochten, d. h. entweder vollständig dem Bund oder den Kantonen zugeordnet. Des Weiteren sollen neue Zusammenarbeitsformen die Erfüllung von Verbundaufgaben, die weiterhin von Bund und Kantonen gemeinsam übernommen werden, effizienter gestalten. Die Finanzkraftzuschläge fallen weg. Der Kreis zum neuen Ausgleichssystem schliesst sich über den haushaltneutralen Übergang zum NFA. Durch die Aufgabenentflechtung und den Wegfall der Finanzkraftzuschläge wird der Bund um rund 2,5 Milliarden Franken entlastet. Diese Summe steht nun für die Dotierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs zur Verfügung.

Damit bin ich bei der dritten Etappe des NFA angelangt. Sie beinhaltet vier Vorlagen, wobei die Dotierung der neuen Ausgleichsinstrumente für die erste Vierjahresperiode im Zentrum steht. Die Vorlage 1 umfasst die Festlegung der Grundbeiträge für den Ressourcen- und Lastenausgleich. Hier gilt es, den verschiedenen Zielen des Finanzausgleichs Rechnung zu tragen, also die eingangs erwähnte Quadratur des Kreises zu finden. Das bedingt, dass dem Konsens mit den Kantonen eine sehr grosse Bedeutung zukommt. Die Kommission hat deshalb verschiedene Anhörungen mit Kantonsvertretern durchgeführt; sie hat auch eine separate Delegation der ressourcenstarken Kantone empfangen und dem Kanton Zug die Gelegenheit gegeben, seine Standesinitiative für die Schaffung einer individuellen Belastungsobergrenze zu erläutern. Es ist nicht überraschend, dass gerade [PAGE 674] in Bezug auf die Dotierung der Ausgleichsgefässe sehr unterschiedliche Auffassungen bestehen, namentlich was den Beitrag der ressourcenstarken Kantone zum Ressourcenausgleich, dem sogenannten horizontalen Ressourcenausgleich, und das Verhältnis zwischen geografisch-topografischem und soziodemografischem Lastenausgleich betrifft. Die Kommission konnte sich in den Hearings davon überzeugen, dass in keinem Kanton der NFA infrage gestellt wird. Der Präsident der Konferenz der Kantonsregierungen und die Präsidentin der Finanzdirektorenkonferenz wiesen indes darauf hin, dass es sich bei der bundesrätlichen Vorlage um einen sorgfältig austarierten Kompromiss handle, hinter welchem die Mehrheit der Kantone stehen könne.

Die Vorlage 2 betrifft den Härteausgleich. Dieses temporäre Ausgleichsinstrument kommt jenen ressourcenschwachen Kantonen zugute, welche aus unterschiedlichen Gründen im heutigen System Vorteile gehabt haben, mit dem Übergang zum NFA jedoch weniger Mittel bekommen sollen und somit - netto - finanziell belastet werden. Der für den Härteausgleich notwendige Betrag ergibt sich gemäss dem seit der ersten NFA-Botschaft unveränderten und grossmehrheitlich unbestrittenen Modell des Bundesrates aus der Summe der Differenzen zwischen diesen Nettobelastungen und den angestrebten Nettoentlastungen der betroffenen Kantone: Er ergibt sich aus der sogenannten Entlastungsgrenze. Daraus wird klar, dass jede Veränderung der Dotierung des Ressourcen- und Lastenausgleichs auch Folgen auf den Härteausgleich hat, da sie auch die Nettobelastung der ressourcenschwachen Kantone verändert. Der Gesamtbetrag für den Härteausgleich muss angepasst werden, sofern man am Berechnungsmodell des Bundesrates und der Kantone festhalten will. Auch beim Härteausgleich folgt die Kommissionsmehrheit dem Beschluss des Ständerates, also dem Entwurf des Bundesrates.

In den Vorlagen 3 und 4 geht es darum, eine Reihe von Erlassen anzupassen, welche der Sicherstellung der Haushaltneutralität beim Übergang zum NFA, der Qualitätssicherung der neuen Ausgleichsinstrumente und der Regelung der Übergangsprobleme dienen. Hierauf möchte ich später zurückkommen.

Zum Schluss komme ich noch auf ein Thema zu sprechen, das sicher auch hier im Plenum zu intensiven Diskussionen führen wird. Ich komme zu den erwähnten Übergangsbestimmungen im Bereich der IV.

Die heutigen Bau- und Betriebsbeiträge der IV an die Behindertenheime und Behinderteninstitutionen werden mit dem NFA kantonalisiert. Das bedeutet, dass ab Inkrafttreten des NFA die Kantone alleine für die Finanzierung verantwortlich sind. Das geltende, nachschüssige Beitragssystem der IV führt jedoch dazu, dass in den ersten drei Jahren nach dem Inkrafttreten noch Beiträge an Heime und Institutionen ausbezahlt werden müssen, deren Ansprüche noch vor dem Übergang zum NFA entstanden sind. Diese Ansprüche sind in der Rechnung der IV nicht ausgewiesen. Da auf der anderen Seite die Kantons- und Bundesbeiträge an die Ausgaben der IV bereits ab dem ersten Jahr des NFA wegfallen bzw. reduziert werden, entsteht ein einmaliger zusätzlicher Liquiditätsbedarf von rund 2 Milliarden Franken. Gemäss geltendem Recht hat der Bund drei Achtel und haben die Kantone einen Achtel dieses Betrags zu finanzieren. Für den Restbetrag von 1 Milliarde Franken steht die IV in der Pflicht, wofür sie sich beim AHV-Ausgleichsfonds zusätzlich verschulden muss.

Die von Ihrer vorberatenden Kommission im Bereich der nachschüssigen IV-Verpflichtungen beantragte zusätzliche Beteiligung des Bundes in der Höhe von rund 500 Millionen Franken führt dazu, dass seine ausserordentlichen Zahlungsverpflichtungen infolge des Übergangs zum NFA auf knapp 2 Milliarden Franken anwachsen werden.

Ich bitte Sie, auf die Vorlagen einzutreten und den Anträgen der Mehrheit der Kommission in allen Punkten zuzustimmen. Ich bitte Sie ausserdem, auch in der letzten Etappe am zügigen Fahrplan des NFA festzuhalten, sodass das gesamte staats- und finanzpolitisch wichtige Werk am 1. Januar 2008 in Kraft treten kann.