Hofmann Urs · Nationalrat · 2000-11-27

Wortprotokoll

Zum ersten Mal seit 1991 unterbreitet der Bundesrat den eidgenössischen Räten einen nahezu ausgeglichenen Voranschlag für die Finanzrechnung. Ausgewiesen wird in der bundesrätlichen Botschaft ein Fehlbetrag von 53 Millionen Franken. Ich erinnere daran: Für das Jahr 2000 rechnete der Bundesrat ursprünglich noch mit einem Defizit von 1,8 Milliarden. In diesem Ergebnis nicht berücksichtigt sind die Einnahmen aus der Versteigerung der UMTS-Lizenzen. Die im Entwurf des Bundesrates zum Bundesbeschluss I aufgeführten Anträge, unter Einbezug einer Einnahmenerwartung von 4 Milliarden, erweisen sich allerdings aufgrund der Entwicklung der letzten Wochen wohl als wenig realistisch.

Mit diesem geringen, im Bereich der Unschärfe liegenden Defizit sind die Vorgaben des verfassungsmässigen "Haushaltziels 2001", welche einen Fehlbetrag von 980 Millionen Franken zugelassen hätten, klar erfüllt. Auch gegenüber dem Finanzplan 2001 ergibt sich eine Verbesserung um 877 Millionen. Das Budget weist gegenüber dem laufenden Jahr Ausgabensteigerungen von 3,4 Prozent aus; beim Budget 2000 betrug die Ausgabensteigerung gegenüber dem Vorjahr noch 3,9 Prozent. Die Einnahmen liegen um 7,5 Prozent höher als im Voranschlag für das Jahr 2000. Das prognostizierte Ausgabenwachstum liegt somit im Rahmen der erwarteten nominellen Erhöhung des Bruttoinlandproduktes um 3,5 Prozent. Die dem Voranschlag zugrunde gelegte Teuerung beträgt 1,75 Prozent.

Anders als in der Finanzrechnung wird in der Erfolgsrechnung mit einem Fehlbetrag von 3,85 Milliarden Franken gerechnet. Damit erhöhte sich der Finanzfehlbetrag per Ende 2001 auf 79 Milliarden. Die Gründe für die erhebliche Diskrepanz zwischen Finanz- und Erfolgsrechnung liegen in den Darlehensrückzahlungen des Fonds für die Arbeitslosenversicherung in der Höhe von 1,2 Milliarden, die sich als erfolgsneutraler Vorgang in der Erfolgsrechnung nicht als Ertrag niederschlagen, sowie in der Abschreibung verschiedener Altlasten im Umfang von 1,75 Milliarden, namentlich bei der Pensionskasse des Bundes und der Ruag Suisse. Hinzu kommen noch Wertberichtigungen auf Darlehen und Beteiligungen von 735 Millionen.

Ich komme zu den Ausgaben: Bei den Ausgaben sind keine spektakulären Veränderungen zu verzeichnen. Auf Folgendes sei jedoch hingewiesen: Der Aufwand für die soziale Wohlfahrt liegt mit 12,8 Milliarden Franken - das entspricht 26,2 Prozent der Gesamtausgaben des Bundes - nur um 1,8 Prozent über demjenigen des Vorjahres.

In diesem Bereich ist das Wachstum somit unterdurchschnittlich. Das mag erstaunen; die Gründe dafür liegen in den geringeren Ausgaben in den Bereichen der Arbeitslosenversicherung sowie des Flüchtlings- und Asylwesens. Demgegenüber steigen bei den eigentlichen Sozialversicherungen die Ausgaben um zwischen 4 und 7 Prozent an.

Die Aufwendungen für Finanzen und Steuern erhöhen sich gegenüber dem Budget 2000 um rund eine Milliarde Franken oder 11,2 Prozent; im nächsten Jahr werden sie rund 9,9 Milliarden Franken betragen. Diese Feststellung sagt allerdings wenig aus, da der grösste Teil des Ausgabenwachstums, nämlich 685 Millionen Franken, auf die Anteile Dritter an den Bundeseinnahmen, konkret der Kantone und der AHV, zurückzuführen ist. Es werden somit Ausgabensteigerungen ausgewiesen, die, materiell betrachtet, eigentlich geringeren Mehreinnahmen entsprechen.

Nach Ansicht der Finanzkommission wäre es wünschenswert, wenn diesbezüglich im Rahmen eines neuen Rechnungsmodells, das derzeit evaluiert wird, in der Rechnungsdarstellung mehr Aussagekraft geschaffen werden könnte. Die Passivzinsen sind mit 3,9 Milliarden Franken eingestellt. Sie erhöhen sich um 396 Millionen Franken, wobei der grösste Teil auf die höheren kurzfristigen Zinsen entfällt.

Der Aufwand für Bildung und Grundlagenforschung als eines der Kerngeschäfte, der zukunftsträchtigen Geschäfte, ist mit 3,38 Milliarden Franken um nur 1 Prozent höher eingestellt als im laufenden Jahr. Hier stellt sich die Frage, ob mit der Zurückhaltung gerade in diesem Bereich die Schwerpunkte richtig gesetzt werden.

Das Budget für die Beziehungen zum Ausland im Gesamtbetrag von 2,2 Milliarden Franken weist gegenüber dem laufenden Jahr Minderausgaben von 39 Millionen Franken oder 1,7 Prozent aus. Einiges zu reden gaben in der Finanzkommission die gegenüber dem Vorjahr um 17,5 Millionen Franken gekürzten Aufwendungen für die Unterstützung humanitärer Aktionen sowie die Nahrungsmittelhilfe. In der Detailberatung werden wir noch darauf zurückkommen.

Beim Personal basiert das Budget auf einer Teuerungszulage von insgesamt 2,5 Prozent, welche zu 2 Prozent als Lohnerhöhung und zu 0,5 Prozent als nicht versicherter Bonus ausgerichtet werden soll. Ein Antrag in der Finanzkommission, bei den Personalkosten die Steigerung auf 2 Prozent zu beschränken, wurde mit 13 zu 8 Stimmen abgelehnt.

Zu den Einnahmen: Die budgetierte hohe Einnahmensteigerung von 7,5 Prozent oder 3,4 Milliarden Franken gegenüber dem Budget 2000 ist letztlich wenig aussagekräftig, da bereits im laufenden Jahr erheblich höhere Steuereinnahmen als vorhergesehen anfallen werden.

Gegenüber den effektiven Einnahmen im laufenden Jahr bei den direkten Bundessteuern, den Stempel- und Verrechnungssteuern sowie der Mehrwertsteuer - gemäss den aktuellen Schätzungen der Eidgenössischen Steuerverwaltung - geht das Budget 2001 sogar von rund 500 Millionen Franken geringeren Steuererträgen aus. Dies ist auf verschiedene Steuerfaktoren zurückzuführen. Ich erinnere an die Revision des Stempelsteuergesetzes, die wir in den nächsten Wochen hier im Rat zu behandeln haben, sowie an das revidierte Mehrwertsteuergesetz, das auf das nächste Jahr in Kraft treten wird. Mit Mehreinnahmen wird hingegen bei den Verkehrssteuern gerechnet. Die im Voranschlag noch eingestellten Einnahmen aus den Energiesteuern entfallen.[PAGE 1224]

Zu den Verpflichtungskrediten: Die vom Bundesrat zusammen mit dem Voranschlag unterbreiteten Verpflichtungskredite belaufen sich auf insgesamt 2,1 Milliarden Franken. Rund die Hälfte davon betrifft die Landesverteidigung, wo Ihnen die Finanzkommission Kürzungen im Umfang von 100 Millionen Franken beantragt. Ich werde in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Was meint die Finanzkommission zu den Budgetvorlagen des Bundesrates? Wer annähme, die Finanzkommission hätte die Einhaltung des "Haushaltzieles 2001" sowie die in etwa ausgeglichene Finanzrechnung mit Genugtuung zur Kenntnis genommen und sich mit einer allgemeinen Prüfung der einzelnen Budgetpositionen begnügt, sähe sich getäuscht. Die Kommissionsmehrheit vertrat in Anbetracht der Ergebnisse der Erfolgsrechnung und der daraus resultierenden Erhöhung des Finanzfehlbetrages die Ansicht, eine knapp ausgeglichene Finanzrechnung sei keine hinreichende Budgetvorgabe.

Dabei wurde auf verschiedene Mehrausgaben gegenüber dem bundesrätlichen Antrag hingewiesen, die sich bereits zum Zeitpunkt der Beratungen in der Finanzkommission abzeichneten. Es wurde auch auf das nach Ansicht der Kommissionsmehrheit zu grosse Ausgabenwachstum hingewiesen, welches namentlich vor dem Hintergrund des Finanzplanes 2002-2004 moniert wurde. Die Subkommissionen wurden deshalb mit Mehrheitsbeschluss beauftragt, in den von ihnen geprüften Bereichen Einsparungsmöglichkeiten von insgesamt 500 Millionen Franken ausfindig zu machen. Dabei wurden für die einzelnen Departemente detaillierte Sparvorgaben formuliert, die dem Bindungsgrad der Ausgaben Rechnung trugen.

Die der Fahne zu entnehmenden Anträge der Finanzkommission führten zu einer Umwandlung des Defizits von ursprünglich 58 Millionen Franken in einen Überschuss von 71 Millionen Franken. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass die von der Kommissionsmehrheit in die Subkommissionen vorgegebenen Sparaufträge im Ergebnis nur wenig bewirkten. Insbesondere zeigte sich einmal mehr, dass "Rasenmäheraktionen" nach Jahren der Einsparungen ohne willkürliche Kürzungen am falschen Ort nicht mehr möglich sind. Zudem erwies es sich als Illusion, nach der seit eh und je fragwürdigen Methode einfach dort sparen zu wollen, wo hohe Steigerungsraten budgetiert sind. Denn auf diesem Weg würden gerade auch diejenigen Bereiche - zu Unrecht, wie ich meine - getroffen, bei denen infolge grosser Zurückhaltung in den letzten Jahren heute Entwicklungs- bzw. Nachholbedarf besteht.

Die Vertreter der Departemente bemühten sich, denkbare Einsparungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Die Subkommissionen bzw. die Finanzkommission mussten jedoch erkennen, dass unter Wahrung der gesetzlichen Vorgaben effektive Einsparungen ohne Sparschäden nur in Einzelfällen möglich waren bzw. aufgrund der politischen Wertung in der Kommission von vornherein keine Mehrheit fanden.

Letztlich resultierten zwar von den in Aussicht genommenen Einsparungen von 500 Millionen Franken immerhin deren 192 Millionen. Die betragsmässig grössten Positionen waren jedoch aufgrund des Volksentscheides zu den Energieabgaben vom 24. September 2000 vorgegeben oder sind letztlich von einer nicht steuerbaren Entwicklung abhängig. Dies betrifft 55 Millionen Franken bei der Förderung des wirksamen Energieeinsatzes und 90 Millionen Franken beim Bundesamt für Flüchtlinge, total somit 145 Millionen Franken. Verschiedene der übrigen, betragsmässig meist geringen Reduktionen waren in der Finanzkommission umstritten. Sie werden die Möglichkeit haben, sich hier im Plenum noch über einzelne davon auszusprechen; es liegen 18 Minderheitsanträge vor.

Ein Wort noch zu den "Flag"-Ämtern: Wir befinden uns mit den zwölf durch Leistungsaufträge und Globalbudget geführten Ämtern bekanntlich nach wie vor in der Pilotphase. Gewisse immer wiederkehrende Mängel mögen deshalb noch als Kinderkrankheiten betrachtet werden, die sich dann auswachsen. Bei einzelnen Problemen hätte man auch jetzt schon eine Besserung erwartet. Die parlamentarische Oberaufsicht wird sich jedenfalls nach Abschluss der Pilotphase einlässlich mit den Erfahrungen in den einzelnen Ämtern befassen müssen. Denn es spricht doch einiges dafür, dass nicht alles, was in der Theorie glänzt, auch in der Praxis Gold wert ist. Die parlamentarische Budgethoheit muss jedenfalls auch in diesem Bereich und bei weiter gehenden Verselbstständigungen wie namentlich bei der ETH gewahrt bleiben, solange Steuergelder eingesetzt werden. Hier ist noch einiges an konzeptioneller Arbeit erforderlich.

Zusammenfassend halte ich Folgendes fest: Die Finanzkommission erachtet das Budget 2001 als befriedigend. Es ist besser, als vom "Haushaltziel 2001" verlangt, und besser, als es die Finanzplanung vorsieht. Die Beratungen haben gezeigt, dass weiter gehende substanzielle Einsparungen für das kommende Jahr nicht möglich sind. Über einzelne Fälle werden Sie in der Detailberatung noch entscheiden können. Eine Mehrheit der Finanzkommission zeigte sich hingegen unzufrieden mit dem Finanzplan 2002-2004 und dessen Ausgabenperspektiven.

Ein Antrag auf Rückweisung des Voranschlages mit dem Auftrag, eine Ausgabenreduktion von mindestens 500 Millionen Franken zu realisieren, wurde mit 14 zu 3 Stimmen bei 6 Enthaltungen abgelehnt.

Die Finanzkommission beantragt Ihnen schliesslich mit 17 zu 1 Stimmen bei 1 Enthaltung Zustimmung zum Bundesbeschluss I über den Voranschlag 2001 und einstimmig Zustimmung zum Bundesbeschluss II über die Entnahmen aus dem Fonds für Eisenbahn-Grossprojekte. Dem Bundesbeschluss III betreffend den Voranschlag der Eidgenössischen Technischen Hochschulen stimmt die Finanzkommission mit 18 zu 0 Stimmen bei 2 Enthaltungen zu.

Zum Finanzplan der Eidgenossenschaft für die Jahre 2002-2004. In Anbetracht der beschränkten Einflussmöglichkeiten des Parlamentes bei der Gestaltung des Voranschlages wurde in der Finanzkommission die Wichtigkeit des Finanzplans betont. Der vom Bundesrat vorgelegte Finanzplan 2002-2004 basiert für alle drei Jahre auf den folgenden makroökonomischen Annahmen: reales Wachstum des Bruttoinlandproduktes von 1,5 Prozent, Teuerung von 1,75 Prozent und Zinssatz der Bundesobligationen von 4,5 Prozent. Im Planungszeitraum rechnet der Bundesrat mit einem Anstieg der Ausgaben um 4,3 Prozent pro Jahr. Die Einnahmen erhöhen sich um 6 Prozent pro Jahr, sodass in der Finanzrechnung mit positiven Rechnungsabschlüssen zwischen 250 Millionen und 1,3 Milliarden Franken gerechnet wird, während die Erfolgsrechnung aus den schon für das Budget 2001 aufgezeigten Gründen abnehmende Fehlbeträge von 3,6 bis 1,3 Milliarden Franken aufweisen würde. Diese Annahmen würden zu einem Anstieg der Staatsquote von 10,8 auf 11,8 Prozent führen.

Die Kommissionsmehrheit erachtet das Wachstum der Staatsquote infolge einer über der Steigerung des Bruttoinlandproduktes liegenden Ausgabensteigerung als nicht akzeptabel. Die Finanzkommission beantragt Ihnen deshalb mit 12 zu 9 Stimmen bei 2 Enthaltungen die Motion der Finanzkommission (00.3600) zu überweisen, mit welcher, unter Ausklammerung des Demographieeinflusses auf die AHV/IV, eine merkliche Reduktion der Staatsquote verlangt wird. Hier muss ich allerdings auf die erst nach den Beratungen in der Finanzkommission vorgelegte Zusammenstellung der Eidgenössischen Finanzverwaltung vom 14. November 2000 verweisen: Unter Ausklammerung so genannter Sonderfaktoren - nebst den zusätzlichen Mehrwertsteuerprozenten für die AHV/IV namentlich die bereits erwähnten Drittanteile der Kantone an den Bundeseinnahmen - wird das Ausgabenwachstum in den Jahren 2002 bis 2004 deutlich unter dem BIP-Wachstum, ungefähr im Rahmen der Teuerung liegen. Die Staatsquote würde sich bei dieser Betrachtungsweise von 10,8 Prozent im Jahr 2000 auf 10,3 Prozent im Jahr 2004 reduzieren. Ob damit das Anliegen der Kommissionsmehrheit bereits erfüllt ist, haben Sie in der Diskussion und mit der Entscheidung über eine allfällige Überweisung der besagten Motion zu entscheiden.

Im Weiteren beantragt Ihnen die Finanzkommission mit 17 zu 0 Stimmen bei 3 Enthaltungen die Motion [PAGE 1225] Finanzkommission (00.3601) zu überweisen, laut der sich die Kantone an den Kosten der so genannten Effizienzvorlage zu beteiligen hätten, das heisst an den Mehrausgaben des Bundes für die Verbrechensbekämpfung im Bereich Geldwäscherei, organisierte Kriminalität und Wirtschaftskriminalität. Die Zusatzaufwendungen des Bundes in diesem Bereich werden für den Vollausbau bis ins Jahr 2008 auf rund 150 Millionen Franken jährlich veranschlagt. Eine Beteiligung der Kantone erweist sich angesichts der bei ihnen eintretenden finanziellen Entlastung als gerechtfertigt.

Schliesslich unterbreitet Ihnen eine Kommissionsminderheit die Motion 00.3602, laut welcher die Ausgaben für die Entwicklungshilfe während der Finanzplanperiode auf die Teuerung, das heisst auf 1,75 Prozent, beschränkt werden sollen. Diese Forderung läuft den Beschlüssen des Nationalrates bei der Beratung der Legislaturziele wie auch der Stossrichtung des Bundesrates, die erst vor kurzem kommuniziert wurde, diametral zuwider. Die Finanzkommission empfiehlt Ihnen deshalb, diese Motion nicht zu überweisen.

Zusammenfassend: Die Finanzkommission beantragt Ihnen mit 10 zu 9 Stimmen bei 4 Enthaltungen, vom Finanzplan 2002-2004 Kenntnis zu nehmen. Eine Minderheit beantragt, vom Finanzplan in ablehnendem Sinn Kenntnis zu nehmen; dies wegen der ihres Erachtens zu grossen Ausgabensteigerung.

Ich komme zum Schluss zu den Nachtragskrediten zum Voranschlag 2000: Mit dem Nachtrag II zum Voranschlag 2000 beantragt der Bundesrat Nachtragskredite von über 235 Millionen und Verpflichtungskredite in der Höhe von 76 Millionen Franken. Zusammen mit dem Nachtrag I erhöhen sich damit die veranschlagten Ausgaben um insgesamt 621 Millionen oder 1,3 Prozent der Gesamtausgaben. Die Finanzkommission durfte feststellen, dass damit im Jahr 2000 das geringste Nachtragskreditvolumen seit 1987 resultiert, was für eine gute Budgetdisziplin spricht. Trotz dieser Mehrausgaben darf infolge der schon erwähnten höheren Steuereingänge für dieses Jahr mit einem weit besseren Abschluss als budgetiert gerechnet werden.

Gemäss den Ankündigungen des Bundesrates wird anstelle des budgetierten Defizites von 1,8 Milliarden ein klarer Einnahmenüberschuss resultieren.

Von den insgesamt 33 Positionen des Nachtrages II hat die Finanzdelegation deren 17 mit einem Betrag von 84,3 Millionen bereits mit gewöhnlichem Vorschuss freigegeben. Zudem hat die Finanzdelegation auf Antrag des Bundesrates über den Ihnen unterbreiteten Antrag hinaus einen gewöhnlichen Vorschuss in der Höhe von 20 Millionen für das IKRK genehmigt. Von Bundesrat Deiss wurde allerdings verlangt, dass derartige Nachträge in diesem Bereich zur Deckung von Defiziten des IKRK nicht die Regel werden dürfen. Auch die Finanzkommission hat diesem Kredit zugestimmt.

In der Finanzkommission gab der Nachtragskredit über 920 000 Franken für die Chefanklägerin am Uno-Kriegsverbrecher-Tribunal in Den Haag, Frau Carla Del Ponte, zu verschiedenen Malen zu Diskussionen Anlass. Die Abwicklung des Geschäftes durch den Bundesrat stiess auf heftige Kritik. Nicht nur wurden die finanzrechtlichen Bestimmungen krass verletzt - indem Ausgaben getätigt wurden, ohne dass die notwendigen dringlichen oder gewöhnlichen Vorschüsse durch den Bundesrat selbst oder die Finanzdelegation bewilligt worden wären -, vielmehr musste man zum Schluss gelangen, dass dieser Angelegenheit in finanzrechtlicher Hinsicht von Anfang an nie die notwendige Aufmerksamkeit geschenkt wurde. Insbesondere hat sich der Bundesrat nicht rechtzeitig Rechenschaft darüber abgelegt, welche Ausgaben mit dem Engagement von Frau Del Ponte in Den Haag im Sicherheitsbereich noch auf den Bund zukommen könnten.

Zudem befassten sich sage und schreibe vier Departemente mit diesem Fall, letztlich jedoch - so unser Eindruck - alle "à contrecoeur" und mitunter nach dem Motto: Augen und Nase zu und durch. Im Ergebnis haben wir ein Schulbeispiel vor uns, wie Aufgaben in finanzrechtlicher Hinsicht nicht gemanagt werden dürfen. Die Finanzkommission kommt nicht darum herum, den involvierten Bundesräten und Bundesrätinnen und dem Gesamtgremium eine Rüge zu erteilen.

Dass dem Nachtragskredit letztlich von der Finanzkommission mit 8 zu 3 Stimmen bei 9 Enthaltungen zugestimmt wurde, sich mithin nicht die Mehrheit der Kommission für den Kredit aussprach, hat der Bundesrat als Ausdruck des Missfallens zur Kenntnis zu nehmen.

Zu einer Ablehnung des Nachtragskredites kam es nur deshalb nicht, weil eine Mehrheit der Kommission ein internationales Engagement der Schweiz, wie es in der Übernahme derartiger Ämter zum Ausdruck kommt, begrüsst und kein falsches Zeichen mit einer Protestaktion setzen wollte. So aber darf es in einem neuen Fall mit Sicherheit nicht mehr laufen. Das Plenum wird sich noch zur Sache äussern können. Es liegt ein Minderheitsantrag auf Ablehnung des Kredites vor.

Die Nachtragskredite als Ganzes wurden von der Finanzkommission jedoch mit 20 zu 0 Stimmen bei 0 Enthaltungen genehmigt.