Schiesser Fritz · Ständerat · 2007-12-11

Wortprotokoll

Die Kommission für Rechtsfragen Ihres Rates legt Ihnen ein Postulat mit vier Punkten vor und verlangt vom Bundesrat einen Bericht a) über den Stellenwert des Völkerrechts, b) über die Beibehaltung des monistischen Systems oder einen Übergang zu einem dualistischen System, c) zum Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht und d) zur Frage, ob im Interesse einer einheitlichen Rechtsprechung Entscheide unterer Rechtsprechungsinstanzen über das Verhältnis zwischen Völkerrecht und Landesrecht in jedem Fall bis ans Bundesgericht weitergezogen werden können sollen.

Sie haben sich vielleicht gefragt, weshalb Ihre Kommission vom Bundesrat einen solchen Bericht haben möchte - der Bundesrat wäre bereit, einen solchen Bericht zu erstellen; er beantragt Annahme des Postulates -: Sie mögen sich zweifellos daran erinnern, dass der Chef des EJPD im Verlaufe des vergangenen Sommers im Zusammenhang mit dem Völkerrecht verschiedene Fragen aufgeworfen hat, Fragen, die vielleicht im damaligen Rahmen etwas gar holzschnittartig erscheinen mochten. Ihre Kommission hat sich entschieden, diese Fragen innerhalb der Kommission aufzunehmen und mit dem Chef des EJPD, Herrn Bundesrat Blocher, zu diskutieren. Wir haben diese Diskussion geführt; das Postulat ist das Ergebnis davon. Ich möchte auf diese Diskussion in der Kommission kurz eingehen. Herr Bundesrat Blocher kann dann selbstverständlich auch seine Sicht der Dinge darlegen.

Herr Bundesrat Blocher hat uns aus seiner Sicht die verschiedenen Probleme dargelegt, die das Völkerrecht und insbesondere das Verhältnis zwischen Landesrecht und Völkerrecht betreffen, wobei ich vorausschicken möchte, dass ich unter Völkerrecht hier nicht nur das sogenannte Jus cogens, also das zwingende Völkerrecht, verstehe, sondern das ganze internationale Recht im Gegensatz zum national geschaffenen Recht, also zum Landesrecht. Herr Bundesrat Blocher hat anhand von einzelnen Beispielen aufgezeigt, welche Problemstellungen er ansprechen wollte. Da ist zum Beispiel die Frage der Anerkennung von Zwangsehen oder der Anerkennung von Ehen, die in Stellvertretung geschlossen worden sind, zwei Erscheinungen, die in unserer Rechtsordnung völlig undenkbar sind. Es ist undenkbar, dass solche Eheschliessungen nach dem Schweizerischen Zivilgesetzbuch rechtlich zulässig erscheinen können. Herr Bundesrat Blocher hat darauf hingewiesen, dass sich aufgrund von völkerrechtlichen Verpflichtungen die Frage stellt, ob solche mit unserem Rechtsverständnis unvereinbare Eheschliessungen in unserem Land anerkannt werden müssen, was dann auch dazu führt, dass der eine Ehegatte einreisen kann, wenn der andere bereits hier niedergelassen ist. Ein anderer Fall, der von Herrn Bundesrat Blocher angesprochen worden ist, betrifft einen Fall der doppelten Strafbarkeit. Offenbar hat es im Rahmen der Europäischen Union Bestrebungen gegeben, in einzelnen Bereichen von der doppelten Strafbarkeit, die für uns ein im Landesrecht absolut anerkanntes Prinzip ist, abzuweichen.

Diese Problemstellungen sind keine grundlegenden Infragestellungen des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und Landesrecht, sondern landesinterne Probleme. Die erwähnten Fälle - zusammen mit dem dritten Fall, der von Herrn Bundesrat Blocher angesprochen worden ist, auf den ich sogleich noch zurückkommen werde - werfen Fragen des Verhältnisses Völkerrecht/Landesrecht auf. Aber dass deswegen die heutige Ordnung geändert werden muss - beispielsweise in Bezug auf die Frage des Übergangs vom monistischen System, also von der unmittelbaren Anwendbarkeit von internationalem Recht im Land, zum dualistischen System, wie es beispielsweise Deutschland kennt -, haben wir in der Kommission verneint. Wir haben in der Kommission verneint, dass unsere Rechtsposition über das internationale Recht grundsätzlich infrage gestellt werden soll.

Das dritte Beispiel, es bezieht sich auf Buchstabe d des Postulates: Es geht um die Frage, ob Dienstverweigerer als Flüchtlinge anzuerkennen sind. Damit erhalten Dienstverweigerer natürlich einen Status, der dazu führt, dass sie in unserem Land Zuflucht suchen können, während andere Länder diese Anerkennung als Flüchtling abgelehnt haben. Dass daraus erhebliche praktische Probleme entstehen können, kann man nicht in Abrede stellen. Herr Bundesrat Blocher hat das auch zahlenmässig belegt, anhand der Asylgesuche junger Dienstverweigerer aus Eritrea. Ihre Kommission ist der Auffassung, dass auch diese Frage nicht eine Grundsatzfrage für das Verhältnis von Völkerrecht und Landesrecht darstellt, dass aber nicht nur bei dieser Frage, sondern auch bei den anderen Beispielen allenfalls interne Anpassungen geprüft werden müssen.

Bei diesem letzten Beispiel, der Anerkennung von Dienstverweigerern als Flüchtlinge, hat offenbar die Asylrekurskommission einen Entscheid gefällt, der nicht der obersten Rechtsprechungsinstanz, dem Bundesgericht, zur Überprüfung vorgelegt werden kann. Deshalb haben wir Buchstabe d ins Postulat aufgenommen, damit diese Frage mit dem Bericht geklärt werden kann.

Ihre Kommission war der Auffassung, dass die Beispiele, wie sie vom Chef des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartementes genannt wurden, praktische Fragestellungen sind, die einer besonderen Prüfung im Landesrecht bedürfen. Wir gehen aber nicht davon aus, dass dies völkerrechtliche Probleme sind, die ein Abrücken der Schweiz von ihrer bisherigen Position rechtfertigen. Ich erinnere daran, dass die Schweiz ein Kleinstaat ist, der sich immer auf den Standpunkt gestellt hat - das ist auch seine einzige Waffe -, dass Abmachungen gegenseitig einzuhalten sind. Wenn Missbrauch erfolgt, dann haben wir auch im internen Recht Regelungen. Ich erinnere an Artikel 2 des Zivilgesetzbuches, der einen allgemeinen Rechtsgrundsatz enthält, wonach offensichtlicher Rechtsmissbrauch keinen Rechtsschutz verdient. Die Folgen der erwähnten Beispiele sind allenfalls durch eine interne Revision einschlägiger Bestimmungen [PAGE 1093] anzugehen. Die Grundprinzipien unserer Völkerrechtsauffassung sollten aber nicht infrage gestellt werden. Das ist die Auffassung Ihrer Kommission.

Dennoch hat Ihre Kommission entschieden, das Parlament solle als oberste Instanz dieses Landes - unter Vorbehalt von Volk und Ständen - Gelegenheit erhalten, derart wichtige Prinzipien wieder einmal zu diskutieren und zum Beispiel auch den Stellenwert des Völkerrechts im Verhältnis zum Landesrecht gegenüber dem Bundesgericht darzulegen. Zu diesem Zweck hat sie dieses Postulat beschlossen.

Der Bund soll Gelegenheit bieten, dass sich das Parlament beispielsweise auch über die Frage aussprechen kann, ob das Parlament - und wenn es das Parlament kann, können es selbstverständlich auch Volk und Stände - bewusst Landesrecht setzen kann, das von internationalem Recht abweicht bzw. internationalem Recht widerspricht. Ich erinnere an die Schubert-Praxis, an den Fall Schubert, den das Bundesgericht vor bald dreissig Jahren entschieden hat. Damals hat sich das Bundesgericht auf folgenden Standpunkt gestellt: Wenn die Bundesversammlung in Kenntnis der Abweichung von internationalem Recht Landesrecht setzt, dann sei solches Landesrecht für die oberste Rechtsprechungsinstanz, sprich für das Bundesgericht, verbindlich - und nicht das abweichende Völkerrecht. Wenn also die Bundesversammlung bewusst abweichendes Recht setzt, dann geht das abweichende Recht dem internationalen Recht vor. Soll diese Praxis gestärkt werden? Wie ist die politische Haltung zu dieser Frage heute, unter allenfalls veränderten Umständen? Darüber sollte sich das Parlament wieder einmal aussprechen können, und das sollte eine Folge dieses Berichtes sein.

Ich habe versucht, Ihnen aufzuzeigen, in welchem Umfeld dieses Postulat beschlossen worden ist. Ich bitte Sie im Namen der Kommission, dieses Postulat anzunehmen; dies beantragt auch der Bundesrat. Die vertiefte Diskussion über die sich hier stellenden grundlegenden Probleme wird zu einem späteren Zeitpunkt geführt, wenn dieser Bericht vorliegt.