Stähelin Philipp · Ständerat · 2007-12-19

Wortprotokoll

Der Bundesrat legt uns einen Bericht vor, der übertitelt ist mit "Aussenpolitischer Bericht, Juni 2007"; er ist hier verkürzt als Bericht 2007 in unserem heutigen Tagesprogramm wiedergegeben. Dieser Bericht gibt einen Überblick über die Schwerpunkte der aussenpolitischen Tätigkeiten des Bundes im Jahre 2006. Er wird ergänzt durch drei Anhänge, die sich mit der Neutralität, der Rolle der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen sowie mit den Möglichkeiten, das humanitäre Völkerrecht auf dem Gebiet der asymmetrischen Kriegsführung weiterzuentwickeln, befassen. Die Anhänge gehen damit über die reine Berichterstattung hinaus und befassen sich mit drei Themen, welche politisch und auch in der Aussenpolitischen Kommission immer wieder angesprochen werden. Sie haben damit auch aktuellen Gehalt und - mindestens teilweise - auch etwas prospektiven Charakter.

Es ist das erste Mal, dass der Bundesrat dem Parlament einen Jahresbericht über die Schweizer Aussenpolitik im Allgemeinen unterbreitet. Dieser Bericht ist denn auch nicht mit dem periodischen Bericht zur Aussenpolitik der Schweiz gemäss Artikel 148 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes zu verwechseln, der zukunftsgerichtet die mittelfristige Stossrichtung unserer Aussenpolitik aufzeigt. Die letzten Berichte dieser Art datieren von 1993 und 2000.

Der vorliegende Bericht lässt erkennen, dass der Bundesrat und das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten gedenken, dem Parlament künftig jährlich über die aussenpolitischen Aktivitäten zu berichten. Schon der Titel - "... Juni 2007" - zeigt, dass wohl an der definitiven Form der Jahresberichte noch etwas gefeilt werden wird. Wir begrüssen diese Bereitschaft des Bundesrates indessen ausdrücklich, hat doch der Ständerat am 20. März 2006 das Postulat unserer Kommission "Wiederkehrende Berichte des Bundesrates an die Aussenpolitischen Kommissionen" (06.3417) angenommen, das den Bundesrat beauftragt, Vor- und Nachteile eines einzigen jährlichen aussenpolitischen Berichtes zu prüfen. Zwar ist dieses Postulat mit dem heute zu behandelnden Bericht noch nicht erfüllt - dies hat uns Frau Bundespräsidentin Calmy-Rey für das nächste Jahr in Aussicht gestellt -, aber der Bericht zielt in die richtige Richtung.

Der Bericht selbst stellt eine Auslegeordnung der Schweizer Aussenpolitik im Jahre 2006 dar. Es geht weniger um [PAGE 1157] Konzepte und Strategien, für welche nach wie vor die Berichte von 1993 und 2000 die Steuerung abgeben. Hingegen zeigt der Bericht Wege im Instrumentellen auf. Gegen aussen will der Bundesrat so mit Memoranda of Understanding - etwa mit den USA, aber auch mit anderen wichtigen Ländern - die aussenpolitischen Beziehungen proaktiver und koordinierter steuern; ebenso erlässt er Länderstrategien für prioritäre Staaten und Schwerpunktländer. Unsere Kommission unterstützt ausdrücklich diesen in systematischer Art und Weise verfolgten Prozess.

Intern hat der Bundesrat als neues Instrument mittelfristige aussenpolitische Zielvereinbarungen zwischen dem EDA und den Fachdepartementen eingeführt. Die APK beurteilt auch dieses Vorgehen als sehr positiv und unterstützenswert. Sie begrüsst dieses Instrument insbesondere in Bezug auf eine erhöhte Kohärenz und Koordination der verschiedenen sektoriellen Aussenpolitiken. An ihrer letzten Sitzung vom vergangenen 20. November hat die Kommission die erste abgeschlossene aussenpolitische Zielvereinbarung im Bereich Gesundheit diskutiert, die am 9. Oktober 2006 von EDA und EDI gutgeheissen wurde. Grundsätzlich können die Zielvereinbarungen nicht über die Kompetenzen des Bundesrates hinausreichen, und das Parlament hat diese Kompetenzen auch grundsätzlich zu respektieren. Das Zusammenspiel zwischen Regierung und Parlament in der Aussenpolitik lebt aber nicht zuletzt von der Information; die APK wird sich deshalb auch künftig über bevorstehende und geplante Zielvereinbarungen in weiteren Bereichen informieren lassen.

Der Bericht nimmt auch die Idee einer künftigen Mitgliedschaft der Schweiz im Uno-Sicherheitsrat auf. Wir haben davon Kenntnis genommen, dass auf Verlangen der APK des Nationalrates im nächsten Frühling ein Rapport vorliegen soll, der die Grundlage einer parlamentarischen Diskussion hierzu bilden kann. Unsere Kommission hat den Wunsch eingebracht, in diese Diskussion einbezogen zu werden. Offenbar könnte eine Kandidatur unseres Landes frühestens 2020 zum Tragen kommen. Die Fragen hierzu sind aber schweizintern rechtzeitig zu klären, wobei gewisse Szenarien hilfreich sein könnten, wie sich die Schweiz als Mitglied des Sicherheitsrates verhalten könnte, wenn sich diese oder jene Fragen stellen. Wir wollen die Diskussion über eine Mitgliedschaft im Uno-Sicherheitsrat ohne ideologische Scheuklappen angehen. Hierzu braucht es aber die nötige Diskussionsgrundlage; diese ist uns in Aussicht gestellt worden.

Zu den Anhängen des Berichtes im Detail: Anhang 1 befasst sich mit der Neutralität. Auch dieser Anhang gründet auf dem Konzept, das der Bundesrat in seinem Bericht von 1993 dargelegt hat. Das ist auch richtig. Ein ausdrücklicher Bezug zu jenem Bericht zur Neutralität fehlt im Anhang allerdings. Wir haben uns indessen bestätigen lassen, dass der Bericht von 1993 nach wie vor die Grundlage für das bilde, was die Neutralität anbelange, und dass sich der vorliegende Anhang gerade deshalb bewusst darauf beschränke, bestimmte Grundsätze wieder in Erinnerung zu rufen.

Die Schweizer Neutralität ist aussenpolitisch nicht zuletzt auch ein Markenzeichen. Der Bundesrat steht zu diesem Instrument und hat auch im Sicherheitspolitischen Bericht 2000, im Aussenpolitischen Bericht 2000 und im Bericht "Die Neutralität auf dem Prüfstand im Irak-Konflikt" von 2005 immer wieder gesagt, was er darunter verstehe. Die Neutralität soll auch keineswegs auf leisen Sohlen aufgegeben werden. Auch dies stellt der Anhang klar. Die APK unterstützt diese Haltung.

Anhang 2 stellt die Aufgaben der Schweiz als Depositarstaat der Genfer Konventionen dar. Es wird wiederum die notarielle Aufgabe des Depositars festgehalten, also die Verwahrung und Verwaltung des Vertragswerkes. Bei dieser Aufgabe hält sich die Schweiz an die formale Natur des Mandates. Auch von dieser Rolle ist die politisch-moralische Haltung der Schweiz sauber zu unterscheiden, die sie als reines Mitgliedland in aller Selbstverständlichkeit zum Ausdruck bringen darf. Die beiden Rollen sind bisher formal immer sauber getrennt worden, was konsequent und richtig ist.

Anhang 3 widmet sich der asymmetrischen Kriegsführung und dem humanitären Völkerrecht sowie den Möglichkeiten zu dessen Weiterentwicklung. Das heutige Kriegsvölkerrecht ist noch weitgehend von der Vorstellung geprägt, dass sich im Krieg zwei staatliche Armeen gegenüberstehen. Diese Vorstellung entspricht aber zumeist nicht mehr den Realitäten. Vielmehr sind an heutigen Konflikten oft mancherlei bewaffnete Gruppierungen beteiligt. Man spricht von asymmetrischen Kriegen, weil sich dabei sehr ungleiche Parteien gegenüberstehen, welche wenigstens auf der einen Seite meistens auch keine staatlichen Akteure sind. Auf deren Verhalten ist das Kriegsvölkerrecht - zurückhaltend ausgedrückt - aber nicht ausgerichtet. Zudem besteht die Gefahr, dass in dieser Situation auch Staaten bzw. deren Armeen die völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht mehr voll beachten.

Der Bundesrat legt im Nachtrag seine Strategie für die Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts dar. Diese geht in ihrer Zielrichtung dahin, sich gewissermassen der Baustellen anzunehmen, der Unklarheiten in der Anwendung der bestehenden Rechtsregeln, und weniger dahin, das geltende Recht infrage zu stellen und in Revision zu ziehen.

Wir haben uns in der Kommission gefragt, ob dieser Ansatz vor dem Hintergrund der neuen Bedrohungslagen genüge und der Bundesrat in der Weiterentwicklung des humanitären Völkerrechts nicht zu vorsichtig vorgehe. Wir haben in der Diskussion zur Kenntnis genommen, dass es das Bestreben der Schweiz sein müsse, als Hüterin der Genfer Konventionen zu gewährleisten, dass diese effektiv angewendet werden und der Schutz der Zivilbevölkerung vor Angriffen jeder Art möglichst hoch bleibe. Offene Fragen gebe es zwar, aber diese liessen sich lösen; mit Augenmass und Vernunft könnten immer wieder Lösungen gefunden werden. Unsere Kommission betrachtet die Entwicklung auch des Stellenwerts des humanitären Völkerrechts trotzdem mit Besorgnis und Skepsis und ermuntert den Bundesrat, seine Zurückhaltung hier tendenziell abzulegen.

Dies betrifft nicht zuletzt das Agieren privater Sicherheitsunternehmen in Krisengebieten, welche bekanntlich durchaus auch Bezüge zum eigenen Land aufweisen können. Ich erinnere an das seinerzeitige Postulat 04.3267 des Ständerates in dieser Sache und den Bericht des Bundesrates hierzu. Eine Ergänzung der Zusatzprotokolle der Genfer Konventionen könnte hier doch ins Auge gefasst werden, während der Bundesrat bislang - Sie lesen das auf Seite 5588 der deutschsprachigen Fassung - lediglich das EDA beauftragt hat, in Zusammenarbeit mit dem IKRK einen zwischenstaatlichen Dialog zu lancieren, in dessen Rahmen thematisiert werden soll, wie die Einhaltung des humanitären Völkerrechts und der Menschenrechte durch Staaten und private Militär- und Sicherheitsunternehmen in Konfliktgebieten gewährleistet und gefördert werden kann. In einer ersten Phase gehe es darum, haben wir gehört, in einer Auslegeordnung festzuhalten, was diese privaten Sicherheitsfirmen gemäss dem humanitären Völkerrecht heute schon beachten müssen. In Wirklichkeit seien nämlich solche Sicherheitsunternehmen schon heute genauso ans Völkerrecht gebunden wie andere Militärs. Das Problem sei, dass sie sich nicht immer daran hielten. Zwar bestünden also die Normen bereits, aber sie würden nicht umgesetzt.

Inzwischen hat sich die Chefin des EDA, in der Woche vor dieser Session, in der Rotkreuzkonferenz nun auch in diesem Sinne geäussert. Die Schweizer Absicht ist, so meinen wir, zwar löblich. Sie will insbesondere zusammen mit den Staaten, die solche Sicherheitsunternehmen einsetzen, zu erreichen, dass sich diese verpflichten, die bestehenden Normen tatsächlich anzuwenden, und dafür zu sorgen, dass die Sicherheitsfirmen ihre Angestellten in diesem Sinne auswählen, ausbilden und kontrollieren. Erst wenn dann feststehe, dass das nicht ausreiche, könne mit Fug und Recht die Frage gestellt werden, ob es mehr brauche. Persönlich meine ich aber, dass diese Schweizer Haltung und Absicht allzu passiv daherkommen. Die Missstände in diesem Bereich sind heute klar erkennbar, und die bestehenden [PAGE 1158] Rechtsnormen bzw. der Apparat zur Durchsetzung derselben genügen ganz offensichtlich nicht mehr. Also ist meines Erachtens Abhilfe zu schaffen, und zwar hic et nunc und durchaus auch mit kräftigem Anstoss durch unser Land.

Ich bitte den Bundesrat, hier die Initiative energischer zu ergreifen, und erinnere noch einmal an die entsprechenden Vorstösse aus dem Parlament in dieser Sache, auch an meinen eigenen.

Insgesamt erachtet die APK den vorliegenden Bericht als guten Überblick der aussenpolitischen Tätigkeiten des letzten Jahres. Wir begrüssen den jährlichen Rapport. Die drei Anhänge greifen entscheidende Fragestellungen auf und weisen grundsätzlich in die richtige Richtung. Wir beantragen Ihnen Kenntnisnahme.