Calmy-Rey Micheline · Bundesrat · 2008-03-04

Wortprotokoll

Dans sa partie générale, le rapport de politique étrangère passe en revue certaines activités prioritaires qui se sont accomplies en 2006. Ce rapport n'a pas la prétention d'être exhaustif. A l'ère de la mondialisation, il n'y a plus guère de domaines qui ne soient plus ou moins fortement internationalisés. Vouloir dresser un inventaire exhaustif des activités de politique étrangère ne serait dès lors tout simplement pas possible. Avec ce rapport, notre intention est par contre de donner au Parlement, ainsi que de manière générale au public intéressé, une vue d'ensemble qui peut être utile.

Le rapport se concentre sur la politique étrangère, à savoir celle du Département fédéral des affaires étrangères. Bien entendu, les principes et les priorités de politique étrangère ne sont pas uniquement développés par le Département fédéral des affaires étrangères. D'autres départements entretiennent des relations avec d'autres pays dans leurs domaines de compétences particulières, c'est la politique étrangère sectorielle. Le Département fédéral des affaires étrangères a la tâche, mais aussi le souci permanent, d'assurer la cohérence entre ces politiques qui répondent toutes au même mandat constitutionnel, celui de promouvoir et de défendre les intérêts des Suissesses et des Suisses. Pour assurer cette cohérence et cette coordination des différentes politiques sectorielles, j'ai proposé au Conseil fédéral en mai 2005 deux instruments de politique qui pourraient aider à atteindre cet objectif.

Le premier instrument se rapporte à une stratégie par pays. Il s'agit d'institutionnaliser les rapports de politique et nos relations de politique étrangère avec nos principaux partenaires. Dans ce but, nous avons conclu des Memorandum of Understanding, des mémoires d'entente, avec les Etats-Unis, la Russie, la Chine et l'Afrique du Sud très récemment, puisque cet accord sera prêt à être signé cette semaine.

L'autre instrument de cohérence et de coordination de notre politique étrangère se rapporte aux accords d'objectifs à moyen terme. Nous avons conclu un premier accord d'objectifs avec le Département fédéral de l'intérieur sur la politique étrangère de santé. Très vraisemblablement, le prochain accord d'objectifs à moyen terme portera sur la politique énergétique de la Suisse. Comme vous le savez, la politique énergétique étrangère devient un élément essentiel, majeur et prioritaire dans les relations entre la Suisse et ses différents partenaires. Donc, c'est là un accord d'objectifs très important.

De manière générale, notre politique a pour but de maintenir des relations bilatérales aussi suivies et étendues que possible, conformément au principe d'universalité: en promouvant [PAGE 55] le respect du droit international, et en veillant à une configuration optimale de nos relations avec l'Union européenne, qui est notre principal partenaire. La politique européenne de la Suisse a fait l'objet du Rapport Europe 2006; nous ne sommes pas revenus en détail - et je ne souhaite pas y revenir non plus - sur la politique européenne dans le rapport général de politique étrangère.

Les priorités de la Suisse sont avant tout la mise en oeuvre complète et efficace de l'ensemble des accords bilatéraux I et II conclus jusqu'ici avec l'Union européenne; dans cette mise en oeuvre complète figure bien entendu la libre circulation des personnes. Celle-ci va maintenant se poser en termes de prolongation de l'Accord sur la libre circulation des personnes, conclu avec une échéance en 2009. La Suisse devra dire si elle souhaite ou non prolonger la libre circulation des personnes au-delà de cette date. Cette question se pose aussi en termes d'extension à la Roumanie et à la Bulgarie - là aussi, notre pays devra se prononcer.

Monsieur Stamm, vous avez dit que pour vous, une des priorités de la politique suisse devait être le maintien de la démocratie directe: en ce qui concerne la politique européenne, le peuple suisse s'est exprimé, puisqu'il a accepté l'extension de la libre circulation des personnes aux dix nouveaux pays membres entrés dans l'Union européenne en 2004, qu'il a accepté la contribution de la Suisse pour réduire les disparités entre les anciens et les nouveaux pays membres, et qu'il a accepté la participation de la Suisse à l'Espace Schengen/Dublin.

En matière de politique européenne, la voie bilatérale est la voie que le Conseil fédéral privilégie, et cette politique européenne comprend non seulement la mise en oeuvre complète des accords bilatéraux I et II, mais aussi la consolidation de cette voie bilatérale, éventuellement par la discussion d'un accord-cadre avec l'Union européenne, et enfin l'approfondissement de ses relations avec l'Union européenne dans les domaines où un intérêt mutuel apparaît, par exemple dans l'agroalimentaire.

Madame Riklin, vous avez posé la question de savoir ce qui se passerait si la voie des Bilatérales n'était plus possible: le Conseil fédéral dit en effet qu'une série d'autres instruments devraient alors intervenir dans nos relations avec l'Union européenne. Ces différents instruments sont listés dans le Rapport Europe 2006 (06.064), et donc je vous y renvoie.

Le rapport de politique étrangère passe en revue plusieurs engagements de notre pays en matière de politique de paix. La Suisse, riche de son pluriculturalisme, bénéficiant d'une longue tradition humanitaire, n'appartenant à aucune alliance militaire - vous le savez -, n'étant pas soupçonnée d'intentions cachées, est particulièrement bien placée pour apporter une contribution utile et appréciée.

Nous ne pouvons pas ignorer ce qui vient d'ailleurs, que ce soit en matière de santé, de sécurité, de migrations, de commerce et d'économie, ou encore d'énergie: ce qui se passe à l'extérieur de nos frontières nous touche de plus en plus. Et pour ceux d'entre vous qui souhaiteraient - et vous l'avez dit! - avoir une ministre des affaires étrangères qui se tait dans nos quatre langues nationales, je pense que cela, c'est véritablement contraire à la défense des intérêts de la Suisse! Au contraire, la Suisse doit s'engager et être présente.

Notre engagement en faveur de la stabilité de notre environnement trouve sa source tant dans un idéal de solidarité que dans notre intérêt bien compris. Cette constatation vaut pour notre politique de paix comme pour notre politique de coopération au développement, à laquelle le rapport de politique étrangère consacre également un chapitre.

La politique de développement suisse est un succès. Oui, nous parlons bien d'un succès! Elle apporte beaucoup à la crédibilité de la Suisse dans nos relations internationales. Il est facile de raconter absolument n'importe quoi à la tribune, de tenir même des propos contradictoires par rapport aux affirmations de la Commission de gestion et aux rapports d'experts. Même notre politique au Sri Lanka, qui a été tellement décriée à la suite du tsunami, a eu du succès: cela a été confirmé par au moins deux rapports d'audits extérieurs qui parlent là d'une politique qui a été très utile et très efficace.

Je constate que la Commission de gestion, très objectivement, reconnaît la qualité technique et le professionnalisme qui distinguent l'aide suisse au développement dans l'opinion des milieux internationaux spécialisés, dans celle des pays bénéficiaires et aussi dans celle de la population suisse.

Ensuite, la Commission de gestion a été en mesure de rejeter sans équivoque les critiques alléguant que les activités de la DDC ne correspondaient pas aux priorités et aux objectifs définis par le Conseil fédéral et par le Parlement.

Enfin, la Commission de gestion apporte une réponse positive à la question de savoir si les activités déployées par la DDC sont conformes au mandat qui lui a été confié.

Il y a des questions ouvertes que je me réjouis de discuter avec le Parlement, sur la base des messages qui vous seront prochainement soumis. Ils concerneront le crédit Sud ainsi que l'aide financière et économique au développement, notamment la question de la concentration. Cette question est de nature éminemment politique et il s'agit de savoir comment la politique extérieure de la Suisse peut appliquer le principe d'universalité pour faire valoir ses intérêts à l'échelle mondiale. Il s'agit, avec la politique de développement en tant qu'élément central de notre politique étrangère, de savoir si elle doit plus ou mieux concentrer ses activités afin d'atteindre de bons résultats et si un degré d'efficacité élevé - compte tenu des moyens relativement peu élevés dont nous disposons - est lié à une concentration ou s'il n'entre pas en contradiction avec le principe d'universalité. La concentration n'est pas une valeur en soi, elle n'est envisageable que si elle contribue à augmenter l'efficacité de notre aide. De ce point de vue, encore une fois, je me réjouis de pouvoir en parler avec vous de façon sérieuse en commission et non pas de façon polémique, juste pour dire du mal à propos de la coopération au développement.

Enfin, la dernière partie du rapport porte sur la coopération multilatérale dans le cadre des Nations Unies et d'autres organisations internationales. Eu égard à l'interdépendance croissante des Etats, liée à la mondialisation, le cadre multilatéral se prête bien à régir leurs relations. Tout particulièrement pour un Etat comme la Suisse, qui ne veut ni ne peut exercer une politique de puissance et qui a intérêt à s'appuyer sur la force du droit en tant que facteur de réglementation des relations internationales, le cadre multilatéral est très précieux. Nous célébrons cette année les cinq ans de notre adhésion aux Nations Unies, et le bilan de notre participation est clairement positif.

Toujours dans le contexte de notre politique multilatérale, j'ai pris note du souhait exprimé par le Parlement dans le cadre de l'examen de la nouvelle loi sur l'Etat hôte, approuvée le 22 juin 2007, de bénéficier à l'avenir d'informations régulières au sujet des privilèges, immunités, facilités et aides financières accordées en vertu de cette loi. Nous en tiendrons compte dans les prochaines éditions du rapport de politique étrangère dès l'entrée en vigueur de la loi.

Grâce à notre engagement constructif et apprécié en matière de politique étrangère, le poids de notre pays dans les relations internationales est plus que proportionnel à sa taille. La Suisse affiche un profil clair dans les relations internationales, qui tient compte de ses spécificités et de ses atouts. Et la neutralité est un de ces atouts.

Permettez-moi de vous dire deux mots sur la question de la neutralité. Le droit de la neutralité nous impose principalement quatre obligations. La première: ne pas mener de guerre contre un Etat étranger sauf en cas de légitime défense. La deuxième: défendre militairement notre territoire contre une attaque extérieure. La troisième: ne pas mettre notre territoire à disposition d'un Etat belligérant. Et enfin la quatrième: traiter tous les belligérants sur un pied d'égalité pour ce qui est de l'exportation du matériel de guerre.

Il existe une obligation supplémentaire de nature coutumière à laquelle doit se plier un pays se déclarant neutre à titre permanent comme le nôtre, à savoir ne pas se mettre dans une situation qui pourrait nous amener, en cas de conflit, à [PAGE 56] violer les obligations que nous confère notre statut. Il nous est, en particulier, impossible de participer à une alliance militaire comme l'OTAN. Par contre, l'Etat neutre reste libre de déterminer sa politique de neutralité en fonction du contexte international.

Les points de référence et les éléments essentiels de la neutralité sont pour nous les suivants. Tout d'abord le principe d'universalité: la neutralité implique de garder une certaine équidistance dans les relations avec les autres Etats. D'autre part, le fait d'être neutre facilite les contacts avec divers interlocuteurs, qu'ils soient étatiques ou non. Le fait de ne pas appartenir à une alliance militaire permet à la Suisse de jeter des ponts et d'agir en tant que médiateur. Le droit de la neutralité impose à la Suisse de ne pas apporter un soutien militaire, je vous l'ai dit, à un Etat engagé dans un conflit armé.

Mais la neutralité n'est pas synonyme d'indifférence, ainsi l'engagement humanitaire de la Suisse et ses efforts en matière de bons offices ne sont pas freinés par la neutralité - bien au contraire! La Suisse, au vu de sa tradition d'aide humanitaire, s'est fortement engagée en faveur du respect du droit international humanitaire et continuera à le faire. Notre engagement jouit d'une grande crédibilité, comme le prouvent les mandats attribués de manière répétée par l'Assemblée générale des Nations Unies afin de veiller au respect des Conventions de Genève au Moyen-Orient.

Enfin, en tant qu'Etat n'appartenant à aucune alliance militaire, ne disposant pas de puissance militaire et politique, la Suisse a un intérêt prioritaire à ce que la communauté internationale se tienne à la force du droit et non pas au droit à la force.

La neutralité est un instrument de notre politique extérieure et de notre politique de sécurité, qui a pour but d'assurer l'indépendance, la paix, la sécurité de la Suisse. Il existe une interdépendance entre notre statut d'Etat neutre et notre engagement pour le respect du droit international, étant entendu que la Suisse a tout à gagner d'un ordre mondial basé sur le respect de l'ordre juridique international. Comme la neutralité, le droit international constitue un facteur stabilisant et structurant pour la communauté internationale.

La neutralité ne poserait aucun obstacle à une possible appartenance de la Suisse au Conseil de sécurité des Nations Unies. Le Conseil de sécurité agit en fonction de la Charte des Nations Unies, au nom de l'ensemble de la communauté internationale. Ses décisions sont contraignantes pour la Suisse, même si elle n'y siège pas. Dans ce contexte, on peut rappeler que le Conseil fédéral a déjà mentionné la possibilité d'une telle participation dans son rapport du 7 juin 1999 sur la politique de sécurité de la Suisse.

Le rapport de politique étrangère conclut par le constat que la Suisse ne peut pas vivre en paix si le monde qui l'entoure n'est pas en paix. Il est par conséquent important que la Suisse utilise sa neutralité afin d'assurer son indépendance et sa sécurité, ce qui signifie qu'elle doit mener une politique étrangère en faveur de la prévention des conflits, de la protection des victimes de la guerre, du retour à la paix et de la lutte contre les causes de la violence. Ainsi que l'a souligné le Conseil fédéral à plusieurs reprises, la politique extérieure de la Suisse est au service du droit international, pilier de l'ordre international, pacifique et juste, à la construction duquel la Suisse oeuvre, conformément aux objectifs de sa Constitution. Par conséquent, la Suisse s'attache à appliquer le principe de neutralité, en conformité avec le droit international, dans le respect du système de sécurité collective des Nations Unies.

J'en arrive maintenant à la question du Kosovo. La Suisse reconnaît les nouveaux Etats en fonction de critères objectifs, à savoir territoire, population, gouvernement. En l'occurrence, c'est le cas pour le Kosovo, et la Suisse l'a reconnu. Comment être plus neutre qu'en appliquant des critères totalement objectifs à la reconnaissance d'un nouvel Etat? C'est ce que la Suisse a fait pour la Chine dans les années 1950, nonobstant le fait que la Suisse n'affirmait pas là son approbation au système de gouvernement chinois. Nous avons reconnu un Etat sur la base de critères objectifs et nous l'avons fait aussi pour le Kosovo.

Sur la question de la politique de neutralité dans les Balkans: la Suisse a toujours eu une politique équilibrée dans les Balkans. La Suisse est un pays présent de façon continue en Serbie; elle est l'un des seuls Etats présents de façon continue en Serbie depuis les années 1990. La Suisse est présente en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo: en Bosnie-Herzégovine avec notre armée, au Kosovo avec notre armée et tous les instruments de politique étrangère à notre disposition. Cette politique équilibrée, nous voulons la poursuivre dans des relations que nous cherchons à soigner aussi bien avec la Serbie qu'avec le Kosovo ou qu'avec la Bosnie-Herzégovine ou d'autres Etats de l'ex-Yougoslavie. Cette politique équilibrée, la Suisse y tient. Elle fait partie de notre manière de voir les choses et elle fait également partie de notre façon de concevoir notre politique de neutralité.

Je suis quand même étonnée que Monsieur Freysinger, membre de l'Association des écrivains serbes, défende le point de vue objectif ou celui d'une soi-disant neutralité. En réalité, il prend position en faveur d'une des parties dans les Balkans, et c'est précisément ce que ne fait pas la Suisse officielle.

Sur la question du droit international et du Kosovo: selon l'écrasante majorité des spécialistes du droit international public, la reconnaissance du Kosovo est un cas sui generis. Il ne viole pas les principes du droit international. Le peuple du Kosovo a été l'objet d'un nettoyage ethnique. Il n'est pas protégé par le gouvernement serbe, et cela depuis des années. Quand un gouvernement ne protège pas ses citoyens et ses citoyennes, alors le principe de l'intégrité territoriale doit être lié à la capacité pour les gens d'appliquer le principe d'autodétermination des peuples, qui est également un principe du droit international public. Ces deux principes entrent en concurrence. Dès lors, c'est un jugement particulier qui fait que, étant donné les tentatives de nettoyage ethnique et le sort du peuple du Kosovo, l'autodétermination des peuples prévaut et que le Kosovo est un cas qui peut être considéré comme un cas sui generis.

Une question a été posée concernant le "steering group": la mission internationale au Kosovo tire sa légitimation, d'une part, d'une invitation formelle du gouvernement du Kosovo et, d'autre part, de la résolution no 1244 du Conseil de sécurité. Le secrétaire général des Nations Unies a d'ailleurs pris note de la mission internationale. La mission de l'Union européenne est la continuation et la suite de la présence civile décidée par la résolution no 1244.

Le "steering group" a reçu son mandat par le Conseil de l'Union européenne. Sa base juridique repose sur les articles du traité de l'Union européenne relatifs à la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Peuvent participer à ce "steering group" les membres de l'Union européenne et d'autres Etats qui doivent contribuer au développement institutionnel du Kosovo; 15 Etats y participent dont la Suisse.

La Suisse s'attache à appliquer une politique étrangère basée sur des principes de droit qui tient pleinement compte de son statut de neutralité permanente et dans le respect du système de sécurité collective des Nations Unies. La politique étrangère de la Suisse vise à protéger nos citoyens, vise à assurer leur bien-être et leur sécurité.

Je vous remercie de bien vouloir prendre acte de ce rapport.