Inderkum Hansheiri · Ständerat · 2008-03-11

Wortprotokoll

Kollege Janiak hat soeben darauf hingewiesen: Am 5. Juni 2005 wurden die bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und Dublin vom Schweizervolk angenommen. Die Schweiz hat sich verpflichtet, alle EU-Rechtsakte zu übernehmen, auf welche im Schengener und im Dubliner Assoziierungsabkommen Bezug genommen wird. Im Weiteren hat sich die Schweiz bereiterklärt, alle späteren Schengen- bzw. Dublin-relevanten Rechtsakte, welche nach Unterzeichnung der Abkommen, d. h. nach dem 26. Oktober 2004, verabschiedet werden, [PAGE 100] grundsätzlich zu übernehmen und, soweit erforderlich, in schweizerisches Recht umzusetzen. Die Schweiz hat beide Assoziierungsabkommen, also Schengen und Dublin, ratifiziert, und zwar am 20. März 2006. Die Ratifikation seitens der EG bzw. EU steht noch aus.

Lassen Sie mich einleitend kurz etwas zum Verfahren betreffend die Weiterentwicklung des Schengen- und des Dublin-Besitzstands sagen: Die Weiterentwicklung dieser Besitzstände aufgrund von EU- bzw. EG-Recht wird der Schweiz notifiziert. Die Schweiz hat dann der EU innerhalb einer Frist von dreissig Tagen mitzuteilen, ob sie die neuen Rechtsakte übernehmen will, wobei die dreissigtägige Frist erst mit der Ratifikation der Assoziierungsabkommen durch beide Vertragsparteien, also auch durch die EU bzw. EG, zu laufen beginnt. Die Übernahme erfolgt dann im Rahmen eines Notenaustausches, der aus der Sicht der Schweiz einen völkerrechtlichen Vertrag darstellt. Je nach Inhalt dieses Notenaustausches bzw. dieses völkerrechtlichen Vertrages ist dann für die Genehmigung entweder der Bundesrat oder die Bundesversammlung zuständig.

Wir haben es hier mit zwei Vorlagen zu tun, die aber zusammenhängen. Vorlage 1 betrifft die Übernahme des Schengener Grenzkodex. Bei Vorlage 2 geht es um Ergänzungen zur vollständigen Umsetzung des bereits übernommenen Schengen- und Dublin-Besitzstands.

Zunächst zu Vorlage 1, Übernahme des Schengener Grenzkodex: Der Schengener Grenzkodex ersetzt wesentliche Bestimmungen des sogenannten Schengener Durchführungsübereinkommens. Er fasst die an verschiedenen Orten geregelten Bestimmungen in einem einheitlichen Rechtsakt, nämlich einer Verordnung nach EG-Recht, zusammen. Inhaltlich geht es im Wesentlichen um Bestimmungen über das Überschreiten der Schengen-Aussengrenze: die Einreisevoraussetzungen, die Durchführung der Grenzkontrolle, die Wiedereinführung der Personenkontrolle an den Binnengrenzen und die Einreiseverweigerung. Die Aussengrenzen, das wissen Sie, dürfen nur überschritten werden, wenn die im Schengen-Besitzstand vorgesehenen Einreisevoraussetzungen eingehalten werden. Personen, welche die Aussengrenzen überschreiten, unterstehen einer Grenzkontrolle, deren Einzelheiten im Grenzkodex geregelt sind. Neben der Grenzkontrolle an den Aussengrenzen regelt der Grenzkodex auch das Verfahren an den Binnengrenzen. Dazu gehören namentlich die Abschaffung der systematischen und verdachtsunabhängigen Kontrollen an den Binnengrenzen, die vorübergehende Wiedereinführung dieser Kontrollen in besonderen Fällen sowie das dabei zur Anwendung gelangende Verfahren.

In Artikel 13 regelt der Schengener Grenzkodex das Verfahren bei einer Einreiseverweigerung an der Aussengrenze. Neu muss bei einer Einreiseverweigerung zwingend ein Rechtsmittel gegeben sein, wobei das Verfahren nach nationalem Recht erfolgt. Das Rechtsmittel hat aber keine aufschiebende Wirkung, sodass die Einreiseverweigerung - sie muss übrigens mit einem einheitlichen Standardformular erfolgen - trotz Einreichung eines Rechtsmittels vollstreckt werden kann, es sei denn, übergeordnetes Recht, also insbesondere völkerrechtliche Bestimmungen - beispielsweise enthalten in der Flüchtlingskonvention oder in der EMRK -, würden einer Einreiseverweigerung entgegenstehen. Dieses Verfahren gilt grundsätzlich nur für eine Einreiseverweigerung an der Aussengrenze, also - mit anderen Worten - bei der Einreise aus einem Drittstaat in den Schengen-Raum. An den Binnengrenzen kommt das Verfahren ausnahmsweise dann zur Anwendung, wenn daselbst die Personenkontrollen vorübergehend wieder eingeführt werden. Für die Schweiz bedeutet dies, dass das erwähnte Verfahren nur bei der Einreise über Flughäfen oder Flugplätze zur Anwendung gelangt, auf welchen Flugzeuge landen, welche Passagiere von ausserhalb des Schengen-Raums in die Schweiz transportieren, grundsätzlich aber nicht dann, wenn eine Grenze zwischen der Schweiz und ihren vier Nachbarstaaten überschritten wird.

Der Schengener Grenzkodex - ich habe es bereits erwähnt - ist in eine EU-Verordnung gekleidet, und diese ist völkerrechtlich direkt anwendbar. Zwecks Vermeidung von normativen Widersprüchen zwischen dem Grenzkodex auf der einen Seite und dem schweizerischen Landesrecht auf der anderen Seite muss jedoch das Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 in einigen Bestimmungen angepasst werden. Diese erste Vorlage ist in einen Bundesbeschluss gekleidet. Dieser enthält auch die zu revidierenden Bestimmungen des Ausländergesetzes, welche zur Umsetzung des Schengener Grenzkodex erforderlich sind - dies in Anwendung von Artikel 141a Absatz 2 der Bundesverfassung.

Ich komme zu Vorlage 2; hier geht es um Anpassungen beim bereits übernommenen Schengen- und Dublin-Besitzstand. Anlässlich der Vorbereitungsarbeiten zur Weiterentwicklung des Schengen-Besitzstands stellte sich heraus, dass einige Vorschriften im Ausländer- und Asylrecht nochmals näher geprüft und vervollständigt werden müssen. Erforderlich sind Anpassungen im Ausländergesetz, dann im Asylgesetz sowie im Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (BGIAA). Dabei handelt es sich - das festzustellen ist wichtig - nicht um Weiterentwicklungen, sondern um Ergänzungen für die Umsetzung des bereits übernommenen Schengen- und Dublin-Besitzstands. Diese Ergänzungen müssen spätestens im Zeitpunkt der Inkraftsetzung der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen in schweizerisches Recht umgesetzt sein. Vorgeschlagen werden die folgenden Änderungen:

1. die Einführung einer besonderen ausländerrechtlichen Wegweisung im Ausländergesetz im Zusammenhang mit dem Dublin-Verfahren für Fälle, in denen in der Schweiz kein Asylgesuch gestellt wird, die betreffende Person aber bereits in einem Dublin-Staat ein Asylgesuch gestellt hat;

2. der Erlass von Vorschriften im Ausländergesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2004/82 der EG über die Verpflichtung von Beförderungsunternehmen, Angaben über die beförderten Personen zu übermitteln;

3. der Erlass von Strafbestimmungen für Transportunternehmen im Ausländergesetz in Bezug auf die Richtlinien der EG 2001/51 und 2004/82;

4. der Erlass einer Delegationsnorm zugunsten des EJPD für den Abschluss von Vereinbarungen über organisatorische und technische Fragen im Zusammenhang mit der Wiederaufnahme von eigenen Staatsangehörigen;

5. eine Dublin-konforme Regelung des Asylverfahrens bei Asylgesuchen an der Grenze, im grenznahen Bereich, an den Flughäfen sowie im Inland;

6. der Erlass einer Bestimmung zur Bearbeitung von biometrischen Daten durch Dritte;

7. last, but not least: die Schaffung der notwendigen Rechtsgrundlagen im BGIAA, damit das neue Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (Zemis) auch für Aufgaben im Zusammenhang mit der Anwendung der Schengen- und Dublin-Assoziierungsabkommen verwendet werden kann.

Bei der Beratung des Asylgesetzes im Anhang zu Vorlage 2 hat sich herausgestellt, dass bei Artikel 34 des Asylgesetzes, der nicht Gegenstand der bundesrätlichen Vorlage ist, ebenfalls noch Anpassungsbedarf besteht; daher finden Sie bei Artikel 34 auf Seite 20 der Fahne einen entsprechenden Antrag der Kommission. Wir werden in der Detailberatung darauf zurückkommen.

Nun, Frau Bundesrätin, bei der Vorberatung des Geschäftes hat sich mir noch die Frage gestellt, ob nicht auch noch Handlungsbedarf bei Artikel 36 des Asylgesetzes, konkret bei Artikel 36 Absatz 1 Buchstabe a und bei Absatz 2, bestehe. Es geht um die Frage, ob in einem sogenannten Dublin-Verfahren eine Anhörung zu den Asylgründen erforderlich ist oder ob es nicht genügt, der asylsuchenden Person einfach das rechtliche Gehör zu gewähren, da ja das Dublin-System gerade bezweckt, den für die Durchführung des Asylverfahrens zuständigen Staat zu bestimmen. Es ist klar, dass wir uns hier nicht im Detail darüber unterhalten können. Aber vielleicht könnten Sie hierzu kurz Stellung nehmen, damit man das allenfalls im Zweitrat näher ansieht. [PAGE 101]

Formell gesehen, ist Vorlage 2 in eine Änderung des Ausländergesetzes gekleidet, wobei unter dem Titel "Änderung bisherigen Rechts" auch die Änderungen im BGIAA erfolgen.

Namens der Kommission beantrage ich Ihnen Eintreten auf die beiden Vorlagen und Zustimmung zu den Anträgen der Kommission.