Villiger Kaspar · Bundesrat · 2000-12-04

Wortprotokoll

Nachdem sich die Finanzlage bei uns zu bessern begann, diagnostizierte der Bundesrat einen begrenzten Spielraum für steuerliche Entlastungen. Der Bundesrat hat diesen Spielraum auf etwa 1,4 Milliarden Franken beziffert. Er überlegte sich, wofür man diese 1,4 Milliarden Entlastungen am besten einsetzen könne. Der Bundesrat kam zum Schluss, dass es zwei Bereiche sind: nämlich dort, wo es für den Wirtschaftsstandort Schweiz zwingend, und dort, wo es aus Gründen der Gerechtigkeit mindestens sehr wünschbar und geboten ist. Wir sind natürlich damit wieder mitten in diesem Zielkonflikt, in dem wir uns heutzutage, wo sehr viele Wirtschaftsfaktoren enorm mobil sind, immer befinden: im Zielkonflikt zwischen dem, was man so allgemein als Gerechtigkeit bezeichnen könnte, und dem, was wirtschaftspolitisch geboten ist. Hier kann man weder die eine noch die andere Seite maximieren, sondern es ist ein Optimierungsproblem.

Der Bundesrat hat das dann ungefähr so beziffert: Er hat gesagt, er möchte Ehepaare und Familien um maximal 1,3 Milliarden Franken entlasten. Davon würden 400 Millionen die Kantone treffen; das ergibt dann die berühmten 900 Millionen für den Bund. Für die Wohneigentumsbesteuerung suchte er eine erfolgsneutrale Lösung, und bei der Umsatzabgabe möchte er maximal 500 Millionen Franken Ausfall in Kauf nehmen.

Ich habe Ihnen am letzten Dienstag gesagt, dass das Bestehen des erwähnten Spielraums in der letzten Zeit etwas fraglich geworden ist. Es haben sich viele Faktoren verändert, was an sich üblich ist, da ein Zahlenwert ja immer lebt. Nur will es das Pech, dass praktisch alle diese Veränderungen in Richtung einer Verschlechterung der Perspektiven gegangen sind.

Einige Entscheide, auch dieser Session, werden diesen Spielraum ganz entscheidend beeinflussen. Ich denke an diese Vorlage hier und natürlich auch an das Budget 2000, wo einiges aufgestockt worden ist. Ich denke aber auch an jene Vorlage, welche den grössten Effekt ausmacht, nämlich die Beteiligung des Bundes am Mehrwertsteuerprozent für AHV/IV.

Der Bundesrat möchte mit einem Zusatzbericht zur Schuldenbremse hier Transparenz schaffen. Er wird diesen Zusatzbericht natürlich zuerst im Bundesrat behandeln und Ihnen dann zur Verfügung stellen, damit Sie in Kenntnis der Gesamtlage und der verschiedenen Risiken entscheiden können. Der Bundesrat wird die definitive Ausgestaltung der Familienbesteuerung und der Hauseigentumsbesteuerung dann beschliessen, wenn dieser Zusatzbericht vorliegt.

Einige von Ihnen haben hier die Frage des Zeitplans aufgeworfen, aber ich glaube, Steuererleichterungen in Milliardenhöhe sind nur dann verantwortbar, wenn dieser finanzpolitische Handlungsspielraum auch einigermassen gesichert ist. Wir könnten - nehme ich einmal an - dieses Steuerpaket möglichst noch vor Ende Februar 2001 in die Räte bringen. Das würde es ermöglichen, dass Sie das Steuerpaket in der Frühjahrssession der betreffenden Kommission zuweisen könnten. Dies wiederum würde in etwa dem schon vor einiger Zeit gefallenen Beschluss des Ratsbüros entsprechen.

Nun komme ich zurück auf diese Vorlage: Es wurde zu Recht von einigen Votanten gesagt, dass eine solche Umsatzabgabe steuersystematisch, als Transaktionssteuer, nicht besonders elegant ist. Aber sie ist sehr ergiebig, und wir können diese Steuer wegen der Lage der Bundesfinanzen nicht einfach opfern. Es wurde gesagt, in den letzten beiden Jahren habe diese Steuer 2 Milliarden Franken abgeworfen. Eine ersatzlose Aufhebung wäre finanzpolitisch nicht tragbar.

Deshalb haben wir nach gezielten Befreiungen gesucht. Wir schlagen Ihnen die Revision der Artikel 14 und 17 des Stempelabgabegesetzes vor, um Geschäfte von bestimmten institutionellen Anlegern zu entlasten. Weiter geht es um eine Änderung von Artikel 19 des Stempelabgabegesetzes, um eine fiskalische Benachteiligung der inländischen Banken zu vermeiden, wenn sie an einer ausländischen Börse mit inländischen Aktien handeln.

Der Bundesrat ist weiter der Meinung, dass die erwähnten Änderungen in ein dringliches Bundesgesetz aufgenommen werden sollen, und zwar ganz einfach deshalb, weil die Kooperation der Schweizer Börse mit der Londoner Börse Virt-x bereits sehr rasch realisiert werden sollte.

Es wurde von mehreren Votanten die Frage nach einer Kompensation aufgeworfen. Es ist verlangt worden, diese Ausfälle zu kompensieren, und ich habe in der Tat schon früher nach einer solchen Kompensation suchen lassen. Denkbar [PAGE 1363] wäre eine Depotsteuer gewesen, denkbar eine Erhöhung der Sätze der Abgabe für diejenigen, die weiterhin der Umsatzabgabe unterstellt bleiben, denkbar wäre auch die Kapitalgewinnsteuer.

Jede dieser Steuern wirft sehr viele Probleme auf. Eine Depotsteuer wäre klar eine Vermögenssteuer, das heisst, wir bräuchten die Zustimmung von Volk und Ständen. Es müssten im Weiteren auch ungefähr 80 Doppelbesteuerungsabkommen neu ausgehandelt werden. Eine Satzerhöhung bei der Umsatzabgabe, die einfachste Alternative, würde natürlich die negativen ökonomischen Effekte bei den verbleibenden Steuerpflichtigen verstärken. Ich möchte gleichzeitig darauf hinweisen, dass natürlich allein schon die Diskussion über neue Steuern auf dem Finanzplatz angesichts der schwierigen Konkurrenzlage in Bezug auf das Image unseres Finanzplatzes schädlich ist.

Warum der Bundesrat keine Kapitalgewinnsteuer will, hat er in seiner Botschaft zur entsprechenden Volksinitiative der Gewerkschaften ausgeführt. Vor allem ist die Kombination einer Kapitalgewinnsteuer mit einer Vermögenssteuer unmöglich. Die Vermögenssteuer ist eine Domäne der Kantone und ergibt sehr viel mehr als eine Kapitalgewinnsteuer. Deshalb ist eine Abschaffung, meine ich, illusorisch. Eine Kombination wäre weltweit einzigartig, sodass wir Ihnen - auch noch aus anderen Gründen - empfehlen müssen, auf diese Steuer zu verzichten.

Nicht auszuschliessen ist, dass die Zahlstellensteuer, die wir im Zusammenhang mit der europäischen Zinsenbesteuerung studieren, mit der Zeit gewisse Erträge abwerfen könnte, die man längerfristig als Kompensation für weitere Erleichterungen beim Stempel brauchen könnte. Aber der Bundesrat musste wohl oder übel das Fazit ziehen, dass eine Kompensation nicht möglich ist und im Moment so nicht wünschbar wäre, und deshalb hat er sich dafür entschieden, die Ausfälle auf diese 500 Millionen Franken zu begrenzen.

Warum Dringlichkeit? Ich muss hier Herrn Fasel sagen, dass er nirgends in der Verfassung das Wort "Notrecht" findet; das ist "Volksmund". Es ist Dringlichkeitsrecht. Für die Anwendung von Dringlichkeitsrecht muss das Schweizer Volk nicht in Not geraten, sondern das betreffende Geschäft darf keinen Aufschub ertragen. Ich glaube, das ist hier gegeben. Die Dringlichkeit hängt sehr eng mit der Börse Virt-x und der Kooperation der Schweizer Börse zusammen. Es wurde hier zu Recht gesagt, dass diese Börse erstens schon im ersten Quartal des nächsten Jahres in Betrieb genommen wird und zweitens der gesamte Handel mit schweizerischen Bluechips in die Börse Virt-x eingebracht werden wird. Das ist der Grund, warum wir die Dringlichkeit nicht auf den Artikel 19 beschränken können. Ich bin mit Ihnen einig: Bei Artikel 19 ist es am einsichtigsten - hier haben Frau Fässler und andere Recht. Aber es wird von jenen Anlegern gehandelt, die rechnen. Das sind vor allem die institutionellen Anleger, bei denen die Kosten eine grosse Rolle spielen und bei denen der Stempel schon eine ähnliche Grössenordnung wie die Börsencourtagen erreicht hat. Jene "Rechner" werden dort handeln, wo erstens die Kosten möglichst tief sind und zweitens die Liquidität ist. Bis jetzt war die Liquidität in der Schweiz, und deshalb hat man gewisse Kostennachteile in Kauf genommen, weil man hier eben Angebot und Nachfrage am raschesten in Übereinstimmung bringen konnte. Wenn aber jetzt die Liquidität und die Kosten in London besser sind, sieht das eben völlig anders aus. Wir gehen davon aus, dass dann der ganze Handel jener Anleger nach London gehen wird, die eben sehr mobil sind und dort mit wenig Aufwand die Tochtergesellschaft einer Schweizer Bank oder eine englische Bank nutzen können. Sie werden diesen Handel nicht mehr über Schweizer Effektenhändler abwickeln. In diesem Fall verlieren wir diese Stempelabgaben ohnehin. Nur verlieren wir dann nicht nur diese Steuereinnahmen, wir verlieren auch sehr hoch qualifizierte Arbeitskräfte mit ihren Anlageteams. Das ist eine Kernkompetenz des Finanzplatzes Schweiz, die wir eben nicht verlieren sollten. Deshalb ist es für den Bundesrat zwingend, dass auch die beiden Artikel 14 und 17 in die Dringlichkeit mit einbezogen werden müssen.

Das ist auch der Grund dafür, dass ich Sie bitte, den Antrag der Minderheit II (Fässler) abzulehnen. Diese Revision eröffnet ja zusätzlich noch die Möglichkeit, dass unsere Banken das Geschäft mit institutionellen Anlegern in der Schweiz sogar ausbauen können. Wir können dadurch also wieder einige Geschäfte in die Schweiz bringen, das heisst, der Finanzplatz Schweiz wird in einem Kernbereich konkurrenzfähiger. Das muss man auch mit bewerten, wenn man weiss, dass man die Steuern ohnehin verlieren wird.

Es wurde hier von Umgehungsmöglichkeiten gesprochen. Ich will aus Zeitgründen darauf verzichten, noch näher darauf einzugehen. Aber bei der ständerätlichen Lösung müssen es sich beispielsweise Pensionskassen, die diese Abgabe umgehen möchten, gut überlegen, ob sie die Zusatzkosten wirklich kompensiert bekommen, die durch diese Umgehungen, z. B. über Anlagefonds, nötig werden. Wir sind also nicht so sicher, dass der Druck zur Umgehung so gross sein wird.

Die Minderheit III (Kaufmann) hat einen Antrag gestellt, auch die Beteiligungsgesellschaften vom Stempel zu befreien. Wir haben uns das auch überlegt und sind zu einem negativen Schluss gekommen. Aber ich gebe zu: Jede Abgrenzung führt natürlich dazu, dass wieder irgendjemand in der Nähe ist, bei dem man sich fragt: ja, warum nicht noch einen Schritt weiter? Und wenn man dort ist, fragt man sich: ja, warum nicht noch einen Schritt weiter? Am Schluss hat man das Ganze abgeschafft. Irgendeinmal müssen Sie eine Grenze ziehen. Wir glauben, dass die gezogene Grenze nicht unvernünftig ist. Ich verkenne nicht, dass sich diese Gesellschaften wirtschaftlich durchaus mit Anlagefonds vergleichen lassen, weil sie sich auch der kollektiven Kapitalanlage widmen. Aber rechtlich haben sich diese Beteiligungsgesellschaften bewusst nicht als Anlagefonds, sondern als börsenkotierte Aktiengesellschaften organisiert, welche zudem keine Dividenden ausschütten. Sie unterstehen weder dem Anlagefondsgesetz noch der Aufsicht der Eidgenössischen Bankenkommission. Von dieser Wahl der Rechtsform profitieren dank der Steuerfreiheit der Kapitalgewinne eben auch die Investoren - Wertzuwachs, keine Dividende. So gesehen ist es eben richtig, die von Bundesrat und Ständerat vorgeschlagene Entlastung auf die echten Anlagefonds zu beschränken.

Noch kurz zum Verhältnis zum langfristigen Steuerpaket: Weil dringliche Bundesgesetze befristet sind, müssen wir die definitive Lösung nicht im Dringlichkeitsrecht verabschieden. Deshalb werden dann beide Vorlagen - jene vom März 1999 über die Umsatzabgabe und die vorliegende - noch ins Steuerpaket integriert. Dabei ist es je nach Ihren Beschlüssen noch offen, ob das in der ständerätlichen oder in der bundesrätlichen Lösung sein wird.

Nun zum Konzept des Ständerates: Der Ständerat hat eine ebenso intensive Diskussion gehabt wie Sie. Er ist der Meinung, dass Handeln dringlich ist. Er stimmt ganz klar Artikel 19 zu.

Ich habe mich daran gewöhnt, dass ich eher zuhanden der Materialien spreche, denn richtige Aufmerksamkeit findet man nur an so Festen wie der Präsidentenfeier, aber weniger hier im Rat. Das nur nebenbei.

Bei der Behandlung der institutionellen Anleger hat der Ständerat aber ein anderes Konzept gewählt, weil ihm die Steuerausfälle zu hoch erschienen sind. Der Ständerat will nur die ausländischen institutionellen Anleger sowie die schweizerischen Anlagefonds entlasten. Hingegen sollen die inländischen wie Lebensversicherer, Sozialversicherungen, Vorsorgeeinrichtungen - es wurde hier gesagt - als steuerpflichtige Effektenhändler bezeichnet werden und müssten dann die Umsatzabgabe obligatorisch bezahlen. Das würde die Ausfälle um rund 270 Millionen Franken verringern.

Wenn sich nun der Ständerat gegen eine Entlastung der Lebensversicherer ausspricht, geht es um die Beibehaltung des Status quo. Auch bei den Pensionskassen wird der Status quo belassen, nur auf einem Umweg: Mit der kleinen Ausnahme, dass Geschäfte, welche Pensionskassen im Ausland getätigt haben - was vorgekommen ist -, nicht mehr entlastet werden.[PAGE 1364]

Der Ständerat sieht den Vorteil seiner Massnahme darin, dass die Vorteile für den Finanzplatz Schweiz - auch bei seiner Vorlage - an sich die gleichen sind wie bei der bundesrätlichen Vorlage, dass sie aber mit weniger Steuerausfällen verbunden sind. Dem ist beizupflichten. Diese Entlastung der ausländischen institutionellen Anleger soll gewährleisten, dass die Banken diese Kunden behalten oder gar neue anziehen können. Hingegen soll die Erfassung der inländischen institutionellen Anleger - also Effektenhändler - der Tendenz entgegenwirken, dass diese ihre Transaktionen über ausländische Banken oder Broker abwickeln.

Nun, der Ständerat sagt auch, dass das natürlich nur eine erste Antwort auf die Herausforderung für den Finanzplatz Schweiz darstelle. Man darf sagen, dass der Ständerat eine valable Lösung gefunden hat, die auch funktionieren wird. Man kann sie auch als einen ersten Schritt in Richtung der bundesrätlichen Lösung auffassen.

Es wurde jetzt zwei-, dreimal leicht kritisch gefragt: Warum hat eigentlich der Bundesrat jetzt plötzlich für diese ständerätliche Lösung Sympathie, wenn er doch eigentlich eine grosszügigere Lösung vorgeschlagen hat? Der Bundesrat hätte es kaum gewagt, Ihnen die Unterstellung der Pensionskassen unter die Effektenhändler vorzuschlagen. Aber wenn Sie das selber so beschliessen wollen, dann hat er dagegen natürlich nichts einzuwenden. Wir können den finanzpolitischen Handlungsspielraum, den Sie in der Budgetdebatte schon massgeblich eingeengt haben, mit der ständerätlichen Lösung natürlich wieder etwas erweitern.

Es kommt noch etwas dazu: Man kann durchaus die Meinung vertreten, man solle im Dringlichkeitsrecht - da ja eine Volksabstimmung erst nach einiger Zeit stattfinden kann und danach die eventuelle Wiedereinführung einer abgeschafften Steuer ohnehin sehr problematisch wäre - einen ersten, etwas kleineren Schritt wagen und nachher beim ordentlichen Recht die definitive Lösung treffen. Wenn Sie sich für die Lösung des Ständerates entscheiden sollten, würde es sich der Bundesrat trotzdem noch einmal überlegen, welche Lösung er dann definitiv in sein Steuerpaket einbauen will: die "kleinere" oder die "grössere". Das würde dann nicht zuletzt vom dannzumaligen finanzpolitischen Spielraum abhängen. Ich muss Ihnen ehrlich sagen: Rein aus steuersystematischer Sicht ist die bundesrätliche Lösung die bessere; aber Sie dürfen es dem Finanzminister nicht übelnehmen, wenn er natürlich auch an die Ausfälle denkt - gerade in einer Zeit, wo wieder mehr ausgegeben wird.

Zusammenfassend bitte ich Sie, auf die Vorlage einzutreten. Ich bin mir bewusst, dass wir nun schon zum zweitenmal eine dringliche Vorlage bringen - es wurde von Salamitaktik gesprochen -, aber ich gebe ehrlich zu: Ich selber habe das Tempo der Veränderungen, vor allem nun der neuen Konfigurationen mit den neuen technischen Möglichkeiten, mit der Schweizer Börse in London, auch unterschätzt. Noch vor ein, zwei Jahren hätte ich nicht geglaubt, dass wir so rasch wieder eine Vorlage bringen würden. Aber die Dinge bewegen sich heute derart schnell, dass die Politik auch schnell reagieren muss, wenn sie verhindern will, dass der schweizerische Finanzplatz Nachteile erleidet.

Das ist der Grund dafür, dass wir Sie bitten, auf das Geschäft einzutreten und Dringlichkeit zu beschliessen. Wir bitten Sie, den Antrag der Minderheit III (Kaufmann) abzulehnen, ebenso den Rückweisungsantrag, und sich für eine der beiden Varianten, sei es die Lösung des Bundesrates oder des Ständerates, zu entscheiden.

Am Schluss ist es wichtig, dass Sie der Dringlichkeit zustimmen. Diese ist vielleicht mit der ständerätlichen Lösung, die auch von den Ausfällen her gewisse Vorzüge hat, etwas leichter zu erreichen. Ich wäre Ihnen keineswegs böse, wenn Sie auf den Beschluss des Ständerates einschwenken sollten.