Germann Hannes · Ständerat · 2008-05-28

Wortprotokoll

Mit dem Antrag auf Genehmigung der Staatsrechnung der Schweizerischen Eidgenossenschaft unterbreitet uns der Bundesrat auch den Bericht über die Anpassung der Bundesbilanz per [PAGE 317] 1. Januar 2007, der sogenannten Eröffnungsbilanz. Es ist dies die Folge des neuen Rechnungsmodells (NRM), mit dem der Bund in seiner Rechnungslegung auf die gewachsenen Ansprüche an eine moderne Rechnungslegung reagiert. Nachdem bereits die Voranschläge 2007 und 2008 sowie die Finanzplanung 2008-2010 nach dem NRM erstellt worden sind, wird die Rechnungsführung seit dem 1. Januar 2007 gemäss Artikel 53 der Verordnung zum neuen Finanzhaushaltgesetz an die International Public Sector Accounting Standards (Ipsas) angelehnt. Ipsas, Sie merken das, entspricht eigentlich IAS, also den International Accounting Standards, erweitert um den Public Sector, also um die öffentlichen Verwaltungen.

Mit der neuen Rechnungslegung wird die Transparenz verbessert und die Aussagekraft der Finanzberichterstattung erhöht. Die gemäss Ipsas angewandten Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze führten zu einer Neubewertung der Aktiven und Passiven, einem sogenannten Bilanz-Restatement. Dies erfolgte, unter Einbezug der Finanzkommissionen beider Räte, zunächst durch eine Umgruppierung der alten Bilanz vom 31. Dezember 2006. Nach der Neugliederung wurden die vergleichbaren Bilanzpositionen dem erwähnten Restatement unterzogen. Dieser Vorgang lässt sich anhand der Übersicht auf Seite 11 des bundesrätlichen Berichtes "NRM. Eröffnungsbilanz per 1. Januar 2007" nachvollziehen. Um eine einmalige Verzerrung der Erfolgsrechnung zu verhindern, fliessen diese Neubewertungen aus dem Restatement direkt in die Bilanz ein, werden also dem Eigenkapital gutgeschrieben oder belastet.

Einige Stichworte zu den Bewertungsgrundsätzen: Auf der Aktivseite der Bilanz werden die Finanzanlagen in kurz- und langfristige Finanzanlagen aufgeteilt und wird das Finanzvermögen zu Verkehrswerten, also "at fair value", bewertet. Diese Werte werden künftig jeweils per Bilanzstichtag neu ermittelt und gegebenenfalls über die Erfolgsrechnung angepasst. Die Bilanzwerte für Sachanlagen, also Sachgüter und immaterielle Anlagen des Verwaltungsvermögens, werden grundsätzlich zum Nominal- bzw. zum Anschaffungswert oder, auf Neudeutsch, "at cost", abzüglich planmässiger Abschreibungen, oder zum tieferen Verkehrswert in der Bilanz eingestellt. Weil nun z. B. die Liegenschaften des Bundes zu tief bewertet waren, hat das im Restatement zu einer einmaligen Aufwertung der Liegenschaften um rund 7,5 Milliarden Franken geführt, während der Wert der Mobilien um 364 Millionen Franken reduziert worden ist. Gleiches gilt für Darlehen und Beteiligungen des Bundes sowie für die Guthaben aus zweckgebundenen Fonds. Auch sie werden zum Nominal- bzw. Anschaffungswert bilanziert. Im Falle einer Wertverminderung erfolgt eine Wertberichtigung, die als Minusposten bei der entsprechenden Position in den Aktiven ausgewiesen wird.

Eine Ausnahme bilden die namhaften Beteiligungen des Bundes. Zwar werden diese ebenfalls dem Verwaltungsvermögen zugeordnet, deren Bewertung erfolgt freilich per Equity-Wert, d. h. zum jeweiligen Wert des Bundesanteils am Eigenkapital des Unternehmens. In diesem Bereich ist es im Rahmen des Restatements mit 12,4 Milliarden Franken zur insgesamt grössten Veränderung gekommen. Während es bei der Post lediglich zu einer Aufwertung um 363 Millionen Franken auf 1,6 Milliarden Franken geführt hat, hat das neue Rechnungsmodell bei den Schweizerischen Bundesbahnen markante Auswirkungen gezeitigt: Die SBB waren per Staatsrechnung 2006 mit einem Anschaffungswert von 9 Milliarden Franken bilanziert, aber voll wertberichtigt, d. h. minus 9 Milliarden Franken, waren sie mit einem Buchwert von 0 Franken aufgeführt. Die Neubewertung führt nun zu einem Equity-Wert von 8,8 Milliarden Franken, die sich vollumfänglich auf die Eröffnungsbilanz auswirken. Mit 2,4 Milliarden Franken erfährt auch die Swisscom eine markante Aufwertung, während die Ruag mit 389 Millionen Franken, Skyguide mit 244 Millionen Franken und die Sapomp mit neu 175 Millionen Franken aktiviert sind. Man kann diese Details dem Bericht "NRM. Eröffnungsbilanz per 1. Januar 2007" auf Seite 21 entnehmen.

Doch selbstverständlich gibt es auch Positionen, die sich im Restatement negativ auswirken, also dort zu einer Belastung des Eigenkapitals oder zu einer Verminderung führen. Dazu gehören eine Rückstellung bei der Verrechnungssteuer aus technischen Gründen um 7,7 Milliarden Franken, die Abgrenzung der Passivzinsen sowie Rückstellungen für die Militärversicherung, für nachschüssige Beitragssysteme im Rahmen des NFA sowie für den Münzumlauf und anderes. Ferner wird gemäss Ipsas auf die Aktivierung von Ausgaben im Zusammenhang mit der Ausfinanzierung von Deckungslücken der Pensionskassen von Bund und Post verzichtet, was zu einer Korrektur um fast 6 Milliarden Franken führt. Hier verweise ich auf die wichtigsten Positionen des Restatements auf Seite 3 des Berichtes.

Diese Beispiele sollen Ihnen zeigen, wie die Eröffnungsbilanz zustande gekommen ist. Unter dem Strich führt das Restatement mit einem eher zufälligen, vergleichsweise geringen Plus von 144 Millionen Franken zu kleinen Veränderungen beim Eigenkapital. Weil die Restatement-Anpassungen nicht über die Erfolgsrechnung, sondern wie erwähnt direkt über das Eigenkapital verbucht werden, verringert sich der Fehlbetrag per Stichtag 1. Januar 2007 eben um diese 144 Millionen Franken von 91,01 auf 90,866 Milliarden Franken. Der Bilanzfehlbetrag ist neu unter den Passiven im negativen Eigenkapital von 86,1 Milliarden Franken integriert. Dies führt neu zu einem Total der Passiven von 66,2 Milliarden, und das bei einem Fremdkapital von 152,2 Milliarden Franken. Das ist gewöhnungsbedürftig, aber in der Sache eben doch logisch.

Noch einige Besonderheiten, die in der Finanzkommission zu reden gegeben haben: Eine Aktivierung von Investitionsausgaben erfolgt nur, wenn ein gewisser Mindestwert erreicht wird. Eine Abweichung von Ipsas ergibt sich im Gegensatz zu den militärischen Liegenschaften aus dem Verzicht auf Aktivierung des Rüstungsmaterials. Diese Abweichung ist jedoch begründbar, weil Rüstungsmaterial gemäss dem Investitionsbegriff der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nicht den Investitionsausgaben zugerechnet werden kann und weil wir uns damit auch im Rahmen der meisten europäischen Länder bewegen. Somit werden Rüstungsausgaben wie bisher direkt der Erfolgsrechnung belastet.

Die Vorsorgeverpflichtungen, die für den Bund mit gewissen Unsicherheiten verbunden sind, sind in den Passiven des neuen Rechnungsmodells nicht aufgeführt. Der Bundesrat wollte damit kein Präjudiz für andere ausgegliederte Bundesunternehmungen schaffen. Die Höhe der Rückstellungen wird im Anhang zur Rechnung 2007 dennoch mit 3,6 Milliarden Franken ausgewiesen. Sie reduziert sich mit dem Wechsel vom Leistungs- zum Beitragsprimat jedoch um die Hälfte.

Zu reden gegeben haben auch die Überzeitguthaben des Bundespersonals im Umfang von 280 Millionen Franken in der Eröffnungsbilanz; neu sind es 292 Millionen - es sind ja 2007 noch weitere Guthaben dazugekommen. Erstmals werden diese als kurzfristige Verbindlichkeiten, also quasi als Rückstellung, ausgewiesen und in der Eröffnungsbilanz berücksichtigt. Der bundesweite Saldo der Zunahme beträgt 173 000 Stunden oder 82 Vollzeiteinheiten. Ende 2007 verfügte jeder Mitarbeitende des Bundes durchschnittlich über 3,5 Ferienwochen, was insgesamt einem Überzeitguthaben von 4 Millionen Stunden oder rund 292 Millionen Franken entspricht, wobei zu sagen ist, dass diese Guthaben in der Regel ja nicht in bar ausbezahlt werden, sondern dem Bund wieder als Leistungen zugutekommen.

Noch ein Wort zu den passiven Rechnungsabgrenzungen: In den passiven Rechnungsabgrenzungen wurden im Rahmen des Restatements für die folgenden geschuldeten, aber noch nicht bezahlten Beiträge transitorische Abgrenzungen vorgenommen: Direktzahlungen Milchwirtschaft: 48 Millionen Franken; Entschädigungen von Aktivitäten für "Jugend und Sport": 12 Millionen; Leistungen des Bundes an die IV: 161 Millionen; Sozialhilfe im Asyl- und Flüchtlingswesen: 20 Millionen. Obschon die Erfassung dieser Beiträge aus Sicht der Rechnungslegung nicht zu beanstanden ist, weist uns die Revisionsstelle darauf hin, dass für die im Rahmen [PAGE 318] des Restatements gebildeten Abgrenzungen mit dem Voranschlag 2006 keine entsprechenden Kredite bewilligt worden sind. Mit der Abnahme der Eröffnungsbilanz NRM durch das Parlament wird jedoch die Bildung dieser Abgrenzungen genehmigt. Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen.

Jetzt noch ein Ausblick: Die Übernahme der Nationalstrassen erfolgt mit der Einführung des NFA erst in diesem Jahr, also 2008. Die Nationalstrassen werden von den Kantonen ins Eigentum des Bundes übergehen. Der Übernahmewert für das bestehende Netz beträgt 32 Milliarden Franken plus 12 Milliarden Franken für im Bau befindliche Nationalstrassen. Auf den total aktivierten 44 Milliarden Franken werden dann jährliche Abschreibungen mit einer durchschnittlichen Abschreibungsdauer von etwa dreissig Jahren vorgenommen. Nachdem noch andere Varianten diskutiert wurden, hat man sich in den Finanzkommissionen und auch im Bundesrat für diese Variante entschieden. Sie hat vielleicht den Nachteil, dass ja diese Investitionen die Erfolgsrechnung bereits einmal verschlechtert haben, und jetzt werden sie aktiviert und dann nochmals abgeschrieben. Da könnte man also sagen, dass die Nationalstrassen dannzumal von Bundesseite her doppelt bezahlt worden sind. Aber das ist ein Detail, über das wir uns dann ja im nächsten Jahr unterhalten können.

Kurz und gut: In Anlehnung an den Bericht der Eidgenössischen Finanzkontrolle als Revisionsstelle beantragt Ihnen die Finanzkommission einstimmig, die Eröffnungsbilanz des neuen Rechnungsmodells per 1. Januar 2007 im Rahmen der Rechnungsabnahme zu genehmigen.