Merz Hans-Rudolf · Bundesrat · 2007-03-08

Wortprotokoll

Ich glaube, man muss hier zwei Dinge auseinanderhalten und sie auch gesondert behandeln. Das eine ist die Situation dieses fliegenden Personals. Diese Situation muss nach Recht und Gerechtigkeit, in aller Fairness geregelt werden. Darauf haben diese Mitarbeitenden einen Anspruch. Das andere ist die Situation zwischen den beiden Staaten Schweiz und Deutschland und damit die Frage des Doppelbesteuerungsabkommens. Die beurteile ich - um das gleich vorweg zu sagen - ganz anders als Sie; das hat sich seit November wesentlich verändert. Wenn ich jetzt ein Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland in dieser aufgeheizten Steuerdebatte neu verhandeln muss, dann öffnen wir die Büchse der Pandora, das muss ich Ihnen sagen.

Wir haben auch noch andere Anforderungen an die Schweiz, das ist nicht das einzige Problem mit der EU und mit Deutschland. Wir haben - das weiss Herr Stähelin - im Raum Kreuzlingen die unselige Mehrwertsteuersituation, wo wir auch Bittsteller sind. Ich reise nächste Woche nach Berlin, um zu sehen, ob man da irgendwo einen Weg findet. Dann haben wir die Situation der Bankenlizenzen, wo wir auch Bittsteller sind. Ich muss Ihnen sagen: Passen wir auf! In dem Sinne - Herr Reimann - glaube ich, dass die Antwort nicht schwach ist. Sie ist einfach in dieser aufgeheizten Situation im Zusammenhang mit der Doppelbesteuerung von Vorsicht geprägt.

Die andere Situation ist justament diejenige, um die es geht. Das ist selbstverständlich auch ernst zu nehmen. Das sind Leute, die in der Schweiz wohnen und teilweise in Deutschland arbeiten. Hier gilt ein Prinzip nach dem Doppelbesteuerungsabkommen. Dieses Prinzip lautet, dass Vergütungen für eine unselbstständige Erwerbstätigkeit grundsätzlich nicht im Wohnsitzstaat, sondern im Staat des Arbeitsortes besteuert werden - Punkt. Das ist das Prinzip. Nun gibt es Ausnahmen von diesem Prinzip:

1. Bei einer vorübergehenden Beschäftigung im Ausland bleibt das Besteuerungsrecht beim Wohnsitzstaat, wenn die Beschäftigung in einem bestimmten Staat 183 Tage pro Jahr nicht überschreitet. Fragen Sie mich nicht, wie diese 183 Tage zustande gekommen sind. Ich weiss es nicht. Aber es ist das Doppelbesteuerungsabkommen, das man mit Deutschland ausgehandelt hat.

2. Es bestehen im Verhältnis zu unseren Nachbarstaaten - das gilt nicht nur für Deutschland, sondern auch für die anderen Nachbarn - Regelungen zur Besteuerung von Grenzgängern, Frau Forster, welche mitunter vorsehen, dass das Besteuerungsrecht für die Löhne solcher Personen, die unselbstständige Erwerbstätigkeiten ausüben, teilweise oder vollumfänglich beim Wohnsitzstaat verbleibt. Das ist von Fall zu Fall zu regeln, und es ist Gegenstand und Inhalt dieser Doppelbesteuerungsabkommen.

3. Im Verhältnis zu Deutschland besteht eine Sonderregelung für leitende Angestellte. Sie besteht darin, dass solche leitende Angestellte nicht im Wohnsitzstaat, sondern im Staat des Arbeitgeberunternehmens besteuert werden. Es geht ja um die Besteuerung von natürlichen Personen mit unselbstständiger Erwerbstätigkeit.

4. Eine weitere Ausnahme bilden die hier infragestehenden Bestimmungen über das fliegende Personal. Jetzt muss ich sagen: Das ist im Doppelbesteuerungsabkommen ausdrücklich geregelt. Es gibt hier Vorschriften über die Behandlung des fliegenden Personals. Diese entsprechen den Bestimmungen, die Sie in Artikel 15 Absatz 3 des schweizerisch-deutschen Doppelbesteuerungsabkommens finden. Darin ist festgelegt, dass das Besteuerungsrecht dem Staat zugewiesen wird, in welchem sich die Geschäftsleitung des Flugunternehmens befindet - wo immer sich diese Geschäftsleitung befindet, Herr David. Also würde es auch umgekehrt gelten. Das muss man einfach sagen. Es darf nicht so dargestellt werden, als ob hier eine Einseitigkeit bestünde; diese Regelung gilt auch im umgekehrten Fall.

Der Grund für die vom Grundsatz der Besteuerung am Arbeitsort abweichende Regelung liegt darin, dass es bei der Art der Tätigkeit des fliegenden Personals schwierig ist, im Einzelfall den jeweiligen Arbeitsort zu bestimmen. Das gilt natürlich auch umgekehrt; das gilt in beiden Fällen. Wo liegt das Problem insbesondere für die Piloten? Das Problem [PAGE 100] liegt in der Änderung der Rechtslage in Deutschland, aber jetzt nicht bezogen auf das fliegende Personal aus der Schweiz. Es gibt ein sogenanntes Steueränderungsgesetz; dieses Steueränderungsgesetz hat Deutschland am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzt. Das gilt für das ganze deutsche Steuergesetz.

Im Unterschied zur Schweiz hat eben Deutschland bis Ende 2006 nur denjenigen Teil des Lohnes mit der Lohnsteuer belegt, der auf die tatsächlich in Deutschland ausgeübte Tätigkeit entfiel. Der in Deutschland nicht besteuerte Teil des Lohnes konnte demzufolge in der Schweiz besteuert werden.

Mit dem am 1. Januar 2007 in Kraft gesetzten Steueränderungsgesetz wurde das Einkommenssteuergesetz in Deutschland revidiert. Neu kann jetzt das gesamte Einkommen von fliegendem Personal irgendeines in Deutschland ansässigen Flugunternehmens in Deutschland besteuert werden. Es geht hier überhaupt nicht darum, dass Deutschland etwa eine Regelung in Richtung Swiss gemacht hat; es ist eine allgemeine Regelung. Es liegt auf der Hand, dass mit dieser Änderung in der Tat alle Länder in Bezug auf das bei einer im Ausland ansässigen Fluggesellschaft tätige Flugpersonal Steuersubstrat verlieren. Dieser Verlust ist aber die Folge der international - und nicht nur im Verhältnis Schweiz-Deutschland - üblichen und auch von niemandem sonst infragegestellten Regelung, wie sie in unserem Doppelbesteuerungsabkommen vorgesehen ist; ich komme noch darauf zurück. Umgekehrt ist es so, dass das fliegende Personal, das in Deutschland ansässig ist und bei einem schweizerischen Flugunternehmen tätig ist, in der Schweiz seit Langem der vollen Besteuerung unterliegt. Die Einkommenssteuer wird daher im Quellenbesteuerungsverfahren erhoben, wie es bei uns üblich ist.

Nun trifft es zu, dass die volle Ausschöpfung des Besteuerungsrechtes durch Deutschland für die betroffenen Personen in der Regel eben eine Verschlechterung der Steuersituation bringt. Diese Verschlechterung ist aber nicht auf Artikel 15 Absatz 3 des Doppelbesteuerungsabkommens zurückzuführen. Der Grund liegt vielmehr darin, dass umgekehrt - schauen wir die deutsche Steuergesetzgebung an - die betroffenen Personen aufgrund der innerstaatlichen deutschen Regelung während Jahren einen Steuervorteil hatten gegenüber denjenigen Personen, die in Deutschland einer Erwerbstätigkeit nachgingen und nicht als Grenzgänger, für die separate Regeln bestehen, im Sinne des Doppelbesteuerungsabkommens galten. Aufgrund des erheblich höheren Steuerniveaus in Deutschland wirkt sich halt jetzt diese Anpassung negativ aus. Wenn es umgekehrt wäre und die Deutschen tiefere Steuern hätten, würde kein Mensch kommen; dann würde es sich positiv auswirken. Das muss man jetzt einfach leidenschaftslos feststellen: C'est la vie! Das ist der Unterschied zwischen dem Steuerniveau in Deutschland und dem Steuerniveau in der Schweiz - justament in dem Bereich, den Deutschland mit anderen Ländern gegenüber unserem Land zur Diskussion stellt.

Damit komme ich zur politischen Beurteilung der Situation. Diese Regelung, die heute im Doppelbesteuerungsabkommen Schweiz-Deutschland in Artikel 15 Absatz 3 besteht, ist in kompletter Übereinstimmung mit dem OECD-Musterabkommen, das Sie in allen Doppelbesteuerungsabkommen immer wieder bestätigt haben. Auch in neuester Zeit sind die Doppelbesteuerungsabkommen immer nach diesem OECD-Muster erfolgt, das ist eine übliche Regelung. Aber es wäre natürlich, Herr Reimann, durchaus möglich, in Abweichung von diesem OECD-Musterabkommen eine eigene Lösung zu bestimmen; selbstverständlich. Die Staaten sind souverän, und sie können bilateral andere Regelungen treffen. Darauf muss ich ganz klar hinweisen. Aber das würde bedeuten, dass wir jetzt dieses Abkommen mit Deutschland kündigen müssten, das ist so, und wir müssten es in diesem Punkt und in anderen neu verhandeln. Da muss ich Ihnen einfach sagen: Wenn das in der jetzigen Zeit geschieht, dann bin ich nicht so sicher, was dann passiert.

Die betreffenden Personen sind ja seitens der Steuerverwaltung orientiert worden. Sie sind am 13. Februar mit Vertretern der Eidgenössischen Steuerverwaltung und mit einer Vertretung des Steueramtes des Kantons Zürich zusammengekommen. Es sind zwei Mitglieder dieser Interessengemeinschaft gekommen, und man hat ihnen die Situation juristisch erörtert. Die Petenten waren dann mit der Antwort offenbar nicht voll zufrieden. Sie haben gesagt: Jetzt reichen wir eine modifizierte Form der Petition ein. Das ist in der Zwischenzeit geschehen, nach dem Vorstoss Lombardi. In dieser neuesten Petition werden einige Punkte - es sind vier Punkte - geltend gemacht. Ich bitte Sie um Verzeihung, wenn ich jetzt halt darauf auch eingehe, denn es ist ja gesagt worden: Wir müssen die Situation dieser Mitarbeitenden seriös anschauen.

1. Die erste Forderung in der neuen Petition seit dem Gespräch in Zürich ist, dass eben eine Revision des Doppelbesteuerungsabkommens mit Deutschland anzustreben sei, in der man eine Änderung der Wohnsitzbestimmung vornehmen müsse. Ich habe Ihnen vorhin gesagt, solche Revisionen müssen den gesamtwirtschaftlichen Interessen eines Landes dienen; und wir glauben, dass es die juristische Ausgangslage auch wegen des OECD-Musterabkommens nicht rechtfertigt, dass wir hier eine international übliche Situation durch eine neue Verhandlung des Doppelbesteuerungsabkommens zur Diskussion stellen. Denn die Wohnsitzbesteuerung des Flugpersonals ist international geregelt. Es wäre nicht üblich, wenn wir hier eine Revision dieses Abkommens verlangen würden.

Im Übrigen verlangt Artikel 15 dieses Doppelbesteuerungsabkommens, dass ein Grenzgänger grundsätzlich täglich vom Arbeits- an den Wohnsitzort zurückkehrt. Das ist eben hier nicht der Fall. Hier sagt man: Wenn man aus beruflichen Gründen nicht mindestens sechzig Tage pro Jahr an den Wohnort zurückkehrt, verliert man den Grenzgängerstatus und wird im anderen Staat voll besteuert. Piloten, die berufsbedingt an mehr als sechzig Tagen pro Jahr nicht an ihrem Wohnsitz sind - das gilt natürlich vor allem auch für die Langstreckenpiloten, die zum Teil jeweils mehrere Tage abwesend sind -, können sich nicht als Grenzgänger qualifizieren. Daher ist auch der Vergleich zur Grenzgängerregelung nicht zutreffend.

2. Die Petenten berufen sich auf das OECD-Musterabkommen und sagen, dass das Doppelbesteuerungsabkommen mit Deutschland einige Abweichungen aufweise. Das stimmt. Ich habe vorhin gesagt, zwischen Staaten habe man jederzeit die Möglichkeit, auch Vereinbarungen in Abweichung zu diesem Musterabkommen zu treffen. Solche Vereinbarungen haben Sie auch schon genehmigt. Demnach bleibt festzuhalten, dass es sich bei Artikel 15 Absatz 3 des Abkommens um eine im internationalen Verhältnis unbestrittene Bestimmung handelt, die von der überwiegenden Mehrheit der Staaten so in ihre Doppelbesteuerungsabkommen übernommen wurde.

3. Zur Behandlung der Interkontinentalflüge: In der bundesrätlichen Stellungnahme zur Motion Lombardi haben wir darauf hingewiesen, dass die Umsetzung des Arbeitsortsprinzips beim fliegenden Personal administrativ schwierig ist. Das gilt für alle Fluggesellschaften in allen Ländern. Ohne eine Fiktion - man nennt eine entsprechende Regelung bei solchen Personen eine Fiktion des Arbeitsortes - könnten jene Einkünfte für Tätigkeiten, die beispielsweise bei Interkontinentalflügen nicht auf dem Territorium eines Staates ausgeübt werden, gar nicht besteuert werden. Also muss man eine Anknüpfung finden, ähnlich wie beim internationalen Privatrecht, wo man Kollisionsnormen braucht, um an den Ort anzuknüpfen, wo die Rechtsordnung gilt.

4. Sie haben auf die Situation bezüglich Norwegen hingewiesen und gesagt, in der schweizerischen Abkommenspraxis bestehe vom Grundsatz der Besteuerung des Flugpersonals her eine Ausnahme, nämlich das im Jahr 2005 revidierte Doppelbesteuerungsabkommen zwischen der Schweiz und Norwegen. Dort gibt es eine abweichende Regelung, aber die hängt damit zusammen, dass eben Flugpersonal in Norwegen in der Regel bei der SAS arbeitet, und die SAS ist eine Fluggesellschaft von mehreren Ländern. Das ist die Tradition der SAS. Am Scandinavian Airline [PAGE 101] System waren von Anfang an drei Staaten beteiligt, und es ist eben nicht klar, in welchem Staat dann die SAS ansässig ist; daher musste man hier eine Ausnahme postulieren.

Ich komme zum Schluss, dass die rechtliche Ausgangslage für dieses fliegende Personal nicht eine günstige ist. Die Abkommen sind klar, die Tatbestände sind juristisch eindeutig, die Abkommen sind auch in diesem Sinne nicht im Hinblick auf fliegendes Personal gemacht worden. Die Situation hat sich verändert: erstens durch den Standortwechsel der Swiss zur Lufthansa und zweitens vor allem in Bezug auf dieses neue Gesetz in Deutschland. Aber das gilt nicht nur für das fliegende Personal. Das gilt für alle. Das ist ein deutsches Gesetz, das alle angeht.

Ich bitte Sie also, diese Motion abzulehnen, weil ich den Eindruck habe, dass wir hier weder rechtlich noch politisch vorankommen. Im Gegenteil, ich befürchte, dass wir uns hier nur weitere und zusätzliche Schwierigkeiten einhandeln, die am Ende dann - so befürchte ich - keine Sieger ergeben werden.