Botschaft zur Volksinitiative "Solidarität schafft Sicherheit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZDF)"

00.059

Botschaft zur Volksinitiative «Solidarität schafft Sicherheit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)»

vom 5. Juli 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen die Botschaft zur Volksinitiative «Solidarität schafft Sicher- heit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)» und beantragen Ihnen, diese Volk und Ständen mit der Empfehlung auf Ablehnung und ohne Gegen- vorschlag zur Abstimmung zu unterbreiten. Der Entwurf zum entsprechenden Bundesbeschluss liegt bei.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

5. Juli 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

11047 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2000-1514 4879

Übersicht

Am 10. September 1999 wurde die Eidgenössische Volksinitiative «Solidarität schafft Sicherheit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)» von der «Gruppe für eine Schweiz ohne Armee» (GSoA) mit 113 299 gültigen Unterschriften eingereicht. Die GSoA hat die ZFD-Initiative gleichzeitig mit der Volksinitiative «Für eine glaubwürdige Sicherheitspolitik und eine Schweiz ohne Armee» einge- reicht, die mit 110 108 Unterschriften zustande gekommen ist. Der ZFD soll im In- und Ausland dazu beitragen, Gewaltverhältnisse abzubauen sowie deren Neuentstehung zu verhindern, und auf Anfrage von Nichtregierungsor- ganisationen, staatlichen Institutionen und internationalen Organisationen unbe- waffnete Friedenseinsätze organisieren. Im Kern will die Initiative einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst einführen. Dienstleistende sollen sowohl für Einsätze im In- und Ausland als auch für die Aus- und Weiterbildung «angemessen» entschädigt werden. Die Grundausbildung soll allen in der Schweiz wohnhaften Personen kostenlos offen stehen. Gemäss den Übergangsbestimmungen sollen die freiwilligen Einsätze als unver- schuldete Verhinderung der Arbeitsleistung gelten, was bedeutet, dass keiner Per- son, die einen ZFD-Einsatz leisten möchte, gekündigt werden könnte. Solange der parallel eingereichten Armeeabschaffungs-Initiative kein Erfolg beschieden ist, sollen die ZFD-Grund- und Weiterausbildung und die ZFD-Einsätze als Zivil- diensttage angerechnet werden. Die Förderung von Frieden und Sicherheit ist eines der Hauptziele der schweizeri- schen Aussen- und Sicherheitspolitik, und der Bundesrat begrüsst grundsätzlich das Bestreben der Initianten, hierzu einen weiteren Beitrag zu leisten. Dennoch lehnt er die Initiative aus folgenden Gründen ab: Erstens sind die Zielsetzungen, die in Absatz 2 des vorgeschlagenen neuen Arti- kels 8bis zum Ausdruck kommen, bereits wesentlicher Bestandteil der Bemühungen der Schweiz im Bereich der internationalen Zusammenarbeit sowie der Friedens- förderung: Die Bemühungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit mit den Ländern des Südens wie auch im Bereich der Zusammenarbeit mit den Ländern Osteuropas und der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) sind, wie in den jeweiligen Bot- schaften zuhanden des Parlaments deutlich dargelegt, bereits heute stark auf Kon- fliktprävention und Wiederaufbauarbeiten nach Konflikten ausgerichtet. Auch im Falle offener, mit kriegerischer Gewalt ausgetragene Konflikte leistet die Schweiz bereits heute wichtige Beiträge. Im Bereich der humanitären Hilfe gelang- ten 1999 für die mandatsmässige Erfüllung der Aufgaben der Humanitären Hilfe des Bundes 574 Angehörige des Schweizerischen Katastrophenhilfekorps zum Ein- satz, was rund 40 500 Einsatztagen entspricht. Im gleichen Jahr wurden im Bereich der zivilen Friedensförderung 253 Einsätze von zivilen Friedensexperten in

20 verschiedenen Ländern betreut.

Zweitens wäre bei einer allfälligen Realisierung des ZFD mit zahlreichen negativen Auswirkungen auf die gewachsenen, bewährten und auch international beachteten Aktivitäten der internationalen Zusammenarbeit der offiziellen Schweiz zu rechnen. Bei den Zusammenarbeitsinstrumenten und organisatorischen Strukturen dürfte die Schaffung eines ZFD sowohl in der Schweiz als auch in den Einsatzländern zu Pro- blemen hinsichtlich der Wirksamkeit, der Kohärenz und Glaubwürdigkeit der schweizerischen Bemühungen führen. Die Auswirkungen auf die Kosten und die Verwendung der Mittel wären unabsehbar. Drittens zeigen die Erfahrungen, dass der Grad der Professionalisierung der einge- setzten Personen ständig zunimmt. Der Bundesrat hat am 13. Dezember 1999 die Schaffung eines «Corps» ziviler Friedensexpertinnen und -experten beschlossen, mit dem die Schweiz zivile friedensfördernde Missionen der UNO und der OSZE schnell und flexibel unterstützen kann. Er will dieses neue Instrument jetzt aufbauen und anschliessend, den Bedürfnissen und Möglichkeiten angepasst, weiterentwickeln. Im Rahmen der derzeitigen Aufbauarbeiten kommt der Rekrutierung, Ausbildung und Betreuung der Schweizer Experten eine grosse Bedeutung zu. Viertens ist bereits heute gewährleistet, dass Personen, die den obligatorischen Mi- litärdienst nicht mit ihrem Gewissen vereinbaren können, Zivildienst leisten können und somit die Möglichkeit haben, auf Gebieten tätig zu sein, die den Förderungsbe- reichen der ZFD-Initiative entsprechen: 29 Einsatzbetriebe des bestehenden zivilen Ersatzdienstes widmen sich ausdrücklich dem Abbau von Gewaltverhältnissen. Fünftens übernähme der Staat bei der Gutheissung der ZFD-Initiative nicht selber neue Aufgaben, sondern müsste neu für bestehende Aktivitäten aufkommen, die be- reits heute erfolgreich von Nichtregierungsorganisationen ausgeführt werden. Die ZFD-Initiative würde zudem eine bestehende Institution – den Zivildienst – durch eine andere ersetzen, deren Konturen nicht klar erkennbar sind und bezüglich wel- cher der Staat keine Kostenkontrolle hätte.

Botschaft

1 Formelles

1.1 Wortlaut

Die Initiative lautet:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 8bis (neu) 1 Die Schweiz unterhält einen Zivilen Friedensdienst (ZFD) als Instrument einer ak- tiven Friedenspolitik. 2 Der Zivile Friedensdienst trägt im In- und Ausland dazu bei, Gewaltverhältnisse abzubauen sowie deren Neuentstehung zu verhindern. Dazu entwickelt er insbeson- dere Massnahmen zur Früherkennung und Prävention von Gewaltpotenzialen, zum Schutz der Lebensgrundlagen, zur friedlichen Beilegung gewalttätiger Auseinander- setzungen und zum sozialen Wiederaufbau. 3 Die Mitarbeit im Zivilen Friedensdienst ist freiwillig. Dienstleistende werden für Einsätze sowie einsatzspezifische Aus- und Weiterbildung angemessen entschädigt. Bei den Friedensdienstleistenden wird eine gleichmässige Vertretung beider Ge- schlechter angestrebt. 4 Der Zivile Friedensdienst bietet in Zusammenarbeit mit staatlichen Institutionen, Nichtregierungsorganisationen und Privaten eine Grundausbildung an, die Wissen und Praktiken gewaltfreier Konfliktbearbeitung vermittelt. Er bereitet auf ZFD- Einsätze vor und steht allen in der Schweiz wohnhaften Personen kostenlos offen. 5 Der Zivile Friedensdienst sorgt für die einsatzspezifische Aus- und Weiterbildung von Friedensdienstleistenden. Er berücksichtigt dabei persönliche Qualifikationen der Dienstleistenden und Bedarf. 6 Der Zivile Friedensdienst organisiert auf Anfrage von Nichtregierungsorganisatio- nen, staatlichen Institutionen und internationalen Organisationen unbewaffnete Friedenseinsätze. Dabei arbeitet er eng mit lokalen Organisationen zusammen. 7 Der Zivile Friedensdienst wird mit öffentlichen Mitteln finanziert. In der Regel be- auftragt er geeignete Nichtregierungsorganisationen mit der Planung und Durchfüh- rung von Einsätzen.

8 Eine unabhängige, geschlechterparitätisch zusammengesetzte Kommission beglei-

tet wegweisend und kontrollierend die Ausgestaltung sowie Durchführung der Grundausbildung, der einsatzspezifischen Aus- und Weiterbildung sowie der Einsät- ze des Zivilen Friedensdienstes. Darin arbeiten insbesondere Organisationen mit, die friedens-, frauen-, umwelt-, migrations- und entwicklungspolitische Anliegen ver- treten.

II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert:

Art. 25 (neu)

1 Einsätze sowie einsatzspezifische Aus- und Weiterbildung im Rahmen des Zivilen

Friedensdienstes (ZFD) gemäss Artikel 8bis der Bundesverfassung gelten als unver- schuldete Verhinderung der Arbeitsleistung. Der Kündigungsschutz richtet sich nach den Bestimmungen über den Zivildienst.

2 Der Zivile Friedensdienst darf keine bestehenden Arbeitsplätze gefährden oder

geltende Arbeitsbedingungen verschlechtern. 3 Solange in der Schweiz ein Zivildienst besteht, werden die im Rahmen der Grund- ausbildung, der einsatzspezifischen Aus- und Weiterbildung und der Einsätze des Zivilen Friedensdienstes geleisteten Tage als Zivildiensttage angerechnet. 4 Soweit binnen fünf Jahren kein Ausführungsgesetz zu Artikel 8bis der Bundesver- fassung in Kraft gesetzt worden ist, regelt der Bundesrat die Einzelheiten des Zivilen Friedensdienstes mittels Verordnung.

1.2 Zustandekommen

Die Volksinitiative «Solidarität schafft Sicherheit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)» wurde am 10. September 1999 von der «Gruppe für eine Schweiz ohne Armee» (GSoA) eingereicht. Mit Verfügung vom 21. Oktober 1999 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Volksinitiative mit 113 299 gültigen Unter- schriften zu Stande gekommen ist (BBl 1999 8958).

1.3 Behandlungsfristen

Gemäss Artikel 29 Absatz 1 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG; SR 171.11) un- terbreitet der Bundesrat der Bundesversammlung die Botschaft zur Initiative spätes- tens ein Jahr nach deren Einreichung, somit bis spätestens 9. September 2000. Die Bundesversammlung muss innert 30 Monaten nach der Einreichung der Initiati- ve, somit bis zum 9. März 2002, darüber Beschluss fassen (Art. 27 Abs. 1 GVG).

1.4 Gültigkeit

1.4.1 Einheit der Form

Eine Volksinitiative auf Teilrevision der Bundesverfassung kann entweder in der Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbeiteten Entwurfs eingereicht wer- den (Art. 139 Abs. 2 BV). Die Volksinitiative «Solidarität schafft Sicherheit: Für ei- nen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)» ist als vollständig ausgearbeiteter Entwurf abgefasst. Die Einheit der Form ist gewahrt.

1.4.2 Einheit der Materie

Eine Initiative darf nur eine Materie zum Gegenstand haben. Die Einheit der Materie ist gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zu- sammenhang besteht. Die Initiative hat folgenden Inhalt: – Die Einführung eines Zivilen Friedensdienstes; – Aufgaben und Finanzierung des Zivilen Friedensdienstes; – Mitarbeit, Aus- und Weiterbildung sowie Einsätze im Rahmen dieses Diens- tes; – Aufgaben und Zusammensetzung einer begleitenden und kontrollierenden Kommission für den Zivilen Friedensdienst. In den Übergangsbestimmungen werden arbeitsrechtliche Folgen der Dienstleistun- gen sowie die Anrechnung der im Rahmen des Zivilen Friedensdienstes geleisteten Tage geregelt. Zudem wird der Bundesrat beauftragt, die Einzelheiten des Dienstes auf dem Verordnungsweg zu regeln, sofern innert einer bestimmten Frist kein ent- sprechendes Gesetz in Kraft getreten ist. Die oben dargestellten einzelnen Punkte der Initiative stehen in sich in einem offen- sichtlichen sachlichen Zusammenhang (Art. 75 Abs. 2 BPR). Damit ist auch die Einheit der Materie als zweite formale Voraussetzung für die Gültigkeit der Volks- initiative gegeben. Die Einheit der Materie bezweckt eine unverfälschte Willensbil- dung des Souveräns; das bedeutet, dass von Seiten der Behörde sichergestellt wer- den muss, dass nur Volksbegehren zur Abstimmung vorgelegt werden, bei denen, wer dem Anliegen grundsätzlich zustimmt, in allen Teilen zustimmen können muss bzw. einzelne Teile nicht ablehnen können soll (s. dazu Etienne Grisel, Initiative et Référendum populaires, Traité de la démocratie semi-directe en droit suisse, Lau- sanne 1987, S. 192 ff.).

1.4.3 Weitere Gültigkeitserfordernisse

Neben der Einheit der Form und der Materie nennt die neue Bundesverfassung in Artikel 194 Absatz 2 die Einhaltung des zwingenden Völkerrechts als Gültigkeits- erfordernis. Nach der Praxis der Bundesbehörden ist zudem die Durchführbarkeit einer Verfassungsbestimmung ebenfalls erforderlich für die Gültigkeit einer Volks- initiative. Zwingendes Völkerrecht wird durch die Volksinitiative nicht betroffen. Ebenso gibt ihre Durchführbarkeit zu keinen Bemerkungen Anlass. Die Volksinitiative «Solidarität schafft Sicherheit: Für einen freiwilligen Zivilen Friedensdienst (ZFD)» ist somit gültig.

1.5 Anpassungen an die neue Bundesverfassung

Die Volksinitiativen, die sich noch auf die Bundesverfassung von 1874 beziehen, müssen in formaler Hinsicht an die neue BV angepasst werden. Ziffer III des Bun-

desbeschlusses vom 18. Dezember 19981 über eine neue Bundesverfassung gibt der Bundesversammlung die Kompetenz, solche Anpassungen vorzunehmen. Bei der vorliegenden Initiative ist davon auszugehen, dass der materielle Text nicht geändert werden muss. Zu ändern ist aber die Artikelnummerierung. In Frage kommt eine Eingliederung der Bestimmung unter den Abschnitt «Beziehungen zum Ausland» (Art. 54 ff. BV) oder unter den Abschnitt «Sicherheit, Landesverteidi- gung, Zivilschutz» (Art. 57 ff. BV). Da der Zivile Friedensdienst seine Ziele nicht nur im Ausland, sondern auch im Inland verfolgen soll, haben wir vorgeschlagen, die Bestimmung im letzteren Abschnitt als Artikel 61a der neuen BV vorzusehen. Die Initianten hingegen möchten Artikel 8bis der Initiative neu als Artikel 57a einfü- gen, da sie den freiwilligen Zivilen Friedensdienst als «friedens- und sicherheitspo- litisches Instrument» betrachten und nicht als Erweiterung des Zivilschutzes. Sie schlagen zudem, analog zur Volksinitiative «Für eine glaubwürdige Sicherheitspoli- tik und eine Schweiz ohne Armee», vor, den BV-Zwischentitel «2. Abschnitt: Si- cherheit, Landesverteidigung Zivilschutz» abzuändern in «2. Abschnitt: Friedens- und Sicherheitspolitik, Zivilschutz».

2 Auslegung der Initiative

2.1 Allgemeines

Das im Initiativtext vorgesehene Leistungsprofil des Zivilen Friedensdienstes führt auf den ersten Blick zu einer Verbreiterung des sicherheitspolitischen Instrumenta- riums. Allerdings ist zu bemerken, dass heute bereits verschiedene staatliche und nichtstaatliche Organisationen in diesem Segment tätig sind; so waren zum Beispiel im März 2000 im Kosovo 437 namentlich bekannte zivile Institutionen tätig. Die Vielzahl der bestehenden, humanitären und friedensfördernden zivilen Organi- sationen würden durch einen schweizerischen Zivilen Friedensdienst noch weiter konkurrenziert. Weil der ZFD zudem faktisch die Unabhängigkeit einer Nichtregie- rungsorganisation anstrebt, könnte er nur beschränkt als Bestandteil der schweizeri- schen Sicherheitspolitik betrachtet werden.

2.2 Auslegungsbedürftige Begriffe

2.2.1 Zivildienst

Artikel 59 Absatz 1 der Bundesverfassung lautet: «Jeder Schweizer ist verpflichtet, Militärdienst zu leisten. Das Gesetz sieht einen zivilen Ersatzdienst vor.» «Zivil- dienst» ist somit die Kurzfassung des Begriffs «ziviler Ersatzdienst». Aus dem Wortlaut der zitierten Verfassungsbestimmung ergibt sich, dass Militärdienst die Regel und Zivildienst die Ausnahme ist. Wer die Ausnahme vom Militärdienst für sich in Anspruch nimmt, muss bestimmte Voraussetzungen erfüllen und deren Vor- liegen selbst geltend machen und darlegen. Eine freie Wahl zwischen Militärdienst und Zivildienst schliesst der Wortlaut der Verfassung aus. Dem Militärdienst kommt der Vorrang zu.

1 AS 1999 2556

Da Militärdienst die Regel und Zivildienst die Ausnahme ist, steht der Zivildienst nur Personen offen, die Militärdienst leisten müssen. Freiwillige, nicht Militärdienst leistende Frauen, Kinder, aus dem Militärdienst Entlassene und Militärdienstun- taugliche können deshalb nicht zum Zivildienst zugelassen werden. Die Verfassung sagt nicht, welche Voraussetzungen erfüllt sein müssen, um zum Zi- vildienst zugelassen zu werden. Aus der Entstehungsgeschichte der Verfassungsbe- stimmung ergibt sich aber, dass der Zivildienst für Personen geschaffen wurde, die den Militärdienst nicht mit ihrem Gewissen vereinbaren können. Der Verfassungs- wortlaut allein liesse es zu, weitere Personenkreise zum Zivildienst zuzulassen, ins- besondere Personen, die aus Gesundheitsgründen nicht mehr Militärdienst leisten können. Wer Zivildienst leisten will, muss gemäss Bundesgesetz vom 6. Oktober 1995 über den zivilen Ersatzdienst (Zivildienstgesetz, SR 824.0, AS 1996 1445, in Kraft seit dem 1. Oktober 1996) ein schriftliches Gesuch einreichen und sich darin auf seine Gewissensgründe berufen. Er wird danach eingeladen, vor einer Kommission im persönlichen Gespräch diese Gewissensgründe glaubhaft darzulegen. Auf Antrag der Kommission erlässt in der Folge die Vollzugsstelle für den Zivildienst eine Verfü- gung, mit welcher der Gesuchsteller zum Zivildienst zugelassen oder aber abgelehnt wird. Mit der Zulassung zum Zivildienst endet die Militärdienstpflicht. Der Zivildienst dauert 1,5 mal so lange wie die Gesamtdauer der noch nicht gelei- steten Militärdienste (für Kader 1,1 mal so lange). Er dient zivilen Zwecken und wird ausserhalb der Armee geleistet. Wer Zivildienst leistet, erbringt eine Arbeitslei- stung, die im öffentlichen Interesse liegt, und zwar entweder bei einer öffentlichen Institution oder bei einer privaten Institution, die in gemeinnütziger Weise tätig ist. Die Tätigkeitsbereiche sind im Zivildienstgesetz abschliessend aufgezählt. Die Zivildienstleistungen erfolgen im Rahmen eines öffentlich-rechtlichen Sonder- status. Da viele Einsatzbetriebe des Zivildienstes private Institutionen sind und Zi- vildienstleistende ihren Dienst gemeinsam mit zivilen Angestellten verrichten, sind die Vollzugsbestimmungen jedoch weitgehend zivilen Arbeitsverhältnissen angegli- chen. Dies gilt insbesondere für Arbeitszeiten und Pflichtenhefte. Aus diesem Grund dauert der Zivildienst länger als der Militärdienst. Die meisten Zivildiensteinsätze sind Einzeleinsätze. Gruppeneinsätze bilden die Ausnahme. Nur bei einer Dienstleistungspflicht von unter 180 Tagen Gesamtdauer und bei Einsätzen im Ausland können alle Zivildiensttage an einem Stück geleistet werden. Ansonsten müssen mehrere Einsätze geleistet werden. Für Auslandeinsätze gelten strenge Voraussetzungen. Entsprechend sind solche Einsätze selten. Sie die- nen fast ausschliesslich der Entwicklungszusammenarbeit und der humanitären Hil- fe. Bei der Suche nach Einsatzmöglichkeiten wird den Zivildienstpflichtigen viel Eigenverantwortung zugestanden. Es stehen ihnen über 800 Institutionen mit einem Mehrfachen an Einsatzplätzen zur Verfügung, welche durch eine Kommission über- prüft und anschliessend durch eine Verfügung der Vollzugsstelle für den Zivildienst als Einsatzbetriebe des Zivildienstes anerkannt wurden. Ist der Einsatzplatz gefun- den, so stellt die Vollzugsstelle für den Zivildienst dem Zivildienstpflichtigen ein verbindliches Aufgebot zu.

2.2.2 Friedensdienst

Das Konzept eines «Zivilen Friedensdienstes» wurde im deutschen Sprachraum erst Anfang der 90er-Jahre in einer breiteren Öffentlichkeit diskutiert. Vor dem Hinter- grund der Erfahrungen im zweiten Golfkrieg (1991) und der Zuspitzung des Kon- flikts im ehemaligen Jugoslawien intensivierte sich damals die Diskussion über Möglichkeiten, Konzepte und Erfahrungen aus dem Bereich der gewaltfreien, zivi- len Konfliktbearbeitung unter Einbezug von freiwilligen Akteuren aus der Zivilge- sellschaft weiter zu entwickeln und aufzuwerten. Die entsprechenden Überlegungen zielten hauptsächlich darauf ab, in Krisengebie- ten Personen zu unterstützen und Gruppen aufzubauen, die einen konstruktiven Beitrag zu einer gewaltfreien Lösung von Konflikten leisten können. Gleichzeitig wurde diskutiert, inwiefern die Gesellschaften in den westlichen Geberstaaten diese Unterstützungs- und Aufbauarbeit durch die Schaffung eines zivilen Friedensdien- stes ergänzen könnten. Im Zentrum der Überlegungen standen dabei meistens frie- densfördernde Dienstleistungen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit.

2.2.3 Zivilschutz

Während der Zivilschutz auf ein Bundesgesetz abgestützt ist, handelt es sich beim Bevölkerungsschutz zum Zeitpunkt der Verfassung dieser Botschaft noch um ein Projekt im Planungsstadium. Gemäss dem Zivilschutzgesetz vom 17. Juni 1994 (ZSG) bezweckt der Zivilschutz den Schutz der Bevölkerung vor den Auswirkungen von Katastrophen, Notlagen und bewaffneten Konflikten und trägt zur Bewältigung solcher Ereignisse bei; er dient humanitären Zwecken. Der Zivilschutz beruht auf dem Milizsystem und auf der Dienstpflicht der Männer im Alter von 20 bis 50 Jah- ren. Die meisten Angehörigen der Armee werden mit 42 Jahren aus der Wehrpflicht entlassen. Anschliessend sind sie somit grundsätzlich noch während acht Jahren im Zivilschutz dienstpflichtig. Gemäss Projektstand wird der Bevölkerungsschutz eine zivile Struktur auf Stufe Kanton, Region und Gemeinde für Führung, Schutz, Rettung und Hilfe, die unter einer zivilen Führung stehen wird. Im Sinne des Grundsatzes der nationalen Koope- ration bedeutet der angestrebte umfassende Bevölkerungsschutz das Zusammenfüh- ren unter einem Dach aller massgebenden Partner (Zivilschutz, Feuerwehr, Gesund- heitswesen und sanitätsdienstliches Rettungswesen, technische Werke und Betriebe sowie Polizei), die im Bedarfsfall subsidiär von der Armee und auch vom Zivil- dienst unterstützt werden können. Der Bevölkerungsschutz wird auf im Alltag vor- handenen Mitteln basieren und kann modular aufgebaut werden. Er wird organisato- risch, personell und ausbildungsmässig primär auf Katastrophen und Notlagen nicht machtpolitischer Art ausgerichtet.

2.2.4 Freiwilligkeit

Nach Absatz 3 des Begehrens wäre die Mitarbeit im ZFD freiwillig. Dies wird von Seiten der Initianten damit begründet, dass Friedensarbeit in mancher Hinsicht an- spruchsvoller als andere Gemeinschaftsdienste sei. Zudem wäre es ein Widerspruch in sich, wenn jemand zur Friedensarbeit gezwungen werden könnte. Der Initiativtext

lässt offen, ob die Freiwilligkeit sich nur auf die Anmeldung zum ZFD bezieht (analog dem Militärdienst für Frauen, Art. 3 MG) oder ob auch die Teilnahme an je- dem einzelnen Einsatz freiwillig ist. Die entsprechende Regelung müsste auf Geset- zesstufe verankert werden.

3 Bisherige Aktivitäten des Bundes in den von

der Initiative begünstigten Bereichen

3.1 Entwicklungszusammenarbeit, Ostzusammenarbeit

und humanitäre Hilfe im Ausland Mit dem Ziel, im Ausland dazu beizutragen, Gewaltverhältnisse abzubauen sowie deren Neuentstehung zu verhindern, deckt sich die Zweckbestimmung des ZFD weitgehend mit einem Teil der Aufgaben und der operationellen Tätigkeit der Ent- wicklungs- und Ostzusammenarbeit sowie der humanitären Hilfe des Bundes über bilaterale wie multilaterale Kanäle. Dies gilt auch für die besonders erwähnten Massnahmen zur Früherkennung und Prävention von Gewaltpotenzial, zum Schutz der Lebensgrundlagen, zur friedlichen Beilegung gewalttätiger Auseinandersetzun- gen und zum sozialen Wiederaufbau. Während die humanitäre Hilfe des Bundes schon lange in den von der Initiative be- günstigten Bereichen aktiv ist, ist die Konfliktprävention und -bewältigung in der Entwicklungszusammenarbeit in den 90er-Jahren zu einem wichtigen Thema ge- worden. Bereits in der Botschaft ern vom 7. Dezember 1998 über die Weiterführung der technischen Zusammenarbeit und der Finanzhilfe zu Gunsten von Entwick- lungsländern wird näher darauf eingetreten, wie Entwicklungszusammenarbeit dazu beiträgt, die Voraussetzungen für einen friedlichen Umgang mit Interessenkonflikten zu schaffen. In der Zusammenarbeit mit Osteuropa und den Staaten der GUS gilt die Konfliktprävention gar als expliziter Grundsatz (vgl. dazu Botschaft über die Wei- terführung der verstärkten Zusammenarbeit vom 19. August 1998). Armutsbekämpfung, die Förderung guter Regierungsführung sowie die Unterstüt- zung demokratisch ausgerichteter unabhängiger Gruppen und Institutionen gehören hier ebenso dazu wie eine auf die Bewältigung von Konfliktfolgen angelegte Wie- deraufbauarbeit in den Bereichen physische Infrastruktur, Gesellschaft und Insti- tutionen. Tatsächlich ist bereits heute ein beträchtlicher Anteil der Aufwendungen für die internationale Zusammenarbeit der Schweiz derart ausgerichtet, und die in Erarbeitung befindliche Strategie der Direktion für Entwicklung und Zusammenar- beit (DEZA 2010) sieht Krisenprävention und Krisenbewältigung als einen von ins- gesamt fünf thematischen Schwerpunkten der nächsten Jahre vor. Ein für Ende 2000 vorgesehener Bericht der DEZA wird den Beitrag der Entwicklungs- und der Ostzu- sammenarbeit sowie der humanitären Hilfe zur internationalen Friedensförderung und Konfliktverhütung detailliert darlegen. Was die auf Friedensförderung und Konfliktverhütung ausgerichteten Aktivitäten der Entwicklungs- und Ostzusammenarbeit betrifft, besteht seit Jahren eine enge Zu- sammenarbeit mit schweizerischen und internationalen Hilfswerken. Diese werden von der DEZA entweder mit allgemeinen Programmbeiträgen unterstützt oder mit der Durchführung einzelner Projekte betraut. Mit Blick auf den Einsatz von Freiwil- ligen in den von der Initiative anvisierten Bereichen ist auf internationaler Ebene insbesondere das UN-Freiwilligen-Programm (United Nations Volunteers) zu er-

wähnen, welches von der Schweiz seit Jahren finanziell und personell unterstützt wird und im vergangenen Jahr gegen 5000 Einsätze organisiert hat. Die Zusammenarbeit mit den grösseren schweizerischen Hilfswerken bringt sowohl Synergie-Effekte als auch eine Komplementarität der öffentlichen und privaten An- strengungen in der Entwicklungs- und Ostzusammenarbeit mit sich. Wichtigstes In- strument dieser Zusammenarbeit sind Programmkredite über jeweils drei Jahre, die es den Hilfswerken erlauben, den Einsatz ihrer Ressourcen sowie ihre Aktivitäten mittelfristig zu planen. Die DEZA ihrerseits hat dadurch einen besseren Überblick über Aktivitäten, aktuelle Ansätze und Erfahrungen, die sich allesamt in den Rah- men einfügen, wie er durch das Entwicklungshilfegesetz von 1976 gegeben ist. Als Prinzip gilt dabei, dass die Beiträge der DEZA 50 Prozent der Projektkosten nicht übersteigen sollen, damit die Unabhängigkeit der Hilfswerke gewahrt und deren Ei- genbestrebungen zur Mobilisierung von privaten Unterstützungsgeldern nicht un- terlaufen werden. In den von der Initiative begünstigten Bereichen ist traditionellerweise auch die hu- manitäre Hilfe des Bundes aktiv. Sie kommt im Falle von Naturkatastrophen und bewaffneten Konflikten zum Einsatz und generell in Notsituatione, deren Ausmass so gross ist, dass die betroffenen Regionen oder Länder sie allein nicht bewältigen können. Ihr Ziel ist es, Leben zu retten und Leiden zu lindern. Sie zielt aber auch auf die Reintegration und damit auf die Wiederherstellung der «Normalität» ab. Und schliesslich bezweckt sie, zusammen mit der betroffenen Bevölkerung lokale Präventionsmechanismen zu stärken, um künftig ähnliche Notlagen besser auffangen und bewältigen zu können. Sie trägt damit Wichtiges dazu bei, den Aufbau neuer Gewaltverhältnisse zu verhindern, die Früherkennung und Prävention von Gewalt- potenzialen zu ermöglichen, die Lebensgrundlagen zu schützen und den sozialen Aufbau zu unterstützen. Wie die andern entwicklungspolitischen Instrumente ver- sucht auch die humanitäre Hilfe, Selbsthilfe zu fördern, bestehende Abhängigkeiten zu lösen und neue Abhängigkeiten zu verhindern. Die humanitäre Hilfe des Bundes erbringt ihre Leistung u.a. durch Einsätze mit den Angehörigen des Schweizerischen Katastrophenhilfekorps (SKH). Dem 1973 ge- gründeten SKH gehören heute rund 1500 Personen mit schweizerischer Nationalität an. Diese Personen haben sich freiwillig um die Aufnahme beworben. Ihre Aufnah- me indessen war das Ergebnis eines strengen Selektionsverfahrens, das nicht nur be- rufliche, sondern auch persönliche Qualifikationen umfasst. Für die Korpsangehöri- gen besteht ein intensives Aus- und Weiterbildungsprogramm, um sicherzustellen, dass sie den hohen Anforderungen genügen, die im Einsatz an sie gestellt werden. Entsprechend ihrer Ausbildung, beruflichen Erfahrung und speziellen Fähigkeiten sind die Korpsangehörigen in eine der zwölf Fachgruppen eingeteilt, aus denen das SKH zur Zeit besteht und die die Tätigkeitsfelder der humanitären Hilfe in den di- rekten Aktionen umschreiben: Rettung, Bau, Logistik, Medizin, Trinkwasser/ Sied- lungshygiene, Umwelt/ABC, (Naturkatastrophen-)Prävention, Kommunikation, Ma- nagement/Beratung, Menschenrechtsbeobachtung, Information/Dokumentation, Monitoring/Evaluation. In den vergangenen Jahren sind Korpsangehörige einzeln oder in Gruppen in den Interessensbereichen der humanitären Hilfe zunehmend bei internationalen Partnerorganisationen eingesetzt worden.

1999 sind für die mandatsgemässe Erfüllung der Aufgaben der humanitären Hilfe

des Bundes 547 Korpsangehörige zum Einsatz gelangt, was rund 40 500 Einsatzta- gen entspricht.

3.2 Zivile Friedensförderung

In den letzten Jahren hat sich die Tätigkeit der Politischen Abteilung III (PA III; In- ternationale Organisationen, Sicherheit und Frieden) im Eidgenössischen Departe- ment für auswärtige Angelegenheiten stetig verlagert: Finanzbeiträge an Organisa- tionen und Logistik treten immer mehr in den Hintergrund, während gleichzeitig die Betreuung von Projekten und Experteneinsätzen an Bedeutung gewinnt. Im Jahre 1999 betreute die Politische Abteilung III/B des EDA weltweit insgesamt

235 Einsätze von zivilen Schweizer Friedensexpertinnen und -experten in 19 Län-

dern. Dies bedeutet, dass – hochgerechnet über das ganze Jahr – rund 70 Fachleute ständig im Einsatz standen. Schweizer Expertinnen und Experten nehmen Aufgaben wahr als Zivilpolizeibeobachter, Wahl- und Menschenrechtsbeobachter, Gerichts- mediziner, Zollfachleute, sowie Aufgaben in der Fernmeldetechnik, im Gesund- heits-, Presse-, Finanz- oder im Personalwesen. Die meisten dieser Einsätze finden heute im Rahmen von multilateralen Missionen statt. Das strategische Ziel der friedensfördernden Aktivitäten der Politischen Abteilung III/B besteht darin, zu langfristig tragfähigen Konfliktlösungen beizutragen. Auf der operationellen Ebene stehen präventivdiplomatische und Vermittlungsmethoden im Zentrum, mit denen die Schlüsselakteure eines Konfliktes unterstützt werden sollen, Konfliktregelungen politisch, diplomatisch und rechtlich voranzubringen. Schweizerische Friedensexpertinnen und -experten haben in der Vergangenheit im- mer wieder nützliche Beiträge zur Umsetzung dieses Ziels geleistet. Um die Erfolg- schancen solcher Beiträge zu erhöhen, bedarf es in vielen Fällen der ergänzenden Unterstützung der Entwicklungs- und Ostzusammenarbeit sowie der humanitären Hilfe. Von entscheidender Bedeutung ist dabei eine kohärente gemeinsame Strate- gie, die es ermöglicht, die Instrumente der involvierten staatlichen Akteure komple- mentär aufeinander abzustimmen. Ein wichtiges Instrument stellt in diesem Zusammenhang das «Corps» ziviler Frie- densexpertinnen und -experten dar, das die Politische Abteilung III/B derzeit auf- baut. Die langjährigen Erfahrungen dieser Abteilung im Zusammenhang mit der Entsendung von zivilen Friedensexpertinnen und -experten zeigen vor allem eines: Der Grad der Professionalisierung, der von den entsendeten Personen verlangt wird, sowie die Anforderungen, die an sie gestellt werden, nehmen ständig zu. Die kom- plexen Konflikte der Gegenwart erfordern Fachkräfte mit hoch spezialisierten Pro- filen und Erfahrungen. Auf Grund dieser Einsicht hat der Bundesrat mit seinem Entscheid vom 13. Dezem- ber 1999 beschlossen, dieser zunehmenden Professionalisierung Rechnung zu tragen und ein «Corps» ziviler Friedensexpertinnen und -experten aufzubauen. Im Rahmen der derzeitigen Aufbauarbeiten kommt der Rekrutierung, Ausbildung und Betreuung der Schweizer Fachleute eine grosse Bedeutung zu. Das EDA kann sich bei diesen Bemühungen auf bewährte, bereits bestehende Strukturen abstützen, insbesondere auf einen Pool von Wahl-, Zivilpolizei- und Menschenrechtsbeobachterinnen und - beobachter. Das Konzept des schweizerischen Corps ist auf ähnlich gelagerte Professionalisie- rungsmassnahmen in den massgeblichen internationalen Organisationen, insbeson- dere der OSZE und der UNO, abgestimmt. Das EDA wird sein Corps unter Berück- sichtigung der Massnahmen dieser Organisationen, der Bedürfnislage auf internatio-

naler Ebene sowie eigener Interessen und komparativer Vorteile der Schweiz ausge- stalten und laufend anpassen.

3.3 Zivildienst

Vom 1. Oktober 1996 (dem Datum des Inkrafttretens des Zivildienstgesetzes) bis zum 31. Dezember 1999 wurden 3166 Zivildiensteinsätze im Gesamtumfang von

325 669 Zivildiensttagen geleistet. Ende 1999 standen dazu 832 anerkannte Ein-

satzbetriebe zur Verfügung. Allein 1999 wurden rund 160 000 Zivildiensttage gelei- stet. Im Jahr 2000 sollen es gegen 230 000 Zivildiensttage sein. Nachstehende Ta- belle zeigt, in welchen Tätigkeitsbereichen wie viele Einsatzbetriebe zur Verfügung stehen und wo zwischen Oktober 1996 und Dezember 1999 wie viele Einsätze und wie viele Zivildiensttage geleistet wurden:

Tätigkeitsbereich Zahl der Zahl der in % Diensttage in % Einsatz- Einsätze betriebe

Spitäler 51 204 6 26 867 8 Andere Institutionen des Gesundheitswesens 51 121 4 13 479 4 Institutionen für Betagte 104 170 5 14 638 4 Institutionen für Behinderte 116 467 15 40 273 12 Institutionen für Jugendliche 120 481 15 57 027 18 Asylwesen 35 324 10 29 052 9 Andere Institutionen des Sozialwesens 159 411 13 44 563 14 Kulturgütererhaltung 33 101 3 10 340 3 Forschung 20 93 3 12 334 4 Beheben von Elementarereignissen 9 35 1 1 268 0 Umwelt- und Naturschutz 79 326 10 30 720 9 Forstwesen 9 15 0 1 163 0 Landwirtschaft 12 256 8 23 145 7 Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe 33 102 3 13 767 4 davon im Ausland 17 34 1 6 413 2 Weitere 1 60 2 7 033 2

Total 832 3166 100* 325 669 100 * gerundet

Die Vollzugsstelle für den Zivildienst hat die Möglichkeit, Einsatzschwerpunkte des Zivildienstes zu definieren. Dazu gehörten bisher Einsätze im Rahmen des Umwelt- und Naturschutzes und der Landschaftspflege sowie die Betreuung von Asylsuchen- den. Die starke Konzentration der geleisteten Zivildiensttage im Bereich des Sozi- alwesens dagegen ergab sich ohne gezielte behördliche Einflussnahme: Viele Zivil-

dienstpflichtige fühlen sich durch Einsatzmöglichkeiten in diesem Bereich von sich aus besonders angesprochen. Schon heute ist eine bedeutende Anzahl der oben aufgeführten Einsatzbetriebe in Gebieten tätig, die den Förderungsbereichen der ZFD-Initiative entsprechen:

29 Einsatzbetriebe widmen sich ausdrücklich dem Abbau von Gewaltverhältnissen,

der Prävention der Entstehung neuer Gewaltverhältnisse, der Früherkennung und Prävention von Gewaltpotenzialen oder der friedlichen Beilegung gewalttätiger Auseinandersetzungen sowie dem sozialen Wiederaufbau. 88 weitere Einsatzbetrie- be haben den Schutz unserer Lebensgrundlagen zum Ziel und Inhalt. 33 Einsatzbe- triebe sind im Bereich Entwicklungszusammenarbeit und humanitäre Hilfe tätig. 17 dieser Betriebe bieten Auslandeinsätze an, setzen unter Umständen Zivildienstlei- stende jedoch auch für ihre Arbeiten im Inland ein. Die Auslandeinsätze finden in Lateinamerika, Afrika, Osteuropa und Asien statt. Sie werden jeweils durch die DEZA begutachtet und liegen auf der Linie der in Ziffer 3.1 dargestellten Politik der Schweizer Behörden. Zivildienstpflichtige können den Militärdienst nicht mit ihrem Gewissen verein- baren. Dem Gewissensproblem liegt sehr oft eine Vision einer friedlichen, sicheren, gewalt- und konfliktfreien Welt zu Grunde. Nur das Mittel der persönlichen Militär- dienstleistung lehnt der Zivildienstpflichtige zur Verwirklichung dieser Vision ab. Das Interesse an der Friedensförderung ist also grundsätzlich eng mit dem Zivil- dienst verbunden. Hier mehr zu tun als bisher ist deshalb nicht ausgeschlossen, un- abhängig davon, ob die vorliegende Initiative durch die Stimmberechtigten ange- nommen wird oder nicht. Die anstehende Revision des Zivildienstgesetzes wird dar- über Aufschluss geben, inwiefern Aspekten der Friedensförderung und Gewaltprä- vention im Zivildienst ein grösseres Gewicht gegeben werden soll und ob die Op- tion, Zivildienstpflichtige künftig für die Wahrnehmung entsprechender Aufgaben auszubilden, neu in das Zivildienstgesetz eingebaut werden kann.

4 Auswirkungen im Falle einer Annahme der Initiative

4.1 Auswirkungen auf die Entwicklungszusammenarbeit,

die Ostzusammenarbeit und die humanitäre Hilfe im Ausland Bei der Annahme der Initiative würden bestimmte Teile der schweizerischen inter- nationalen Zusammenarbeit (Entwicklungszusammenarbeit mit Ländern des Südens, Zusammenarbeit mit Ländern Osteuropas und der GUS, humanitäre Hilfe) voraus- sichtlich wesentlich beeinflusst. Im Besonderen dürfte dies für die international als beispielhaft geltende enge Zusammenarbeit zwischen Staat und Privaten einerseits sowie unter Privaten andererseits gelten. Der Grund liegt in den im Vergleich zu den herkömmlichen Organisationen grundlegend anderen Voraussetzungen eines ZFD: während die operationell tätigen privaten Hilfswerke – trotz enger Zusammenarbeit mit staatlichen Stellen – grundsätzlich für Ausrichtung und Finanzierung ihrer eige- nen Aktivitäten unabhängig und eigenverantwortlich sind, ist eine derartige Tren- nung zwischen Staat und ZFD nicht möglich. Eine derartige Institution dürfte we- sentliche Auswirkungen auf die bisherigen Kooperationsformen im Inland haben. Ferner hätte die ungeklärte, jedoch im Vergleich zu den herkömmlichen Hilfswerken andersartige institutionelle Verankerung eines ZFD Auswirkungen auf die Zusam-

menarbeit verschiedener schweizerischer Akteure und die Kohärenz des schweizeri- schen Auftritts in unseren Partnerländern. Namentlich der Rückgriff auf jüngeres, trotz geplanten Ausbildungsanstrengungen letztlich wenig erfahrenes Personal steht der heutigen schweizerischen Praxis diametral gegenüber. Diese besteht darin, im Rahmen ihrer Projekte und Programme den Anteil von externem Personal immer mehr zu begrenzen und möglichst auf lokale Fachleute zurückzugreifen. Ferner zeigt die Erfahrung, dass insbesondere in Extremsituationen, welche die Einsatzbedin- gungen namentlich der humanitären Hilfe auszeichnen, sich staatliche und nichtstaatliche Organisationen nur schwierig koordinieren lassen. Die Schaffung ei- ner weiteren Institution in diesem Bereich würde diese Situation weiter komplizie- ren.

4.2 Auswirkungen auf die zivile Friedensförderung

Auch nach dem erfolgreichen Abschluss des Aufbaus des Corps ziviler Friedensex- pertinnen und -experten wird sich die Zahl der Schweizer Fachkräfte, die an multi- lateralen Missionen teilnehmen, nicht beliebig erhöhen lassen. Im Rahmen der OSZE und der UNO steht die Grösse eines nationalen Kontingents in der Regel in einem direkten Zusammenhang zum Volumen der nationalen Beitragszahlungen. Wie die Schweiz ziehen auch andere OSZE- oder UNO-Mitgliedstaaten die Entsen- dung von Friedensfachleuten einer Überweisung von Unterstützungsbeiträgen vor. Dem personellen Engagement der Schweiz im multilateralen Rahmen sind folglich numerische Grenzen gesetzt. Wir befürchten daher, dass die Initiative zu einer Struktur führen würde, die wohl Leute ausbilden, sie dann aber allzu selten in den Einsatz schicken könnte. Wir ziehen es aus diesem Grund vor, das schon angespro- chene Corps aufzubauen und dieses Instrument falls nötig im Lichte praktischer Er- fahrungen oder einer veränderten Bedürfnislage flexibel anzupassen.

4.3 Volkswirtschaftliche und finanzielle Auswirkungen

4.3.1 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Vorlage sieht den weitgehenden Beizug privater Organisationen für die Durch- führung des ZFD vor. Der Staat übernähme bei Gutheissung der Initiative deshalb nicht unbedingt selber neue Aufgaben, sondern würde wohl neu finanziell für beste- hende Aktivitäten aufkommen und möglicherweise deren Entfaltung auf einer brei- teren Basis gestatten müssen, als dies bei einer Finanzierung aus den heute für sol- che Zwecke schon erschlossenen Quellen möglich ist. Ob die beigezogenen Organisationen an Effektivität gewinnen oder verlieren wür- den, wenn ihre Aktivitäten vom Staat (mit-)getragen werden, lässt sich bei der auf Verfassungsstufe möglichen Konkretisierung der Vorhaben nicht entscheiden. Die Ertragsseite des Vorhabens bleibt so offen; namentlich wird auch nicht der Querver- gleich mit den Leistungen versucht, welche die Armee erbringt, die mit der parallel eingereichten Initiative in Frage gestellt wird. Weitere Betroffene neben den Organisationen, welche die Programme durchführen würden, wären die Steuerzahlenden, von denen – je nach Zuspruch, den der ZFD fände, und dessen Ausgestaltung – allenfalls Mittel für ausgeweitete Aktivitäten im fraglichen Gebiet abverlangt würden, mit den bekannten Folgen einer höheren Ab-

gabenbelastung; die Wirkungen von Einsparungen aus dem parallel verfolgten An- liegen einer Abschaffung der Armee bleiben vorbehalten. Wesentliche wirtschaftliche Auswirkungen ergäben sich aus den Übergangsbestim- mungen. Dass in Analogie zum Zivildienst geprüft werden muss, ob die geplanten Einsätze bestehende Arbeitsplätze konkurrenzieren würden, wird explizit vorgese- hen. Dies bedingt entsprechende Kontrollen bei der Genehmigung der Programme des ZFD. In diesem Punkt bestehen Erfahrungen aus dem Zivildienst. Ein grösseres Problem stellt der vorgeschlagene Absatz 1 von Artikel 25 dar. Die Kündigung einer ZFD leistenden Person wäre missbräuchlich und würde als Sanktion die Zahlung von bis zu 6 Monatslöhnen auslösen. Anders als der Militärdienst und der Zivil- dienst wäre der ZFD in seiner Dauer für die Arbeitgeber jedoch nicht absehbar. Auf die Ungewissheit, die aus diesen Umständen für den Betrieb in organisatorischer und finanzieller Hinsicht resultiert, würden die Unternehmungen mit einer entspre- chenden Zurückhaltung bei der Anstellung potenziell Friedensdienst leistender Per- sonen antworten. Die Einrichtung eines ZFD würde keine relevante gesamtwirtschaftliche Bedeutung erreichen, solange sich die Teilnahme mengenmässig von der Anzahl der Teilneh- menden her im Rahmen dessen hielte, was heute als Zivildienst geleistet wird. An- ders sähe die Situation aus, würden im Rahmen des ZFD Diensttage erbracht, wie sie heute beispielsweise während eines Jahres bei einem Armeekorps anfallen. In diesem Fall würde sich ein Teil der volkswirtschaftlichen Auswirkungen, die aus ei- ner Abschaffung der Armee resultieren würden (vgl. das analoge Kapitel in der Bot- schaft zur Armeeabschaffungs-Initiative), wenigstens teilweise wieder umkehren. Es ist allerdings davon auszugehen, dass solche kompensierenden Effekte nicht in den gleichen Regionen und nicht zu Gunsten derselben Kreise eintreten würden. Im Rahmen dieser Verfassungsvorlage können noch kaum Angaben zur Vollzugs- tauglichkeit des Vorhabens gemacht werden. Entscheidende Bedeutung würde der Ausgestaltung der Ausführungsgesetzgebung zukommen.

4.3.2 Finanzielle Auswirkungen

Die Initiative verlangt, dass ZFD-Leistende sowohl für die einsatzspezifische Aus- und Weiterbildung als auch für Einsätze «angemessen entschädigt» werden. Die Grundausbildung soll von staatlichen Institutionen, Nichtregierungsorganisationen und Privaten angeboten werden und allen in der Schweiz wohnhaften Personen of- fen stehen. Anhand dieser Umschreibung lassen sich weder über das Ausmass der Aus- und Weiterbildungskosten noch über die Aufwendungen für allfällige Einsätze schlüssi- ge Angaben über die finanziellen Auswirkungen machen, da zu viele Faktoren un- klar sind. Wie lange würde die Ausbildung dauern, wie viele der in der Schweiz wohnhaften Personen würden sich ausbilden lassen wollen, wer würde die Ausbil- dung zu welchen Bedingungen anbieten, wie lange würde ein Einsatz entschädigt? Um den Kostenrahmen zu definieren, müssen zuerst diese Fragen beantwortet wer- den. Dies ist momentan nicht möglich. Auch die Frage der finanziellen Auswirkun- gen für die Kantone bleibt offen; sie wären dann betroffen, wenn sie die Ausbildung anbieten müssten.

Annäherungswerte lassen sich immerhin aus der Ausbildung in den Bereichen der zivilen Friedensförderung in der DEZA und der friedensunterstützenden Einsätze im VBS ermitteln. Als Beispiel können die Ausgaben der Abteilung für friedenserhal- tende Operationen des Generalstabes erwähnt werden. Für die Einsätze 1999 wurden rund 35 Millionen Franken ausgegeben. Dieser Betrag umfasst die Ausgaben für die Ausbildung, die Vorbereitung und den Einsatz von Militärbeobachtern, Einzelper- sonen in verschiedenen Missionen und von Spezialeinheiten (Gelbmützen, SWISSCOY). Transport- und Materialkosten sowie Versicherungen sind ebenfalls in diesem Betrag inbegriffen. Des Weiteren leisteten 613 Angehörige des SKH (inkl. Einsätze der Rettungskette)

1999 insgesamt 42 800 Einsatztage. Die Summe der Löhne und Entschädigungen

betrug 12,2 Mio Franken. Ein Einsatztag kostete somit durchschnittlich 285 Franken pro Person, was einem Monatslohn von rund 7350 Franken und einem Jahreslohn von rund 88 000 Franken entspricht. Nicht eingerechnet sind die je nach Einsatzort unterschiedlich hohen Infrastrukturkosten. Was die Ausbildung anbelangt, betrug das Weiterbildungsbudget 1999 des SKH 497 000 Franken. Damit wurde die Wei- terbildung von rund 650 aktiven Korpsangehörigen finanziert. Schliesslich kann man dem Jahresbericht 1999 des Zivildienstes entnehmen, dass die gesamten Nettokosten des heute bestehenden Zivildienstes für 1999 zirka

7 338 000 Franken betragen. Die Entschädigung der Zivildienst Leistenden ent-

spricht weitestgehend der Entschädigung der Militärdienst Leistenden. Es kann davon ausgegangen werden, dass die Kosten des ZFD sich im Rahmen der oben erwähnten Beträge bewegen würden. Wegen der Tatsache, dass alle in der Schweiz wohnhaften Personen ein Anrecht auf Ausbildung und Einsatz im ZFD hätten, gäbe es jedoch keine Begrenzung der möglichen Gesamtkosten des ZFD.

4.4 Konsequenzen im Hinblick auf die Armee XXI

Kurz- bis mittelfristig sind keine Auswirkungen auf die Gestaltung der Armee XXI erkennbar. Für die Planungsarbeiten der Armee XXI gelten die zwei im sicherheits- politischen Bericht festgehaltenen und vom Bundesrat genehmigten – immer wieder kommunizierten – Rahmenbedingungen: Erstens soll an der Wehrpflicht festgehal- ten und zweitens eine freie Wahl der Dienstleistung ausgeschlossen werden. Gemäss Initiativtext wäre der ZFD freiwillig, hingegen würden nach den vorge- schlagenen Übergangsbestimmungen Einsätze des Zivilen Friedensdienstes als Zi- vildiensttage angerechnet, «solange in der Schweiz ein Zivildienst besteht». Im Ge- gensatz zu Angehörigen der Armee, die ZFD leisten, wären demnach Zivildienstleis- tende bevorteilt, da ihr Friedensdiensteinsatz als Zivildiensttage angerechnet wür- den.

5 Politische Beurteilung der Initiative

5.1 Aus der Sicht der Entwicklungszusammenarbeit,

der Ostzusammenarbeit und der humanitären Hilfe im Ausland Von der politischen Stossrichtung her bestehen zwischen ZFD einerseits und der heutigen internationalen Zusammenarbeit (Entwicklungszusammenarbeit, Ostzu- sammenarbeit, humanitäre Hilfe) keine Widersprüche. Konfliktprävention ist ein Problem von steigender Bedeutung, und sie ist ein wichtiges Anliegen auch der staatlichen internationalen Zusammenarbeit. Ausgesprochen problematisch ist die Initiative indessen, wo es um die Umsetzung der Zielsetzung, d.h. um die organisa- torische Ausgestaltung des ZFD und dessen Finanzierung geht. Die heutige internationale Zusammenarbeit der Schweiz – Entwicklungszusammen- arbeit, Ostzusammenarbeit und humanitäre Hilfe – zeichnet sich durch ein enges Zu- sammenwirken zwischen staatlichen Stellen und privaten Kreisen aus. Diese starke zivilgesellschaftliche Verankerung – auf der Grundlage von klar unterscheidbaren Rollen und Verantwortlichkeiten der Akteure – weist zahlreiche Vorteile auf und wird auch international stark beachtet. Es ist davon auszugehen, dass dieses be- währte Modell auf Grund der grundlegend anderen Voraussetzungen des vorgesehe- nen ZFD in Frage gestellt wird. Auch die Erfahrung in den Einsatzländern zeigt, dass das Hinzutreten weiterer Ak- teure die Problemlösungen auf Grund des gestiegenen Koordinationsbedarfs oftmals noch erschwert. Dies gilt namentlich auch mit Blick auf einen kohärenten Auftritt der offiziellen Schweiz. Zudem unterläuft die vorgesehene Entsendung wenig erfah- rener Freiwilliger die jahrelangen, aus entwicklungspolitischen Überlegungen moti- vierten Bestrebungen der Schweiz, lokales Expertenwissen zu fördern, aufzubauen und einzusetzen. Nicht auszuschliessen sind konkrete Probleme, wenn ein ZFD Leistender in einem Land oder einer Mission unerwünscht wäre: Die möglichen Folgen könnten zu einer Belastung unserer Beziehungen mit dem betroffenen Staat oder der Mission führen. In solchen Fällen wäre es unerlässlich, Mechanismen zu entwickeln, mit denen diese Probleme politisch beurteilt und angegangen werden könnten. Schliesslich wären die Möglichkeiten begrenzt, die generelle Ausgabenentwicklung unter Kontrolle zu halten und eine wirksame und effiziente Verwendung öffentlicher Mittel sicherzustellen.

5.2 Aus der Sicht der zivilen Friedensförderung

Die Erfahrungen, welche die PA III im Zusammenhang mit der Entsendung ziviler Friedensfachleute hat machen können, zeigen vor allem eines: Der Grad der Profes- sionalisierung, der von den berücksichtigten Personen verlangt wird, sowie die An- forderungen, die an sie gestellt werden, nehmen ständig zu. Während es vor einigen Jahren möglicherweise noch denkbar war, fehlende Fach- und Sachkenntnisse durch Enthusiasmus und Unternehmergeist zu kompensieren, ist dies heute ausgeschlos- sen. Die komplexen Konflikte der Gegenwart erfordern Fachkräfte mit hoch spezia- lisierten Profilen und Erfahrungen.

Am 13. Dezember 1999 hat der Bundesrat den Ausbau eines Corps ziviler Frie- densexpertinnen und -experten beschlossen. Er traf diesen Entscheid auf der Basis seiner Erfahrungen im Bereich der Entsendung ziviler Friedensexpertinnen und - experten ins Ausland, unter Berücksichtigung einschlägiger Entwicklungen in ver- schiedenen internationalen Organisationen und in Erwägung anderer sachrelevanter Überlegungen. Er hat mit diesem Entscheid eine Grundlage geschaffen, die es künf- tig erlauben wird, professionell, effizient und flexibel auf das Bedürfnis nach Schweizer Friedensfachkräften für Auslandseinsätze zu reagieren. Für die Schaffung eines zusätzlichen Zivilen Friedensdienstes in diesem Bereich sieht der Bundesrat keine unmittelbare Notwendigkeit. Der Bundesrat ist sich jedoch bewusst, dass er im Rahmen seiner zivilen Friedens- förderung künftig noch stärker als in der Vergangenheit auf die Zusammenarbeit mit kompetenten Nichtregierungsorganisationen angewiesen sein wird. Er begrüsst des- halb grundsätzlich Massnahmen, die darauf abzielen, partnerschaftliche Synergien zwischen staatlichen und zivilgesellschaftlichen friedenspolitischen Akteuren zu schaffen und zu intensivieren. Nach dem erfolgreichen Aufbau dieses Corps kann das EDA schneller und zielge- richteter auf Anfragen nach zivilen, friedensfördernden Dienstleistungen reagieren. Die Zahl der Schweizer Fachleute, welche an multilateralen Missionen teilnehmen, wird sich aber auch nach der Schaffung des Corps nicht beliebig erhöhen lassen. Im Rahmen von Missionen der OSZE und der UNO steht die Grösse eines nationalen Kontingents in der Regel in einem direkten Zusammenhang zum Volumen der na- tionalen Beitragszahlungen. Dem personellen Engagement der Schweiz sind folglich numerische Grenzen gesetzt. Diese Tatsache steht im Widerspruch zum Konzept ei- nes breit angelegten zivilen Friedensdienstes, wie er in der vorliegenden GSoA- Initiative gefordert wird.

5.3 Aus der Sicht des Zivildienstes

Je nachdem, ob man die Initiative für sich allein beurteilt oder im Zusammenhang mit der anderen GSoA-Initiative («Für eine glaubwürdige Sicherheitspolitik und ei- ne Schweiz ohne Armee»), drängen sich andere Schlussfolgerungen auf. Würden beide Initiativen angenommen, so würde mangels allgemeiner Militärdienstpflicht auch der Zivildienst hinfällig und an deren Stelle ein Ziviler Friedensdienst (ZFD) eingerichtet. Würden Militärdienstpflicht und Zivildienst dahinfallen, so könnte oh- ne Zwänge und Vorgaben «auf der grünen Wiese» beurteilt werden, wie eine grenz- überschreitende Sicherheitspolitik neu konzipiert und instrumentalisiert werden sollte. Der ZFD würde dann eine mögliche Variante darstellen, welche allerdings ei- ne Reihe von Nachteilen aufweist (sie sind im vorangehenden Text bereits genannt). Die Initiative zielt nicht unmittelbar auf eine Umgestaltung des heutigen Zivildiens- tes ab, sondern sie fordert die Schaffung einer neuen, von den bestehenden Institu- tionen unterschiedlichen Einrichtung. Verbindungen zum Zivildienst bestehen ent- sprechend dem Wortlaut der Initiative in zwei Punkten, die (folgerichtig, da die In- itianten ja primär die Armee abschaffen wollen) Teil der vorgeschlagenen Über- gangsbestimmungen sind: Der Kündigungsschutz im ZFD soll sich nach den Be- stimmungen des Zivildienstgesetzes richten. Zudem sollen im ZFD geleistete Tage als Zivildiensttage angerechnet werden, solange ein Zivildienst besteht. Daraus lässt sich Folgendes schliessen:

a. Die Initiative setzt – wenngleich nur vorläufig – den Bestand eines Zivil- dienstes neben dem ZFD voraus. b. Mit dem ZFD würde, falls nur die ZFD-Initiative allein angenommen würde, der Zivildienst wohl längerfristig überflüssig gemacht. Der ZFD erlaubt auch denjenigen Personen Friedensdienst zu leisten, welche die Zulassungs- voraussetzungen zum Zivildienst nicht erfüllen. Es stellt sich dann die Fra- ge: Warum ein Zivildienstgesuch stellen und die heutige Gewissensprüfung auf sich nehmen, wenn man über den freiwilligen ZFD Leistungen erbringen kann, die an den Zivildienst angerechnet werden? Es ist anzunehmen, dass die Initianten (immer für den Fall, dass nur die ZFD-Initiative angenommen würde) davon ausgehen, dass wegen der einfacheren Zugänglichkeit des ZFD der Zivildienst über kurz oder lang obsolet würde. c. Die Initiative soll sicherstellen, dass auch derjenige Zivildienstleistungen er- bringen können soll, dessen Gesuch um Zulassung zum Zivildienst abge- wiesen wurde. Die Initianten wollen abgelehnten Zivildienst-Gesuchstellern die Verurteilung durch die Militärjustiz und die Kriminalisierung ersparen und eine Alternative zur Ausmusterung auf Grund sanitätsdienstlicher Be- urteilung anbieten. d. Mit dem vorgeschlagenen Text können die Initianten die unter den Buch- staben b und c dargelegten Absichten jedoch allein nicht verwirklichen. Denn sie sprechen nur das Verhältnis des ZFD zum Zivildienst an, nicht je- doch dasjenige zum Militärdienst (weil dieser ja durch die Annahme der an- dern Initiative abgeschafft wäre). Nirgends wird gesagt, es müsse nicht mehr Militärdienst leisten, wer ZFD geleistet habe. Nur die Zulassung zum Zivil- dienst gemäss Zivildienstgesetz entbindet von der Militärdienstpflicht, nicht jedoch die an den Zivildienst angerechnete ZFD-Leistung. Und die ZFD- Leistung erfolgt unabhängig von der Zulassung zum Zivildienst und kann Letztere nicht ersetzen. Der ZFD soll nicht als Zivildienstleistung gelten, er würde nur an sie angerechnet. Wer aber militärdienstpflichtig ist, bleibt es, und die Anrechnung an den Zivildienst bringt ihm nichts, weil er nicht zivil- dienstpflichtig ist. Für die heutige Armee ist die ZFD-Initiative für sich al- lein genommen deswegen letztlich völlig belanglos: Auf ihre Bestände und auf die Erfüllung der Militärdienstpflicht hat der ZFD keinen Einfluss. Nur der heutige Vollzug des Zivildienstes wird in Frage gestellt, und zwar nur der Vollzug (nicht jedoch unmittelbar auch die Institution und auch nicht das heutige Zulassungsverfahren mit der Prüfung der Gewissensgründe), in- dem die zum Zivildienst zugelassenen Personen im Fall der Realisierung des ZFD einen zweiten Weg neben dem Vollzug des Zivildienstes erhalten, um eine Leistung so zu erbringen, dass sie an den Zivildienst angerechnet wird. Das heisst: Der Zivildienst soll künftig im Zivildienst oder im ZFD geleistet werden können. Da der ZFD mit seiner friedenspolitischen Ausrichtung eine spezifische Attraktivität ins Spiel bringt, Leistungsvorgaben und Wirkungs- ziele nicht ersichtlich sind und der Vollzug wohl privat erfolgen soll, gehen die Initianten wohl davon aus, dass die heutigen Zivildienstpflichtigen künf- tig ZFD leisten werden. Auch aus dieser Optik wird somit der Zivildienst längerfristig obsolet. e. Aus dem Gesagten und aus dem Wortlaut der Initiative ergibt sich weiter, dass nur Zivildienstpflichtige vom ZFD wirklich profitieren könnten sowie Personen, die einen freiwilligen Friedensdienst, finanziert mit öffentlichen

Geldern, leisten wollen, unabhängig davon, ob sie noch andere Dienst- pflichten zu erfüllen haben oder nicht.

6 Schlussfolgerungen

Nachstehende Schlussfolgerungen legen eine Ablehnung der Initiative nahe: – Die Zielsetzungen, die in Absatz 2 des vorgeschlagenen neuen Artikels 8bis zum Ausdruck kommen, sind bereits wesentlicher Bestandteil der Bemühun- gen der Schweiz im Bereich der internationalen Zusammenarbeit. Auf Grund der Mängel, welche mit den organisatorischen Vorschlägen zur Realisierung des ZFD verbunden sind, ist jedoch mit zahlreichen negativen Auswirkun- gen auf die international beachtete und bewährte Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen schweizerischen Akteuren zu rechnen. In den Einsatzlän- dern dagegen dürfte die Schaffung eines ZFD zu Problemen hinsichtlich der Wirksamkeit, der Kohärenz und Glaubwürdigkeit der schweizerischen Be- mühungen führen. Während die Kostenentwicklung und die Mittelverwen- dung schwierig unter Kontrolle zu halten wären, dürften die mit einem ZFD zu erzielenden Effekte im Sinne dieser Zielsetzungen sehr bescheiden sein. – Die Schweiz setzt bereits heute weltweit zivile Friedensexpertinnen und – experten ein, und in den von der ZFD-Initiative begünstigten Bereichen ist auch die Humanitäre Hilfe des Bundes aktiv. Zudem hat der Bundesrat mit seinem Entscheid vom 13. Dezember 1999 beschlossen, ein Corps ziviler Friedensexpertinnen und -experten aufzubauen. – Die Initiative ersetzt eine bestehende Institution durch eine andere, deren Konturen nicht klar erkennbar sind. Der Staat müsste diese neue Institution zwar finanzieren, hätte aber keine Kontrolle über die Kosten. Gegenüber dem heutigen Zivildienst bringt der ZFD keine eindeutigen objektiven Vor- züge, abgesehen von dem einen, dass Zivildiensteinsätze, die nicht unmittel- bar der Friedensförderung dienen, sondern «nur sonst» dem öffentlichen In- teresse, künftig nicht mehr vorkämen. Diese Sehweise kann nur unterstützen, wer Friedensförderung als absolut prioritär gegenüber allen anderen mögli- chen Arten der Leistungserbringung im öffentlichen Interesse erachtet. Der weiter verstandenen Förderung von Arbeiten im öffentlichen Interesse, wie sie dem Zivildienst heute aufgetragen ist, würde durch die Initiative länger- fristig Schaden zugefügt. – Schliesslich liegt die einzige durch die Initiative bewirkte Neuerung darin, dass mehr staatliche Gelder der privaten Friedensförderung zufliessen. Die Art und Weise der privaten Friedensförderung ist Privatsache. Sie muss kei- neswegs im Detail auf Verfassungsstufe geregelt werden. – Mit der Ablehnung der Initiative wird nicht gesagt, dass deren Anliegen – die Verstärkung der zivilen Friedensförderung und der Gewaltprävention – gleichgültig sind. Im bundesrätlichen Bericht «Sicherheit und nachhaltige Entwicklung», der zum Zeitpunkt der Formulierung der vorliegenden Bot- schaft unter der Federführung der PA III erarbeitet wird, werden gemäss den Zielen des Bundesrates für das Jahr 2000 Vorschläge und Empfehlungen für eine kohärente Friedenspolitik unterbreitet.