Bericht und Botschaft über die von der Internationalen Arbeitskonferenz anlässlich ihrer 85., 86. und 87. Tagung 1997, 1998 und 1999 genehmigten Instrumente und zum Übereinkommen (Nr. 144) über dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen, 1976

99.078

vom 20. September 1999

Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

dem Artikel 19 der Verfassung der Internationalen Arbeitsorganisation (IAO) ent- sprechend, unterbreiten wir Ihnen einen Bericht und eine Botschaft über die an der 85., 86. und 87. Tagung der Internationalen Arbeitskonferenz (IAK) genehmigten Instrumente sowie zum Übereinkommen (Nr. 144) über dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen, 1976, begleitet von einem Entwurf zur Änderung von Artikel 82 des Militärgesetzes und einem Entwurf für einen Bundesbeschluss zur Genehmigung von zwei dieser Instrumente. Wir bit- ten Sie um Kenntnisnahme bzw. Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

20. September 1999 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Ruth Dreifuss

10730 Der Bundeskanzler: François Couchepin

330 1999-6149

Übersicht

Der vorliegende Text besteht aus sechs Teilen. Nach der Einleitung wird im zweiten Teil das während der 85. Tagung der IAK angenommene Übereinkommen (Nr. 181) über private Arbeitsvermittler, 1997, und die dazu gehörende Empfehlung Nr. 188 analysiert. Im dritten Teil geht es um die Änderung der Verfassung der IAO zur Er- mächtigung der IAK, gegenstandslos gewordene Übereinkommen aufzuheben. Der Bundesrat informiert im vierten Teil über die bedeutende IAO-Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit, 1998, und im fünften Teil über die Empfehlung (Nr. 189) über die allgemeinen Voraussetzungen für die Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen in Klein- und Mittelbetrieben (KMU). Im sechsten Teil wird die Ratifizierung des Übereinkommens (Nr. 182) über die schlimmsten Formen der Kinderarbeit, von der IAK an ihrer 87. Tagung 1999 angenommen, vorgeschlagen. Schliesslich wird im sechsten Teil die Ratifizierung des Überein- kommens (Nr. 144) über dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen beantragt. Das Übereinkommen (Nr. 181) über private Arbeitsvermittler setzt diesen einen re- lativ flexiblen Rahmen für ihre Tätigkeit, wobei die Rechte und Pflichten der Betei- ligten genau definiert werden. Dabei sollen der Schutz der Arbeitnehmerinteressen gesichert und günstige Rahmenbedingungen für private und öffentliche Arbeitsver- mittler geschaffen werden. Damit reagiert die IAO auf die zunehmende Dynamik und den Strukturwandel des Arbeitsmarktes der vergangenen Jahrzehnte, der die Bedeutung privater Arbeitsvermittler verdeutlichte. Die Schweiz kann sich der Stossrichtung und den Prinzipien des neuen Übereinkommens anschliessen, gehört unser Land doch zu einer Gruppe von Ländern, welche private Arbeitsvermittler seit langem zulässt. Einige Bestimmungen des Übereinkommens entsprechen jedoch nicht unserem innerstaatlichen Recht: so der bezahlte Mutterschaftsurlaub und der Elternurlaub, das Verbot, Arbeitnehmern weder unmittelbar noch mittelbar Gebüh- ren oder sonstige Kosten ganz oder teilweise in Rechnung zu stellen und das Festle- gen eines Mindestlohnes. Dabei werden teilweise Grundsätze unserer Wirtschafts- verfassung tangiert, welche nicht zur Revision anstehen. Im Kontrollbereich würden ausserdem Mehraufgaben anfallen, welche finanz- und ordnungspolitisch weder

sinnvoll noch möglich erscheinen. Der Bundesrat verzichtet deshalb darauf, das Übereinkommen zur Ratifizierung vorzuschlagen. Die Abänderung der Verfassung der IAO zur Ermächtigung der IAK, gegenstands- los gewordene Übereinkommen aufzuheben, ist im Rahmen eines langfristigen Überdenkens der normsetzenden Politik der Organisation zu sehen. Die IAO hat nicht weniger als 182 Übereinkommen verabschiedet, von denen einige dieselben Themen betreffen und deren Ratifizierung teilweise die Kündigung früherer Über- einkommen mit sich bringt. Nach dem Weltsozialgipfel von Kopenhagen (1995) hat die IAO einen Schwerpunkt ihrer Tätigkeit auf die Förderung der so genannten grundlegenden Normen und das Erarbeiten eines Verfahrens zur Streichung nicht mehr aktueller, vor allem technischer Normen, gelegt. Die Änderung der Verfassung wird die IAK ermächtigen, Übereinkommen, welche ihren Sinn verloren haben, mit

einer Zweidrittelmehrheit der anwesenden Delegierten aufzuheben. Die Schweiz hat sich seit langem für eine grössere Kohärenz des Normensystems der IAO eingesetzt. Der Bundesrat schlägt dem Parlament deshalb vor, die Abänderung der Verfassung der IAO anzunehmen. Die zentrale Erklärung der IAO über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit und ihren Folgemechanismus wurde an der 86. IAK ohne Gegenstimme ver- abschiedet. Obwohl diese Erklärung, die keine neuen Verpflichtungen für die Mit- gliedstaaten nach sich zieht, nicht zu den gemäss Artikel 19 Absätze 5 und 6 der IAO-Verfassung dem Parlament vorzulegenden Instrumenten gehört, erachtet der Bundesrat eine generelle Information des Parlaments über die Erklärung für ange- bracht, da es sich dabei um eine Antwort der IAO auf die soziale Dimension der Globalisierung handelt. In diesem Bereich hat die IAO vom Weltsozialgipfel von Kopenhagen einen expliziten und von der Ministerkonferenz der Welthandelsorga- nisation WTO (1996) einen impliziten Auftrag erhalten. Mit der Erklärung ver- pflichten sich alle 174 Mitgliedsstaaten der IAO zur Einhaltung der fundamentalen Arbeitnehmerrechte, namentlich des Rechts auf Vereinigungsfreiheit und Kollektiv- verhandlungen, des Verbots von Zwangs- und Kinderarbeit sowie des Diskriminie- rungsverbots, unabhängig davon, ob sie die betreffenden Übereinkommen der IAO ratifiziert haben oder nicht. Die nicht zu ratifizierende Empfehlung (Nr. 189) über die allgemeinen Vorausset- zungen für die Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen in KMU ist ein Leitfa- den für Mitgliedstaaten für die Förderung von KMU. Die IAO giesst damit ihre be- reits seit Jahren im technischen Gebiet verfolgte Politik der Förderung von KMU als wichtigem Motor zur Arbeitsplatzschaffung in eine Norm. Für die Schweiz rennt die Empfehlung offene Türen ein, ist doch die Bedeutung der KMU für unsere Wirt- schaft anerkannt. Das Übereinkommen (Nr. 182) über die schlimmsten Formen der Kinderarbeit richtet sich gegen Sklaven- und Zwangsarbeit von Kindern, Kinderprostitution, den Gebrauch von Kindern für illegale Handlungen wie den Drogenhandel, gefährliche Arbeiten und die zwangsweise Rekrutierung von Kindern für den militärischen Ein- satz. Das Schutzalter des Übereinkommens liegt bei 18 Jahren. Der Bundesrat schlägt das zu den fundamentalen Übereinkommen der IAO zu zählende Überein-

kommen zur Ratifikation vor. Um dieses Ziel zu erreichen, muss allerdings Arti- kel 82 des Militärgesetzes (MG; SR 510.10) angepasst werden: Zukünftig soll wie in Friedenszeiten auch im Landesverteidigungsdienst die Stellungspflicht erst in jenem Jahr beginnen, in welchem das 19. Altersjahr vollendet wird; auf eine Herabsetzung des Alters um einen Jahrgang im Kriegsfall soll verzichtet werden. Der Ausnahme- bestimmung von Artikel 82 MG kam in den vergangenen Jahrzehnten keine Bedeu- tung zu, was angesichts der geopolitischen Lage auch in Zukunft nicht anders sein dürfte. Ein Vernehmlassungsverfahren erübrigte sich, da das Bundesrecht ein solches für die Änderung des MG nicht ausdrücklich vorsieht und weder bei der Änderung des MG noch bei der Annahme des Übereinkommens ein Entscheid von erheblicher po- litischer, wirtschaftlicher, finanzieller oder kultureller Tragweite gefällt wird oder

dieser Entscheid in erheblichem Masse ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen werden muss (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung über das Vernehmlassungsverfahren; SR 172.062). Schliesslich entspricht die Änderung des MG auch der Ratifikationspraxis für IAO- Übereinkommen: Für die Ratifikation eines fundamentalen Übereinkommens sind kleinere Gesetzesanpassungen möglich, und bei der Ratifikation von Übereinkom- men Nr. 138 (Mindestalter) wurde diese Praxis bereits angewendet. Mit der Anpas- sung des MG und der damit ermöglichten Ratifikation des Übereinkommens Nr. 182 drückt die Schweiz ihre Solidarität für den internationalen Kampf gegen Kinderar- beit aus und setzt ihre internationalen Bemühungen für eine Erhöhung des Schutzalters für Kinder in bewaffneten Konflikten konsequent um. Das Übereinkommen Nr. 144 hat der Bundesrat bereits in seinem Bericht über die 61. und 62. Tagung der IAK untersucht (BBl 1977 III 641 ff.). Damals konnte unser Land das Instrument nicht ratifizieren – seither haben sich jedoch die praktischen, juristischen und politischen Umstände verändert: Die Ratifizierung des Überein- kommens Nr. 144 fügt sich in die weltweiten Bemühungen zur Verstärkung der So- zialpartnerschaft ein. Auf internationaler Ebene wurde anlässlich des Weltsozial- gipfels von Kopenhagen die Ratifikation dieses als besonders wichtig eingestuften Übereinkommens von der Staatengemeinschaft gefordert, und auf der praktischen Ebene haben die Auswirkungen der Asienkrise die Bedeutung der Sozialpartner- schaft zur Lösung sozioökonomischer Krisen gezeigt. Auch ist der Bundesrat der Ansicht, dass eine Ratifikation des Übereinkommens die Behandlung der normati- ven Fragen im Bereich der IAO effizienter gestalten wird. Das Übereinkommen verlangt nämlich dreigliedrige Beratungen für die IAO betreffende Fragen, und der Bundesrat beabsichtigt, dadurch den Aufwand von Parlament und Verwaltung für die oft sehr technischen und praktisch kaum bedeutsamen Instrumente zu optimie- ren. Die Beschränkung auf Bereiche der IAO sichert aber auch, dass eine Ratifika- tion keine Auswirkungen hat auf das in der Schweiz bewährte, grundsätzlich zwei- gliedrige System der Sozialpartnerschaft. Im Sinne der internationalen Solidarität und in Anbetracht der langjährigen Tradition der Sozialpartnerschaft schlägt der Bundesrat dem Parlament die Ratifizierung des Übereinkommens vor.

Bericht und Botschaft

1 Einleitung

Entsprechend Artikel 19 Absätze 5 und 6 der Verfassung der IAO sind die Mitglied- staaten verpflichtet, ihren Parlamenten die Übereinkommen und internationalen Ar- beitsempfehlungen, die an den Tagungen der IAK angenommen werden, der zustän- digen Instanz vorzulegen. Botschaft und Bericht analysieren die anlässlich der 85., 86. und 87. Tagung der IAK angenommenen Übereinkommen und Empfehlungen: – das Übereinkommen (Nr. 181) über private Arbeitsvermittler, 1997, und die dazu gehörende Empfehlung Nr. 188; – die Abänderung der Verfassung der IAO zur Ermächtigung der IAK, gegen- standslos gewordene Übereinkommen aufzuheben; – die bedeutende IAO-Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit, 1998; – die Empfehlung (Nr. 189) über die allgemeinen Voraussetzungen für die Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen in Klein- und Mittelbetrieben (KMU), 1998; – das Übereinkommen (Nr. 182) über die schlimmsten Formen der Kinderar- beit, 1999, und die dazu gehörige Empfehlung Nr. 190. Schliesslich wird das Übereinkommen (Nr. 144) über dreigliedrige Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen zur Ratifikation vorge- schlagen: Bereits 1977 haben wir dieses Übereinkommen in unserem Bericht über die 61. und 62. Tagung der IAK untersucht (BBl 1977 III 641 ff.), doch im Unter- schied zu heute konnte unser Land das Instrument damals nicht ratifizieren.

2 Übereinkommen (Nr. 181) über private

Arbeitsvermittler (Anhang 1)

2.1 Allgemeiner Teil

2.1.1 Einleitung

An seiner 262. Tagung (März–April 1995) beschloss der Verwaltungsrat des Interna- tionalen Arbeitsamtes (IAA), die Frage der Revision des Übereinkommens (Nr. 96) über die Büros für entgeltliche Arbeitsvermittlung (Neufassung), 1949, auf die Traktandenliste der 85. Sitzung der IAK zu setzen. Auf seiner folgenden Tagung be- schloss er, die Konferenz solle die Frage nach dem durch Artikel 38 der Geschäfts- ordnung der IAO vorgesehenen Verfahren der einmaligen Diskussion behandeln. Diese Diskussion fand anlässlich der 85. Tagung der IAK im Juni 1997 statt und en- dete am 19. Juni 1997 mit der Annahme des Übereinkommens (Nr. 181) über pri- vate Arbeitsvermittler sowie der begleitenden Empfehlung (Nr. 188). Das Überein-

kommen ersetzt das oben erwähnte Übereinkommen (Nr. 96) über Büros für ent- geltliche Arbeitsvermittlung (Neufassung) von 1949. Die Annahme eines neuen Übereinkommens über private Arbeitsvermittlungen ist das Resultat eines langen Prozesses, welcher das gewandelte Verständnis betreffend die staatlichen Aufgaben in der Wirtschaft aufzeigt. Ursprünglich setzte sich die IAO zu Gunsten des staatlichen Monopols der öffentlichen Arbeitsvermittlungsdien- ste ein, bevor das Übereinkommen Nr. 96 diesen Ansatz lockerte, aber auf einer strengen staatlichen Kontrolle beharrte. Das neue Übereinkommen (Nr. 181) setzt den privaten Arbeitsvermittlern einen re- lativ flexiblen Rahmen für ihre Tätigkeit, wobei die Rechte und Pflichten der Betei- ligten genau definiert werden. Dabei wird ein doppeltes Ziel verfolgt: Erstens ist der Schutz der Arbeitnehmerinteressen zu gewährleisten, zweitens sind sowohl für pri- vate als auch öffentliche Arbeitsvermittler förderliche Rahmenbedingungen zu schaffen. Damit reagiert die IAO auf die zunehmende Dynamik und den Strukturwandel des Arbeitsmarktes der vergangenen Jahrzehnte. Die Komplementarität privater und öf- fentlicher Arbeitsvermittler, das Bestehen einer Gruppe liberaler Länder, welche private Arbeitsvermittler erlaubten und das Übereinkommen Nr. 96 nicht ratifiziert hatten, und schliesslich die Kündigung dieses Übereinkommens durch Staaten wie die Bundesrepublik Deutschland und Schweden zeigten die Notwendigkeit einer Neuformulierung der Bestimmungen. Die Schweiz kann sich der Stossrichtung und den Prinzipien des neuen Überein- kommens anschliessen (vgl. Art. 1 AVG). Unser Land gehört zur liberalen Gruppe von Staaten, welche private Arbeitsvermittler zulassen. Während diesbezügliche Re- gelungen auf kantonaler Ebene ins 19. Jahrhundert zurückreichen, wurde der Ge- setzgeber auf Bundesebene 1951 aktiv (aAVG; AS 1951 1211), und mit dem Bun- desgesetz über die Arbeitsvermittlung und den Personalverleih von 1989 erhielten öffentliche und private Arbeitsvermittler umfassende Bestimmungen, insbesondere auch im Bereich des immer wichtiger werdenden Personalverleihs.

2.2 Besonderer Teil

2.2.1 Erläuterung der Bestimmungen und allgemeine

Haltung der Schweiz zu diesem Übereinkommen Das Übereinkommen Nr. 181 enthält 24 Artikel, wovon nur die ersten 14 Artikel materiell-rechtlicher Natur sind. Um festzustellen, ob die Schweiz die Anforderun- gen des Übereinkommens erfüllt, müssen dessen Vorschriften mit den Gesetzes- normen und der Praxis der Schweiz verglichen werden: namentlich mit den Bestim- mungen des Obligationenrechts (OR; SR 220), des Arbeitsgesetzes vom 13. März

1964 (ArG; SR 822.11), des Arbeitsvermittlungsgesetzes vom 6. Oktober 1989

(AVG; SR 823.11) und dessen Verordnung vom 16. Januar 1991 (AVV; SR 823.111), der Gebührenverordnung zum Arbeitsvermittlungsgesetz vom 16. Ja- nuar 1991 (SR 823.113), des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 (DSG; SR 235.1) und dessen Verordnung vom 14. Juni 1993 (VDSG; SR 235.11), der Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21), des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20), des Gleichstellungsgesetzes vom

24. März 1995 (GlG; SR 151), des AHV-Gesetzes vom 20. Dezember 1946 (AHVG; SR 831.10), des IV-Gesetzes vom 19. Juni 1959 (IVG; 831.20), des Bun- desgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und In- validenvorsorge (BVG; 831.40), des Unfallversicherungsgesetzes vom 20. März

1981 (UVG; 832.20), des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenver-

sicherung (KVG; 832.10), des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1952 über die Famili- enzulagen in der Landwirtschaft (FLG; 836.1), der 26 kantonalen Erlasse zu den Familienzulagen, der Verordnung vom 19. Dezember 1983 über die Verhütung von Unfällen und Berufskrankheiten (VUV; 832.30) sowie des Arbeitslosenversiche- rungsgesetzes vom 25. Juni 1982 (AVIG; 837.0). Artikel 1 definiert in Absatz 1 den Begriff «private Arbeitsvermittler» als jede von den Behörden unabhängige natürliche oder juristische Person, die eine oder mehrere Dienstleistungen auf dem Arbeitsmarkt erbringt. Diese Dienstleistungen umfassen erstens das Zusammenführen von Stellensuchenden und Arbeitgebern, ohne dass der private Arbeitsvermittler zu einer Partei des Arbeitsverhältnisses wird (Bst. a). Zweitens wird der Personalverleih erfasst, d. h. als Arbeitsvermittler gelten jene Unternehmen, welche Arbeitnehmer mit dem Ziel beschäftigen, diese einer juristi- schen oder natürlichen Drittperson zu überlassen (Einsatzbetrieb), welche die Auf- gaben des Arbeitnehmers festlegt und überwacht (Bst. b). Gemäss Artikel 1 AVG bezweckt das Gesetz die Regelung der privaten Arbeitsvermittlung und des Perso- nalverleihs sowie die Einrichtung einer öffentlichen Arbeitsvermittlung. Erfasst werden somit alle Institutionen, welche mit der Arbeitsvermittlung und dem Perso- nalverleih im weitesten Sinne zu tun haben, wobei im Unterschied zum Überein- kommen eine – für die Annahme von Absatz 1 nicht relevante – Unterscheidung zwischen privatem Arbeitsvermittler und Personalverleih gemacht wird. Buchstabe c hingegen dehnt den Geltungsbereich des Übereinkommens auf Dienst- leistungen aus, die zwar in Zusammenhang mit der Arbeitsplatzsuche stehen, aber nicht direkt das Zusammenführen von Stellensuchenden mit Stellenangeboten be- wirken. Als Beispiel wird die Bereitstellung von Informationen erwähnt. Für das AVG ist das wirtschaftliche Ziel des Vermittlungsvertrags, d. h. ein Vertragsab- schluss zwischen Stellensuchendem und Arbeitgeber entscheidend. Dienstleistun- gen, welche nicht einen solchen Vertragsabschluss zum Ziel haben, werden vom Begriff des «privaten Arbeitsvermittlers» gemäss AVG nicht erfasst. Da aber gemäss Übereinkommen Art und Umfang solcher Dienstleistungen von der zuständigen Stelle und nach Anhörung der massgeblichen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerver-

bände zu bestimmen ist, was im AVG bereits abschliessend festgelegt wurde, kann Buchstabe c angenommen werden. Artikel 1 Absatz 2 definiert den Begriff «Arbeitnehmer», welcher auch den Arbeit- suchenden umfasst. Das AVG verwendet den Begriff Stellensuchende, der sowohl Arbeitslose als auch Arbeitnehmer, welche eine Stelle suchen, umfasst. Die Defini- tion des AVG stimmt somit mit jener des Übereinkommens überein. Gemäss Artikel 1 Absatz 3 wird unter der Verarbeitung personenbezogener Daten der Arbeitnehmer die Erhebung, Speicherung, Verknüpfung, Weitergabe oder ande- re Verwendung von Informationen bestimmter oder bestimmbarer Arbeitnehmer verstanden. Diese Definition stimmt mit jener von Artikel 3 Absatz 1 Buchstaben a und e DSG überein. Zusammenfassend kann Artikel 1 angenommen werden.

Artikel 2 regelt den Geltungsbereich des Übereinkommens und wiederholt in Absatz

3 den hier nicht weiter zu kommentierenden Zweck des Übereinkommens, nämlich

das Gestatten und Regeln der Tätigkeiten privater Arbeitsvermittler, was mit dem Zweck des AVG übereinstimmt. Gemäss Absatz 1 gilt das Übereinkommen für alle privaten Arbeitsvermittler. Dem entspricht das AVG, das – wie bereits oben erwähnt – gemäss seinem Zweckartikel (Art. 1) auf alle privaten Arbeitsvermittler und den Personalverleih anwendbar ist. Absatz 2 legt fest, dass das Übereinkommen für alle Wirtschaftszweige und alle Gruppen von Arbeitnehmern gilt. Zwei Ausnahmen werden vorgesehen: Erstens ist das Anwerben und Vermitteln von Seeleuten generell vom Geltungsbereich ausge- schlossen. Zweitens sieht Absatz 4 Buchstabe b vor, dass unter genau festgelegten Umständen Arbeitnehmer in bestimmten Wirtschaftszweigen oder Teilen davon vom Geltungsbereich des Übereinkommens oder von einigen seiner Bestimmungen aus- genommen werden können, falls die betreffenden Arbeitnehmer auf andere Weise angemessen geschützt werden. Das AVG gilt für alle Wirtschaftszweige und alle Arbeitnehmer, womit Absatz 2 und Absatz 4 Buchstabe b angenommen werden können. Absatz 4 Buchstabe a eröffnet den Mitgliedstaaten die Möglichkeit, unter genau festgelegten Umständen, gewisse Tätigkeiten der privaten Arbeitsvermittler für be- stimmte Gruppen von Arbeitnehmern oder Wirtschaftszweige zu verbieten. Zeitliche oder sachliche Beschränkungen der Vermittlungstätigkeit für gewisse Arbeitneh- mergruppen oder Branchen existieren in der Schweiz im Bereich der Arbeitsver- mittlung nicht. Hingegen ist der bewilligungspflichtige Personalverleih vom Aus- land in die Schweiz nicht erlaubt (Art. 12 Abs. 2 AVG i.V. Art. 30 AVV). Bewilli- gungspflichtig (Art. 28 AVV) ist der Personalverleih in den Formen der Temporär- arbeit (Beschränkung von Zweck und Dauer des Arbeitsvertrages auf einen einzel- nen Einsatz beim Einsatzbetrieb; Art. 27 Abs. 2 AVV) und der Leiharbeit (Arbeitsvertrag zur Überlassung an einen Einsatzbetrieb und vom einzelnen Einsatz unbestimmte Dauer; Art. 27 Abs. 3 AVV), falls der Verleih gewerbsmässig und re- gelmässig, d. h. mehr als zehnmal jährlich, erfolgt (Art. 12 AVG i. V. Art. 29 AVV). Grund für diese Einschränkung ist, dass die Schweizer Behörden die Einhaltung un- serer Arbeitsnormen durch ausländische Arbeitsvermittler nicht kontrollieren kön- nen. Bei der Festlegung dieser gesetzlichen Bestimmungen wurden die massgebli-

chen Verbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer angehört, womit die formelle Be- stimmung von Artikel 2 Absatz 4 erfüllt ist. Im Falle einer Ratifikation wird die Schweiz in ihren Berichten gemäss Artikel 22 der IAO-Verfassung der IAO das Verbot des bewilligungspflichtigen Personalverleihs aus dem Ausland samt Begrün- dung angeben. Absatz 4 Buchstabe a kann ebenso angenommen werden wie der ganze Artikel 2. Artikel 3 verlangt die Regelung der rechtlichen Stellung der privaten Arbeitsver- mittler gemäss innerstaatlicher Gesetzgebung und Praxis und nach Anhörung der massgebenden Verbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer (Abs. 1). Das AVG re- gelt die rechtliche Stellung der privaten Arbeitsvermittler. Das Erarbeiten arbeits- rechtlicher Erlasse wie z. B. des AVG erfolgt u. a. in der dreigliedrigen Eidgenössi- schen Arbeitskommission und durchläuft ein Vernehmlassungsverfahren, in wel- chem die massgeblichen Verbände der Arbeitgeber und Arbeitnehmer konsultiert werden. Absatz 1 wird von der Schweiz erfüllt.

Gemäss Absatz 2 ist die Tätigkeit der privaten Arbeitsvermittler entweder durch ein Bewilligungs- bzw. Zulassungssystem oder eine andere entsprechende innerstaatli- che Gesetzgebung oder Praxis festzulegen. Das AVG legt sowohl für die Arbeits- vermittlung (Art. 2 AVG) als auch den Personalverleih (Art. 12 AVG) ein Bewilli- gungssystem fest: Einer Bewilligung bedürfen Vermittler, die regelmässig und ge- gen Entgelt Arbeit im Inland vermitteln, Personen für künstlerische oder ähnliche Darbietungen vermitteln und regelmässig Personen ins oder aus dem Ausland ver- mitteln. Beim Personalverleih gelten gewerbsmässige Vermittler als bewilligungs- pflichtig, d. h. solche, die regelmässig oder mehr als zehnmal jährlich (Art. 29 Abs.

2 AVV) und mit Gewinnabsicht (Art. 12 AVG) Arbeitnehmer vermitteln. Die weder

gewerbsmässig noch regelmässig tätigen Arbeitsvermittler und Personalverleiher unterstehen auch ohne Bewilligungspflicht den materiell-rechtlichen Bestimmungen des AVG, womit der Arbeitnehmerschutz gesichert wird. Artikel 3 kann angenom- men werden. Artikel 4 verlangt, dass durch Massnahmen sichergestellt wird, dass den von priva- ten Arbeitsvermittlern angeworbenen Arbeitnehmern nicht das Recht auf Gewerk- schaftsfreiheit und das Recht zu Kollektivverhandlungen vorenthalten werden. Die Gewerkschaftsfreiheit leitet sich aus der Vereinigungsfreiheit ab, die in der BV ver- ankert ist (Art. 23 nBV) und sich in verschiedenen, von der Schweiz ratifizierten internationalen Verträgen bestätigt findet (UNO-Menschenrechtspakt I, Europäische Menschenrechtskonvention und IAO-Übereinkommen Nr. 87). Schliesslich sind Sie unserem Antrag vom 21. September 1998 gefolgt und haben das Übereinkommen (Nr. 98) über die Vereinigungsfreiheit und das Recht zu Kollektivverhandlungen angenommen (BBl 1999 513). Diesen internationalen Normen entspricht Artikel

336 Absatz 2 Buchstabe a OR, der eine Entlassung wegen rechtmässiger Ausübung

einer gewerkschaftlichen Tätigkeit oder der Mitgliedschaft oder Nicht-Mitglied- schaft in einer Gewerkschaft als missbräuchlich erklärt. Diese Bestimmung ist auf alle Arbeitnehmer anwendbar. Somit sind Arbeitsvermittler und Personalverleiher als grundsätzliche Arbeitgeber ebenfalls verpflichtet, den vermittelten Arbeitneh- mern diese Grundrechte zu gewährleisten. Artikel 4 kann angenommen werden. Artikel 5 Absatz 1 verpflichtet die Vertragsstaaten, das Prinzip der Chancengleich- heit und Gleichbehandlung beim Zugang zur Beschäftigung auch bei privaten Ar- beitsvermittlern zu fördern. Die Definition der Diskriminierung entspricht generell jener des Übereinkommens Nr. 111 und umfasst Rasse, Hautfarbe, Geschlecht, Glaubensbekenntnis, politische Meinung, nationale Abstammung, soziale Herkunft oder andere Formen der Diskriminierung. Die Schweiz hat das Übereinkommen Nr. 111 ratifiziert (vgl. Botschaft BBl 1960 I 1), und der Gleichbehandlungsgrundsatz findet sich in Artikel 8 nBV verankert. Die privaten Arbeitsvermittler sind somit ge- halten, das Diskriminierungsverbot zu respektieren; Absatz 1 kann angenommen werden. Absatz 2 schränkt den Grundsatz der Gleichbehandlung ein, indem private Arbeits- vermittler besondere Dienstleistungen erbringen und Programme durchführen dür- fen, um den am meisten benachteiligten Arbeitnehmern bei der Suche nach einer Arbeit zu helfen. Unsere innerstaatlichen Bestimmungen verhindern eine solche för- dernde Tätigkeit nicht, auch wenn sie der Gesetzgeber im AVG nicht ausdrücklich vorgesehen hat. Absatz 2 kann angenommen werden. Artikel 6 regelt den Schutz von Arbeitnehmerdaten, welche sich im Besitz privater Arbeitsvermittler befinden. Die Verarbeitung dieser Daten hat deren Schutz zu ge- währleisten, die Privatsphäre der Arbeitnehmer entsprechend innerstaatlicher Ge-

setzgebung und Praxis zu respektieren (Bst. a) und sich auf Angelegenheiten, die mit den Qualifikationen, der Berufserfahrung des Arbeitnehmers und weiteren, un- mittelbar relevanten Informationen zusammenhängen, zu beschränken (Bst. b). Die Schweiz erfüllt diese Anforderungen: Erstens schränken die Artikel 7 Absatz 3 und

18 Absatz 3 AVG die Verarbeitung von Daten auf das Notwendige ein und ver-

pflichten zur Geheimhaltung der Daten. Artikel 19 AVV zieht im Weiteren die Grenze zwischen grundsätzlich bewilligungspflichtiger Verarbeitung und Weiterga- be von Daten einerseits und jenen Fällen andererseits, in welchen die Weitergabe keine Bewilligung erfordert. Die Bewilligung muss schriftlich erfolgen und kann je- derzeit widerrufen werden (Art. 19 Abs. 4). Zweitens ist das DSG gemäss dessen Artikel 2 auch im Bereich des Übereinkommens anwendbar. Artikel 4 Absatz 2 DSG unterstellt die Verarbeitung von Daten dem Prinzip der Verhältnismässigkeit, und Absatz 3 schränkt die Verarbeitung generell auf den Zweck der Arbeitsvermittlung ein. Besonders schützenswerte Daten wie die Mitgliedschaft in einer Gewerkschaft, Sozialhilfemassnahmen und Angaben zur Gesundheit (Art. 3 Abs. 1 Bst. c DSG) dürfen ausserdem nicht ohne Rechtfertigungsgrund weitergegeben werden (Art. 12 Abs. 2 DSG), und eine entsprechende Datensammlung muss angemeldet werden. Schliesslich verpflichtet Artikel 7 DSG zum Schutz der Daten durch angemessene technische und organisatorische Mittel. Zusammenfassend kann der Schutz von AVG und DSG als dem Übereinkommen entsprechend erachtet werden. Arti- kel 6 kann somit angenommen werden. Artikel 7 untersagt den privaten Arbeitsvermittlern, unmittelbar oder mittelbar Ge- bühren oder sonstige Kosten ganz oder teilweise in Rechnung zu stellen (Abs. 1). Für bestimmte Gruppen von Arbeitnehmern und nach Anhörung der massgebenden Verbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer kann die zuständige Stelle im In- teresse der betroffenen Arbeitnehmer und für genau bestimmte Dienstleistungen Ausnahmen vom Prinzip der Unentgeltlichkeit vorsehen (Abs. 2). Artikel 9 AVG entspricht diesen Bestimmungen nicht: Der Arbeitsvermittler darf nämlich eine Ein- schreibegebühr und eine Vermittlungsprovision verlangen sowie sich besonders ver- einbarte Dienstleistungen entschädigen lassen (Art. 9 Abs. 1 AVG). Die einmalige und erfolgsunabhängige Einschreibegebühr soll die Kosten für die Erfassung der Person als Stellensuchenden abdecken. Die Vermittlungsprovision, fällig nach er- folgreichem Vertragsabschluss, ist m. a. W. ein erfolgsabhängiges Entgelt für den ordentlichen und zweckmässigen Aufwand einer seriösen Vermittlung. Die Höhe von Provision und Einschreibegebühr werden vom Bundesrat in der Gebührenver- ordnung festgelegt, was einen Missbrauch verhindert.

Die Einschreibegebühr ist vom Gesetzgeber vorgesehen worden, um allfälligem Missbrauch von Stellensuchenden zu begegnen, welche sich bei einem privaten Ar- beitsvermittler einschreiben, ohne effektiv an einer Stellensuche interessiert zu sein. Ausserdem sichert die Erfolgsabhängigkeit der Provision eine qualitativ hochste- hende Arbeit der Arbeitsvermittler und schliesslich wird in der Praxis die Provision oft zumindest teilweise vom Arbeitgeber übernommen. Dieses System hat sich be- währt. Eine Anpassung des AVG ist nicht vorgesehen und drängt sich nicht auf. Ar- tikel 7 kann somit nicht angenommen werden. Artikel 8 verlangt einen ausreichenden Schutz von Wanderarbeitnehmern, um Miss- bräuche gegen diese durch private Arbeitsvermittler zu verhindern. Dabei sind Zwangsmassnahmen, einschliesslich des Verbots von fehlbaren Arbeitsvermittlern, vorzusehen (Abs. 1). Absatz 2 fordert die zwischenstaatliche Zusammenarbeit für die Auslandsvermittlung. Gemäss Artikel 21 AVG darf der Verleiher in der Schweiz nur

Arbeitnehmer einstellen, die zur Erwerbstätigkeit und zum Stellen- und Berufswech- sel berechtigt sind. Die Berechtigung zum Stellen- und Berufswechsel wird in der BVO geregelt: Er ist Niedergelassenen generell, Jahresaufenthaltern nach einem Jahr erlaubt, während er Saisonniers grundsätzlich untersagt ist. Somit ist die An- stellung von Ausländern untersagt, die erstmals und allein zum Stellenantritt bei ei- nem Arbeitsvermittler einreisen wollen. Im Weiteren erhalten Arbeitgeber, welche Ausländer über Artikel 13 Buchstabe d und Artikel 20 BVO anstellen wollen, nur eine Bewilligung, wenn Artikel 9 Absatz 1 BVO erfüllt ist, d. h., eine Bewilligung wird nur erteilt, wenn dem Ausländer die gleichen orts- und berufsüblichen Lohn- und Arbeitsbedingungen gewährt werden wie den entsprechenden Schweizer Ar- beitnehmern. Um die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen zu unterstützen, benötigen private Arbeitsvermittler, welche regelmässig Auslandsvermittlung be- treiben, eine Bewilligung des seco-DA. Das erleichtert auch die in Absatz 2 dieses Artikels des Übereinkommens angesprochene zwischenstaatliche Zusammenarbeit. Schliesslich zu den geforderten Strafbestimmungen: Werden Ausländer entgegen den ausländerrechtlichen Vorschriften vermittelt, so kann der Vermittler mit Busse bis zu 100 000 Franken belegt werden (Art. 39 AVG). Ist die private Arbeitsver- mittlung bewilligungspflichtig, so sieht Artikel 5 den Entzug der Bewilligung insbe- sondere in Fällen des Verstosses gegen die ausländerrechtlichen Bestimmungen vor (Art. 5 Abs. 1 Bst. b und 16 Abs. 1 Bst. b AVG). Ausserdem sind die Strafbestim- mungen des AVG anwendbar (Art. 23). Unsere innerstaatlichen Vorschriften erfül- len die Anforderungen des Übereinkommens; dessen Artikel 8 kann angenommen werden. Artikel 9 verpflichtet die Vertragsstaaten, Massnahmen zu treffen, um den Einsatz oder das Vermitteln von Kindern durch private Arbeitsvermittler zu verhindern. Die Artikel 29–31 ArG sehen spezielle Schutzbestimmungen für Minderjährige vor, und Artikel 30 ArG verbietet grundsätzlich die Beschäftigung von Kindern unter 15 Jah- ren. Sie haben unserem Antrag vom 21. September 1998 zugestimmt und damit ei- nerseits eine Änderung des ArG beschlossen, welche die Landwirtschaft, Gärtnerei- betriebe, Fischereibetriebe und die privaten Haushaltungen bezüglich der Min-

destaltersbestimmungen dem ArG unterstellt, und andererseits das Übereinkommen (Nr. 138) über das Mindestalter angenommen. Für eine vertiefte Analyse der Min- destaltersbestimmungen verweisen wir auf BBl 1999 513. Mit der Ratifikation des Übereinkommens Nr. 138 kann davon ausgegangen werden, dass wir Artikel 9 er- füllen und annehmen können. Artikel 10 verpflichtet die Mitgliedstaaten, angemessene Einrichtungen und Verfah- ren zur Untersuchung von Beschwerden, angeblichen Missbräuchen und betrügeri- schen Praktiken von privaten Arbeitsvermittlern vorzusehen. Die Artikel 5 und 16 AVG sehen vor, dass die Bewilligungsbehörde vom Arbeitsvermittler das Wieder- herstellen des bewilligungsgemässen Zustandes verlangt oder gar eine Bewilligung entziehen kann. Im Übereinkommen wird die Beteiligung von Verbänden der Ar- beitgeber und Arbeitnehmer erwähnt; sie ist nicht zwingend und in der Schweiz auch nicht gebräuchlich. Artikel 10 kann angenommen werden. Artikel 11 verlangt von einem Mitgliedstaat, dass er die erforderlichen Massnahmen ergreift, um einen angemessenen Schutz jener Arbeitnehmer zu sichern, die von den in Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b genannten privaten Arbeitsvermittlern beschäftigt werden. Dieser Schutz bezieht sich auf die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf Kollektivverhandlungen (Bst. a und b), Mindestlöhne (Bst. c), Arbeitszeit und sons- tige Arbeitsbedingungen (Bst. d), gesetzliche Leistungen der sozialen Sicherheit

(Bst. e), den Zugang zur Ausbildung (Bst. f), Arbeitsschutz und Entschädigung bei Berufskrankheit oder Arbeitsunfällen (Bst. g und h), die Entschädigung bei Zah- lungsunfähigkeit und den Schutz der Forderungen der Arbeitnehmer (Bst. i) sowie Mutterschutz, Mutterschaftsleistungen, Elternschutz und Elternleistungen (Bst. j). Unsere innerstaatlichen Bestimmungen unterscheiden grundsätzlich nicht zwischen vermittelten Arbeitnehmern und anderen Arbeitnehmern. Es bestehen somit keine speziellen Bestimmungen zum Schutz der durch private Arbeitsvermittler angestell- ten Personen im Sinne von Artikel 1 Absatz 1 Buchstabe b des Übereinkommens. Das ist nicht notwendig, da der Arbeitsvertrag zwischen privatem Arbeitsvermittler und Arbeitnehmer abgeschlossen wird und nicht zwischen Arbeitnehmer und Ein- satzbetrieb. Der private Arbeitsvermittler hat somit sowohl die aus dem OR und den Spezialgesetzen folgenden Verpflichtungen bezüglich der Arbeitsbedingungen zu erfüllen als auch die allgemein verbindlich erklärten Gesamtarbeitsverträge einzu- halten (Art. 20 AVG). Um jedoch dem speziellen Schutzbedürfnis der Arbeitnehmer von Arbeitsvermittlern im Bereich des Personalverleihs gerecht zu werden, verlangt Artikel 19 AVG grundsätzlich einen schriftlichen Arbeitsvertrag, der die Art der Ar- beit, Arbeitsort und Arbeitsbeginn, Dauer und Kündigungsfrist, Arbeitszeiten, Lei- stungen für Überstunden, Krankheit, Mutterschaft, Unfall, Militärdienst und Ferien regelt (Abs. 1 und 2). Bei Nichterfüllung der formellen oder inhaltlichen Erforder- nisse gelten die orts- oder berufsüblichen Bedingungen oder die gesetzlichen Vor- schriften (Abs. 3). Unser innerstaatliches Recht garantiert fast alle der in Artikel 11 aufgelisteten Schutzbestimmungen, wobei deren Einhaltung dem Arbeitgeber übertragen ist. Zur Vereinigungsfreiheit verweisen wir auf unsere Bemerkungen unter Artikel 4, die hier sinngemäss anwendbar sind. Arbeitszeit und Arbeitsbedingungen werden im ArG normiert. Einzig im Bereich der Kündigungsfrist besteht für Arbeitnehmer in Verleihbetrieben eine im Vergleich zu anderen Arbeitnehmern weniger vorteilhafte Spezialbestimmung im Sinne kürzerer Kündigungsfristen während der ersten sechs Monate des Arbeitsverhältnisses. Die gesetzlichen Leistungen der Sozialversiche- rungen (Bst. e) werden im AHVG, im IVG und im BVG (obligatorische Berufsvor-

sorge), im KVG, im UVG, im FLG, in 26 kantonalen Erlassen im Bereich der Fami- lienzulagen sowie im AVIG geregelt. Die Gesamtheit dieser Erlasse stellt sicher, dass in den von ihnen geregelten Bereichen die Arbeitnehmer unabhängig vom sie anstellenden Arbeitgeber einen angemessenen sozialen Schutz geniessen. Der Zu- gang zur Ausbildung (Bst. f) ist gesetzlich nicht geregelt, doch untersteht er dem Diskriminierungsverbot. Die Arbeitssicherheit (Bst. g) wird in der Schweiz durch gewisse Bestimmungen des UVG sowie die VUV geregelt. Diese Bestimmungen sind für alle Arbeitgeber gültig, die in der Schweiz Arbeitnehmer beschäftigen. Die Leistungen bei Berufsunfällen oder Berufskrankheiten (Bst. h) finden sich im UVG. Der gesetzliche Schutz bei Mutterschaft (Bst. j) ist bezüglich Sachleistungen auf das KVG beschränkt. Ausserdem kennt die Schweiz keinen Elternurlaub, weshalb unser Land Buchstabe j nicht erfüllt. Den Anforderungen des Übereinkommens ebenfalls nicht entsprechen kann unser Rechtssystem bei den Mindestlöhnen. In der Schweiz ist der Grundsatz der Ver- tragsfreiheit gerade im Bereich der Lohnfestsetzung ein Kernelement unserer libe- ralen Wirtschaftsverfassung (Art. 322 OR). Dieser Grundsatz kennt jedoch Ausnah- men: erstens das Diskriminierungsverbot gemäss Artikel 8 nBV, ausgeführt im GlG; zweitens Mindestlohnvorschriften in Gesamtarbeitsverträgen (GAV), wobei diese ohne Allgemeinverbindlicherklärung nur für jene Mitglieder der Verbände von Ar- beitgebern und Arbeitnehmern Anwendung finden, welche Vertragspartei des GAV

sind, und schliesslich Normalarbeitsverträge nach den Artikeln 359 und 360 OR, denen jedoch kein verbindlicher Charakter zukommt. Auch wenn die privaten Ar- beitsvermittler in der Praxis hauptsächlich in Wirtschaftssektoren tätig sind, welche allgemein verbindlich erklärten GAV unterstehen, erfüllt unser innerstaatliches Recht Artikel 11 nicht. Er kann folglich nicht angenommen werden. Artikel 12 verlangt vom Mitgliedstaat, die Abgrenzung zwischen den Verpflichtun- gen des privaten Arbeitsvermittlers und des Einsatzbetriebes gegenüber dem Arbeit- nehmer in allen in Artikel 11 aufgezählten Bereichen mit Ausnahme der Vereini- gungsfreiheit festzulegen und zuzuweisen. Wir haben in unseren Ausführungen zu Artikel 11 bereits dargelegt, dass der Arbeitsvermittler der hauptsächliche Arbeitge- ber ist und er somit die Einhaltung aller in Artikel 12 aufgezählten Arbeitsbedin- gungen zu garantieren hat. Im Bereich der Arbeitssicherheit kann auf den neuen Ar- tikel 6 VUV verwiesen werden, gemäss welchem der Arbeitgeber dafür sorgt, dass alle in seinem Betrieb beschäftigten Arbeitnehmer, einschliesslich der dort tätigen Arbeitnehmer eines anderen Betriebes, über die bei ihren Tätigkeiten auftretenden Gefahren informiert und über die Massnahmen zu deren Verhütung angeleitet wer- den. Gleichzeitig kennt die Schweiz weder Bestimmungen bezüglich der Mindest- löhne noch einen eigentlichen bezahlten Mutterschaftsurlaub oder den Elternurlaub. In diesen Bereichen kann somit auch keine Abgrenzung zwischen Arbeitsvermittler und Einsatzbetrieb vorgenommen werden, weshalb Artikel 12 nicht erfüllt wird und von der Schweiz nicht angenommen werden kann. Artikel 13 verlangt, dass nach Anhörung der massgeblichen Verbände der Arbeitge- ber und Arbeitnehmer und in Übereinstimmung mit der innerstaatlichen Gesetzge- bung und Praxis die Zusammenarbeit zwischen öffentlichen und privaten Arbeits- vermittlern zu fördern ist (Abs. 1). Die dazu zu formulierenden Bedingungen sollen jedoch am Grundsatz, dass die öffentlichen Behörden die abschliessende Zuständig- keit für die Festlegung der Arbeitsmarktpolitik und die Verwendung oder die Kon- trolle der Verwendung der zur Umsetzung dieser Politik bestimmten öffentlichen Mittel behalten, nichts ändern (Abs. 2). Die Zusammenarbeit zwischen privaten und öffentlichen Arbeitsvermittlern wird im Sinne des Übereinkommens von der Eidge-

nössischen Kommission für Arbeitsmarktfragen gefördert. In dieser Kommission sind die privaten Arbeitsvermittler über die Arbeitgeber vertreten, und Fragen im Bereich der Arbeitsvermittlung werden in dieser Kommission auch regelmässig be- handelt. Die Zuständigkeit für die Verwendung öffentlicher Mittel bleibt staatlichen Stellen, insbesondere dem seco-DA und den kantonalen Arbeitsämtern, vorbehalten. Die Absätze 1 und 2 können angenommen werden. Absatz 3 verpflichtet die privaten Arbeitsvermittler, in bestimmten Zeitabständen bestimmte Informationen an die zuständige Stelle zu liefern, welche diese Informa- tionen unter Wahrung der Vertraulichkeit regelmässig der Öffentlichkeit zugänglich macht (Abs. 4). Artikel 36 Absatz 2 AVG verpflichtet die kantonalen Arbeitsämter zur Beobachtung der Arbeitsmarktsituation. Damit sie dieser Aufgabe nachkommen können, hat ihnen der Gesetzgeber in den Artikeln 7 Absatz 2 und 18 Absatz 2 AVG das Recht erteilt, von bewilligungspflichtigen Arbeitsvermittlern anonymisierte sta- tistische Angaben über deren Tätigkeiten zu verlangen. Gemäss den Artikeln 18 und

46 AVV ist dem seco-DA jährlich die nach Geschlecht und Herkunft aufgegliederte

Anzahl der vermittelten Personen zu liefern. Ausserdem kann das seco-DA im Rah- men von Teilerhebungen zusätzlich persönliche und arbeitsmarktbezogene Merk- male der Stellensuchenden einfordern. Das seco-DA veröffentlicht die zusammen-

gefassten und ausgewerteten Daten. Somit kann der ganze Artikel 13 angenommen werden. Artikel 14 fordert die Mitgliedstaaten auf, die Bestimmungen des Übereinkommens durch die Gesetzgebung oder andere innerstaatliche Gepflogenheiten entsprechende Mittel, wie gerichtliche Entscheidungen, Schiedsgerichtssprüche oder GAV, durch- zuführen (Abs. 1). Diese Durchführung ist durch die Arbeitsaufsicht oder eine ande- re zuständige Behörde sicherzustellen (Abs. 2). Die Bestimmungen bezüglich des Inhalts des Arbeitsvertrages von vermittelten Personen fallen in den Geltungsbereich verschiedener innerstaatlicher Gesetze und Verordnungen, welche alle ihre Verfah- ren zur Durchsetzung haben. In der Analyse der einzelnen Artikel des Übereinkom- mens sind wir ausführlich auf diese Normen eingegangen, und wir erlauben uns hier, Sie auf diese Stellen zu verweisen; die Verfahrensvorschriften von AVG, OR, ArG, DSG und der Gesetze der Sozialen Sicherheit genügen den generell gehaltenen An- forderungen des Übereinkommens. Absatz 1 kann angenommen werden. Bezüglich des AVG verkörpern das seco-DA und die kantonalen Arbeitsämter das in Absatz 2 geforderte Aufsichtsorgan (Art. 31 und 32 AVG). Sie sind jedoch keine Überwachungsorgane im Sinne des Übereinkommens. Zwar sieht das AVG die Möglichkeit von Zwangsmassnahmen vor, welche von der Busse bis zum Bewilli- gungsentzug reichen, oben bereits besprochen worden sind und die Annahme von Absatz 1 ermöglichen. Artikel 3 Absatz 2 Buchstabe b (Gewähr für fachgerechte Vermittlung), die Artikel 5 bzw. 16 (Bewilligungsentzug) sowie die Artikel 6 bzw.

17 Absatz 1 (Auskunftspflicht) AVG erteilen in diesem Sinne eine gewisse Kon-

trollmöglichkeit. In der Praxis wird jedoch – entsprechend dem Gesetz – hauptsäch- lich auf Verstösse reagiert, und die privaten Arbeitsvermittler werden nicht kontrol- liert. Für ein dem Übereinkommen entsprechendes Kontrollsystem fehlen im AVG die gesetzlichen Grundlagen. Ausserdem würde ein solches Kontrollsystem die ad- ministrativen Mittel des seco-DA übersteigen und massive Kosten verursachen. Folglich kann Absatz 2 nicht angenommen werden; Gleiches gilt für Artikel 14. Die Artikel 15–24 enthalten die üblichen Schlussbestimmungen, welche keines be- sonderen Kommentars bedürfen.

2.2.2 Haltung zur Empfehlung Nr. 188

(Anhang 2) Die Empfehlung Nr. 188 hat keinerlei zwingenden Charakter. Die Frage der Ratifi- zierung stellt sich hier also nicht, und wir beschränken uns deshalb auf die Zusam- menfassung des Inhalts der Empfehlung, ohne zu beurteilen, ob sie mit dem gelten- den Schweizer Recht vereinbar wäre oder nicht. Die Empfehlung empfiehlt den Mitgliedstaaten eine enge Zusammenarbeit mit den Verbänden der Arbeitnehmer und Arbeitgeber bezüglich der Umsetzung des Über- einkommens. Ausserdem fordert sie die Mitgliedstaaten dazu auf, Massnahmen vor- zusehen, um dem Sinn des Übereinkommens nicht entsprechende Aktivitäten priva- ter Arbeitsvermittler – namentlich die ungenaue und unvollständige Information über Anstellungsbedingungen, falsche Anzeigen und Fälle von Diskriminierung – zu unterbinden. Schliesslich fordert die Empfehlung eine verstärkte Zusammenarbeit von privaten und öffentlichen Arbeitsvermittlern bezüglich der nationalen Arbeits- marktpolitik und im Bereich des Informationsaustausches.

2.3 Schlussfolgerung

Wir teilen die Stossrichtung und das Ziel des Übereinkommens und begrüssen ins- besondere die Aufhebung des Verbots privater Arbeitsvermittler, welche massgeb- lich zu einem gut funktionierenden Arbeitsmarkt beitragen können. Einige Bestim- mungen entsprechen jedoch nicht unserem innerstaatlichen Recht: Insbesondere der bezahlte Mutterschaftsurlaub und der Elternurlaub, das Verbot, Arbeitnehmern we- der unmittelbar noch mittelbar Gebühren oder sonstige Kosten ganz oder teilweise in Rechnung zu stellen, die Festlegung eines Mindestlohnes und die Bestimmungen zur Kontrolle von privaten Arbeitsvermittlern gehen über unsere Bestimmungen hinaus oder werden in unserem Rechtssystem überhaupt nicht anerkannt. Dabei werden teilweise Grundsätze unserer Wirtschaftsverfassung tangiert, welche nicht zur Revision anstehen. Ausserdem hätte eine Ratifikation des Übereinkommens eine Zunahme der Administrativaufgaben im Kontrollbereich zur Folge, welche finanz- und ordnungspolitisch weder sinnvoll noch möglich erscheint. Wir verzichten des- halb darauf, Ihnen das Abkommen (Nr. 181) über private Arbeitsvermittler zur Ra- tifizierung vorzuschlagen.

3 Urkunde zur Abänderung der Verfassung der IAO

zur Ermächtigung der Internationalen Arbeitskonferenz, gegenstandslos gewordene Übereinkommen aufzuheben, 1997 (Anhang 3)

3.1 Allgemeiner Teil

Der Verwaltungsrat des IAA hat im November 1996 beschlossen, diesen Punkt auf die Traktandenliste der IAK zu setzen. Der Zweck dieser Abänderung, d. h. die Er- mächtigung der IAK zur Aufhebung von internationalen Arbeitsübereinkommen, die anerkanntermassen gegenstandslos geworden sind, ist im Rahmen eines langfristigen Überdenkens der normsetzenden Politik der Organisation zu sehen. In diesem Zu- sammenhang ist daran zu erinnern, dass die IAO nicht weniger als 182 Überein- kommen verabschiedet hat, dass einige von ihnen dieselben Themen betreffen und dass die Ratifizierung gewisser Übereinkommen die Kündigung früherer Überein- kommen mit sich bringt. Somit hat die normsetzende Tätigkeit der IAO zu gewissen Überschneidungen und Doppelspurigkeiten von Übereinkommen geführt. Aus die- sem Grund hat die IAO nach dem Weltsozialgipfel von Kopenhagen (1995) und auch im Geiste der Ministerkonferenz der WTO in Singapur (1996) einen Schwer- punkt ihrer Tätigkeit auf die Förderung der so genannten grundlegenden Normen und auf Verfahren zur Streichung nicht mehr aktueller Normen – vor allem im tech- nischen Bereich – gelegt. Auf der Suche nach Verfahren zur Streichung von gegenstandslos gewordenen Normen hat der Verwaltungsrat einen dreigliedrigen Konsens erreicht, gemäss wel- chem der IAK ein Abänderungsantrag zu Artikel 19 der Verfassung der IAO unter- breitet wurde. Mit dieser Änderung verfügt die IAK über ein angemessenes Werk- zeug, um die Kohärenz und die Aktualität aller Arbeitsnormen sicherzustellen. Die Abänderung der Verfassung der IAO wurde von der IAK am 19. Juni 1997 mit 381 gegen 3 Stimmen bei 5 Enthaltungen angenommen.

Die Schweiz hat sich seit langem für eine grössere Kohärenz des Normensystems der IAO eingesetzt; die Schweizer Regierungsdelegation hat daher an der IAK für den Abänderungsantrag gestimmt.

3.2 Besonderer Teil

3.2.1 Erläuterung der Bestimmungen und Haltung der

Schweiz zu dieser Abänderung Die Abänderungsurkunde zur Verfassung der IAO hat drei Artikel, von denen nur Artikel 1 eine materiell-rechtliche Bestimmung ist. Artikel 1 der Abänderungsurkunde sieht vor, dass Artikel 19 der Verfassung der IAO durch Hinzufügen eines neuen Absatzes 9 nach dem derzeitigen Absatz 8 abge- ändert wird. Artikel 19 der Verfassung befasst sich allgemein mit der Annahme von Übereinkommen und Empfehlungen durch die IAK und mit der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, diese Urkunden den zuständigen Stellen vorzulegen, um festzule- gen, inwieweit ihnen entsprochen werden soll, insbesondere in Form einer Ratifizie- rung der Übereinkommen auf nationaler Ebene (Abs. 5). Der neue Absatz 9 von Ar- tikel 19 ermächtigt die IAK, mit zwei Dritteln der Stimmen der anwesenden Dele- gierten jedes zuvor von der IAK angenommene Übereinkommen aufzuheben, wenn sich herausstellt, dass es gegenstandslos geworden ist oder keinen nützlichen Beitrag zum Erreichen der Ziele der Organisation mehr leistet. Der Text von Absatz 9 führt zwei restriktive Kriterien ein, anhand deren festgestellt wird, welche Übereinkommen möglicherweise aufzuheben sind: Sie müssen gegen- standslos geworden sein oder keinen nützlichen Beitrag mehr zum Erreichen der Ziele der IAO leisten. Die Anwendung dieser Kriterien macht deutlich, dass all die Übereinkommen, die möglicherweise aufzuheben sind, alte Übereinkommen sind, die bereits revidiert wurden – einige sogar mehrmals. Im November 1996 hat der Verwaltungsrat des IAA die Liste der drei Übereinkom- men festgelegt, die zunächst einmal von dieser Massnahme betroffen sein könnten: die Übereinkommen (Nr. 28) über den Unfallschutz der Hafenarbeiter, 1929; (Nr. 60) über das Mindestalter (nicht gewerbliche Arbeiten), 1937 und (Nr. 67) über die Arbeitszeit und die Ruhezeiten (Strassentransport), 1939. Diese drei Überein- kommen sind nur von sehr wenigen Mitgliedern ratifiziert worden. Da sie veraltet sind und nicht mehr der heutigen Realität der Arbeitswelt entsprechen, wurden diese Übereinkommen fast systematisch durch die Ratifizierung späterer Urkunden ge- kündigt, die eine Revision dieser Übereinkommen beinhalteten. Sie sind von der Schweiz nicht ratifiziert worden. Die Analysen, die derzeit im Verwaltungsrat des IAA im Gang sind, deuten darauf hin, dass die zukünftig betroffenen Übereinkommen sich auf Bereiche beziehen,

welche die Schweiz nicht direkt betreffen: Plantagen, Mutterländer und Kolonien. Die Modalitäten zur Anwendung der Abänderung bieten im Hinblick auf das Ver- fahren formale Sicherheiten, die Gegenstand von Änderungen der Geschäftsordnung der IAK und des Verwaltungsrats sind. Als Erstes soll sich der Rat mit der Frage der Aufhebung eines Übereinkommens befassen. Er debattiert darüber auf der Grundla- ge eines vom IAA erarbeiteten Berichts, der alle einschlägigen Informationen zum Thema enthält. Nach Abschluss der Debatte muss der Verwaltungsrat durch Kon- sens beschliessen, die Frage auf die Traktandenliste der IAK zu setzen. Kann in zwei

aufeinander folgenden Tagungen des Rates kein Konsens erzielt werden, so muss die Entscheidung mit einer Vierfünftelmehrheit gültig verabschiedet werden können. Diese qualifizierte Mehrheit wird als notwendig erachtet, um zu verhindern, dass ein Entscheid gegen den Widerstand einer der drei Gruppen gefällt werden kann. Als Zweites schickt das IAA, wenn die Frage auf die Traktandenliste der IAK gesetzt worden ist, 18 Monate vor der Tagung der IAK einen Fragebogen an die Regierun- gen aller Mitgliedstaaten der Organisation, damit sie die Möglichkeit haben, nach Anhörung der massgebenden Verbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer ihre Haltung darzulegen. Auf der Grundlage dieser Antworten verfasst das IAA dann ei- nen Bericht mit einem endgültigen Vorschlag, der den Regierungen vier Monate vor Beginn der Tagung der IAK übermittelt wird. Schliesslich kann die IAK die Frage untersuchen und durch Konsens oder, wenn ein solcher nicht zu Stande kommt, mit Zweidrittelmehrheit beschliessen, den Aufhebungsvorschlag einer Schlussabstim- mung zu unterwerfen. Diese findet durch Namensaufruf statt, und der Aufhebungs- vorschlag muss mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Stimmen der anwesenden Delegierten angenommen werden. Die Artikel 2 und 3 enthalten die üblichen Schlussbestimmungen, die keines einge- henden Kommentars bedürfen. Gemäss Artikel 3 tritt die Abänderungsurkunde nach den Bestimmungen von Artikel 36 der Verfassung der IAO in Kraft: Verfassungsän- derungen treten in Kraft, sobald zwei Drittel der Mitglieder der Organisation sie ra- tifiziert oder angenommen haben, wobei diese zwei Drittel fünf der zehn Mitglieder einschliessen, denen wirtschaftlich die grösste Bedeutung zukommt. Die Änderun- gen der Geschäftsordnungen der IAK und des Verwaltungsrats treten am selben Datum in Kraft. Bisher ist die Abänderungsurkunde von 43 Staaten ratifiziert oder angenommen worden. Sie ist noch nicht in Kraft getreten.

3.3 Schlussfolgerung

Mit diesem Zusatz wird die IAO über ein adäquates Instrument verfügen, um sich mit allen notwendigen Sicherheiten um grössere Kohärenz und Aktualität der Ge- samtheit der Arbeitsnormen zu bemühen. Die Anwendung des Zusatzes ist an ausserordentlich strenge verfahrensmässige Sicherheiten geknüpft bezüglich der Fristen, der Berichte und der Anhörungen der Sozialpartner sowohl auf nationaler als auch auf internationaler Ebene. Wie wir bereits betont haben, ist von der Anwendung dieses Zusatzes keine direkte Auswirkung auf die Schweiz zu erwarten. Die von einer allfälligen Aufhebung zu- erst betroffenen Urkunden sind von der Schweiz nicht ratifiziert worden. Die Über- einkommen, deren Aufhebung in fernerer Zukunft vorgeschlagen werden könnte, betreffen die Schweiz nicht.

3.4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Ratifizierung der Urkunde zur Abänderung der Verfassung der IAO bringt keine besonderen finanziellen Belastungen für den Bund mit sich und hat auch keine per- sonellen Auswirkungen.

3.5 Legislaturplanung

Die Ratifizierung von Urkunden der IAO ist allgemein in der Legislaturplanung 1995–1999 vorgesehen (BBl 1996 II 289, Anhang A2).

3.6 Rechtliche Grundlagen

Der Bundesbeschluss zur Gutheissung der Abänderungsurkunde stützt sich auf Arti- kel 8 BV (Art. 54 nBV1), wonach der Bund für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 85 Ziffer 5 BV (Art. 166 Abs. 2 nBV) dafür zuständig, die Abänderungsurkunde gutzuheissen. So- bald die Abänderungsurkunde in Kraft getreten ist, ist sie Teil der Verfassung der IAO, für die eine Kündigungsfrist von zwei Jahren gilt. Die Abänderungsurkunde sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Sie führt auch keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne von Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c BV (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 nBV) herbei. Der Bundesbeschluss zur Gutheis- sung der Abänderung untersteht somit nicht dem fakultativen Referendum für völ- kerrechtliche Verträge.

4 Erklärung über grundlegende Rechte und Prinzipien

bei der Arbeit, 1998 (Anhang 4)

4.1 Einleitung

Anlässlich des Weltsozialgipfels von Kopenhagen wurde der IAO ein Mandat er- teilt, sich der sozialen Dimension der Globalisierung anzunehmen. Das Mandat be- stand einerseits in der Suche nach Wegen zur Vollbeschäftigung und andererseits in der Förderung der fundamentalen Arbeitsnormen. Diese Rechte waren bis anhin vor allem in sieben so genannten fundamentalen Übereinkommen der IAO verankert, namentlich jenen zum Schutz vor Zwangsarbeit (Nr. 29 und 105), jenen gegen die Diskriminierung am Arbeitsplatz (Nr. 100 und 111), jenem gegen die Kinderarbeit (Nr. 138) und den zwei Übereinkommen betreffend das Recht auf Vereinigungsfrei- heit und das Recht auf Kollektivverhandlungen (Nr. 87 und 98). Dieses Mandat entsprach den Aufgaben der IAO seit ihrer Gründung 1919, nament- lich der Förderung von sozialer Gerechtigkeit, Frieden und international anerkann- ten Menschenrechten. Es widerspiegelt aber auch die gewandelten Rahmenbedin- gungen der vergangenen Jahre. Die Globalisierung ruft nach einer universellen An- wendung der grundlegenden Rechte. Der IAO – zusammen mit anderen Organisa- tionen wie der Weltbank – muss es gelingen, die soziale Dimension der Globalisie- rung zu fördern, d. h. zu sichern, dass die Arbeitnehmer "einen gerechten Anteil der Früchte des Fortschritts" (Erklärung von Philadelphia [1944]; Verfassung der IAO) erhalten. Andernfalls besteht die Gefahr, dass die Bevölkerung im In- und Ausland der gerade für ein kleines Land wie die Schweiz notwendigen Globalisierung ihre

1 Neue Bundesverfassung vom 18. April 1999

politische Unterstützung entzieht und gefährliche Forderungen nach Protektionis- mus oder forcierter Angleichung der sozialen Kosten Auftrieb erhalten. Ihrem Mandat zur Förderung der Grundrechte kam die IAO zuerst mit einer Kampa- gne des Generaldirektors nach, in welcher dieser die Mitgliedstaaten aufforderte, alle sieben Kernübereinkommen der IAO zu ratifizieren und dem Amt jährlich über die Ratifikationshindernisse zu berichten. Diese Kampagne zeigte zwar einigen Er- folg – so ratifizierte die Schweiz im August 1999 die Übereinkommen Nr. 98 und 138 –, doch zeigte sich, dass eine weltweite Ratifikation aller sieben Übereinkom- men zu lange dauern würde. Nicht zuletzt um dem impliziten Mandat der Ministerkonferenz der Welthandelsor- ganisation (WTO) von Singapur (1996) zu genügen, setzte der Verwaltungsrat der IAO an seiner 270. Tagung (November 1997) die Prüfung einer Erklärung über die grundlegenden Arbeitnehmerrechte auf die Tagesordnung der 86. Tagung der IAK. Eine solche Erklärung ist eine "formelle und feierliche Urkunde, die bei seltenen Anlässen gerechtfertigt ist, wenn Grundsätze von grosser Bedeutung und dauerhaf- tem Wert aufgestellt werden" (UNO-Generalsekretariat, UN-Doc. E/CN.4/L.610 [1962]). In der heute zur Verfassung der IAO gehörenden Erklärung von Philadel- phia (1944), welche die Aufgaben der IAO nach den Schrecken der Grossen Depres- sion und des Zweiten Weltkriegs neu definierte, hat die 1998 angenommene Erklä- rung eine bedeutende Vorläuferin. Im Sommer 1998 wurde die Erklärung nach zähen Verhandlungen ohne Gegen- stimme, aber mit einigen Enthaltungen von Entwicklungsländern angenommen.

4.2 Inhalt der Erklärung

Mit der Annahme der Erklärung verpflichten sich alle Mitgliedstaaten, folgende Grundsätze betreffend die in den sieben fundamentalen Übereinkommen verankerten grundsätzlichen Rechte in gutem Glauben und gemäss der IAO-Verfassung einzu- halten und zu fördern (Art. 2): a. die Vereinigungsfreiheit und die effektive Anerkennung des Rechts auf Kollektivverhandlungen; b. die Beseitigung aller Formen von Zwangs- oder Pflichtarbeit; c. die effektive Abschaffung der Kinderarbeit; d. die Beseitigung der Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. Diese Rechte und Prinzipien sind allein auf Grund der Mitgliedschaft in der IAO einzuhalten, auch wenn Mitgliedstaaten die betreffenden Übereinkommen nicht ra- tifiziert haben. Die Erklärung legt weder neue Rechte fest noch definiert sie deren grundlegenden Charakter. Die Bedeutung dieser Rechte ergibt sich nämlich aus ih- rem Inhalt und aus der Tatsache, dass sie bereits innerhalb und ausserhalb der IAO als grundlegend anerkannt worden sind. Der Zweck der Erklärung, die weltweite Anwendung der von allen Mitgliedstaaten anerkannten Arbeitnehmerrechte, soll gemäss Artikel 3 durch zusätzliche und besser fokussierte Unterstützung und Beratung gefördert werden, welche zusätzlich auch die Ratifikation der sieben grundlegenden Übereinkommen erleichtern wird. Dabei wird die IAO verpflichtet, alle ihre verfassungsmässigen, operativen und budgetären Mittel einzusetzen, einschliesslich der Mobilisierung externer Mittel. Beabsichtigt

ist, dass Letzteres einerseits durch eine bessere Zusammenarbeit mit anderen inter- nationalen Organisationen, vor allem mit der Weltbank, erreicht wird. Andererseits soll die Erklärung der IAO – gerade auch im Lichte der Lehren der Asienkrise – zu einer Erhöhung der ausserbudgetären Beiträge nationaler Entwicklungsorganisatio- nen führen. Ein Grossteil der Verhandlungen war der Frage einer möglichen Verbindung von Arbeitsnormen und Handel gewidmet. Die Erklärung spiegelt in Artikel 5 die Minis- tererklärung der WTO von Singapur: Arbeitsnormen sollen nicht für Protektionis- mus verwendet, die Deklaration nicht für diesen Zweck missbraucht und der relative Kostenvorteil der Entwicklungsländer durch die Erklärung nicht in Frage gestellt werden.

4.3 Der Folgemechanismus

Für die Schweiz war während der Verhandlungen ein effizienter Folgemechanismus zentral für den Erfolg der Erklärung, während für viele Entwicklungsländer der rein promotionelle Charakter des Folgemechanismus das wichtigste Ziel war. Der aus zwei Stufen bestehende neue Mechanismus könnte beide Ziele verbinden: Auf einer ersten Stufe haben Länder dem IAA Berichte über Fortschritte, Probleme und getroffene Massnahmen für jene fundamentalen Prinzipien und Rechte vorzule- gen, deren Übereinkommen sie nicht ratifiziert haben. Dieses Verfahren beruht auf Artikel 19 Absatz 5 Buchstabe e der Verfassung der IAO und wird bereits für alle anderen nicht ratifizierten Übereinkommen verwendet. Die Antworten auf die Fra- gebogen werden von einer Gruppe von sieben Experten, welche noch zu bestimmen sind, analysiert und dem Verwaltungsrat in seiner Sitzung vom März vorgelegt. Die Schweiz wird nicht unter die Berichtspflicht fallen, da Sie die Übereinkommen Nr. 98 und 139 gemäss unserem Antrag angenommen haben (BBl 1999 513) und die Ratifikationsurkunden im August 1999 hinterlegt wurden. Auf der zweiten Stufe verfasst der Generaldirektor des IAA jedes Jahr einen Bericht an die IAK, der sowohl die Situation in den einzelnen Ländern als auch generelle Entwicklungen aufzeigt. Dieser Bericht wird jedes Jahr alternierend einer der vier Kategorien von fundamentalen Rechten gewidmet sein. Im Jahre 2000 wird sich der erste Bericht mit der Vereinigungsfreiheit und dem Recht auf Kollektivverhandlun- gen befassen. Der Bericht verwendet erstens die vom Verwaltungsrat besprochenen Berichte der ersten Stufe des Folgemechanismus, zweitens die nach Artikel 22 der IAO- Verfassung erstellten Berichte der Staaten, welche die fundamentalen Übereinkom- men ratifiziert haben, sowie drittens weitere offizielle Informationen, die nach den festgelegten Prinzipien gesammelt und auf ihren Wahrheitsgehalt überprüft wurden (z. B. UNO-Sachverständigenausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte). Die Sozialpartner haben bei den Berichten nach den Artikeln 19 und 22 das Recht, diese zu kommentieren. Der Bericht des Generaldirektors wird der im Juni stattfindenden IAK an einer Son- dersitzung vorgelegt, an welcher die Delegationen auf hohem Niveau vertreten sind und das Medieninteresse gross ist. Das Resultat der Diskussion wird vom IAA ana-

lysiert und dient als Grundlage zur Erarbeitung eines Aktionsplans zuhanden des

folgenden Verwaltungsrates vom November, der die Prioritäten für die Unterstüt- zung mittels technischer Kooperation und juristischer Beratung festlegen soll.

4.4 Bedeutung der Erklärung

Die Erklärung verbrieft die fundamentalen Prinzipien und Rechte bei der Arbeit. Damit klärt sie Umfang und Gehalt dieser Rechte, die anlässlich des Weltsozialgip- fels vor vier Jahren noch nicht klar umrissen waren. Von grösserer Bedeutung ist der dynamische Effekt der Erklärung und des Folgemechanismus: Falls die Erklärung, wie vom UNO-Generalsekretär anlässlich des Weltwirtschaftsforums von Davos (1999) gefordert, neben der UNO-Menschenrechtsdeklaration als Grundlage für die Arbeit von internationalen Organisationen und Privatwirtschaft akzeptiert wird, wurde tatsächlich ein bedeutendes Dokument geschaffen. Ein grosses Potenzial liegt auch im Folgemechanismus, der über die beschränkten Mittel der IAO hinaus die Entwicklungszusammenarbeit im sozioökonomischen Bereich besser fokussieren könnte.

5 Empfehlung (Nr. 189) über die allgemeinen

Voraussetzungen für die Förderung der Schaffung von Arbeitsplätzen in Klein- und Mittelbetrieben, 1998 (Anhang 5) Die Empfehlung Nr. 189 ist nicht bindend, und die Frage der Ratifizierung stellt sich somit nicht. Die Empfehlung wurde an der 85. Tagung der IAK, 1997, erstmals und an der

86. Tagung der IAK, 1998, abschliessend diskutiert. Im Rahmen der heute akzep-

tierten Bedeutung der KMU für die Schaffung von Arbeitsplätzen erfüllt die IAO ihr Mandat, welches u. a. die Förderung der Vollbeschäftigung beinhaltet. Die Empfehlung wiederholt die zu fördernden grundsatzpolitischen und rechtlichen Rahmenbedingungen, welche die Grundlage für erfolgreiche KMU sind (Teil II). Beispielsweise werden erwähnt: die Bedeutung einer geeigneten Steuer-, Geld- und Beschäftigungspolitik, der Abbau von Hindernissen wie dem unzureichenden Zu- gang zu Krediten, geringen technischen Fähigkeiten und Führungsqualifikationen, Schwierigkeiten beim Zugang zu neuen Technologien, mangelnde Unternehmens- kultur und ungenügende Weiterbildung (Teil III), unzureichender Marktzugang und übermässige Zulassungs- und sonstige Verwaltungsvorschriften. Bei der Ausformu- lierung der Strategien sollen die Sozialpartner – welche ebenfalls aus eigenen Mit- teln die KMU zu unterstützen haben (Teil V) – beigezogen werden; dem Staat wird die Prüfung des Aufbaus einer wirksamen Dienstleistungsinfrastruktur zur Unter- stützung von KMU in problematischen Bereichen empfohlen (Teil IV). Der Bundesrat ist sich der Bedeutung der KMU für die Schweizer Wirtschaft be- wusst. In den vergangenen Jahren wurden auf Grund verschiedener Studien aktive Massnahmen zur Förderung der KMU und zur Verbesserung von deren Rahmenbe- dingungen unternommen, so z. B. das «KMU-Guichet» des seco.

6 Übereinkommen (Nr. 182) über die schlimmsten

Formen der Kinderarbeit, 1999 (Anhang 6)

6.1 Allgemeiner Teil

6.1.1 Einleitung

Der Kampf gegen die Kinderarbeit datiert auf internationaler Ebene zurück in die Anfänge der IAO: Bereits 1919 legte das Übereinkommen (Nr. 5) ein Mindestalter für den Zugang zur Beschäftigung zur industriellen Arbeit fest. 1973 wurden die verschiedenen sektoriellen Übereinkommen ins Übereinkommen (Nr. 138) über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung gegossen. Dieses Übereinkom- men, das bisher von 77 Ländern ratifiziert wurde, ist die grundlegende internationale Urkunde im Bereich der Kinderarbeit. Dieses Übereinkommen, das Mindestalter für die einzelnen Beschäftigungen festsetzt, zielt letztlich auf die vollständige Abschaf- fung der Kinderarbeit weltweit ab. Es hat sich aber gezeigt, dass das Erreichen dieses Ziels Zeit braucht. Nach Schät- zungen der IAO arbeiten heute weltweit rund 250 Millionen Kinder unter 14 Jahren; etwa 50 bis 60 Millionen von ihnen verrichten Arbeiten, die im Verhältnis zum Al- ter und zur Verletzlichkeit der Kinder als gefährlich gelten können. In den letzten Jahren hat sich die internationale Gemeinschaft vermehrt der Frage der Kinderarbeit zugewendet; tatsächlich geht dieses Phänomen trotz mehrerer Kampagnen und Massnahmen noch immer nicht zurück. Es haben zahlreiche inter- nationale Konferenzen stattgefunden, und nach den am Weltsozialgipfel von Ko- penhagen (März 1995) gemachten Zusagen folgten eine Reihe von Massnahmen. Da es nicht möglich ist, sämtliche Formen der Kinderarbeit unverzüglich zu beseiti- gen, besteht heute ein internationaler Konsens darüber, dass den unerträglichsten Formen der Kinderarbeit, das heisst vor allem Zwangsarbeit und gefährlicher Arbeit, Ausbeutung von sehr jungen Kindern sowie sexueller Ausbeutung von Kindern, sofort ein Ende gesetzt werden muss. An seiner 265. Tagung hat der Verwaltungsrat des IAA die Frage der Kinderarbeit im Hinblick auf die Verabschiedung von neuen internationalen Arbeitsnormen auf die Tagesordnung der 86. Tagung (1998) der IAK gesetzt; dies vor allem mit dem Ziel, Massnahmen zu fördern, um die unerträg- liche Ausbeutung von Kindern, die unter gefährlichen Bedingungen arbeiten, sofort zu beenden. Dieses Thema wurde nach dem üblichen Verfahren der zweimaligen Beratung be- handelt. Die erste Beratung an der 86. Tagung der IAK 1998 führte zur Ausarbei- tung eines Übereinkommens- und eines Empfehlungsentwurfs. Nach der zweiten

Beratung an der 87. Tagung der IAK hat die Konferenz am 17. Juni 1999 das Über- einkommen (Nr. 182) über das Verbot und unverzügliche Massnahmen zur Beseiti- gung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit sowie die dazu gehörige Empfeh- lung (Nr. 190) verabschiedet. Die Schweiz hat sich sehr aktiv an den Arbeiten für die Verabschiedung dieser in- ternationalen Urkunden beteiligt, und wie zahlreiche weitere Länder, etwa die Ver- einigten Staaten durch ihren Präsidenten an der 87. Tagung der IAK, hat sie ihre Absicht erklärt, Ihnen die Frage der Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 182 so schnell wie möglich zu unterbreiten.

6.1.2 Haltung der Bundesbehörden

Die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 182 stimmt voll und ganz mit der Politik der Schweiz der letzten Jahre zum Schutz der Rechte des Kindes, insbesondere des arbeitenden Kindes, überein. Nach seiner Ratifizierung ist das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes (SR 0.107) für unser Land am 26. März 1997 in Kraft getreten. Gemäss Artikel 32 dieses Übereinkommens erken- nen die Vertragsstaaten das Recht des Kindes an, vor wirtschaftlicher Ausbeutung geschützt und nicht zu Arbeiten herangezogen zu werden, die Gefahren mit sich bringen, die Erziehung des Kindes behindern oder die Gesundheit des Kindes oder seine körperliche, geistige, seelische, sittliche oder soziale Entwicklung schädigen könnten. In diesem Jahr haben Sie der Ratifikation des Übereinkommens (Nr. 138) über das Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung durch die Schweiz zugestimmt (Botschaft vom 21. Sept. 1998; BBl 1999 513 ff.). Dieses Übereinkommen, das da- rauf abzielt, die Kinderarbeit vollständig abzuschaffen, verpflichtet die beigetretenen Staaten, ein Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung festzusetzen, das nicht unter dem Alter, in dem die Schulpflicht endet, und auf keinen Fall unter 15 Jahren liegen darf (Art. 2). Diese Urkunde verlangt bereits ein Mindestalter von 18 Jahren für Arbeiten, die wegen ihrer Art oder der Verhältnisse, unter denen sie verrichtet werden, für die Gesundheit, die Sicherheit oder die Sittlichkeit der Ju- gendlichen voraussichtlich gefährlich sind (Art. 3). Auch wenn sich in der nBV nunmehr kein ausdrückliches Verbot der Kinderarbeit findet (Ablehnung des Vorschlags zu Art. 101), stellt dies keinesfalls in Frage, dass Kindern auf diesem Gebiet ein besonderer Schutz zukommt. Das Hauptargument für die Ablehnung dieses Vorschlags bestand darin, dass das Verbot der Kinderarbeit in der Schweiz selbstverständlich sei; zudem mache die Tatsache, dass die Schweiz al- len internationalen Urkunden im Bereich des Kinderschutzes beigetreten sei, die Erwähnung in der BV überflüssig. Mit Artikel 11 Absatz 1 verfügt die nBV schliesslich über eine Bestimmung, welche den Anspruch der Kinder und Jugendli- chen auf besonderen Schutz ihrer Unversehrtheit ausdrücklich verankert. An der 86. Tagung der IAK (1998) hat die internationale Gemeinschaft ihr Engage- ment für die Bekämpfung der Kinderarbeit durch die Verabschiedung der Erklärung

über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit bekräftigt. Nach dieser Er- klärung sind alle Mitgliedstaaten der IAO allein schon durch ihre Mitgliedschaft bei dieser Organisation verpflichtet, nach Treu und Glauben gewisse grundlegende Rechte zu fördern und einzuhalten, darunter insbesondere die effektive Abschaffung der Kinderarbeit. Gemäss langjähriger Ratifkationspraxis werden Übereinkommen der IAO nur ratifi- ziert, wenn deren Bestimmungen mit der geltenden Gesetzgebung vereinbar sind (BBl 1969 I 721). Für grundlegende Übereinkommen haben Sie kürzlich mit der Genehmigung der Ratifikation des Übereinkommens Nr. 138 einer Anpassung die- ser Praxis zugestimmt.2 Solche Übereinkommen sind ein integraler Bestandteil der sozialen Dimension der Globalisierung, und alle Staaten sollten sie als Akt der internationalen Solidarität ratifizieren. Wie im Falle der seit langem anerkannten Lückenfüllung durch IAO-Übereinkommen können neu bei grundlegenden Über-

2 Botschaft vom 21. Sept. 1998, Ziff. 612; genehmigt am 18. März 1999

einkommen kleine Gesetzesanpassungen vorgenommen werden, wenn Überein- kommen und Gesetzgebung im Grossen und Ganzen in Einklang stehen. Unser innerstaatliches Recht stimmt mit einer Ausnahme mit den Bestimmungen des Übereinkommens überein: Mit dem Übereinkommen nicht vereinbar ist Artikel 82 des Militärgesetzes (MG), wonach der Bundesrat im Landesverteidigungsdienst das Alter für die Stellungspflicht bis auf das 18. Altersjahr herabsetzen kann: Jugendli- che können also vor ihrem 18. Geburtstag zum Landesverteidigungsdienst aufgebo- ten werden. Dieser Bestimmung kam in den vergangenen Jahrzehnten keine Bedeu- tung zu, und angesichts der geopolitischen Lage dürfte dies in absehbarer Zukunft nicht anders sein. Wir schlagen Ihnen deshalb vor, Artikel 82 MG anzupassen, damit die Stellungs- pflicht einheitlich am Anfang des Jahres beginnt, in dem der Militärdienstpflichtige das 19. Altersjahr vollendet. Die Schweiz verzichtet damit – wie alle anderen das Übereinkommen ratifizierenden Staaten auch – auf den Einsatz eines Jahrganges im Falle des Landesverteidigungsdienstes. Weiterhin möglich bleiben aber die freiwilli- ge Meldung zum Militärdienst sowie die ebenfalls freiwillige militärische Ausbil- dung im Rahmen der vordienstlichen Ausbildung. Ein Vernehmlassungsverfahren erübrigte sich: Das Bundesrecht sieht ein solches für die Änderung des MG nicht ausdrücklich vor, und weder bei der Änderung des MG noch bei der Annahme des Übereinkommens der IAO wird ein Entscheid von er- heblicher politischer, wirtschaftlicher, finanzieller oder kultureller Tragweite gefällt oder muss dieser Entscheid in erheblichem Mass ausserhalb der Bundesverwaltung vollzogen werden (Art. 1 Abs. 2 der Verordnung vom 17. Juni 1991 über das Ver- nehmlassungsverfahren; SR 172.062). Mit dem Vorschlag zur Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 182 beteiligt sich die Schweiz weiterhin an der internationalen Dynamik konkreter Massnahmen zur Be- kämpfung der Kinderarbeit.

6.2 Besonderer Teil

6.2.1 Erläuterung der Bestimmungen und allgemeine

Haltung der Schweiz zu diesem Übereinkommen Ziel des Übereinkommens Nr. 182 ist es, dass jedes ratifizierende Mitglied vor- dringlich unverzügliche und wirksame Massnahmen ergreift, um das Verbot und die Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit sicherzustellen. Diesem Ziel können wir uns selbstverständlich voll und ganz anschliessen. Das Übereinkommen Nr. 182 umfasst 16 Artikel, von denen die ersten acht materi- ell-rechtliche Bestimmungen sind. Damit festgestellt werden kann, ob die Schweiz die Anforderungen dieses Übereinkommens erfüllt, müssen diese ersten acht Artikel im Hinblick auf die Bestimmungen des positiven Rechts sowie folgender Gesetze überprüft werden: Bundesgesetz vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlas- sung der Ausländer (ANAG; SR 142.20); Zivilgesetzbuch (ZGB; SR 210); Obliga- tionenrecht (OR; SR 220); Strafgesetzbuch (StGB; SR 311.0); Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 über die Hilfe an Opfer von Straftaten (OHG; SR 312.5); Bundes- gesetz vom 3. Februar 1995 über die Armee und die Militärverwaltung (MG; SR 510.10); Verordnung vom 24. August 1994 über die Dauer der Militärdienstpflicht (VDM; SR 510.105); Verordnung vom 17. August 1994 über die Aushebung der

Stellungspflichtigen (VAS; SR 511.11); Verordnung vom 24. August 1994 über das Bestehen der Ausbildungsdienste (VBA; SR 512.22); Bundesgesetz über die See- schifffahrt unter der Schweizer Flagge (SSG; SR 747.30) und seine Ausführungs- verordnung (Seeschiffahrtsverordnung; SR 747.301); Betäubungsmittelgesetz (BetmG; SR 812.121); Arbeitsgesetz (ArG; SR 822.11) und seine Ausführungsver- ordnungen, vor allem Verordnung 1 (ArGV 1; SR 822.111); Bundesgesetz vom 8. Oktober 1971 über die Arbeit in Unternehmen des öffentlichen Verkehrs (Arbeitszeitgesetz, AZG; SR 822.21); Bundesgesetz vom 20. März 1981 über die Heimarbeit (HaG; SR 822.31); Heimarbeitsverordnung vom 20. Dezember 1982 (HArGV; SR 822.311); Verordnung vom 6. Oktober 1986 über die Begrenzung der Zahl der Ausländer (BVO; SR 823.21). Nach Artikel 1 hat jeder Mitgliedstaat, der das Übereinkommen ratifiziert, unver- zügliche und wirksame Massnahmen zur vordringlichen Sicherstellung des Verbots und der Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit anzunehmen. Diese Bestimmung nennt das Ziel des Übereinkommens, das darin besteht, Mass- nahmen zum Verbot und zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit, die in Artikel 3 des Übereinkommens aufgezählt werden, sofortige Priorität einzu- räumen. Angesichts des positiven Rechts der Schweiz können wir davon ausgehen, dass dieses Ziel bereits erreicht ist. Artikel 1 kann somit angenommen werden. Nach Artikel 2 gilt der Ausdruck «Kind» für alle Personen unter 18 Jahren. Diese Altersgrenze stammt aus Artikel 1 des Übereinkommens der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes. Der Schutz, den diese Urkunden gewähren, endet am 18. Geburtstag des Kindes. Im Bereich des ArG fallen jugendliche Arbeitnehmer bis zum vollendeten 19. Altersjahr und Lehrlinge bis zum vollendeten 20. Altersjahr unter die besonderen Schutzbestimmungen (Art. 29 ArG). Artikel 2 wird im Rahmen der Erläuterungen zu Artikel 3 genauer geprüft. Artikel 3 legt fest, welche Tätigkeiten als schlimmste Formen der Kinderarbeit gel- ten und somit unter das Übereinkommen fallen. In der Schweiz kommen im Allge- meinen keine der schlimmsten Formen der Kinderarbeit vor. In gewissen Bereichen wie der Kinderprostitution und verwandten Aktivitäten (Nacktfotos für Zeitschrif- ten, Erotik-Linien, Cabarets usw.) oder der Mithilfe zu kriminellen Handlungen

(Drogenhandel) sind jedoch auch heute Missbräuche möglich. Unter Buchstabe a wird die erste Kategorie dieser schlimmsten Formen beschrieben, das heisst alle Formen der Sklaverei oder sklavereiähnliche Praktiken, wie Kinder- verkauf und Kinderhandel, Schuldknechtschaft und Leibeigenschaft sowie Zwangs- arbeit, einschliesslich Zwangsrekrutierung von Kindern für den Einsatz in bewaff- neten Konflikten. Zwangsarbeit ist seit der Gründung des Bundesstaates 1848 verboten. Missbräuche werden durch Straftatbestände des StGB erfasst, so insbesondere durch die Verbre- chen und Vergehen gegen die Freiheit (Art. 180 ff.). Bezüglich des Menschenhan- dels im sexuellen Bereich vgl. Artikel 196 StGB. Findet die Zwangsarbeit ausser- dem im Rahmen der Familie statt – z. B. beim zwangsweisen Einsatz für Werbung (Säuglinge, Kinder als Models) –, kommt kumulativ eine Verletzung der elterlichen Fürsorge- und Erziehungspflicht gemäss ZGB hinzu (Art. 219 StGB). Zwangsarbeit, Sklaverei und Kinderhandel sind insbesondere auch durch die fol- genden, für die Schweiz in Kraft stehenden, internationalen Übereinkommen erfasst:

Internationales Übereinkommen vom 18. Mai 1904 zur Gewährleistung eines wirk- samen Schutzes gegen das unter dem Namen «Mädchenhandel» bekannte verbreche- rische Treiben (SR 0.311.31), das volljährigen Frauen und minderjährigen Mädchen einen wirksamen Schutz gegen den genannten Handel bieten soll; Internationales Übereinkommen vom 4. Mai 1910 zur Bekämpfung des Mädchenhandels (SR 0.311.32); Internationales Übereinkommen vom 30. September 1921 zur Unterdrü- ckung des Frauen- und Kinderhandels (SR 0.311.33), das darauf abzielt, diejenigen zu verfolgen und zu bestrafen, die Handel mit Kindern beiderlei Geschlechts betrei- ben; Sklavereiabkommen vom 25. September 1926 (SR 0.311.37); Zusatzüberein- kommen vom 7. September 1956 über die Abschaffung der Sklaverei, des Sklaven- handels und sklavereiähnlicher Einrichtungen und Praktiken (SR 0.311.371); IAO-Übereinkommen Nr. 29 über Zwangs- oder Pflichtarbeit vom 28. Juni 1930 (SR 0.822.713.9); IAO-Übereinkommen Nr. 105 über die Abschaffung der Zwangs- arbeit vom 25. Juni 1957 (SR 0.822.720.5); Internationales Übereinkommen vom 4. Mai 1910 zur Bekämpfung der Verbreitung unzüchtiger Veröffentlichungen (SR 0.311.41); Internationales Übereinkommen vom 12. September 1923 zur Be- kämpfung der Verbreitung und des Vertriebes von unzüchtigen Veröffentlichungen (SR 0.311.42), das alle Massnahmen fördert, die dazu dienen, diejenigen zu ent- decken, zu verfolgen und zu bestrafen, die unter dieses Übereinkommen fallen, und schliesslich das Europäische Übereinkommen vom 24. November 1983 über die Entschädigung für Opfer von Gewalttaten (SR 0.312.5), das die Entschädigung vor allem für diejenigen regelt, die schwere körperliche oder gesundheitliche Schäden erlitten haben, die direkt auf eine vorsätzliche Gewalttat zurückzuführen sind. Artikel 3 Buchstabe a verbietet auch gewisse Formen der Rekrutierung zum Militär- dienst. Eine zwangsweise oder obligatorische Rekrutierung von Kindern im Hin- blick auf eine Verwendung in bewaffneten Konflikten steht in der Schweiz grund- sätzlich nicht zur Diskussion. Zwar besteht nach Artikel 8 Absatz 2 MG für jeden männlichen Schweizer die Pflicht, an der Aushebung teilzunehmen, dies jedoch erst ab Anfang jenes Jahres, in dem er das 19. Altersjahr vollendet. In der Regel wird er gemäss Artikel 8 Absatz 3 MG und Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe a VAS in diesem

Jahr denn auch aufgeboten. Die Pflicht, sich für die Aufnahme in die Militärkon- trolle zu melden, beginnt nach Artikel 7 Absatz 2 MG für Schweizer Bürger eben- falls erst ab Anfang jenes Jahres, in dem das 19. Altersjahr vollendet wird. Die Mi- litärdienstpflicht beginnt gemäss Artikel 13 Absatz 1 MG sogar erst am Anfang des Jahres, in dem die Pflichtigen das 20. Altersjahr vollenden. Ebenso ist die Rekruten- schule gemäss Artikel 49 Absatz 1 MG in der Regel in dem Jahr zu bestehen, in dem das 20. Altersjahr vollendet wird. Es ergeben sich somit in Bezug auf das Überein- kommen grundsätzlich keine Probleme. Mit dem Übereinkommen nicht vereinbar ist hingegen die Regelung von Artikel 82 MG, wonach der Bundesrat im Landesverteidigungsdienst das Alter für die Stel- lungspflicht bis auf das 18. Altersjahr herabsetzen kann. Je nach Geburtstag des Stellungspflichtigen und Versand des militärischen Aufgebots kann Letzteres vor dem Erreichen des 18. Geburtstages des Stellungspflichtigen, d. h. vor Erreichen der Schutzgrenze des Übereinkommens, eintreffen. Artikel 82 MG kam in den vergan- genen Jahrzehnten keine Bedeutung zu, und angesichts der geopolitischen Lage dürfte dies, wie bereits erwähnt, in absehbarer Zukunft nicht anders sein. Ausserdem verfügt der General mit der Generalklausel von Artikel 91 MG im Kriegsfall weiter- hin über die Möglichkeit, im Rahmen des Gesetzes andere Ressourcen zu mobilisie- ren.

Wir schlagen Ihnen deshalb vor, Artikel 82 MG anzupassen. Der Artikel betrifft nicht nur die Herabsetzung des Alters für die Stellungspflicht, sondern auch die Verschiebung der Entlassung aus der Wehrpflicht. Neu soll Artikel 82 MG auf Letzteres beschränkt werden und folgenden Wortlaut erhalten: «Im Landesverteidi- gungsdienst kann der Bundesrat das Alter für die Entlassung aus der Militärdienst- pflicht verschieben. Er trägt dabei den Bedürfnissen der Gesamtverteidigung Rech- nung.» Damit verzichtet die Schweiz – wie alle anderen das Übereinkommen ratifi- zierenden Staaten auch – auf den Einsatz eines Jahrganges im Falle des Landesver- teidigungsdienstes. Diese Anpassung des MG unterstreicht erneut die von der Schweiz unterstützten internationalen Bemühungen, die Altersgrenze für die Betei- ligung von Kindern in bewaffneten Konflikten von 15 (Art. 38 der Kinderrechts- konvention) auf 18 Jahre anzuheben. Gemäss Artikel 8 Absatz 2 MG hat der Bundesrat ferner die Kompetenz, Ausnah- men betreffend die Altersgrenzen für die Aushebung vorzusehen. Gestützt darauf hat er mit Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe c VAS die Möglichkeit geschaffen, dass sich Schweizer Bürger bereits im 17. oder 18. Altersjahr ausheben lassen können. In der Folge können diese nach Artikel 3 Absatz 3 VBA die Rekrutenschule, zu deren Ab- solvierung sie verpflichtet sind, bereits im 18. Altersjahr absolvieren. Die frühzeitige Aushebung ist jedoch explizit und das frühzeitige Absolvieren der Rekrutenschule implizit freiwillig. Beides fällt damit nicht unter Artikel 3 Buchstabe a der Konven- tion, der von einem Zwang oder einer Pflicht spricht. Ähnliches gilt für die weibli- che Stellungspflichtige, die nach Artikel 5 Absatz 1 Buchstabe d VAS bereits im

18. Altersjahr zur Aushebung aufgeboten werden kann. Hier ist sogar, auf Grund

von Artikel 3 Absatz 1 MG, die Anmeldung zum Militärdienst freiwillig. Ebenso ist eine allfällige Absolvierung der Rekrutenschule vor Vollendung des 18. Altersjahrs auf Grund von Artikel 3 Absatz 1 VBA freiwillig. Auch die Zuteilung und Zuwei- sung von Personen zur Armee nach Artikel 6 MG ergibt trotz der in Artikel 15 VDM festgelegten unteren Grenze des Anfangs des Jahres, in dem das 18. Altersjahr vollendet wird, keine Probleme, da nach Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a MG nur Freiwillige zugeteilt oder zugewiesen werden (es ist vorgesehen, die VBA und die VDM per 1. Januar 2000 in einer neuen Ausbildungsdienstverordnung, ADV, auf- gehen zu lassen; Art. 3 VBA soll dabei zu Art. 60 ADV, Art. 15 VDM zu Art. 11 ADV werden, jeweils mit identischem Wortlaut). Ein Einbezug von Kindern (im Sinne der Konvention) zu militärischen Ausbil- dungszwecken erfolgt zudem vor allem im Rahmen der vordienstlichen Ausbildung, die in Artikel 64 MG geregelt wird. Die Teilnahme an solchen Ausbildungen ist aber gemäss Absatz 2 dieses Artikels freiwillig. Es besteht somit kein Konflikt mit der Konvention. Gemäss Artikel 3 Buchstabe b gelten das Heranziehen, die Vermittlung oder das Anbieten eines Kindes zur Prostitution, zur Herstellung von Pornografie oder zu pornografischen Darbietungen ebenfalls als schlimmste Formen der Kinderarbeit. Das Strafgesetzbuch bestraft diejenigen, die eine minderjährige Person der Prostitu- tion zuführen (Art. 195 Abs. 1 StGB). Geschützt werden also Minderjährige, das heisst Personen, die das 18. Altersjahr noch nicht vollendet haben. Es ist nicht er- forderlich, dass ein Abhängigkeitsverhältnis besteht und dass die Täterin oder der Täter der strafbaren Handlung dieses ausnutzt oder dadurch einen Vermögensvorteil erzielt. Minderjährige geniessen also einen allgemeinen Schutz, da ihre Fähigkeit zur Selbstbestimmung noch nicht voll entwickelt ist. Der Prostitution zuführen be- deutet, eine Person in dieses Gewerbe einzuführen und dazu zu bringen, es auszu-

üben. Es geht darum, eine andere Person (die dieses Gewerbe nicht ausübt) mit ver- schiedenen Mitteln, die vom einfachen Rat bis zu massivem Druck gehen können, dazu zu bringen, sich zu prostituieren. Die Ausdrücke Heranziehung und Vermitt- lung zur Prostitution im Sinne des Übereinkommens Nr. 182 werden durch den im innerstaatlichen Recht verwendeten Ausdruck der Prostitution zuführen abgedeckt. Sie alle sind mit Zwang verbunden. Das schweizerische Strafrecht setzt die sexuelle Mündigkeit auf 16 Jahre fest (Art. 187 StGB). Eine minderjährige Person, die das 18. Altersjahr noch nicht voll- endet hat, aber älter als 16 Jahre ist, kann sich somit prostituieren, sofern dies aus freien Stücken geschieht; es handelt sich dann um einverständliche sexuelle Hand- lungen zwischen sexuell mündigen Personen. In diesem Fall kann man weder von Ausbeutung noch von Zwang sprechen. Insofern die sich prostituierende Person zwischen 16 und 18 Jahren zur Prostitution weder herangezogen noch vermittelt wird, fällt dieses Verhalten nicht unter das Übereinkommen Nr. 182 (so auch Be- richt VI (2) zur 86. IAK, S. 63). Der Ausdruck Anbieten zur Prostitution, der im Übereinkommen Nr. 182 verwendet wird, ist weniger absolut als die Heranziehung oder die Vermittlung. Der Begriff «Anbieten» beinhaltet aber trotzdem die Möglichkeit der Beeinflussung des zur Pros- titution angebotenen Jugendlichen im Rahmen eines Autoritäts- und Abhängigkeits- verhältnisses, wie es bei der Ausübung der elterlichen Sorge oder in einem Arbeits- verhältnis vorliegt. Das Anbieten zur Prostitution ist in diesen Fällen ein krasser Verstoss gegen die auf das Kindeswohl gerichtete elterliche Sorge (Art. 301 ZGB) oder die Pflicht des Arbeitgebers, die Persönlichkeit des Arbeitnehmers zu schützen (Art. 328 OR). Eine solche Verletzung kann zudem gemäss Artikel 188 Absatz 1 StGB mit Gefängnis bestraft werden. Was die Heranziehung, die Vermittlung oder das Anbieten zur Herstellung von Pornografie oder zu pornografischen Darbietungen angeht, so bestraft das schwei- zerische Recht (Art. 197 Ziff. 3 StGB) denjenigen mit Gefängnis oder Busse, der Gegenstände oder Vorführungen, die insbesondere sexuelle Handlungen mit Kin- dern zum Inhalt haben, herstellt, einführt, lagert, in Verkehr bringt, anpreist, aus- stellt, anbietet, zeigt, überlässt oder zugänglich macht. Nach der vorherrschenden

Lehre beschreibt der Begriff Kinder Personen unter 16 Jahren. Sexuelle Handlun- gen, zu denen sexuell mündige Personen, also auch solche zwischen 16 und 18 Jah- ren, gezwungen würden, fallen auch dann unter die Artikel 188–192 StGB, wenn diese Handlungen zur Herstellung von Pornografie oder zu pornografischen Dar- bietungen begangen werden. Im Bereich des Arbeitsrechts verpflichtet Artikel 29 Absätze 2 und 3 ArG den Ar- beitgeber, für die Wahrung der Sittlichkeit zu sorgen und Jugendliche vor schlechten Einflüssen eines Betriebes zu bewahren. Das beinhaltet auch den Schutz Jugendli- cher vor Übergriffen Dritter gegen die Sittlichkeit. Artikel 56 Buchstabe c ArGV 1 konkretisiert und verbietet den Einsatz Jugendlicher vor dem vollendeten 18. Al- tersjahr in der Bedienung in Unterhaltungsbetrieben, Nachtlokalen, Dancings, Dis- kotheken und Barbetrieben. Ausserdem erhalten ausländische Cabarettänzerinnen erst ab dem 20. Altersjahr eine Arbeitsbewilligung (Art. 9 Abs. 5 Bst. b BVO i.V. mit Art. 20 Abs. 3 ANAG). Das Heranziehen, Vermitteln oder Anbieten Jugendli- cher zur Prostitution und zu prostituierenden Darbietungen in obigen Etablissements werden durch Artikel 29 ArG i.V. mit Artikel 56 ArGV 1 abgedeckt, auch wenn dort nur die Bedienung in diesen Etablissements erwähnt wird, welche die Sittlichkeit weniger beeinträchtigt; Arbeitsverträge zum Zwecke des Anbietens Jugendlicher zur

Prostitution können jedoch nicht in ArGV 1 erwähnt werden, da sie gemäss Artikel

20 OR unsittlich und somit nichtig sind.

In ArGV 1 nicht erwähnt wird jedoch die Produktion von pornografischem Material. Entsprechend unserer Praxis bei der Ratifizierung der Übereinkommen der IAO (BBl 1969 I 721) werden, wenn das Übereinkommen im Grossen und Ganzen mit der geltenden Gesetzgebung übereinstimmt, die Lücken in dieser Gesetzgebung durch Bestimmungen des Übereinkommens geschlossen; durch die Ratifikation sind nämlich diese Bestimmungen zum integralen Bestandteil des Bundesrechts gewor- den und somit direkt anwendbar. Basierend auf Artikel 29 Absätze 2 und 3 ArG so- wie den Bestimmungen der ArGV 1 kann diese Lücke durch die direkte Anwendung des Übereinkommens geschlossen werden: Ein Arbeitsverhältnis mit dem Ziel des Heranziehens, Vermittelns und Anbietens Jugendlicher unter 18 Jahren zur Herstel- lung pornografischen Materials wird somit ausgeschlossen. Im Rahmen der zurzeit stattfindenden Revision der Verordnungen des Arbeitsgesetzes wird der Bundesrat einerseits die ArGV 1 formal und inhaltlich den Anforderungen der Zeit und der in- ternationalen Übereinkommen anpassen und mit dem gleichen Ziel andererseits eine eigene Jugend-Arbeitsschutzverordnung schaffen. Damit wird diese Lücke auch formal auf Verordnungsstufe geschlossen. Gemäss Artikel 3 Buchstabe c besteht eine weitere der schlimmsten Formen der Kinderarbeit in der Heranziehung, der Vermittlung oder dem Anbieten eines Kindes zu unerlaubten Tätigkeiten, insbesondere zur Gewinnung von Drogen und zum Ver- kehr mit Drogen, wie sie in den einschlägigen internationalen Übereinkünften defi- niert sind. Das schweizerische Strafrecht kennt keine Strafnorm, welche explizit die Heranzie- hung, die Vermittlung oder das Anbieten eines Kindes zu unerlaubten Tätigkeiten, insbesondere zur Gewinnung von Drogen und zum Verkehr mit Drogen, unter Strafe stellt. Das BetmG stellt aber die verschiedenen Tathandlungen der Herstellung von und des Handels mit Betäubungsmitteln unter Strafe (Art. 19 BetmG). Der Täter kann als mittelbarer Täter bestraft werden, wenn er das nicht einsichtsfähige Kind zur Begehung der Tat bestimmt oder es nötigt, die strafbare Handlung zu begehen. Als Anstifter wäre er dann strafbar, wenn er das Kind vorsätzlich dazu bestimmt, die vorsätzliche Straftat zu begehen. Die Schweiz kommt mit den strafrechtlichen Be- stimmungen des BetmG den Verpflichtungen nach, die sich aus den von ihr ratifi-

zierten Übereinkommen im Zusammenhang mit Betäubungsmitteln ergeben, näm- lich insbesondere: Internationales Abkommen vom 19. Februar 1925 über die Be- täubungsmittel (SR 0.812.121.4); Abkommen vom 13. Juli 1931 zur Beschränkung der Herstellung und zur Regelung der Verteilung der Betäubungsmittel (SR 0.812.121.5); Abkommen vom 26. Juni 1936 zur Unterdrückung des unerlaub- ten Verkehrs mit Betäubungsmitteln (SR 0.812.121.6); Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel (SR 0.812.121.0); Übereinkommen vom 21. Februar 1971 über psychotrope Stoffe (SR 0.812.121.02). Das Übereinkommen gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen wurde von der Schweiz noch nicht ratifiziert (die Botschaft dazu wurde in BBl 1996 I 609–667 publiziert). Nach diesen internationalen Übereinkommen ist also die Her- stellung von oder der Handel mit Betäubungsmitteln nicht weiter gehend zu bestra- fen, als dies in der Schweiz der Fall ist. Daraus ergibt sich, dass die bestehenden Strafbestimmungen des BetmG den Anforderungen von Artikel 3 Buchstabe c des Übereinkommens über die schlimmsten Formen der Kinderarbeit genügen.

Gemäss Buchstabe d dieses Artikels schliesslich stellt solche Arbeit eine der schlimmsten Formen der Kinderarbeit dar, die ihrer Natur nach oder auf Grund der Umstände, unter denen sie verrichtet wird, voraussichtlich für die Gesundheit, die Sicherheit oder die Sittlichkeit von Kindern schädlich ist. Artikel 4 des Überein- kommens regelt die genaue Festlegung der Tätigkeiten, die unter diese Kategorie fallen. Sowohl dem Wortlaut als auch dem Geiste nach ähnelt dieser Buchstabe d dem Ar- tikel 3 des Übereinkommens Nr. 138, das bereits vorsieht, dass das Mindestalter für solche Tätigkeiten nicht unter 18 Jahren liegen darf. Die Bestimmungen zum Min- destalter für die Zulassung zur Beschäftigung finden sich im ArG (Art. 29 ff.). Eine Änderung des Geltungsbereichs dieses Gesetzes wird nicht erforderlich sein, ob- schon das Übereinkommen Nr. 182 auf jede Beschäftigung in jedem Beruf und da- mit auch für die Landwirtschaft, die Gärtnereibetriebe, die Fischerei und die priva- ten Haushaltungen gilt, die normalerweise vom Geltungsbereich des ArG ausge- nommen sind. Tatsächlich schreibt ein neuer Absatz 4 zu Artikel 2 ArG, der einge- fügt wurde, um die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 138 zu ermöglichen, vor, dass die Mindestaltersbestimmungen des Gesetzes und seiner Verordnungen auf Unternehmen im Sinne von Absatz 1 Buchstaben d–g, d. h. auf die oben genannten Bereiche, anwendbar sind3. Diese Änderung erfüllt insofern auch die Anforderungen des Übereinkommens Nr. 182, als der Ausdruck die schlimmsten Formen der Kin- derarbeit einem Mindestalter (18 Jahre) für den Zugang zu gewissen Arten von Be- schäftigungen entspricht und dieses Mindestalter bereits im Übereinkommen Nr. 138 für gefährliche Arbeiten vorgesehen ist; in der Botschaft zur Ratifikation dieses Übereinkommens wurde bereits klar festgestellt: die Änderung des ArG «erlaubt es, die Mindestaltersbestimmungen bezüglich gefährlicher Arbeiten auf die bisher vom ArG nicht abgedeckten Bereiche (...) anzuwenden»4. Dies gilt auch für Familienbetriebe, selbst wenn diese vom Anwendungsbereich des ArG (Art. 4. Abs. 1 ArG) und des Übereinkommens Nr. 138 generell ausgenommen sind. Die Botschaft zum Übereinkommen Nr. 138 stellte fest: gefährliche Arbeiten im Rahmen von Familienbetrieben, «können gemäss Absatz 3 nicht vom Anwen- dungsbereich des Übereinkommens ausgeschlossen werden. Eine Gefährdung oder

Schädigung der physischen oder psychischen Integrität des Kindes durch gefährliche Arbeit ist ein Verstoss gegen die elterliche Fürsorgepflicht und kann bereits heute durch die entsprechenden Massnahmen gemäss ZGB oder sogar StGB geahndet werden»5. Auch betreffend die Situation von Hausangestellten6 verweisen wir auf die Botschaft zur Ratifikation des Übereinkommens Nr. 138, da die schweizerische Gesetzgebung die Anforderungen des Übereinkommens Nr. 182 diesbezüglich bereits erfüllt. Wie wir bei Artikel 3 Buchstabe d gesehen haben, sieht Artikel 29 Absätze 2 und 3 ArG vor, dass der Arbeitgeber auf die Gesundheit der Jugendlichen gebührend Rücksicht zu nehmen und für die Wahrung der Sittlichkeit zu sorgen hat; die Ver- ordnung kann die Beschäftigung von Jugendlichen für gewisse Arbeiten verbieten oder sie an besondere Bedingungen knüpfen, um ihr Leben, ihre Gesundheit oder ih- re Sittlichkeit zu schützen. So sieht Artikel 54 ArGV 1 ein Verbot vor, Jugendliche

3 A.a.O., Ziff. 612

4 A.a.O., Ziff. 621, Kommentar zu Art. 3

5 A.a.O., Ziff. 621, Kommentar zu Art. 4 Abs. 1

6 A.a.O., Ziff. 621, Kommentar zu Art. 2 und zu Art. 9

für eine Reihe von Tätigkeiten heranzuziehen, darunter beispielsweise Arbeiten, bei denen eine erhebliche Brand-, Explosions-, Unfall-, Erkrankungs- oder Vergiftungs- gefahr besteht (Bst. b) oder Untertagearbeit im Stollenbau und in Bergwerken (Bst. e). Artikel 56 Buchstabe c ArGV 1 verbietet die Beschäftigung von Jugend- lichen vor dem vollendeten 18. Altersjahr für die Bedienung von Gästen in gewissen Unterhaltungsbetrieben (siehe oben zu Art. 3 Bst. d). Weitere in Artikel 55 ArGV 1 aufgezählte Tätigkeiten sind für Jugendliche unter 16 Jahren verboten, beispielswei- se Arbeiten, die mit heftiger Erschütterung verbunden sind (Bst. a), Arbeiten bei grosser Hitze und bei grosser Kälte (Bst. d) oder das Heben, Tragen und Fortbewe- gen schwerer Lasten (Bst. e). Bei der Revision des ArG ist Artikel 29 unverändert geblieben. Wie bereits erwähnt, soll jedoch der 4. Titel der ArGV 1 (Art. 54 ff.) über den besonderen Schutz ju- gendlicher Arbeitnehmer vollständig überarbeitet werden. Tatsächlich sind diese Bestimmungen heute in ihrem Wortlaut überholt, sie erfüllen aber im Allgemeinen die Anforderungen der internationalen Urkunden, insbesondere der Übereinkommen Nr. 138 und 182. Im Rahmen der oben erwähnten Revision der Verordnungen des ArG werden die notwendigen Anpassungen vorgenommen werden. Im Hinblick auf weitere Gesetze in diesem Bereich (HaG, AZG, SSG) verweisen wir auf die Botschaft zur Ratifikation des Übereinkommens Nr. 1387. In Anbetracht dieser Ausführungen können die Artikel 2 und 3 voll und ganz ange- nommen werden. Gemäss Artikel 4 des Übereinkommens sind die unter Artikel 3 Buchstabe d er- wähnten Arten von Arbeit durch die innerstaatliche Gesetzgebung oder durch die zuständige Stelle nach Beratung mit den in Betracht kommenden Verbänden der Ar- beitgeber und der Arbeitnehmer zu bestimmen, wobei die einschlägigen internatio- nalen Normen zu berücksichtigen sind, insbesondere die Absätze 3 und 4 der Emp- fehlung (Nr. 190), betreffend die schlimmsten Formen der Kinderarbeit (Abs. 1). Die zuständige Stelle hat dann, wiederum nach Beratung mit den Sozialpartnern, zu er- mitteln, wo die so bestimmten Arten von Arbeit bestehen (Abs. 2). Die Liste der Tä- tigkeiten ist in Beratung mit den Sozialpartnern regelmässig zu überprüfen und er- forderlichenfalls zu revidieren (Abs. 3). Bei den gemäss Absatz 1 bei der Definition der gefährlichen Arbeiten zu berück-

sichtigenden internationalen Übereinkommen handelt es sich im Falle der Schweiz vor allem um den Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte, das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, das IAO-Übereinkommen (Nr. 138) über das Mindestalter für die Zulassung zur Be- schäftigung sowie die IAO-Übereinkommen (Nr. 6) über die Nachtarbeit der Ju- gendlichen im Gewerbe, (Nr. 62) über Unfallverhütungsvorschriften bei Hochbauar- beiten, (Nr. 115) über den Schutz der Arbeitnehmer vor ionisierenden Strahlen und (Nr. 139) über die Verhütung und Bekämpfung der durch krebserzeugende Stoffe und Einwirkungen verursachten Berufsgefahren. Die im ArG und in der ArGV 1 enthaltene Aufzählung der Tätigkeiten, die für unter Achtzehnjährige verboten sind, erfüllt bereits die Anforderungen von Artikel 4 Ab- satz 1 des Übereinkommens, und sie ist in Beratung mit den Sozialpartnern entstan- den, da diese in der Eidgenössischen Arbeitskommission (EAK) vertreten sind

7 A.a.O., Ziff. 621, Kommentar zu Art. 3

(Art. 43 ArG), die an der Ausarbeitung und Änderung des ArG und seiner Verord- nungen beteiligt ist. Eine zweite Hilfe bei der Festlegung der gefährlichen Arbeiten sind die Absätze 3 und 4 der Empfehlung, welche nicht rechtsverbindlich ist: In Absatz 3 der Empfeh- lung findet sich eine Liste der Arbeiten, die bei der Bestimmung der unter Artikel 3 Buchstabe d des Übereinkommens erwähnten Arbeiten zu berücksichtigen sind. Es sind dies: Arbeit, die Kinder einem körperlichen, psychologischen oder sexuellen Missbrauch aussetzt (Bst. a), Arbeit unter Tage, unter Wasser, in gefährlichen Hö- hen oder in beengten Räumen (Bst. b), Arbeit mit gefährlichen Maschinen, Ausrüs- tungen und Werkzeugen oder Arbeit, die mit der manuellen Handhabung oder dem manuellen Transport von schweren Lasten verbunden ist (Bst. c), Arbeit in einer un- gesunden Umgebung (Bst. d), Arbeit unter besonders schwierigen Bedingungen, beispielsweise Arbeit während langer Zeit oder während der Nacht oder Arbeit, bei der das Kind ungerechtfertigterweise gezwungen ist, in den Betriebsräumen des Ar- beitgebers zu bleiben (Bst. e). Die meisten dieser Arbeiten sind bereits in den Schutzbestimmungen des ArGV 1, insbesondere in den Artikeln 54 und 55 ArGV 1, enthalten. Dennoch werden gewis- se Tätigkeiten aus Artikel 55 ArGV 1 anzupassen sein, indem das Mindestalter dafür auf 18 Jahre erhöht wird; dies wird im Rahmen der neuen Verordnung zum ArG über den Schutz der jugendlichen Arbeitnehmenden geschehen. Wir weisen auch darauf hin, dass Artikel 31 Absatz 4 ArG (derzeitige und neue Fassung) die Be- schäftigung von Jugendlichen in der Nacht und am Sonntag untersagt. Absatz 4 der Empfehlung sieht die Möglichkeit vor, das Mindestalter für die unter Artikel 3 Buchstabe d des Übereinkommens erwähnten Arbeiten auf 16 Jahre zu senken, sofern die Gesundheit, die Sicherheit und die Sittlichkeit der Kinder voll ge- schützt sind und die Kinder eine angemessene sachbezogene Unterweisung oder be- rufliche Ausbildung erhalten haben. Ebenso wie Artikel 3 Absatz 3 des Überein- kommens Nr. 138 lässt das Übereinkommen Nr. 182, mittels Einhaltung gewisser Garantien, die Möglichkeit einer Herabsetzung des Alters von 18 Jahren, z. B. aus Gründen der beruflichen Ausbildung und bei Gewährung von Sicherheit und Ge- sundheit des Jugendlichen, offen. Diese Möglichkeit entspricht auch unserem posi-

tiven Recht (Art. 29 Abs. 3 ArG als Grundlage und die Art. 57, 64 und 65 ArGV 1). Die Anforderung von Artikel 4 Absatz 2 betreffend die Ermittlung, wo unter Artikel 3 Buchstabe d erwähnte Arten von Arbeit vorkommen, bereitet derzeit insofern kei- ne Schwierigkeiten, als in den letzten Jahren kein Vorkommen dieser Arten von Ar- beit festgestellt wurde. Sollten solche Fälle jedoch auftreten, könnten sie über die kantonalen und eidgenössischen Arbeitsinspektorate leicht ermittelt werden. Die Anforderungen von Artikel 4 Absatz 3 werden durch den Auftrag und die Zu- sammensetzung der EAK voll und ganz erfüllt. Diese wird nämlich die Listen alle fünf Jahre überprüfen. Nach Artikel 43 Absatz 2 ArG gibt die Kommission ihre Stellungnahme zu Fragen der Gesetzgebung und des Vollzugs an die Bundesbehör- den ab und kann auch Vorschläge unterbreiten. Sie setzt sich zusammen aus Ver- treterinnen und Vertretern der Kantone, der Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbän- de sowie Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern oder Vertreterinnen anderer Verbände (z. B. Frauenverbände). Ausserdem kann diese Kommission weitere Part- ner wie etwa Nicht-Regierungsorganisationen (NGOs) oder Kinderschutzverbände auffordern, sich an ihren Arbeiten zu beteiligen. Obwohl die Erwähnung solcher Or- ganisationen trotz der Unterstützung der Schweiz nicht in Artikel 4 des Überein-

kommens aufgenommen werden konnte, steht es den Staaten, die diese Organisatio- nen an der Festlegung der unter Artikel 3 Buchstabe d erwähnten Arbeiten beteili- gen möchten, durchaus frei, dies vorzusehen. In Anbetracht dieser Erwägungen kann Artikel 4 angenommen werden. Artikel 5 des Übereinkommens sieht vor, dass jedes Mitglied geeignete Mechanis- men zur Überwachung der Durchführung der Bestimmungen zur Umsetzung dieses Übereinkommens einzurichten oder zu bezeichnen hat. Was die Buchstaben a, b und c von Artikel 3 angeht, so fallen die Mechanismen zur Überwachung der Durchführung im Allgemeinen in die Zuständigkeit der Strafbe- hörden. Da alle in diesem Zusammenhang genannten strafbaren Handlungen von Amts wegen verfolgt werden, sind zuerst die (kantonalen) Justizbehörden für ihre Durchführung zuständig. Ausserdem verlangt Artikel 358 StGB (Mitteilung betref- fend Pornografie) von den Untersuchungsbehörden, dass sie die von der Bundesan- waltschaft eingesetzte Zentralstelle informieren, wenn pornografische Gegenstände in einem fremden Staat hergestellt oder von dort aus eingeführt worden sind. Im Rahmen der ihnen durch Artikel 41 ff. ArG übertragenen Aufgaben übernehmen die Arbeitsinspektorate vor allem die Überwachung des Verbots der Ausübung der unter Artikel 3 Buchstaben b und d erwähnten Arbeiten. In Bezug auf Artikel 3 Buchstaben a und c zeigen die Arbeitsinspektorate die von ihnen festgestellten Handlungen den Strafverfolgungsbehörden an. Artikel 5 des Übereinkommens kann somit angenommen werden. Artikel 6 des Übereinkommens verpflichtet die Mitglieder, Aktionsprogramme zur vorrangigen Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit zu planen und durchzuführen (Abs. 1). Die Planung dieser Programme hat in Beratung mit den ein- schlägigen staatlichen Einrichtungen, den Sozialpartnern und gegebenenfalls unter Berücksichtigung der Auffassungen anderer in Betracht kommender Gruppen zu erfolgen (Abs. 2). Eine solche Bestimmung ist in der Schweiz derzeit eher theoretisch. Die im Über- einkommen erwähnten Arten von Arbeit sind durch das positive Recht der Schweiz untersagt, und anhand der statistischen Daten lässt sich nicht zeigen, dass es dieses Phänomen in unserem Land gibt. Dennoch können vereinzelte Fälle natürlich nicht ganz ausgeschlossen werden (siehe Ausführungen zu Art. 3 Bst. a und Art. 7 Abs. 2

Bst. d). In Ländern, in welchen allenfalls Einzelfälle festgestellt werden können, sind gestützt auf Artikel 6 des Übereinkommens keine spezifischen Programme ge- fordert. In der Schweiz erfüllen die Vorkehrungen des OHG die Anforderungen von Artikel 6. Artikel 124 nBV überträgt dem Bund und den Kantonen die Aufgabe, dafür zu sor- gen, dass Personen, die durch eine Straftat in ihrer körperlichen, psychischen oder sexuellen Unversehrtheit beeinträchtigt worden sind, Hilfe erhalten und angemessen entschädigt werden, wenn sie durch die Straftat in wirtschaftliche Schwierigkeiten geraten. Diese Verfassungsbestimmung wird durch das OHG umgesetzt, das den Opfern von Straftaten wirksame Hilfe bieten und ihre Rechtsstellung verbessern soll. Diese Hilfe umfasst drei Bereiche: die Bereitstellung von Beratungsstellen, den Schutz des Opfers und die Wahrung seiner Rechte im Strafverfahren sowie Entschä- digung und Genugtuung. Da die im Übereinkommen erwähnten schlimmsten For- men der Kinderarbeit Straftaten darstellen und sofern das Kind auf Grund einer sol- chen Straftat in seiner körperlichen, psychischen oder sexuellen Unversehrtheit be-

einträchtigt worden ist, kommt das OHG zur Anwendung. Diese Massnahmen, die dazu bestimmt sind, minderjährigen Opfern zu helfen, ihre Rechte geltend zu ma- chen, tragen damit indirekt dazu bei, einige der schlimmsten Formen der Kinderar- beit zu beseitigen. Das OHG unterscheidet heute nicht zwischen minderjährigen und volljährigen Op- fern. Es sind jedoch einige Sonderregelungen vorgesehen, mit denen die Situation von Opfern sexueller Straftaten verbessert werden soll (das Recht, den Ausschluss der Öffentlichkeit zu verlangen, die Begegnung mit dem Beschuldigten zu verwei- gern usw.). Darüber hinaus läuft im Auftrag der Rechtskommission des Nationalra- tes seit Ende 1998 das Vernehmlassungsverfahren zu einem Vorentwurf vom 31. August 1998 zur Änderung des OHG, durch den der Persönlichkeitsschutz und die Verteidigung der Rechte von Opfern unter 16 Jahren verbessert werden soll. Aus diesen Gründen können wir Artikel 6 des Übereinkommens voll und ganz gut- heissen. Nach Artikel 7 Absatz 1 des Übereinkommens haben die Mitglieder alle erforderli- chen Massnahmen zu treffen, um die wirksame Durchführung und Durchsetzung der Bestimmungen zur Umsetzung dieses Übereinkommens sicherzustellen, einschliess- lich der Festsetzung und Anwendung von strafrechtlichen oder anderen Massnah- men. Das StGB stellt eine Reihe von Handlungen unter Strafe, die unter die von Artikel 3 Buchstabe a des Übereinkommens abgedeckten Begriffe fallen. Das gilt insbesonde- re für die Artikel 181 StGB (Nötigung), 183 StGB (Freiheitsberaubung und Entfüh- rung sowie deren erschwerende Umstände in Art. 184 StGB); diese Bestimmungen sehen Strafen von der einfachen Busse bei Nötigung bis zum Zuchthaus für Frei- heitsberaubung und Entführung mit erschwerenden Umständen vor. Darüber hinaus wird nach Artikel 260bis Absatz 1 StGB bestraft, wer planmässig konkrete Vorkeh- rungen getroffen hat, um eine strafbare Handlung auszuführen, insbesondere dieje- nigen nach Artikel 183 StGB, auch wenn die Vorbereitungshandlung im Ausland begangen wurde, wenn die beabsichtigten strafbaren Handlungen in der Schweiz verübt werden sollten (Abs. 3). Des Weiteren kann auch Artikel 260ter StGB, der diejenigen bestraft, die an einer kriminellen Organisation beteiligt sind, im Zusam- menhang mit Buchstabe a zur Anwendung kommen, da der Menschenhandel und die Versklavung häufig von organisierten Gruppen durchgeführt werden.

Alle Bestimmungen des StGB, die Handlungen unter Strafe stellen, die unter Artikel 3 Buchstabe b des Übereinkommens Nr. 182 fallen (Prostitution, Pornografie, sexu- elle Handlungen mit Kindern, Menschenhandel usw.) sehen Strafmassnahmen von der Busse bis zum Zuchthaus vor. Zudem ist derzeit eine Revision des Allgemeinen Teils des StGB im Gang. Eines der Ziele dieser Revision ist ein besserer Schutz der sexuellen Unversehrtheit von Kindern, vor allem indem nach Möglichkeiten gesucht wird, eine Person zu verfolgen, die ein Sexualdelikt gegen ein Kind im Ausland be- gangen hat, selbst wenn das ausländische Recht weniger streng ist oder die betref- fende Handlung nicht bestraft. Die Strafbestimmungen des ArG (Art. 59 ff.) sind Massnahmen, die auf die unter Artikel 3 Buchstaben b und d des Übereinkommens aufgezählten Tätigkeiten An- wendung finden. Arbeitgeber, die insbesondere gegen die Vorschriften zum beson- deren Schutz von Jugendlichen verstossen, machen sich strafbar, ob sie nun vor- sätzlich oder fahrlässig handeln (Art. 59 Abs. 1 Bst. c ArG). Der Arbeitgeber kann

mit Gefängnis bis höchstens sechs Monate oder mit einer Busse bestraft werden (Art. 61 Abs. 1 ArG). Die Artikel 50 ff. ArG sehen ebenfalls eine Reihe von Verwaltungsmassnahmen im Falle einer Verletzung des Gesetzes, seiner Verordnungen oder einer Verfügung vor; diese können von der einfachen Aufforderung zur Einhaltung der Vorschrift oder der Verfügung, gegen welche die fehlbare Person verstossen hat, bis zu einer Verfü- gung der kantonalen Behörden unter Androhung der in Artikel 292 StGB vorgese- henen Strafe bei Nichtbefolgen (Ungehorsam gegen amtliche Verfügungen) gehen. Wird diese Verfügung nicht befolgt, so ist die kantonale Behörde befugt, die zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands notwendigen Massnahmen zu er- greifen. Werden durch die Missachtung dieser Verfügung das Leben oder die Ge- sundheit von Arbeitnehmenden oder die Umgebung des Betriebes erheblich gefähr- det, so kann die kantonale Behörde, nach vorheriger Androhung, die Benutzung von Räumen oder Einrichtungen verhindern und in besonders schweren Fällen den Be- trieb für eine bestimmte Zeit schliessen. Schliesslich kann die Behörde gegebenen- falls die Arbeitszeitbewilligung aufheben oder für eine bestimmte Zeit sperren, wenn der Arbeitgeber sie nicht einhält. Was schliesslich die Strafmassnahmen für Handlungen betrifft, die unter Artikel 3 Buchstabe c fallen, so sieht Artikel 19 BetmG eine Reihe von Strafmassnahmen vor, die von der Busse bis zur Gefängnisstrafe sowie in schweren Fällen bis zum Zucht- haus reichen. Nach Artikel 7 Absatz 2 hat jedes Mitglied unter Berücksichtigung der Bedeutung der Schulbildung für die Beseitigung der Kinderarbeit wirksame und terminierte Massnahmen zu treffen, um das Heranziehen von Kindern bei den schlimmsten Formen der Kinderarbeit zu verhindern (Bst. a), die erforderliche und geeignete un- mittelbare Unterstützung für die Entfernung von Kindern von den schlimmsten Formen der Kinderarbeit und für ihre Rehabilitation und soziale Eingliederung zu gewähren (Bst. b), allen von den schlimmsten Formen der Kinderarbeit entfernten Kindern den Zugang zur unentgeltlichen Grundbildung und, wann immer möglich und zweckmässig, zur Berufsbildung zu gewährleisten (Bst. c), besonders gefährdete Kinder zu ermitteln und zu erreichen (Bst. d) und der besonderen Lage von Mäd- chen Rechnung zu tragen (Bst. e).

Betreffend Buchstabe a bestehen bereits wirksame Massnahmen, um das Heranzie- hen von Kindern zu den schlimmsten Formen der Kinderarbeit zu verhindern, da die oben erwähnten Bestimmungen des positiven Rechts der Schweiz dies wirksam ver- hindern und darüber hinaus die Missachtung dieser Verbote, Kinder für bestimmte Tätigkeiten zu beschäftigen, unter Strafe stellen. Zu Buchstabe b: Das OHG ist auch auf minderjährige Opfer der schlimmsten For- men von Kinderarbeit im Sinne des Übereinkommens anwendbar; diese haben somit Anrecht auf die in diesem Gesetz vorgesehenen Leistungen, darunter insbesondere das Recht, sich an eine Beratungsstelle zu wenden, um medizinische, psychologi- sche, soziale, materielle oder juristische Hilfe zu erhalten (Art. 3 Abs. 2 OHG). Die Kantone sind verpflichtet, solche Beratungsstellen für die Opfer bereitzustellen, und in einigen Kantonen gibt es eine oder mehrere Beratungsstellen, die auf die Hilfe für Kinder spezialisiert sind. Die direkt von den Beratungsstellen angebotenen Leistungen sind unentgeltlich, und sofern es die persönliche Situation des Opfers rechtfertigt, haben die Beratungsstellen auch weitere Kosten (Arzt-, Anwalts- und Verfahrenskosten) zu übernehmen. Ausserdem sieht das OHG verschiedene Mass-

nahmen vor, die die Persönlichkeit des Opfers im Strafverfahren schützen und so verhindern sollen, dass dieses ein zweites Mal zum Opfer wird, was seiner Rehabi- litation und sozialen Wiedereingliederung abträglich sein könnte (Art. 5–10 OHG). Ausserdem kann das Opfer, auch das minderjährige Opfer, gemäss den Artikeln

11 ff. OHG unter bestimmten Voraussetzungen eine Entschädigung oder Genugtu-

ung vom Staat erhalten. Auch diese Bestimmungen tragen dazu bei, die Rehabilita- tion und die soziale Wiedereingliederung des Opfers zu fördern. Darüber hinaus verlangt das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Rechte des Kindes, dass die notwendigen Massnahmen zum Schutz des Kindes von allen Formen von Misshandlung oder sexueller Ausbeutung zu treffen sind, und zwar sowohl innerhalb als auch ausserhalb der Familie (insbesondere Art. 19 und 34). Seit 1996 nimmt auch die Zentralstelle für Familienfragen des Bundesamts für Sozialversicherung (BSV) gewisse Koordinationsaufgaben im Bereich des Kinder- schutzes wahr und besitzt ein Budget für Projekte zur Prävention von Kindesmiss- handlungen. Die Zentralstelle für die Bekämpfung des Menschenhandels der krimi- nalpolizeilichen Zentralstellen befasst sich ebenfalls mit Straftaten in den Bereichen Prostitution, Pornografie und Menschenhandel. Sie ist für die Koordination der in- terkantonalen und internationalen Verfahren sowie für das Sammeln, das Analysie- ren und den Austausch von Informationen zuständig und hat häufig Kontakt mit der Kantonspolizei sowie den NGOs. Zur Verfolgung der Kinderpornografie auf dem Internet ist das «Internet-monitoring» ins Leben gerufen worden. Nach einer Umfra- ge des Bundesamtes für Polizeiwesen (BAP) vertreibt kein Schweizer Server pädo- phile Pornografie auf dem Netz. In den Kantonen sind die Jugendschutzbehörden praktisch für alle Aspekte der Kin- desentwicklung (medizinisch, psychologisch, sozial, kulturell, finanziell, rechtlich) zuständig. Die wichtigsten amtlichen Stellen, die sich um Fälle von Kindesmiss- handlung und sexuellem Missbrauch kümmern, sind die Jugendämter, die Jugendge- sundheitsämter, die Kinderpsychatrien, die Kinderspitäler, die OHG-Beratungs- stellen und die Polizei. Einige Kantone haben Gruppen oder Kommissionen einge- richtet, die auf Kinderschutz spezialisiert sind. Die NGOs, von denen einige öffent- liche Subventionen erhalten, leisten in diesem Bereich ebenfalls eine sehr wichtige Arbeit. Und schliesslich bietet der landesweite Telefondienst 147, der vom Bund subventioniert wird, Kindern und Jugendlichen in Not die Möglichkeit, sich anonym und unter dem Siegel der Vertraulichkeit auszusprechen. Zu Buchstabe c: Der kostenlose Grundschulunterricht ist ein verfassungsmässiges

Recht und obligatorisch für alle Kinder (Art. 62 Abs. 2 nBV, so auch die Art. 13 und 14 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rech- te). Mit Ausnahme eines Kantons dauert die obligatorische Schuldauer mindestens neuen Jahre. Im Bereich der Berufsbildung sind die Anforderungen des Übereinkommens be- scheidener und werden von der Schweiz ebenfalls erfüllt. Die Berufslehre ist in der Schweiz ein zentraler Pfeiler von Ausbildung und Integration der Jugendlichen in Arbeitsleben und Gesellschaft. Deshalb wurde 1997 die Abnahme von Lehrstellen während der Stagnationsjahre mit dem Lehrstellenbeschluss angegangen: Mit

60 Mio. Franken werden die Motivation von Arbeitgebern, Lehrstellen zu schaffen,

sowie die Vermittlung ausländischer, fremdsprachiger Jugendlicher und Jugendli- cher mit schulischen Schwierigkeiten gefördert. Trotz eindeutig verbesserter Situa- tion werden die Bemühungen mit einem Lehrstellenbeschluss II (100 Mio. Fr.) wei- tergeführt. Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass in der Schweiz der Zu-

gang zur obligatorischen Schulbildung sowie zur Berufslehre für praktisch alle Ju- gendlichen gewährleistet ist. Bezüglich Buchstabe d haben in den vergangenen Jahren verschiedene Kantone und Städte sowie das Bundesamt für Statistik (BFS) ihr statistisches Material ausgebaut. So werden die Sozialhilfestatistik und die Armutsberichtserstattung des BFS Mass- nahmen zur Bekämpfung von sozialem Ausschluss und missbräuchlicher Arbeit von Jugendlichen besser fokussieren helfen und zu einer Sensibilisierung der Bevölke- rung beitragen. Es muss festgehalten werden, dass die Kinderprostitution und die übrigen Formen der kommerziellen Ausbeutung von Kindern recht häufig mit dem Problem der Dro- genabhängigkeit zusammenhängen. Die Prävention und die Sensibilisierung finden vor allem bereits in den Schulen statt. Das Bundesamt für Gesundheit (BAG) führt Programme zur Suchtprävention sowie zur Behandlung und Wiedereingliederung junger Drogenabhängiger durch. Auch die Armut wird oft als eine Ursache der Pros- titution und der Ausbeutung von Kindern allgemein angeführt. In der Schweiz ist die Armut jedoch auf Grund des Sozialversicherungssystems, der öffentlichen Für- sorge und der familien- und sozialpolitischen Massnahmen beschränkt. Was Buchstabe e betrifft, so wird in den Bestimmungen des Schweizer Rechts zum Mindestalter für die Zulassung zur Beschäftigung nicht zwischen Knaben und Mäd- chen unterschieden. Dennoch scheint es wichtig, die Behörden, die Arbeitsinspekto- rate und die übrigen Beteiligten für die besondere Lage von Mädchen zu sensibili- sieren. Obwohl das OHG für beide Geschlechter gilt, soll durch mehrere Bestimmungen vor allem der besonderen Lage von Frauen, jungen Mädchen und kleinen Mädchen Rechnung getragen werden. Einige Kantone haben ausserdem für weibliche Opfer speziell für sie bestimmte Beratungsstellen eingerichtet. Gemäss Artikel 7 Absatz 3 haben die Vertragsstaaten die für die Durchführung der Bestimmungen zur Umsetzung des Übereinkommens zuständige Stelle zu bestim- men. In der Schweiz sind die Arbeitgeber als erste verpflichtet, die gesetzlichen Bestim- mungen betreffend Arbeitsbedingungen und Arbeitnehmerschutz einzuhalten. Auf- gabe des Staates ist es, für die Durchführung des Übereinkommens und der inner- staatlichen Gesetzgebung zu sorgen. Das Arbeitsinspektorat kontrolliert anhand von

Besichtigungen der Betriebe, die dem ArG unterstellt sind, die Einhaltung der Be- stimmungen dieses Gesetzes, insbesondere in Bezug auf die jugendlichen Arbeit- nehmer. Im Bereich der Landwirtschaft wird die Beratungsstelle für Unfallverhütung in der Landwirtschaft (BUL) die Kontrollfunktionen ausführen, wie dies für die Ratifizie- rung des Übereinkommens Nr. 138 bereits vorgesehen wurde. Für den Fischerei- sektor kann die Kontrolle auf die gleiche Weise wie für das Übereinkommen Nr.

138 erfolgen, das heisst auf Anzeige hin durch die Vollzugsorgane des ArG 8.

Bei privaten Haushaltungen können die Kontrollgremien bezüglich gefährlicher Ar- beiten nur auf Strafanzeige eingreifen, wie dies bei der Umsetzung des Überein- kommens Nr. 138 vorgesehen wurde. Die kantonalen Jugendschutzbehörden, die Schulbehörden, die Fürsorgeämter und die Strafverfolgungsbehörden haben in die-

8 a.a.O., Ziff. 621, Kommentar zu Art. 9

sen Fällen auf Grund der jeweiligen Gesetzgebung koordiniert gegen Missbräuche vorzugehen. In Anbetracht dieser Ausführungen kann Artikel 7 somit angenommen werden. Artikel 8 schliesslich sieht vor, dass die Mitglieder geeignete Schritte zu unterneh- men haben, um sich durch verstärkte internationale Zusammenarbeit und/oder Un- terstützung, einschliesslich der Unterstützung für die soziale und wirtschaftliche Entwicklung, von Programmen zur Beseitigung von Armut und zur Förderung der allgemeinen Bildung, gegenseitig zu unterstützen. Bereits in den vergangenen Jahren förderte die Schweiz – vor allem über Program- me der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) – das wirtschaftli- che und soziale Umfeld der Kinder in ihren Partnerländern. Für die kommenden Jahre werden Armutsbekämpfung und Sozialentwicklung noch stärker ins Zentrum der Programme der DEZA rücken. Mit der im Januar 1999 beschlossenen DEZA- Politik für soziale Entwicklung sowie der Anpassung der Länderprogramme soll die auch in Artikel 8 des Übereinkommens geforderte Hilfe zur Bekämpfung der Armut noch gezielter und abgestimmter geleistet werden. Diese Bemühungen, innerhalb deren die Bekämpfung der Kinderarbeit nur ein Ele- ment unter vielen darstellt, wird auch weiterhin einen Schwerpunkt der schweizeri- schen Entwicklungszusammenarbeit bilden. Daneben werden aber auch gezielte Aktionen zur Förderung der Situation von Kindern unternommen wie die Kofinan- zierungen von UNICEF-Programmen (Jahresdurchschnitt der vergangenen Jahre

17 Mio. Franken), die Unterstützung für das International Programme for the Eli-

mination of Child Labour der IAO (IPEC), finanzielle Beiträge an Aktionen von einschlägig tätigen schweizerischen NGOs sowie einige Programme in Eigenregie. Diese Bestimmung kann also angenommen werden.

6.2.2 Haltung der Schweiz zur Empfehlung

(Anhang 7) Wie alle Empfehlungen der IAO ist die Empfehlung Nr. 190 nicht bindend, und die Frage einer allfälligen Ratifikation stellt sich nicht. Die Empfehlung nimmt in den Teilen I («Aktionsprogramme») und II («Gefährliche Arbeit¸) einige Bestimmungen des Übereinkommens auf und führt sie genauer aus. Im Teil III («Durchführung») hingegen geht die Empfehlung weiter als das Übereinkommen und sieht zahlreiche Massnahmen vor, die die Staaten mit dem Ziel des Verbots und der Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit ergreifen sollten. Diese Massnahmen gehen von der Zusammenstellung detaillierter Informationen und statistischer Daten (Abs. 5) über die Zusammenarbeit der zuständigen Stellen, die die Verantwortung für die Durchführung der Bestimmungen des Übereinkom- mens haben, und die Koordination ihrer Tätigkeiten (Abs. 9), die Strafverfolgung der in Artikel 3 des Übereinkommens aufgezählten Handlungen (Abs. 12) bis zur besonderen Überwachung von Betrieben, die die schlimmsten Formen der Kinder- arbeit eingesetzt haben, und bei anhaltenden Verstössen bis zum zeitweiligen oder dauerhaften Entzug ihrer Betriebserlaubnis (Abs. 14). Absatz 15 zählt weitere Massnahmen auf, die zum Verbot und zur Beseitigung der schlimmsten Formen der Kinderarbeit beitragen könnten, darunter insbesondere die

Orientierung und Sensibilisierung der Öffentlichkeit (Bst. a), die Vermittlung einer geeigneten Ausbildung für die betroffenen staatlichen Bediensteten, insbesondere Arbeitsinspektoren (Bst. c), die Ermutigung der Betriebe zur Ausarbeitung von Massnahmen zur Förderung der Ziele des Übereinkommens (Bst. f). Absatz 16 schliesslich nennt einige Elemente, die Bestandteil der internationalen Zusammenarbeit und Unterstützung sein sollten, wie beispielsweise gegenseitige Rechtshilfe oder technische Unterstützung.

6.3 Schlussfolgerungen

Die detaillierte Prüfung des Übereinkommens Nr. 182 zeigt, dass die Bedingungen für die Ratifizierung nur erfüllt werden, wenn unser Antrag, Artikel 82 MG zu än- dern, akzeptiert wird. Wir ersuchen Sie, sowohl unseren Entwurf eines Bundesbe- schlusses zur Änderung des MG als auch den Entwurf des Bundesbeschlusses über die Ratifizierung des Übereinkommens (Nr. 182) über die schlimmsten Formen der Kinderarbeit zu genehmigen. Die Ratifikation wird dazu beitragen, dass das Übereinkommen, wie von der IAK vorgesehen, rasch den Status eines grundlegenden Übereinkommens erhält. In die- sem Sinne wird die Ratifikation dieses Übereinkommens durch die Schweiz unser Engagement für grundlegende Arbeitnehmerrechte und die Förderung der sozialen Dimension der Globalisierung zeigen und einen Akt der internationalen Solidarität darstellen.

6.4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Durch die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 182 entsteht der Schweiz keine zusätzliche finanzielle Belastung. Die rein formale Ausweitung des Auftrags der BUL wird finanziell durch die im Rahmen der Ratifikation des Übereinkommens Nr.

138 ausgehandelte Abgeltung des Bundes an die BUL abgedeckt. Die Ratifizierung

hat auch keine personellen Auswirkungen für den Bund.

6.5 Legislaturplanung

Die Ratifizierung von Urkunden der IAO ist allgemein in der Legislaturplanung 1995–1999 vorgesehen (BBl 1996 II 289, Anhang A2).

6.6 Verhältnis zum Gemeinschaftsrecht

In der Richtlinie 94/33/EG vom 22. Juni 1994 über den Jugendarbeitsschutz wird in Artikel 7 Absatz 2 eine Reihe von Tätigkeiten aufgezählt, die für jugendliche Ar- beitnehmer (d. h. alle unter Achtzehnjährigen, die einen Arbeitsvertrag besitzen oder in einem vom geltenden Recht definierten Arbeitsverhältnis stehen) verboten sind, darunter insbesondere Arbeiten, die ihre physischen oder psychischen Fähigkeiten objektiv übersteigen (Bst. a), bei denen sie schädlicher Strahlung ausgesetzt sind

(Bst. c) oder die ihre Gesundheit auf Grund von extremer Kälte oder Hitze oder auf Grund von Lärm oder Erschütterungen gefährden (Bst. e). Artikel 7 Absatz 1 verpflichtet die Staaten, dafür zu sorgen, dass Jugendliche vor besonderen Gefahren für die Sicherheit, die Gesundheit und die Entwicklung ge- schützt sind, die auf Grund mangelnder Erfahrung, fehlenden Bewusstseins um die vorhandenen oder theoretischen Gefahren oder der noch nicht abgeschlossenen Entwicklung der Jugendlichen entstehen; ein Anhang zu dieser Richtlinie führt die Tätigkeiten, die unter diese Bestimmung fallen, genauer aus. Ebenso wie das Übereinkommen Nr. 138 sieht Artikel 7 Absatz 3 die Möglichkeit vor, Jugendliche für verbotene Arbeiten zu beschäftigen, sofern diese Beschäftigung für die Berufsbildung unerlässlich ist und Sicherheit sowie Gesundheit gewährleistet sind. Der Bundesrat beabsichtigt, sich bei der Abfassung der künftigen, ausschliesslich dem Schutz jugendlicher Arbeitnehmer gewidmeten Verordnung zum Arbeitsgesetz an dieser Richtlinie zu orientieren.

6.7 Rechtliche Grundlagen

Der Bundesbeschluss, mit dem die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 182 ge- nehmigt werden soll, stützt sich auf Artikel 8 BV (Art. 54 nBV), wonach der Bund für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist. Die Bundesver- sammlung ist nach Artikel 85 Ziffer 5 BV (Art. 166 Abs. 2 nBV) dafür zuständig, die Ratifizierung gutzuheissen. Das Übereinkommen Nr. 182 kann gemäss Artikel 11 des Übereinkommens zehn Jahre nach dessen Inkrafttreten und nach jeder weiteren Periode von zehn Jahren gekündigt werden. Das Übereinkommen sieht keinen Beitritt zu einer internationa- len Organisation vor. Es führt auch keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sinne von Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c BV (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 nBV) herbei. Der Bundesbeschluss zur Gutheissung der Abänderung untersteht somit nicht dem fakultativen Referendum für völkerrechtliche Verträge. Unser Antrag für eine Änderung des MG ergänzt bereits bestehende Bestimmungen; wie diese stützt sich auch der Änderungsantrag auf die im Ingress des MG ange- führten Bestimmungen der BV. Die Änderung des MG unterliegt nach Artikel 89 Absatz 2 BV (Art. 141 Abs. 1 Bst. a nBV) dem fakultativen Referendum.

7 Übereinkommen (Nr. 144) über dreigliedrige

Beratungen zur Förderung der Durchführung internationaler Arbeitsnormen, 1976 (Anhang 8)

7.1 Allgemeiner Teil

7.1.1 Einleitung

Das Übereinkommen Nr. 144 wurde von der IAK im Juni 1976 an ihrer 61. Tagung angenommen; es wird ergänzt durch die Empfehlung Nr. 152. Sein Ziel ist die För- derung der Durchführung der internationalen Arbeitsnormen. Die Staaten werden aufgefordert, wirksame dreigliedrige Beratungen auf innerstaatlicher Ebene einzu- führen, beispielsweise durch die Bildung einer dreigliedrigen Eidgenössischen Kommission für Angelegenheiten der IAO (nachfolgend Eidgenössische Kommis- sion). Die Beratungen müssen folgende Punkte zum Gegenstand haben (Art. 5 des Übereinkommens): a. Antworten der Regierung auf Fragebogen zu Tagesordnungspunkten der Konferenz und Stellungnahmen der Regierung zu Textentwürfen, die von der Konferenz zu erörtern sind; b. die Vorschläge, die der zuständigen Stelle zur Vorlage der internationalen Urkunden zu unterbreiten sind; c. die Überprüfung nichtratifizierter Übereinkommen und Empfehlungen, um festzustellen, welche Massnahmen zur Förderung ihrer Durchführung und gegebenenfalls ihrer Ratifikation getroffen werden können; d. Fragen, die sich im Zusammenhang mit den Berichten zur Durchführung der ratifizierten Übereinkommen ergeben (Art. 22 Verfassung der IAO); e. Anträge auf Kündigung ratifizierter Übereinkommen. Darüber hinaus hat die zuständige Stelle die administrative Unterstützung dieser Be- ratungsverfahren sowie die Übernahme allfälliger Kosten für die Ausbildung der betroffenen Personen zu gewährleisten.

7.1.2 Haltung der Bundesbehörden

In unserem Bericht über die 61. und 62. Tagung der IAK hatten wir vorläufig davon abgesehen, die Ratifizierung dieser internationalen Urkunde zu beantragen (BBl 1977 III 641 ff). In der Tat schien uns damals, dass die Durchführung des Überein- kommens eine Mehrarbeit für die betroffenen Stellen der Bundesverwaltung bedeu- ten würde und dass die in unserem Land bestehenden Beratungen formal nur eine der im Übereinkommen erwähnten Möglichkeiten abdeckten (s. unter Ziff. 711 zu Bst. a). Es sprach jedoch nichts dagegen, de facto auch die Forderungen der Buch- staben c, d und e anzuerkennen. Nur Buchstabe b warf insofern ein Problem auf, als wir Zweifel hatten, ob es angemessen sei, dreigliedrige Beratungen über unsere Bot- schafts- oder Berichtsentwürfe betreffend die Tagungen der IAO abzuhalten. Des- halb hatten wir erklärt: «Wir sehen vorläufig davon ab, Ihnen das Übereinkommen Nr. 144 der IAO zur Genehmigung vorzulegen. Dabei versteht es sich, dass wir nä- her prüfen werden, wie die Beratungen mit den Arbeitgeber- und Arbeitnehmeror-

ganisationen eingeführt und gestaltet werden können, die das Übereinkommen vor- sieht ...». dieses Vorgehen fand Ihre Zustimmung. Seit dieser Überprüfung sind mehr als 20 Jahre vergangen; neue Gegebenheiten ma- chen eine neue Analyse der Situation erforderlich. Zunächst einmal hat die IAO seither fast 40 neue Übereinkommen angenommen, die eine verstärkte Beratung mit den Sozialpartnern erfordern. Das soziale Klima hat sich – sowohl national als auch international – grundlegend verändert, und gewisse Dossiers der IAO – insbesonde- re was die soziale Dimension der Globalisierung, die Förderung der grundlegenden sozialen Rechte und die Ratifizierung der grundlegenden Übereinkommen der IAO angeht – sind heute heikler geworden; dadurch ist es nötig geworden, sich die breite Unterstützung von Sozialpartnern und Wirtschaftskreisen auf nationaler Ebene zu sichern. Die IAK hat 1997 einen Verfassungszusatz angenommen, der es ihr ermög- licht, gegenstandslos gewordene Übereinkommen aufzuheben; wir haben Ihnen die Ratifikation dieser Urkunde unter Ziffer 3 vorgeschlagen. In diesem Fall könnte es notwendig werden, die Sozialpartner gegebenenfalls eingehend zu Aufhebungen von internationalen Übereinkommen, an die unser Land gebunden ist, anzuhören. Dieses Verfahren ist im Gang: So sieht die Traktandenliste der Konferenz des Jahres 2000 die Aufhebung der Übereinkommen Nr. 31, 46, 51, 61 und 66 vor. Diese Überein- kommen befassen sich mit der Arbeitszeit im Kohlebergbau, bei den öffentlichen Arbeiten und in der Textilindustrie. Sie wurden von der Schweiz nicht ratifiziert und haben nie eine ausreichende Zahl von Ratifikationen erhalten, um in Kraft zu treten. Die IAO und die internationale Gemeinschaft setzen sich für die Ratifikation des Übereinkommens Nr. 144 ein, da es als vorrangig für die Gewährleistung der grundlegenden sozialen Rechte angesehen wird; das ist auch unsere Ansicht, und wir sind der Meinung, dass die Schweiz innerhalb der IAO eine aktivere Rolle ein- nehmen sollte. Im Verlauf der Jahre haben wir uns, um Ihnen eine übermässige Arbeitsbelastung zu ersparen, bemüht, unsere Botschaften und Berichte über die Arbeiten der IAO zu vereinfachen, indem wir uns darauf beschränkt haben, die Möglichkeiten zur Ratifi- kation der angenommenen Übereinkommen zu prüfen. Seit Anfang der Neunziger-

jahre haben wir jedoch eine deutliche Zunahme von parlamentarischen Vorstössen zur Haltung der Schweiz in Bezug auf die Übereinkommen und unsere Tätigkeiten bei der IAO festgestellt. Das weist unseres Erachtens auf einen gestiegenen Bedarf an Information und Beratung sowie besserer Vorbereitung dieser Dossiers mit den Sozialpartnern hin. Wir sind der Meinung, dass mit der Ratifikation des Überein- kommens Nr. 144 – und damit der Schaffung einer Eidgenössischen Kommission – diesen Erwartungen entsprochen werden könnte und zwei unserer Prioritäten geför- dert würden: der soziale Dialog durch den Informationsaustausch zwischen Arbeit- gebern, Arbeitnehmern und Behörden und vor allem die Rationalisierung der Ar- beiten der Bundesversammlung und -verwaltung. Bis Anfang 1999 ist das Übereinkommen Nr. 144 von 90 Ländern ratifiziert worden; dazu gehören alle Mitgliedstaaten der EU (ausser Luxemburg), ferner Norwegen, Island und die Vereinigten Staaten.

7.1.3 Vernehmlassungen

Bei der Vorbereitung des Weltsozialgipfels von Kopenhagen (6.–12. März 1995) und im Anschluss daran verlangten die Gewerkschaften, dass die Schweiz das Über-

einkommen Nr. 144 ratifizieren solle. Deshalb hat das seco-DA im Juli 1995 die Dachverbände der Sozialpartner zu verschiedenen Themen im Zusammenhang mit dem Weltsozialgipfel, darunter auch die allfällige Ratifikation des Übereinkommens Nr. 144, angehört. Die Ergebnisse der Vernehmlassung haben gezeigt, dass die Ar- beitgeberkreise, der Schweizerische Arbeitgeberverband (SAV) und der Schweizeri- sche Gewerbeverband (SGV) nicht gegen die Ratifikation des Übereinkommens Nr. 144 waren. In der Zwischenzeit hat sich der SAV gegen die Ratifikation ausge- sprochen. Auf der Arbeitnehmerseite war die Ratifikation dieses Übereinkommens eine der Forderungen des Christlichnationalen Gewerkschaftsbundes der Schweiz (CNG); der Schweizerische Gewerkschaftsbund (SGB) und die Vereinigung Schweizerischer Angestelltenverbände (VSA) haben diesen Antrag unterstützt. Unser Berichtsentwurf über das Protokoll der 84. Tagung der Konferenz (See- schifffahrtskonferenz) 1996 und die dort angenommenen Übereinkommen waren der Anlass, einen ersten Versuch zu informellen Vernehmlassungen der Sozialpartner der Seeschifffahrt durchzuführen. Dieser Vorstoss wurde von ihnen positiv aufge- nommen. Bevor die zuständigen Stellen des seco-DA diese Ratifikation für die Schweiz ins Auge fassten, wurden verschiedene Tagungen der IAO genutzt, um informell die Meinung der Regierungen und Sozialpartner gewisser Länder, die dieses Überein- kommen ratifiziert haben, einzuholen. Beispielsweise berichtete uns der schwedi- sche Arbeitsminister, dass die Einrichtung einer IAO-Kommission in Schweden be- reits vor dem Übereinkommen Nr. 144 bestanden habe und die Sozialpartner mit den gemäss dem Übereinkommen geschaffenen Verfahren ausgesprochen zufrieden seien. Alle haben betont, dass die Durchführung des Übereinkommens ermöglicht habe, die Regierungs- und Parlamentsarbeit in einem Ausmass zu erleichtern, das die administrative Belastung durch die Schaffung der Kommission bei weitem auf- wiegt.

7.2 Besonderer Teil

7.2.1 Erläuterung der Bestimmungen und allgemeine

Haltung der Schweiz zu diesem Übereinkommen Wir befürworten das Hauptziel des Übereinkommens, d. h. die Einrichtung wirksa- mer dreigliedriger Beratungen zur Förderung der Durchführung von internationalen Arbeitsnormen. Das Übereinkommen Nr. 144 umfasst 14 Artikel, von denen nur die ersten sechs materiell-rechtliche Bestimmungen sind. Damit festgestellt werden kann, ob die Schweiz die Anforderungen dieses Übereinkommens erfüllt, müssen die Artikel 1–6 im Hinblick auf die Bestimmungen der neuen BV, die Verordnung vom 3. Juni 1996 über ausserparlamentarische Kommissionen sowie Leitungsorgane und Vertretungen des Bundes (Kommissionenverordnung; SR 172.31) und die Verordnung des EFD vom 12. Dezember 1996 über die Taggelder und Vergütungen der Mitglieder au- sserparlamentarischer Kommissionen (SR 172.311) sowie unsere Praxis im Bereich der Beratungen mit den Sozialpartnern zu den Angelegenheiten der IAO überprüft werden. Artikel 1 definiert den Ausdruck «massgebende Verbände» als die massgebenden Verbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer, die im Genuss der Vereinigungs-

freiheit stehen. Unter Vereinigungsfreiheit wird hier die Freiheit verstanden, Arbeit- geber- und Arbeitnehmerverbände zu gründen; Artikel 23 nBV garantiert diesbe- züglich nicht nur die Gründung solcher Verbände, sondern auch ihr Recht, sich auf demokratische Weise zu bilden und zu funktionieren. Somit geniessen in der Schweiz alle diese Verbände Vereinigungsfreiheit. In der Praxis hören wir zu Fra- gen im Zusammenhang mit der IAO gewöhnlich die Dachverbände der Wirtschaft – Schweizerischer Handels- und Industrie-Verein (Vorort), Schweizerischer Bauern- verband (SBV) sowie SAV, SGV, SGB, VSA und CNG – an. In Anbetrag dieser Ausführungen können wir Artikel 1 annehmen. Artikel 2 Absatz 1 verpflichtet jedes Mitglied der IAO, das dieses Übereinkommen ratifiziert, Verfahren einzuführen, die eine wirksame Beratung der in Artikel 5 auf- geführten Punkte zwischen Vertretern der Regierung, der Arbeitgeber und der Ar- beitnehmer sicherstellen. Nach Absatz 2 sind die Art und die Form dieser Verfahren den innerstaatlichen Gepflogenheiten entsprechend und, soweit derartige Verfahren noch nicht bestehen, nach Anhörung der massgebenden Organisationen festzulegen. Artikel 2 Absatz 1 verpflichtet lediglich dazu, ein Ergebnis zu erreichen, und gibt zu keinen Bemerkungen Anlass. Absatz 2 bestimmt, dass jedes Land auf innerstaatlicher Ebene einerseits Art und Form der Beratungsverfahren festzulegen und andererseits – soweit bereits beste- hende Verfahren den Anforderungen des Übereinkommens genügen – zu entschei- den hat, ob diese hierfür angewendet werden können. Das Übereinkommen enthält keinen Hinweis auf die verschiedenen Arten von Verfahren, welche die Regierungen wählen könnten; die notwendigen Informationen sind somit in anderen – nicht ver- bindlichen – Rechtsquellen der IAO zu suchen: Diesbezüglich macht Absatz 2 Un- terabsatz 3 der Empfehlung Nr. 152 nützliche Angaben. Danach könnten solche Be- ratungen z. B. über einen eigens für Angelegenheiten der IAO gebildeten Ausschuss (Bst. a), im Rahmen einer Stelle, die allgemein für Wirtschafts- und Sozialfragen oder Arbeitsfragen zuständig ist (Bst. b), im Rahmen mehrerer Organe, die jedoch für bestimmte Sachgebiete zuständig sind (Bst. c), oder, sofern die Beteiligten zu- stimmen, auf schriftlichem Wege (Bst. d) erfolgen. Die nähere Überprüfung der aufgezählten Mittel veranlasst uns, obwohl die Liste

nicht abschliessend ist, zu folgenden Bemerkungen: Buchstabe a sieht die Schaffung eines Ausschusses eigens für die Angelegenheiten der IAO vor. In Anbetracht der Erwägungen im allgemeinen Teil dieser Botschaft und unserer Bemerkungen zu Artikel 5 des Übereinkommens sind wir der Ansicht, dass die unter Buchstabe a genannte Lösung die geeignetste ist, um die Anforderun- gen der dreigliedrigen Beratung im Sinne des Übereinkommens zu erfüllen. Wir be- absichtigen deshalb, eine dreigliedrige Eidgenössische Kommission für Angelegen- heiten der IAO einzusetzen, d. h. ein beratendes Organ im Sinne der Kommissio- nenverordung. Buchstabe b schlägt zwei verschiedene Organe vor: Das eine kann als «Wirtschafts- und Sozialrat» bezeichnet werden; das andere wäre eine Stelle, die allgemein «für Wirtschafts- und Sozialfragen oder für Arbeitsfragen» zuständig sein sollte. Wenn wir auch keinen Wirtschafts- und Sozialrat haben, so verfügen wir doch über eine Eidgenössische Arbeitskommission. Allerdings ist deren Zuständigkeit nicht so all- gemein gefasst, dass sie den ganzen Bereich abdecken würde, auf den sich die Be- ratungen nach dem Übereinkommen (Art. 5) beziehen sollten.

Buchstabe c sieht vor, dass Beratungen «im Rahmen mehrerer Stellen, die jeweils für bestimmte Sachgebiete zuständig sind», durchgeführt werden können. In der Schweiz bestehen zahlreiche eidgenössische Kommissionen, in denen die Organisa- tionen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer vertreten sind und deren Aufgaben in das umschriebene Sachgebiet fallen. In den die IAO interessierenden Bereichen er- wähnen wir – neben der Arbeitskommission, auf die wir bereits hingewiesen haben – die für die Bereiche der Berufsbildung, des Arbeitsmarktes, der Sozialversiche- rungen usw. eingesetzten Kommissionen. Die Erfahrung hat gezeigt, dass die Kom- missionen sich noch nie mit Fragen im Zusammenhang mit den dreigliedrigen Be- ratungen in Bezug auf die IAO zu befassen hatten; eine Ausnahme bildete die Eid- genössische Arbeitskommission anlässlich der Kündigung des Übereinkommens (Nr. 89) über die Nachtarbeit der Frauen im Jahre 1992. Auf Grund der Spezialisie- rung dieser eidgenössischen Kommissionen wäre die nötige Kohärenz bei den Dos- siers zu Angelegenheiten der IAO nur schwer herzustellen. Schriftliche Beratungen gemäss Buchstabe d finden bei uns, wie auch in unserem Kommentar zu Artikel 5 des Übereinkommens dargelegt wird, in gewissen Fällen bereits statt. In diesen Fällen haben wir nicht die Absicht, bestehende Verfahren zu ändern. Durch die Einsetzung einer Eidgenössischen Kommission, die sowohl den Anforde- rungen des Übereinkommens als auch denjenigen der Kommissionenverordnung entspricht, können wir Artikel 2 des Übereinkommens annehmen. Es handelt sich um eine ständige und beratende Eidgenössische Kommission. Sie ist ständig im Sinne von Artikel 4 der Kommissionenverordnung, da sie unmittelbar nach der Ra- tifizierung des Übereinkommens Nr. 144 durch die Schweiz geschaffen und so lange bestehen wird, wie die Schweiz an dieses Übereinkommen gebunden ist. Gemäss Artikel 5 der Kommissionenverordnung ist die Eidgenössische Kommission eine Verwaltungskommission: sie soll nämlich die Kompetenz erhalten, eine Stellung- nahme abzugeben und uns über die internationalen Arbeitsübereinkommen Bericht zu erstatten, die der Bundesversammlung unterbreitet werden; diese wird weiterhin in letzter Instanz entscheiden, ob die betreffenden Übereinkommen ratifiziert wer- den oder nicht. Wir werden uns in Zukunft darauf beschränken, der Stellungnahme

der Eidgenössischen Kommission eine Empfehlung hinzuzufügen, dem Vorschlag zur Ratifikation oder zur Nichtratifikation eines Übereinkommens zu folgen. Da eine ausserparlamentarische Kommission höchstens zwanzig Mitglieder haben darf, umfasst die Eidgenössische Kommission einen Vertreter oder eine Vertreterin von jedem der in unseren Ausführungen zu Artikel 1 des Übereinkommens genann- ten sieben Dachverbände sowie Vertreterinnen und Vertreter der Bundesverwaltung (seco-DA). Die Eidgenössische Kommission kann bei Diskussionen über spezielle Themen Vertreter oder Expertinnen anderer Stellen der Bundesverwaltung beizie- hen. Status und Arbeitsweise der Eidgenössischen Kommission werden gemäss der Kommissionenverordnung und der Verordnung des EFD über die Taggelder und Vergütungen der Mitglieder ausserparlamentarischer Kommissionen festgelegt. Aus Artikel 3 Absatz 1 ergeben sich für die Schweiz keinerlei Schwierigkeiten. Das Übereinkommen verlangt, dass die Arbeitgeber und Arbeitnehmer ihre Vertreter frei wählen können. Es ist bei uns allgemein üblich, es bei der Bildung beratender Orga- ne, an denen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbände teilnehmen, den Verbänden zu überlassen, ihre Vertreter zu bestimmen. Absatz 2 verlangt, dass Arbeitgeber und Arbeitnehmer gleichgewichtig vertreten sein müssen, wenn die Beratungen im Rah- men eines Organs erfolgen. In der Schweiz wird diese Regel bei der Zusammenset-

zung von ausserparlamentarischen Kommissionen beachtet, denn die Kommissio- nenverordnung verlangt nicht nur eine repräsentative und ausgewogene Zusammen- setzung (Art. 9), sondern im Rahmen des Möglichen auch eine Ausgewogenheit zwischen den Geschlechtern. Von diesen Grundsätzen braucht in diesem Fall nicht abgewichen zu werden. Wir können diesen Artikel annehmen. Artikel 4 Absatz 1 des Übereinkommens verlangt, dass die zuständige Stelle die Verantwortung für die administrative Unterstützung des gewählten Verfahrens über- nimmt. In der Schweiz ist dies bei Konsultationen staatlicher Stellen und bei allen eidgenössischen Kommissionen der Fall. Auch hier braucht von diesem Grundsatz nicht abgewichen zu werden. Das seco-DA, «Internationale Arbeitsfragen», wird die administrative Unterstützung der Eidgenössischen Kommission übernehmen, ohne dass dies mit dem derzeitigen Personalbestand eine übermässige Mehrarbeit bedeu- ten würde. Absatz 2, der sich auf die Finanzierung einer gegebenenfalls erforderlichen Schu- lung der Personen bezieht, welche die Arbeitgeber und Arbeitnehmer in den Bera- tungsverfahren vertreten, veranlasst uns zu folgenden Erläuterungen: Zunächst sollte man davon ausgehen können, dass die Organisationen von sich aus ausreichend qualifizierte Vertreter bezeichnen, für die kein Schulungsprogramm auf die Beine gestellt werden muss. Tatsächlich sind die Vertreter der Sozialpartner in der Schweiz mit der Praxis des Verhandelns vertraut und kennen die Dossiers der IAO. Ausserdem verlangt Artikel 8 der Kommissionenverordnung, dass die Kommis- sionsmitglieder nach ihrer fachlichen Kompetenz, ihrer Fähigkeit zur Zusammenar- beit in Gruppen und ihrer zeitlichen Verfügbarkeit auszuwählen sind. Schliesslich hat uns das IAA seine Unterstützung – falls notwendig – zugesichert. So gesehen sind wir der Auffassung, dass die interessierten Organisationen im Rahmen des Möglichen selbst für die Kosten einer Schulung ihrer Vertreter aufzukommen haben. Die Behörden sollten also an der Finanzierung in keiner Weise beteiligt sein. Eine solche Lösung wird durch das Übereinkommen denn auch nicht ausgeschlossen: Es ist so formuliert, dass es eine vollständige oder teilweise Kostenübernahme durch Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen erlaubt. Dessen ungeachtet muss die zuständige Stelle für die Schulungskosten aufkommen, welche die beteiligten Orga-

nisationen nicht übernehmen. Diese Kosten sollten jedoch während der Einfüh- rungsphase der Eidgenössischen Kommission einige Tausend Franken pro Jahr nicht überschreiten. In Anbetracht dieser Ausführungen können wir Artikel 4 annehmen. Artikel 5 Absatz 1, der die Gegenstände der Beratungen aufzählt, bildet das Kern- stück des Übereinkommens. Die Eidgenössische Kommission wird über die in Arti- kel 5 festgelegten Kompetenzen verfügen; sie wird gemäss den beiden bereits er- wähnten Verordnungen geschaffen. Buchstabe a: Buchstabe a verlangt, dass die Regierungen, bevor sie dem IAA ihre Antworten übermitteln, die im Übereinkommen vorgesehenen Beratungen durchführen. Vor je- der Tagung der Arbeitskonferenz unterbreitet das IAA den Regierungen der Mit- gliedsländer Berichte zu den verschiedenen Traktanden der Tagesordnung. Diese Berichte enthalten entweder einen Fragebogen, wenn es sich um die erste Beratung handelt, oder Entwürfe für die zweite Beratung. Die Regierungen werden eingela- den, im ersten Fall den Fragebogen zu beantworten bzw. im zweiten Fall ihre Be- merkungen zum Textentwurf anzubringen. In der Schweiz gilt gegenwärtig folgende Praxis: Mit der Zustellung der vorbereitenden Berichte des IAA ersucht das seco-

DA die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen, ihm allfällige Stellungnah- men zur Kenntnis zu bringen. Eintreffende Stellungnahmen werden von ihm bei der Ausarbeitung der Antwort des Bundesrates nach Möglichkeit berücksichtigt. Stets legt es dieser Antwort eine Fotokopie der Kommentare der angehörten Organisatio- nen bei. Dieses Verfahren entspricht bereits den Anforderungen des Übereinkom- mens und soll nicht verändert werden. Buchstabe b: Buchstabe b verlangt von den Mitgliedstaaten, die dreigliedrigen Beratungen vor der Übermittlung ihrer Vorschläge zur Ratifikation oder Nichtratifikation an das Parla- ment abzuhalten. Bisher haben wir solche Beratungen nicht abgehalten, ausgenom- men im Fall der Seeschifffahrtsübereinkommen (siehe Ziff. 713). Nach Artikel 19 der Verfassung der IAO sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, die von der Konferenz angenommenen Übereinkommen und Empfehlungen zwecks Er- lass entsprechender gesetzlicher oder anderer Massnahmen innerhalb von zwölf Monaten nach ihrer Annahme durch die Konferenz der zuständigen Behörde zu un- terbreiten. Dieser Verpflichtung kommen wir nach, indem wir Ihnen die Überein- kommen und Empfehlungen der IAO in unseren Botschaften oder Berichten über die Tagungen der Konferenz regelmässig vorlegen. Allerdings sind wir nicht mehr in der Lage, die von der Verfassung der IAO festgelegten Fristen einzuhalten, da die gründliche Analyse der Urkunden, die wir vornehmen, zwei oder sogar drei Jahre in Anspruch nimmt – mit zunehmender Tendenz. In den letzten Jahren ist die Schweiz bereits zweimal von den Aufsichtsorganen des IAA wegen Nichteinhaltung der Vorlagefristen erwähnt worden. Dieser Situation muss abgeholfen werden. Wir mes- sen der Beschleunigung des Vorlageverfahrens dank einer Rationalisierung der Ar- beit durch die Eidgenössische Kommission grosse Bedeutung bei. In unseren Berichten und Botschaften unterbreiten wir Ihnen unsere Vorschläge für das weitere Vorgehen im Hinblick auf diese Urkunden. Wenn es sich um Überein- kommen handelt, prüfen wir insbesondere, ob es in Anbetracht unseres positiven Rechts möglich und wünschenswert ist, sie zu ratifizieren; in diesem Fall unterbrei- ten wir sie Ihnen zur Genehmigung. Diese Prüfung wird umso eingehender durch- geführt, als die IAO in den vergangenen Jahren detaillierte technische Übereinkom-

men verabschiedet hat, die jeweils zahlreiche Bereiche unseres positiven Rechts be- rühren. Zudem sind die meisten dieser Urkunden für unsere Wirtschaft und unseren Arbeitsmarkt kaum relevant. Deshalb ist der Aufwand, den unsere Verwaltung für die Analyse betreiben muss, angesichts des zu erwartenden Ergebnisses – meistens Nichtratifikation – unverhältnismässig. Diese ausführlichen Berichte und Botschaf- ten stellen auch eine Überbelastung für Ihre Kommissionen dar. All diese Phasen der Ausarbeitung werden von nun an auf einer einfacheren Grundlage innerhalb der Eidgenössischen Kommission durchgeführt. Diese wird sich nämlich mit einem übersichtlichen, knappen Bericht über die Entsprechungen zwischen den Anforde- rungen des Übereinkommens und dem positiven Recht der Schweiz befassen. Auf dieser Grundlage wird sie entscheiden, ob die Voraussetzungen für eine Ratifikation erfüllt sind oder nicht. Zu jedem Übereinkommen wird sie einen höchstens zweisei- tigen Bericht an uns verfassen, gegebenenfalls mit dem Vorschlag zur Ratifikation. Unsere Aufgabe wird es sein, diesen Vorschlag anzunehmen oder nicht; unsere Ent- scheidung und die der Eidgenössischen Kommission werden Ihnen im Fall der Nichtratifikation zur Kenntnisnahme oder bei einer Ratifikation zur Genehmigung vorgelegt. Das hat zwei Vorteile: Erstens erleichtern Vorberatung und – soweit möglich – die Differenzbereinigung in der Eidgenössischen Kommission unseren

Entscheid über das weitere Vorgehen, und zweitens ermöglicht die vereinfachte Prä- sentation der Haltung der Schweiz zu den Übereinkommen der IAO eine bessere Einschätzung der Situation in der Parlamentsdebatte. Die Vereinfachung des Ent- scheidungsprozesses sowohl der Regierung als auch des Parlaments, die sich aus den Arbeiten der Eidgenössischen Kommission ergibt, wiegt unseres Erachtens die mit der Schaffung der Eidgenössischen Kommission verbundenen Belastungen bei weitem auf. Die informelle Vernehmlassung, die wir zu den an der 84. Tagung der IAK angenommenen Urkunden durchgeführt haben, hat unseren Standpunkt bestä- tigt. Schliesslich sollte uns die unter Buchstabe a vorgeschlagene Massnahme ermögli- chen, im Entwurfstadium von Urkunden unsere Haltung besser zu koordinieren; da- her scheint es uns logisch, die Beratung fortzuführen, indem wir unsere Berichts- oder Botschaftsentwürfe der Eidgenössischen Kommission vorlegen. Buchstabe c: Buchstabe c sieht die Einrichtung eines Verfahrens vor, das sicherstellt, dass nicht ratifizierte Übereinkommen sowie Empfehlungen, denen noch nicht entsprochen worden ist, in geeigneten Zeitabständen überprüft werden. Formell ist diese Praxis bei uns nicht vorgesehen, de facto haben wir sie jedoch bereits eingeführt. Der Verwaltungsrat des IAA hat kürzlich eine Arbeitsgruppe zur Revision der inter- nationalen Arbeitsnormen eingesetzt. Diese Gruppe hat namentlich das Mandat, das Normenarsenal der IAO zu vereinfachen; die Gruppe könnte beispielsweise Emp- fehlungen bezüglich der Neugruppierung oder Zusammenlegung gewisser interna- tionaler Arbeitsnormen und deren Ratifizierung durch die Mitgliedstaaten machen. Dies könnte somit Auswirkungen auf unsere Position bezüglich bestehender Nor- men haben und zur Prüfung von deren Ratifizierung führen. Schliesslich hatten wir in unserer Botschaft von 1977 bereits gezeigt, dass die Schweiz zahlreiche internationale Arbeitsübereinkommen, die bei früheren Tagun- gen der IAK angenommen worden waren, ratifiziert hatte: 1999 beispielsweise die grundlegenden Übereinkommen Nr. 98 (Kollektivverhandlungen) und Nr. 138 (Mindestalter). In Anbetracht der obigen Ausführungen wird zwar in Zukunft in die- sen Fragen eine Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Kommission nötig sein, dies wird jedoch keine Mehrarbeit für die Verwaltung mit sich bringen. Buchstabe d:

Buchstabe d muss erläutert werden. Gemäss Artikel 22 der Verfassung der IAO ha- ben die Mitgliedstaaten jährlich einen Bericht über die Massnahmen vorzulegen, die sie getroffen haben, um die Anwendung der Übereinkommen, denen sie beigetreten sind, sicherzustellen. Buchstabe d verlangt, dass diese Berichte dem Verfahren der dreigliedrigen Beratung unterworfen werden. In der Schweiz schickt das seco-DA diese Berichte an das IAA, nachdem es die sieben Dachverbände der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer formell angehört hat. De facto erfüllen wir bereits diese An- forderung des Übereinkommens, und es besteht kein Grund zur Änderung des be- stehenden Verfahrens.

Buchstabe e: Buchstabe e verlangt, dass das Beratungsverfahren auch bei Anträgen auf Kündi- gung ratifizierter Übereinkommen durchgeführt wird. Im bereits erwähnten Fall des Übereinkommens Nr. 89 im Jahre 1991 hatten wir die Eidgenössische Arbeitskom- mission angehört. Wir bemühen uns nicht nur weiterhin, die alten Übereinkommen zu überprüfen (s. Bst. c), sondern wollen uns auch aktiv an der Vereinfachung des Normenarsenals der IAO beteiligen, indem wir nötigenfalls ratifizierte Überein- kommen kündigen. Durch den 1997 angenommenen Verfassungszusatz könnte die Schweiz in der Tat aus von ihr ratifizierten Übereinkommen entlassen werden. Wir sind der Ansicht, dass es unter diesen Umständen äusserst schwierig wäre, die Meinung verschiedener Fachkommissionen einzuholen, vor allem aus administrativen Gründen und um eine Vereinheitlichung zu gewährleisten. In solchen Fällen wird sich also die Eidgenössi- sche Kommission mit allen Vorschlägen zur Kündigung internationaler Ar- beitsübereinkommen zu befassen haben. Im Ergebnis nehmen wir also Artikel 5 an, dessen hier relevante materielle Kompe- tenzen die Grundlage für die Tätigkeit der Eidgenössischen Kommission bilden werden. Nach Artikel 6 hat die zuständige Stelle, sofern es angebracht erscheint, nach Be- ratung mit den massgebenden Verbänden einen Bericht über das Funktionieren des Beratungsverfahrens zu erstellen. Ein solcher Bericht hat seine Berechtigung, wenn man ein demokratisches Funktio- nieren der Eidgenössischen Kommission gewährleisten will. Der Bericht über die Arbeit und das Funktionieren der Eidgenössischen Kommission wird uns regel- mässig zugestellt und im Geschäftsbericht erwähnt werden. Wir können Artikel 6 annehmen. Die Artikel 7–14 des Übereinkommens (übliche Schlussbestimmungen) bedürfen keiner Erläuterung.

7.2.2 Haltung zur Empfehlung Nr. 152

(Anhang 9) Die Empfehlung Nr. 152 übernimmt grossenteils die Bestimmungen des Überein- kommens, sie ist nicht bindend und braucht nicht ratifiziert zu werden. Sie enthält nur wenige neue Regelungen. Bei der Prüfung des Textes können wir uns auf diese beschränken. Zur Verdeutlichung von Artikel 2 Absatz 2 des Übereinkommens wird in Absatz 2 Unterabsatz 3 der Empfehlung ausgeführt, dass die Beratungen beispielsweise statt- finden können: a) im Rahmen eines eigens dafür gebildeten Ausschusses, b) im Rahmen einer allgemein für Wirtschafts- und Sozialfragen oder für Arbeitsfragen zuständigen Stelle, c) im Rahmen mehrerer Stellen, die jeweils für bestimmte Sach- gebiete zuständig sind, d) schriftlich, sofern dies von den Beteiligten als zweckdien- liches und ausreichendes Beratungsverfahren anerkannt wird.

Nach Absatz 3 Unterabsatz 3 müssen in Zusammenarbeit mit den beteiligten Arbeit- geber- und Arbeitnehmerverbänden Massnahmen getroffen werden, um den an den Verfahren beteiligten Personen eine geeignete Schulung zu bieten. Absatz 4, der teilweise den Artikel 4 des Übereinkommens übernimmt, präzisiert, dass die zuständige Stelle die Finanzierung der Schulungsprogramme, sofern not- wendig, übernehmen soll. Absatz 5 bezeichnet die Fragen, die zu beraten sind. Er übernimmt die Aufzählung von Artikel 5 des Übereinkommens, fügt aber einen Punkt hinzu: Buchstabe c sieht nämlich vor, dass sich die Beratungen auch auf die Vorbereitung und Durchführung gesetzgeberischer und anderer Massnahmen erstrecken sollen, die zur Durchführung der Übereinkommen und Empfehlungen der IAO getroffen werden. Nach Absatz 6 sollte die zuständige Stelle nach Anhörung der massgebenden Ver- bände bestimmen, in welchem Umfang diese Verfahren auch für die Beratung über andere als die in Absatz 5 erwähnten Fragen angewandt werden sollten. Die Buch- staben a–c geben dafür Beispiele an. Schliesslich sieht Absatz 8 vor, dass geeignete Massnahmen zur Koordination der in der Empfehlung vorgesehenen Verfahren und der Tätigkeiten innerstaatlicher Orga- ne, die sich mit ähnlichen Fragen befassen, getroffen werden sollen.

7.3 Schlussfolgerung

Wir möchten das Übereinkommen Nr. 144 ratifizieren. Wir möchten damit einerseits dazu beitragen, dem sozialen Dialog in der Schweiz und in der Welt neuen Schwung zu geben, und unsere Solidarität mit den zahlreichen Ländern, welche dieses Über- einkommen ratifiziert haben, bekunden. Andererseits ist es in einer globalisierten Wirtschaft nicht möglich, eine moderne Gesellschaft ohne ein solides demokrati- sches Fundament aufzubauen. Die Eidgenössische Kommission soll es der Schweiz, vor allem aber den Akteuren ihres wirtschaftlichen und sozialen Lebens, ermögli- chen, eine noch aktivere Rolle innerhalb der IAO zu spielen, um die soziale Dimen- sion der wirtschaftlichen Globalisierung zu gewährleisten und das Image der IAO in der Schweiz und in der Welt zu stärken. Diese Förderung des dreigliedrigen Dialogs betrifft ausdrücklich die Angelegenheiten der IAO und hat keinerlei Auswirkungen auf die wichtige Rolle des sozialen und bilateralen Dialogs der Sozialpartner in der Schweiz in den sie betreffenden Angelegenheiten. Unser Wunsch nach der Schaffung der Eidgenössischen Kommission soll auch er- möglichen, die IAO den Bürgerinnen und Bürgern unseres Landes näher zu bringen und uns dem innerhalb der Mitgliedsländer der Europäischen Union herrschenden Trend anzunähern.

7.4 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Das seco-DA, das für internationale Arbeitsfragen über 3,8 Personalstellen verfügt, wird die administrative Unterstützung der Eidgenössischen Kommission ohne zu- sätzliches Personal übernehmen können. Die Ratifikation des Übereinkommens wird also keine Erhöhung des Personalbestands des Amtes zur Folge haben. Was die fi- nanziellen Auswirkungen der Einsetzung der Eidgenössischen Kommission angeht, gehen wir davon aus, dass die Eidgenössische Kommission sich aus je einem Ver- treter oder einer Vertreterin der sieben Dachverbände zusammensetzen wird (siehe Art. 1) und dass sie zwei- bis dreimal jährlich einen Tag lang in Bern zusammen- kommt. Es können schriftliche Anhörungen durchgeführt werden, ohne dass die Eidgenössische Kommission tagt, was für ihre Mitglieder eine gewisse, zu entschä- digende Heimarbeit bedeuten würde. Unter Berücksichtigung der Schulungskosten und Reisespesen der Mitglieder der Eidgenössischen Kommission schätzen wir, dass das Gesamtbudget für das Funktionieren der Eidgenössischen Kommission nicht mehr als 10 000 Franken pro Jahr betragen wird. Die Vereinfachung der administra- tiven Arbeiten und beim Verfassen der Berichte ermöglicht Einsparungen bei den Übersetzungskosten von rund 5 000 Franken. Die verbleibende finanzielle Belas- tung ist erträglich und geht zu Lasten von seco-DA (Rubrik 705.3189.001 [«Kommissionen und Honorare»]).

7.5 Verhältnis zum Gemeinschaftsrecht

Kein Dokument der EG zur Förderung des sozialen Dialogs sieht derart spezifische Beratungen vor wie das Übereinkommen Nr. 144. Allerdings beteiligen sich die So- zialpartner bei europäischen Dossiers an den Beratungen auf europäischer und in- nerstaatlicher Ebene über ihre eigenen Einrichtungen, insbesondere den Wirtschafts- und Sozialrat. Aus diesem Grund haben 14 von 15 Mitgliedstaaten der EU das Übereinkommen Nr. 144 für die Dossiers der IAO ratifiziert.

7.6 Legislaturplanung

Die Ratifizierung von Urkunden der IAO ist allgemein in der Legislaturplanung 1995–1999 vorgesehen (BBl 1996 II 289, Anhang A2).

7.7 Rechtliche Grundlagen

Der Bundesbeschluss, mit dem die Ratifizierung des Übereinkommens Nr. 144 ge- nehmigt werden soll, stützt sich auf Artikel 8 BV (Art. 54 nBV), wonach der Bund für den Abschluss von völkerrechtlichen Verträgen zuständig ist. Die Bundesver- sammlung ist nach Artikel 85 Ziffer 5 BV (Art. 166 Abs. 2 nBV) dafür zuständig, die Ratifizierung gutzuheissen.

Das Übereinkommen Nr. 144 kann gemäss Artikel 9 des Übereinkommens zehn Jah- re nach dessen Inkrafttreten und nach jeder weiteren Periode von zehn Jahren ge- kündigt werden. Das Übereinkommen sieht keinen Beitritt zu einer internationalen Organisation vor. Es führt auch keine multilaterale Rechtsvereinheitlichung im Sin- ne von Artikel 89 Absatz 3 Buchstabe c BV (Art. 141 Abs. 1 Bst. d Ziff. 3 nBV) herbei. Der Bundesbeschluss zur Gutheissung der Abänderung untersteht somit nicht dem fakultativen Referendum für völkerrechtliche Verträge.