Botschaft über das Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum Vertrag vom 23. November 1964 über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet betreffend die Ausrichtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staatsgebiet und im Gebiet der Gemeinde Büsingen am Hochrhein erhobenen Mehrwertsteuer

00.084

vom 18. Oktober 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über das Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum Vertrag vom 23. November 1964 über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollge- biet betreffend die Ausrichtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staats- gebiet und im Gebiet der Gemeinde Büsingen am Hochrhein erhobenen Mehrwert- steuer mit dem Antrag auf Zustimmung.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

18. Oktober 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

11132 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2000-2013 5631

Übersicht

Am 23. November 1964 schlossen die Schweizerische Eidgenossenschaft und die Bundesrepublik Deutschland einen Vertrag über die Einbeziehung der deutschen Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet ab. In diesem Staatsvertrag werden neben zollrechtlichen Fragen auch andere Sachverhalte gere- gelt, welche aus der engen sozioökonomischen Verflechtung von Büsingen mit dem das Dorf umgebenden schweizerischen Gebiet resultieren, namentlich die fiskali- sche Belastung des Warenverkehrs. Gemäss diesem Staatsvertrag finden in der deutschen Gemeinde Büsingen die Be- stimmungen der schweizerischen Umsatzsteuer (früher Warenumsatzsteuer, heute Mehrwertsteuer) Anwendung. In Büsingen gelten somit unter anderem hinsichtlich subjektiver und objektiver Steuerpflicht auf den getätigten Umsätzen und den Ein- fuhren dieselben Regelungen wie für das schweizerische Inland. Eine Beteiligung der deutschen Seite am Ertrag der von der Schweiz im Gebiet der Gemeinde Büsingen erhobenen Umsatzsteuer ist im Staatsvertrag von 1964 nicht vorgesehen. Auf der anderen Seite kommt Büsingen beispielsweise in den Genuss der nach dem schweizerischen Landwirtschaftsrecht zu entrichtenden Zahlungen (namentlich Beiträge an Kuhhalter und an den Pflanzenbau, ergänzende und öko- logische Direktzahlungen). Mit dem auf den 1. Januar 1995 von der Schweiz beschlossenen Systemwechsel von der Warenumsatzsteuer zu einer allgemeinen Mehrwertsteuer wurde eine entspre- chende Anpassung des erwähnten Staatsvertrages erforderlich. Bei dieser Gelegen- heit wurde von deutscher Seite die Frage der Zuweisung der durch die schweizeri- schen Steuerbehörden in der deutschen Gemeinde Büsingen erzielten Mehrwertsteu- ereinnahmen an die deutsche Seite aufgeworfen. Die zu diesem Zweck gebildete Arbeitsgruppe mit Mitgliedern aus der Schweiz und Deutschland arbeitete in der Folge den Vorentwurf eines Abkommens zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum Staatsvertrag von 1964 aus, welches die Ausrichtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staatsgebiet und im Gebiet von Büsingen erhobenen Mehrwert- steuer an diese Gemeinde zum Gegenstand hat. Das Abkommen listet die Faktoren für die Berechnung des an die Gemeinde Büsin- gen zu entrichtenden Betrages auf. Ferner wird ausdrücklich festgehalten, dass die

von Bund und Kantonen zu Gunsten der Gemeinde Büsingen oder ihrer Bevölke- rung erbrachten Leistungen in Abzug gebracht werden. Streitfragen, die sich bei der Auslegung des Abkommens ergeben, sind zunächst der Gemischten schweizerisch-deutschen Kommission, welche gleichzeitig mit dem Staatsvertrag von 1964 errichtet worden ist, zu unterbreiten. Erzielt diese keine Einigung, so kann jede Vertragspartei die Einsetzung eines Schiedsgerichts verlan- gen.

Das Abkommen gilt für die Dauer von fünf Jahren, bleibt jedoch darüber hinaus in Kraft, sofern es keine der Vertragsparteien mit einer Frist von zwei Jahren vor Ab- lauf der Gültigkeitsdauer kündigt. Durch die Rückerstattung der Mehrwertsteuer entstehen für die Eidgenössische Steuerverwaltung keine nennenswerten personellen Mehrkosten.

Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Einleitung

Mit dieser Botschaft legt der Bundesrat den eidgenössischen Räten das Abkommen zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum Vertrag vom 23. November 1964 über die Einbeziehung der Ge- meinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet betreffend die Ausrichtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staatsgebiet und im Gebiet der Gemeinde Büsingen am Hochrhein erhobenen Mehrwertsteuer zur Genehmi- gung vor.

1.2 Ausgangslage

Die besondere geografische Lage der Gemeinde Büsingen am Hochrhein als deut- sche Enklave auf dem Gebiet des Kantons Schaffhausen und die sich daraus erge- benden speziellen Beziehungen zwischen Büsingen und der Schweiz führten am 23. November 1964 zum Abschluss des Vertrages zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die Einbeziehung der Gemeinde Büsingen am Hochrhein in das schweizerische Zollgebiet (SR 0.631.112.136). In diesem Vertrag werden neben zollrechtlichen Fragen auch eine Reihe weiterer Sachverhalte geregelt, welche sich aus der engen sozioökonomi- schen Verflechtung von Büsingen mit dem das Dorf umgebenden schweizerischen Gebiet ergeben. Zu nennen sind dabei etwa Regelungen im Bereich der Landwirt- schaft, des Gesundheitswesens, der Fremdenpolizei, des Arbeitsrechts sowie die fis- kalische Belastung des Warenverkehrs. Der Staatsvertrag sieht in Artikel 2 Absatz 1 vor, dass in Büsingen die schweizeri- schen (eidgenössischen und kantonalen) Rechts- und Verwaltungsvorschriften für einen bestimmten Kreis von Gegenständen Anwendung finden, so u.a. für die schweizerische Umsatzsteuer (früher Warenumsatzsteuer, heute Mehrwertsteuer). Das bedeutet, dass in der deutschen Gemeinde Büsingen u.a. hinsichtlich subjektiver wie objektiver Steuerpflicht auf den getätigten Umsätzen und den Einfuhren diesel- ben Bestimmungen wie für das schweizerische Inland gelten. Mit der Einbeziehung der Gemeinde Büsingen in das schweizerische Zollgebiet war diese Regelung erfor- derlich geworden, um zu verhindern, dass in Büsingen die Waren des schweizeri- schen Marktes umsatzsteuerfrei verkauft werden konnten, da dies zu einem nicht wünschenswerten Einkaufstourismus von Schweizer Konsumentinnen und Konsu- menten nach Büsingen geführt hätte. Eine Beteiligung der deutschen Seite am Ertrag der von der Schweiz im Gebiet der Gemeinde Büsingen erhobenen Umsatzsteuer ist im Staatsvertrag von 1964 nicht vorgesehen. Auf der anderen Seite kommt Büsingen beispielsweise in den Genuss der nach dem schweizerischen Landwirtschaftsrecht zu entrichtenden Zahlungen (namentlich Beiträge an Kuhhalter, Beiträge an den Pflanzenbau, ergänzende und ökologische Direktzahlungen).

Mit dem auf den 1. Januar 1995 von der Schweiz beschlossenen Systemwechsel von der Warenumsatzsteuer zu einer allgemeinen Mehrwertsteuer wurde eine entspre- chende Anpassung des genannten Staatsvertrages erforderlich. Bei dieser Gelegen- heit wurde von deutscher Seite die Frage der Zuweisung der durch die schweizeri- schen Steuerbehörden in der deutschen Gemeinde Büsingen erzielten Mehrwertsteu- ereinnahmen an die deutsche Seite aufgeworfen.

1.3 Verhandlungen

Mit dem Inkrafttreten des Staatsvertrages vom 23. November 1964 über die Ein- beziehung der Gemeinde Büsingen in das schweizerische Zollgebiet errichteten die Vertragsstaaten eine Gemischte schweizerisch-deutsche Kommission, welche Fragen zu erörtern hat, die sich im Zusammenhang mit der Durchführung des Vertrages er- geben. Die Kommission hat die Kompetenz, zur Beseitigung von Schwierigkeiten zwischen der deutschen Gemeinde Büsingen und der Schweiz den zuständigen Behörden der beiden Staaten geeignete Massnahmen zu empfehlen oder den bei- den Regierungen allfällige Vertragsänderungen vorzuschlagen (Art. 41 Abs. 1 des Staatsvertrages). Anlässlich der achten Sitzung der Gemischten Kommission vom 29. Februar 1996 gab die schweizerische Delegation die Erklärung ab, dass die schweizerischen Be- hörden auf ein Begehren der deutschen Seite hin bereit seien, die Frage einer allfäl- ligen Rückerstattung der in Büsingen erhobenen Mehrwertsteuer zu prüfen. Die Gemischte Kommission empfahl den zuständigen Behörden beider Vertragsparteien, hiefür eine Arbeitsgruppe einzusetzen; im Weiteren gab sie die Empfehlung ab, dass neben dem der Eidgenössischen Steuerverwaltung aus Büsingen zufliessenden Mehrwertsteuerertrag auch die von schweizerischen Stellen (insbesondere Bund und Kanton Schaffhausen) zu Gunsten von Büsingen erbrachten Leistungen berücksich- tigt werden sollten. Die schweizerisch-deutsche Arbeitsgruppe arbeitete in der Folge den Vorentwurf ei- nes Abkommens zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Bundesrepublik Deutschland zum erwähnten Staatsvertrag aus, welches die Aus- richtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staatsgebiet und im Gebiet von Büsingen erhobenen Mehrwertsteuer an diese deutsche Gemeinde zum Gegenstand hat. Die Verhandlungen standen unter Leitung der Hauptabteilung Mehrwertsteuer des Eidgenössischen Finanzdepartementes. Neben der Direktion für Völkerrecht des Eidgenössischen Departementes für auswärtige Angelegenheiten war auch der Kan- ton Schaffhausen von Anfang an in den Verhandlungsprozess einbezogen.

1.4 Ergebnis

Die Gemischte schweizerisch-deutsche Kommission für Büsingen, der auf schweize- rischer Seite auch zwei Regierungsräte des Kantons Schaffhausen angehören, hielt am 28. Februar 2000 ihre neunte Sitzung ab, beriet den ihr von der Arbeitsgruppe vorgelegten Entwurf und einigte sich auf die vorliegende Fassung eines Abkom- mens. Insbesondere wurde in der Gemischten Kommission Einigkeit darüber erzielt,

dass die Vergütung des gestützt auf dieses Abkommen berechneten Mehrwertsteuer- anteils an die Gemeinde Büsingen erstmals für das Jahr 1999 erfolgen soll.

2 Besonderer Teil

2.1 Kommentar zu den einzelnen Artikeln

des Übereinkommens Das Abkommen regelt die Beteiligung der Schweiz an den Sonderlasten der Ge- meinde Büsingen beziehungsweise deren Bevölkerung mit einem Anteil aus dem Ertrag der von der Schweiz im Gebiet der Gemeinde Büsingen erhobenen Umsatz- steuer. In der Präambel wird ausdrücklich auf die bewährte Politik guter Nachbar- schaft zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland hingewiesen und betont, dass das vorliegende Abkommen vom Wunsch geleitet ist, der besonderen geografischen Lage der Gemeinde Büsingen und den damit verbundenen Lasten Rechnung zu tragen. Artikel 1 legt den Zweck des Übereinkommens fest: Die Schweiz, die auch im Ge- biet der deutschen Gemeinde Büsingen die Umsatzsteuer erhebt, soll sich mit einem Anteil aus dem Mehrwertsteuerertrag an den Sonderlasten dieser Gemeinde bezie- hungsweise deren Bevölkerung beteiligen. Artikel 2 listet die einzelnen Faktoren für die Berechnung des an die Gemeinde Bü- singen auszurichtenden Betrags auf. Es sind dies die gesamten Mehrwertsteuerein- nahmen der Schweiz, das Verhältnis der Kaufkraft pro Kopf der Schweiz zu derje- nigen des Gebiets Schaffhausen/Büsingen sowie das Verhältnis der mittleren Wohn- bevölkerung der Gemeinde Büsingen zu derjenigen der Schweiz, jeweils bezogen auf ein Referenzjahr. Zur Abgeltung der Verwaltungskosten, welche mit der Erhe- bung der Mehrwertsteuer in der Gemeinde Büsingen sowie mit der Berechnung und Überweisung des zu vergütenden Anteils zusammenhängen, wird der an Büsingen auszurichtende Mehrwertsteueranteil um 5 Prozent gekürzt (Art. 3). Artikel 4 regelt die Berechnung des Anteils in Prozenten der auf die Gemeinde Bü- singen entfallenden schweizerischen Mehrwertsteuereinnahmen und verweist dies- bezüglich auf Anlage 1, welche einen integrierenden Bestandteil dieses Überein- kommens bildet. Die Berechnung erfolgt jährlich. Als Berechnungsgrundlage dient jeweils das Mehrwertsteueraufkommen des Vorjahres. Die von Bund und Kantonen zu Gunsten der Gemeinde Büsingen oder ihrer Bevöl- kerung erbrachten Leistungen werden gemäss Artikel 5 vom nach Artikel 4 in Ver- bindung mit Anlage 1 berechneten Mehrwertsteueranteil in Abzug gebracht. Diese Leistungen sind in Anlage 2 detailliert aufgeführt. Für nicht quantifizierbare Leistungen erfährt der Abzug einen Zuschlag von 30 Prozent (Abs. 2). In Absatz 3

wird ausserdem festgehalten, dass die Eidgenössische Steuerverwaltung den Kanto- nen die von ihnen zu Gunsten der Gemeinde Büsingen erbrachten Leistungen direkt vergütet. Artikel 6 legt die Gültigkeitsdauer der Berechnungen fest. Die auf der Grundlage des Referenzjahres erfolgte Berechnung des Prozentsatzes nach den Anlagen 1 und 2 hat jeweils für fünf Jahre Gültigkeit. Jede Partei kann auf diplomatischem Weg bis spä- testens ein Jahr vor Ablauf der Gültigkeitsdauer eine Neuberechnung des Prozent- satzes für die folgende fünfjährige Periode anhand eines neuen Referenzjahres ver- langen. Über die der Neuberechnung des Prozentsatzes in den Anlagen 1 und 2 zu

Grunde zu legenden Daten verständigen sich die Parteien im Rahmen der Gemisch- ten Kommission (Art. 41 des Staatsvertrags). Die Vergütung des Mehrwertsteueranteils durch die Schweiz an die Gemeinde Bü- singen erfolgt gemäss Artikel 7 erstmals für das Jahr 1999. Der für das Kalenderjahr geschuldete Anteil wird jeweils am 30. Juni des laufenden Jahres fällig. Die Ge- mischte Kommission war von Anfang an bestrebt, eine Lösung zu finden, welche es deutscherseits erlaubt, den von der Schweiz zu leistenden Mehrwertsteueranteil zur Deckung der mit der besonderen Lage von Büsingen zusammenhängenden Kosten zu verwenden. Auf Grund der Ergebnisse der von ihr veranlassten Abklärungen konnte die deutsche Delegation erklären, dass die Zahlungen der Schweiz nicht als Umsatzsteuern im Sinne des deutschen Grundgesetzes zu qualifizieren seien. Da die deutsche Mehrwertsteuergesetzgebung demnach nicht anwendbar ist, kann der Saldo der zurückzuerstattenden Mehrwertsteuererträge nach Abzug der von der Schweiz und vom Kanton Schaffhausen erbrachten Leistungen im Sinne eines Strukturzu- schusses direkt an die Gemeinde Büsingen überwiesen werden. Damit entfällt über- dies eine aufwendige Verbuchung in den Haushalten der Bundesrepublik und des Landes Baden-Württemberg und zugleich wird der erforderliche Verwaltungsauf- wand gering gehalten. Die Zahlungen für die Jahre vor dem Inkrafttreten des Ab- kommens werden zusammen mit der erstmaligen Zahlung fällig. Nach Artikel 8 erstattet die Gemeinde Büsingen der Gemischten Kommission jähr- lich Bericht über die Verwendung des ausgerichteten Betrages. Damit soll eine Überprüfung durch die Gemischte Kommission gewährleistet werden. Von einer ei- gentlichen Genehmigung der Rechnung der Gemeinde Büsingen, welche bereits aus verfassungsrechtlichen Gründen ausser Frage steht, kann aber nicht gesprochen werden. Artikel 9 regelt die Behandlung von Streitfragen, die sich bei der Auslegung oder Anwendung des Abkommens ergeben. Allfällige Streitigkeiten sind zuerst der Ge- mischten Kommission zu unterbreiten (Abs. 1). Erzielt diese keine Einigung, so kann jede Vertragspartei die Einsetzung eines Schiedsgerichts verlangen, dem die Streitfrage zur Entscheidung vorgelegt wird (Abs. 2). Die Absätze 3 und 4 regeln das Verfahren zur Bestellung des Schiedsgerichts. Dieses entscheidet mit Stimmen-

mehrheit auf der Grundlage der zwischen den Vertragsparteien bestehenden Verträ- ge sowie des allgemeinen Völkerrechts. Seine Entscheidungen sind bindend. Jede Vertragspartei trägt die Kosten ihres Mitgliedes sowie ihrer Vertretung im Verfahren vor dem Schiedsgericht. Die Kosten des Obmannes sowie weitere Kosten werden von beiden Vertragsparteien zu gleichen Teilen getragen, es sei denn, das Schieds- gericht trifft eine andere Kostenregelung (Abs. 5). Im Übrigen regelt das Schiedsge- richt sein Verfahren selbst. Gemäss Artikel 10 tritt das Abkommen an dem Tag in Kraft, an welchem der Schweizerische Bundesrat die Regierung der Bundesrepublik Deutschland darüber in Kenntnis setzt, dass die innerstaatlichen Voraussetzungen für das Inkrafttreten erfüllt sind. Artikel 11 sieht die Dauer des Abkommens für fünf Jahre vor (Abs. 1). Absatz 2 be- stimmt, dass es über dieses Datum hinaus in Kraft bleibt, sofern keine der Vertrags- parteien die Vereinbarung zwei Jahre vor Ablauf der Gültigkeitsdauer kündigt. Jede Vertragspartei behält das Recht, das Abkommen auf diplomatischem Weg mit einer Frist von zwei Jahren auf Ende eines Kalenderjahres zu kündigen. Gemäss Absatz 3

hat die Kündigung des Staatsvertrages auch die Kündigung des vorliegenden Ab- kommens zur Folge. Anlage 1 enthält die Berechnung des Anteils in Prozenten der auf die Gemeinde Bü- singen entfallenden schweizerischen Mehrwertsteuereinnahmen gemäss Artikel 4 im Referenzjahr 1996. Anlage 2 beinhaltet die Aufstellung der von Schweizer Stellen zu Gunsten der Gemeinde Büsingen beziehungsweise ihrer Bevölkerung erbrachten Leistungen gemäss Artikel 5 im Referenzjahr 1996.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Höhe des auszurichtenden Betrages ist abhängig vom Mehrwertsteueraufkom- men in der Schweiz sowie von den von Schweizer Stellen zu Gunsten der Gemeinde Büsingen oder ihrer Bevölkerung erbrachten Leistungen. Für das Jahr 1999 ist mit einer Summe von rund 1,7 Millionen Franken zu rechnen. Durch die Rückerstattung der in der Gemeinde Büsingen erhobenen Mehrwertsteuer entstehen der Eidgenössischen Steuerverwaltung keine nennenswerten personellen Mehrkosten und es sind keine zusätzlichen personellen Mittel erforderlich.

4 Legislaturplanung

Es war nicht möglich, den ungefähren Abschlusszeitpunkt der Arbeiten von Arbeits- gruppe und Gemischter Kommission vorauszusagen. Deshalb wurde die Vorlage in der Legislaturplanung 1999–2003 nicht aufgeführt.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Das vorliegende Übereinkommen beeinflusst das Verhältnis des schweizerischen Mehrwertsteuerrechts zum europäischen Recht nicht. Materiell ist die Mehrwert- steuer ohnehin weitestgehend europakompatibel. Die vertraglichen Vereinbarungen zwischen der Schweiz und der Bundesrepublik Deutschland betreffend die Aus- richtung eines Anteils der von der Schweiz in ihrem Staatsgebiet und im Gebiet der Gemeinde Büsingen am Hochrhein erhobenen Mehrwertsteuer stehen den europäi- schen Integrationsbestrebungen beider Staaten nicht entgegen.

6 Verfassungsmässigkeit

Die Verfassungsgrundlage für den Abschluss des vorliegenden Abkommens bildet Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV), nach welchem der Bund das Recht hat, Staatsverträge mit dem Ausland abzuschliessen. Die Zuständigkeit der Bundes- versammlung, das Übereinkommen zu genehmigen, beruht auf Artikel 166 Absatz 2 BV. Das Abkommen ist kündbar und sieht weder den Beitritt zu einer internationa- len Organisation vor noch führt es eine multilaterale Rechtsvereinheitlichung herbei. Der einfache Bundesbeschluss über seine Genehmigung unterliegt aus diesem Grund nicht dem fakultativen Referendum nach Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV.