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Botschaft zu einer Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (USG)

vom 1. März 2000

Sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen Botschaft und Entwurf zu einer Änderung des Umwelt- schutzgesetzes mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarische Vorstösse abzuschrei- ben:

1995 M 95.3072 Würde der Kreatur. Gesetzgeberische Umsetzung

(N 13.6.95, Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates 93.053; S 19.9.95)

1997 M 96.3363 Ausserhumane Gentechnologie, Gesetzgebung «Gen-Lex-

Motion» (N 26.9.96, Kommission für Wissenschaft, Bildung und Kultur des Nationalrates 95.044; S 4.3.97)

1999 P 97.3197 Beschwerderecht bei der Einführung von gentechnisch ver-

änderten Lebensmitteln (N 4.3.99, Grüne Fraktion) M 99.3310 Gentechnisch veränderte Organismen. Haftung der Hersteller (N 8.10.99, Wittenwiler)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Her- ren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

1. März 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

10895 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

1999-6135 2391

Übersicht

Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutz- gesetz, USG) ist 1995 geändert und durch neue Bestimmungen über umweltgefähr- dende Organismen erweitert worden. Der Bundesrat hat diese neuen Vorschriften am 1. Juli 1997 in Kraft gesetzt und mit Beschluss vom 25. August 1999 auf Ver- ordnungsebene konkretisiert. Gefährdungen von Mensch und Umwelt beim Umgang mit Organismen soll vorbeugend begegnet werden. Dazu sind für alle Tätigkeiten mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen eine vorgängige Beur- teilung der Umweltverträglichkeit sowie eine anschliessende behördliche Kontrolle erforderlich. Nicht umgesetzt worden sind mit der USG-Revision von 1995 und den darauf beru- henden Verordnungen die Gesetzgebungsaufträge von Artikel 24novies Absatz 3 BV (neu Art. 120 Abs. 2 BV) für den Bereich der ausserhumanen Gentechnologie, so- weit sie die Beachtung der Würde der Kreatur sowie den Schutz und Erhalt der biologischen Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung betreffen. Mit der Überwei- sung der Gen-Lex-Motion (96.3363 Motion WBK-NR. Ausserhumane Gentechnolo- gie. Gesetzgebung) haben die Eidgenössischen Räte den Bundesrat deshalb aufge- fordert, die bekannten Lücken in der Rechtsetzung der ausserhumanen Gentechno- logie so bald als möglich zu schliessen. Die vorliegende Änderung des Umweltschutzgesetzes (Gen-Lex-Vorlage) setzt die- sen Auftrag um. Sie definiert die Würde der Kreatur und schränkt sie rechtlich auf Tiere und Pflanzen ein. Zudem regelt sie die Zusammensetzung und die Aufgaben der Eidg. Ethikkommission für die Biotechnologie im ausserhumanen Bereich, wel- che Bundesrat und Behörden in ethischen Fragen berät. Ein weiterer Schwerpunkt der Vorlage ist die Ergänzung der Haftpflichtregelung (ausschliessliche Haftung des Herstellers, Verlängerung der Verjährungsfristen). Zur Verbesserung der Kom- munikation und Transparenz im Bereich Biotechnologie wird zudem ein allgemeines Aktenzugangsrecht, die Förderung des Dialogs mit der Öffentlichkeit und eine er- weiterte Kennzeichnung eingeführt. Die Gen-Lex-Vorlage betrifft ausser dem Umweltschutzgesetz eine Reihe weiterer Bundesgesetze. Geändert werden namentlich das Tierschutzgesetz, das Landwirt- schaftsgesetz und das Lebensmittelgesetz. Mit den in dieser Botschaft vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen wird das schweizerische Gentechnologierecht den Grundzügen und Standards des EU-Rechts entsprechen. Es geht darüber hinaus, wo es die Bundesverfassungsgrundsätze der Erhaltung der biologischen Vielfalt und der Achtung der Würde der Kreatur um- setzt und für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen sowie für Freisetzungsversuche die Berücksichtigung überwiegender öffentlicher Interes- sen als zusätzliches Bewilligungskriterium einführt. Im Bereich der Haftpflicht un- terscheidet es sich vom EU-Recht bezüglich der Haftung auch für nicht fehlerhafte Produkte, der ausschliesslichen Haftung der Herstellerin und der längeren Verjäh- rungsfristen.

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Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Die Gentechnologie ist zu einem vorrangigen wissenschaftlichen, gesellschaftlichen und politischen Thema dieses Jahrzehntes geworden. Die Debatte in der Schweiz war von Anfang an geprägt durch Überlegungen zu den Themen Sicherheit, Ethik, Medizin und Forschungsplatz Schweiz. Mit der Annahme des Artikels 24novies der Bundesverfassung «über die Fortpflanzungs- und Gentechnologie»1 durch Volk und Stände am 17. Mai 1992 war für diese Anliegen gleichermassen die Grundlage für eine Regelung gelegt. Daneben zeigten sich aber auch zunehmend forschungs- und wirtschaftspolitische Anliegen: Mit den im Ausland immer häufiger stattfindenden Freisetzungen gentechnisch veränderter Organismen (GVO) in die Umwelt und durch das Aufkommen erster gentechnischer Produkte auf dem Markt wurde das Bedürfnis nach einem rechtlichen Rahmen der Gentechnologie im ausserhumanen Bereich immer stärker. Die Revision des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG; SR 814.01) im Jahre 1995 und die darauf fussenden Biotechnologie-Verordnungen, die der Bun- desrat auf den 1. November 1999 in Kraft gesetzt hat, haben einem wesentlichen Teil dieser Anliegen Rechnung getragen. Noch unerledigt blieben allerdings die in Artikel 24novies Absatz 3 BV2 für den Bereich der ausserhumanen Gentechnologie ebenfalls aufgeführten Gesetzgebungsaufträge namentlich zur Beachtung der Würde der Kreatur3, zum Schutz und Erhalt der biologischen Vielfalt und zur nachhaltigen Nutzung der biologischen Ressourcen. Diese Aspekte sollen nun mit der Gen-Lex- Vorlage geregelt werden. Dabei gilt es, den wissenschaftlichen und gesellschaftli- chen Fortschritt zu ermöglichen und die Wohlfahrt zu sichern, gleichzeitig aber überall dort Vorkehren und Einschränkungen zu treffen, wo Mensch oder Umwelt gefährdet werden könnten. Die Gen-Lex-Vorlage verstärkt, indem sie die Anliegen der Gen-Lex-Motion auf- nimmt, den Schutz von Mensch und Umwelt und sorgt zudem für die Achtung der Würde der Kreatur sowie den Schutz der biologischen Vielfalt und deren nachhalti- ge Nutzung. Sie lässt aber überall dort, wo Risiken absehbar sind und eine sinnvolle, nachhaltige Nutzung möglich ist, die Entwicklung der Gentechnologie zu, indem sie in ihren Regelungen gleichzeitig Anliegen der Umwelt, der Wirtschaft und der Ge- sellschaft berücksichtigt.

Bisherige Regelung der Gentechnologie Die Verfassungsgrundlage für den Umgang mit der Gentechnologie wurde 1992 mit der Annahme des Artikels 24novies der Bundesverfassung geschaffen. Der Bundesrat hatte sich schon früher gegen eine Regelung der Gentechnologie durch ein spezielles

1 Diese Bestimmung entspricht den Artikeln 119 (Fortpflanzungsmedizin und Gentechno- logie im Humanbereich) und 120 (Gentechnologie im Ausserhumanbereich) der neuen Bundesverfassung.

2 Artikel 120 Absatz 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999.

3 Betrifft nur den französischen Text: In der vorliegenden Botschaft wird "Würde der Kreatur" mit "dignité de la créature" übersetzt. Im französischen Text von Artikel 120 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird "Würde der Kreatur" mit "intégrité des orga- nismes vivants" wiedergegeben.

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Gentechnologie-Gesetz ausgesprochen. So erliess er bereits 1991 die Störfallverord- nung (SR 814.012), mit der die Bevölkerung und die Umwelt u.a. vor schweren Schädigungen in Folge von Störfällen beim Umgang mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Mikroorganismen in geschlossenen Systemen oder bei deren Transport geschützt werden. Auch für die weitere Umsetzung der Verfassungsnorm von Artikel 24novies Absatz 3 BV4 entschied er, dass zur Vermeidung von Doppel- spurigkeiten spezifische Fragen in den dafür massgebenden Erlassen zu regeln seien. In der Folge wurden bis Mitte der 90er Jahre weitere wichtige Bereiche auf Geset- zesstufe geregelt, so durch das neue Lebensmittelgesetz (LMG; SR 817.0) im Jahr 1992, mit dem die Grundlage für die Regelung von Lebensmitteln mit gentechnisch veränderten Organismen geschaffen wurde, und durch die Änderung des Umwelt- schutzgesetzes im Jahr 1995, das für den ausserhumanen Sicherheitsbereich zu ei- nem eigentlichen Zentralerlass erweitert wurde. Bei dieser Revision, in die auch das Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970 (EpG; SR 818.101) einbezogen war, konnten die Fragen des Schutzes von Mensch und Umwelt weitgehend geregelt werden. Die einschlägigen Gesetzesartikel über den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen wurden zudem auch auf Verordnungsstufe mehrfach konkretisiert. So wurde mit der Lebensmittelverordnung von 1995 eine Bewilligungs- und Kenn- zeichnungspflicht für Nahrungsmittel, die gentechnisch veränderte Organismen ent- halten, eingeführt, und mit den 1999 in Kraft getretenen Biotechnologie-Verord- nungen (Einschliessungsverordnung, Freisetzungsverordnung und Verordnung über den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer vor Gefährdung durch Mikro- organismen) ein Instrument geschaffen, das sowohl die möglichen Gefahren für Mensch und Umwelt berücksichtigt als auch den Interessen des Werk- und For- schungsplatzes Schweiz Rechnung trägt. Tabelle 1

Bestehende Regelungen auf Gesetzes- und Verordnungsstufe in historischer Reihenfolge Erlass Beschluss/ Inhalt Inkrafttreten

Störfallverordnung 27.2.1991/ Anhänge 1.2, 2.2, 3.2, 4.2: Schutz vor (SR 814.012) 1.4.1991 schweren Schädigungen infolge von Störfällen Bundesverfassung 17.5.1992/ Art. 24novies Abs. 1 und 3: Schutz von (SR 101) 17.5.1992 Mensch und Umwelt beim Umgang mit Gentechnologie im ausserhumanen Be- reich5 Transportverordnung 4.10.1994/ Anlage 1: Ordnung für die schweizeri- (SR 742.401) 1.1.1995 sche Eisenbahnbeförderung gefährlicher Güter (RSD)6; Transport von genetisch veränderten Mikro-Organismen und Organismen

4 Heute Artikel 120 Absatz 2 der Bundesverfassung.

5 Heute Artikel 120 der Bundesverfassung.

6 Heute SR 742.401.6

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Erlass Beschluss/ Inhalt Inkrafttreten

Lebensmittelgesetz 9.10.1992/ Art. 9: Kompetenz des Bundesrates, (SR 817.0) 1.7.1995 gentechnologische Verfahren einzu- schränken oder zu verbieten Lebensmittelverordnung 1.3.1995/ Art. 15, 22: Definition gentechnisch (SR 817.02) 1.7.1995 veränderter Organismen, Bewilligungs- pflicht, Kompetenz zur Einführung eines Bewilligungsverfahrens, Deklara- tionspflicht für GVO-Erzeugnisse Umweltschutzgesetz 21.12.1995/ Art. 7: Definition gentechnisch verän- (SR 814.01) 1.7.1997 derter Organismen Art. 29a–29g: Melde- bzw. Bewilli- gungspflicht für den Umgang mit gen- technisch veränderten Organismen, Information der Abnehmer und Kenn- zeichnung Art. 29h: Eidg. Fachkommission für biologische Sicherheit (EFBS) Art. 59a–59b: Haftpflicht Epidemiengesetz 21.12.1995/ Art. 29a–29d: Melde- bzw. Bewilli- (SR 818.101) 1.7.1997 gungspflicht für den Umgang mit gen- technisch veränderten Organismen, Information der Abnehmer und Kenn- zeichnung Art. 29e: EFBS Verordnung über das 19.11.1996/ Bewilligungsverfahren 1.12.1996 für GVO-Lebensmittel (SR 817.021.35) Verordnung über die 20.11.1996/ Zusammensetzung, Kompetenzen und Eidg. Fachkommission für 1.1.1997 Aufgaben der EFBS biologische Sicherheit (SR 172.327.8) Futtermittel-Verordnung 26.5.1999/ Art. 6, 17, 18, 23: Zulassung und Dekla- (SR 916.307) 1.7.1999 ration von gentechnisch veränderten Futtermitteln Lebensmittelverordnung 14.6.1999/ Art. 22b: Deklaration von gentechnisch (SR 817.02) 1.7.1999 veränderten Organismen und daraus ge- wonnenen Erzeugnissen Verordnung des BLW 16.6.1999/ über die GVO-Futter- 1.7.1999 mittelliste (SR 916.307.11)

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Erlass Beschluss/ Inhalt Inkrafttreten

Pflanzenschutzmittel- 23.6.1999/ Art. 10 und 25: Zulassung und Deklara- Verordnung 1.8.1999 tion von gentechnisch veränderten (SR 916.161) Pflanzenschutzmitteln Einschliessungs- 25.8.1999/ Schutz von Mensch und Umwelt beim verordnung 1.11.1999 Umgang mit gentechnisch veränderten (SR 814.912) Organismen in geschlossenen Systemen Freisetzungsverordnung 25.8.1999/ Schutz von Mensch und Umwelt beim (SR 814.911) 1.11.1999 Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen in der Umwelt (Inverkehr- bringen, Export, Freisetzungsversuche) Saatgutverordnung 7.12.1998/ Art. 9a, 9b, 17: Zulassung und Deklara- (SR 916.151) 1.11.1999 tion von gentechnisch veränderten Sor- ten Dünger-Verordnung 26.1.1994/ Art. 11, 12a, 19: Zulassung und Dekla- (SR 916.171) 1.11.1999 ration von gentechnisch verändertem Dünger Verordnung über den 25.8.1999/ Schutz des Personals beim Umgang mit Schutz der Arbeitneh- 1.11.1999 gentechnisch veränderten Mikroorga- mer/innen vor Gefährdung nismen durch Mikroorganismen (SR 832.321)

Noch nicht umgesetzt sind die in Artikel 120 Absatz 2 BV7 für den Bereich der aus- serhumanen Gentechnologie aufgeführten Gesetzgebungsaufträge, die über den Schutz von Mensch und Umwelt hinausgehen. Sie betreffen namentlich die Beach- tung der Würde der Kreatur sowie den Schutz der genetischen Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten. Diese Lücken sollen mit der Gen-Lex-Vorlage geschlossen werden.

Gen-Lex-Motion Anlässlich der Behandlung der Volksinitiative «zum Schutz von Leben und Umwelt vor Genmanipulation (Gen-Schutz-Initiative)» überwies der Nationalrat am 26. Sep- tember 1996 und der Ständerat am 4. März 1997 dem Bundesrat die so genannte Gen-Lex-Motion (96.3363 Motion WBK-NR. Ausserhumane Gentechnologie. Ge- setzgebung). Sie fordert die Verbesserung und Vervollständigung der Regelung der Gentechnologie im ausserhumanen Bereich und die Erfüllung der Vorgaben der Bundesverfassung in Artikel 24novies Absätze 1 und 38. Namentlich soll die Gesetz- gebung über die ausserhumane Gentechnologie die folgenden Grundsätze konkreti- sieren: Würde der Kreatur; Schutz der Artenvielfalt; nachhaltige Nutzung natürli- cher Ressourcen; Schutz von Leben und Gesundheit des Menschen; Schutz von Natur und Umwelt. Zusätzlich verlangt sie, dass der Dialog mit der Öffentlichkeit über Nutzen und Risiken der Gentechnologie zu fördern ist. Die vorgeschlagene Änderung des Bundesgesetzes über den Umweltschutz (Gen-Lex-Vorlage) setzt die- sen Auftrag um – soweit er nicht bereits im Rahmen der oben erwähnten Revision

7 Art. 24novies Absatz 3 der bisherigen Bundesverfassung.

8 Heute Artikel 120 der Bundesverfassung.

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des USG, LMG und EpG erfüllt worden ist – und nimmt zudem Anliegen auf, die in weiteren parlamentarischen Vorstössen formuliert worden sind.

Ergebnis und Auswertung der Vernehmlassung des Gen-Lex-Vorentwurfs Die Ergebnisse der Vernehmlassung zum Gen-Lex-Vorentwurf vom 15. Dezember

1997 wurden vom Bundesrat mit Beschluss vom 28. Oktober 1998 veröffentlicht.

Das Hauptziel der Vorlage, die heute bekannten Rechtslücken im Gentechnolo- gierecht zu schliessen, hat in der Vernehmlassung allgemeine Zustimmung gefun- den. Vereinzelt ist ein Einbezug des Patentrechts gefordert worden. Einzelne «Kann- Bestimmungen» sowie die Verwendung allgemeiner Begriffe wie «Würde der Krea- tur», «Artenvielfalt» oder «Nachhaltigkeit» hat einigen Kantonen Anlass zu Kritik gegeben. Die Schaffung einer Ethikkommission für den ausserhumanen Bereich ist allgemein begrüsst worden, wenn auch vereinzelt die Schaffung einer einzigen Ethikkommission für alle Bereiche der Gentechnologie und der Medizin gefordert wurde. Kontrovers ist die Haftpflichtregelung aufgenommen worden. Während die Industrie und die meisten Kantone der Verlängerung der Verjährungsfrist auf 30 Jahre und der Ausweitung der Produktehaftpflicht auf landwirtschaftliche Erzeug- nisse positiv gegenüberstanden, haben landwirtschaftliche Kreise, die Versiche- rungswirtschaft und eine Gruppe von Kantonen die vorgeschlagene Neuregelung abgelehnt. Wenige Kantone und Organisationen haben zudem angeregt, ein eigenes Gentechnologiegesetz oder ein Rahmengesetz für die Gentechnologie zu schaffen. Der Bundesrat verfolgt seit 1991 einen dezentralen Regelungsansatz und lehnt ein spezifisches Gentechnologiegesetz ab. Die Materie soll dort geregelt werden, wo Gentechnologie als Hilfsmittel Verwendung findet, also beispielsweise im Um- weltrecht, Lebensmittelrecht, Landwirtschaftsrecht oder Tierschutzrecht. Dieser An- satz erlaubt die Regelung der neuen Technologie im bekannten Rechtsrahmen und verhindert eine Vielzahl neuer Schnittstellen zwischen einem technologieorientier- ten Gesetz und den bestehenden sektoriellen Gesetzen, welche die unterschiedlichen Produktebereiche abdecken. Die eidgenössischen Räte haben diese Haltung schon mehrfach bekräftigt und mit der Änderung des Umweltschutzgesetzes vom 21. Dezember 1995 eine Regelung eingeführt, welche dem querschnittsbezogenen USG gewissermassen die Funktion eines Trägergesetzes für die ausserhumane Gen- technologie gibt. Die Frage der Patentierung von Erfindungen, die biologische Materie zum Gegen- stand haben, ist nicht Gegenstand der Gen-Lex-Motion gewesen und deshalb auch nicht in den Vernehmlassungsentwurf der Gen-Lex-Vorlage aufgenommen worden. Eine solche Änderung wurde damals als verfrüht betrachtet. Inzwischen ist das eu- ropäische Patentrecht jedoch überarbeitet worden und eine entsprechende Änderung des schweizerischen Patentgesetzes, welche zusammen mit der Revision des Sorten- schutzgesetzes erfolgt, ist im Anschluss an die Motion Leumann (98.3243) in die Wege geleitet. Ein entsprechender Entwurf wird noch dieses Jahr in die Vernehm- lassung gegeben werden. Ziel dieser Revision ist es, im Nachgang zur Gen-Lex- Vorlage eine Angleichung des Patentgesetzes an die europäische Richtlinie über den rechtlichen Schutz von biotechnologischen Erfindungen vorzunehmen. Dabei sind vor allem die Grenzen der Patentierbarkeit gesetzlich näher zu bestimmen. Zudem soll der Vorbehalt der öffentlichen Ordnung und der guten Sitten durch eine bei- spielhafte Auflistung der von der Patentierung auszunehmenden Erfindungen spezi- fiziert werden. Im Weiteren sollen die Schutzwirkungen eines Patentes mit Ansprü- chen auf biologisches Material klargestellt und ein Landwirteprivileg eingeführt

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werden. Die Gen-Lex-Vorlage bringt verschiedene Präzisierungen des Verfassungs- begriffs der Würde der Kreatur. Zunächst wird der Anwendungsbereich des Begriffs im USG auf Tiere und Pflanzen eingeschränkt. Zudem wird die Achtung der Würde der Kreatur definiert. Eine noch weiter gehende Konkretisierung dieses neuen Rechtsbegriffs ist zurzeit nicht sinnvoll, weil die praktische Erfahrung mit ihm noch fehlt. Die Vorlage eröffnet deshalb neu die Möglichkeit für eine weitere Konkreti- sierung auf Verordnungsebene. Zusätzlich zu den erweiterten Grundsätzen für den Umgang mit gentechnisch verän- derten Organismen können bei der Beurteilung eines Vorhabens auch andere öffent- liche Interessen berücksichtigt werden. Damit soll bei Gesuchen um Bewilligung des Inverkehrbringens von gentechnisch veränderten Organismen zur Verwendung in der Umwelt und von Freisetzungsversuchen mit solchen Organismen blossen Spiele- reien Einhalt geboten werden. Die stets vorhandenen Unwägbarkeiten sollen durch öffentliche Interessen an der Durchführung des Vorhabens aufgewogen werden. Im Haftpflichtbereich will der Bundesrat den in der Vernehmlassung namentlich von Landwirtschaftskreisen geäusserten Anliegen entgegenkommen.

1.2 Internationales Umfeld

Die unterbreitete Gen-Lex-Vorlage berücksichtigt bei der Umsetzung der eingangs erwähnten Bedürfnisse und Anliegen auch die internationalen politischen, rechtli- chen und wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Im Folgenden wird ein einführen- der Überblick über die internationale Rechtslage gegeben.

Regelung der Europäischen Union9 Ein Vergleich des bereits bestehenden und des jetzt von der Gen-Lex-Vorlage neu vorgeschlagenen schweizerischen Gentechnologierechts mit demjenigen der Euro- päischen Union (EU) zeigt, dass das schweizerische Recht in den Grundzügen dem EU-Recht entspricht. Die wichtigsten Erlasse des Gemeinschaftsrechts sind die Richtlinie 90/219/EWG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 98/81/EG, über die Verwendung genetisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen, und die Richtlinie 90/220/EWG über die absichtliche Freisetzung genetisch verän- derter Organismen in die Umwelt. Letztere befasst sich mit Freisetzungsversuchen und dem Inverkehrbringen von Produkten, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten oder aus solchen bestehen. Nach gegenwärtigem Recht bedürfen die Frei- setzung und das Inverkehrbringen lebender gentechnisch veränderter Organismen einer Bewilligung. Diese wird in einem Verfahren, in das sowohl die nationalen als auch die europäischen Behörden involviert sind, nach Prüfung von Sicherheit und Risiko für Mensch und Umwelt sowie der Anhörung der zuständigen wissenschaft- lichen Ausschüsse erteilt, sofern sich nicht eine qualifizierte Mehrheit der Mitglied- staaten gegen die Bewilligung ausspricht. Wird die Bewilligung erteilt, kann das Produkt in der gesamten Gemeinschaft verwendet werden. Neben der Richtlinie 90/220/EWG gelten in den wichtigsten Produktebereichen weitere produktespezifische Richtlinien, namentlich für Lebensmittel, Arzneimittel, Futtermittel und Saatgut.

9 Der Begriff Europäische Union wird hier umgangssprachlich und nicht rechtlich verwen- det.

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Das Gentechnologierecht der EU ist zurzeit im Umbruch. Gerade die EU-Richtlinie 90/220/EWG über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt soll durch eine neue Richtlinie ersetzt werden, welche die geltende Re- gelung in verschiedenen Punkten verschärft. Insbesondere sollen eine befristete, an eine verbindliche Überprüfung der Produkte nach ihrem Inverkehrbringen geknüpfte Zustimmung eingeführt, die Etikettierungsvorschriften präzisiert und ausgeweitet, die Bewilligungsverfahren transparenter ausgestaltet, die Grundsätze für die Risiko- bewertung klarer definiert und die Rolle der Mitgliedstaten im Bewilligungsverfah- ren gestärkt werden. Zudem soll die Kommission verpflichtet werden, in allen Fra- gen potenzieller Auswirkungen auf die menschliche Gesundheit und/oder die Um- welt die relevanten wissenschaftlichen Ausschüsse anzuhören, aber auch die Mög- lichkeit erhalten, jeden von ihr zur Prüfung ethischer Fragen im Zusammenhang mit der Biotechnologie eingesetzten Ausschuss zu hören. Im Rahmen der Beratung über die Revision dieser Richtlinie hat der Umweltrat der Europäischen Gemeinschaft auch die Frage eines Moratoriums für das Inverkehr- bringen von gentechnisch veränderten Organismen diskutiert. Zu einem solchen hatte der Umweltausschuss des Europäischen Parlamentes im Oktober 1998 die EU- Kommission aufgerufen und gefordert, dass keine Bewilligungen mehr erteilt wer- den dürften, bis die Unschädlichkeit solcher Vorhaben einwandfrei bewiesen sei. Da für ein EU-weites Moratorium keine Rechtsgrundlage besteht, gaben je verschiedene Ländergruppen zwei separate politische Erklärungen ab, die de facto auf einen Be- willigungsstopp für neue Anträge hinauslaufen. Für ein Moratorium sprachen sich fünf Mitgliedstaaten (DK, F, GR, I, LUX) aus, dagegen sechs (A, B, D, NL, S, SF). Am 10. Dezember 1999 hat der Ministerrat bei Stimmenthaltung Frankreichs, Ita- liens und Irlands die neue Freisetzungsrichtlinie verabschiedet und an das Europäi- sche Parlament zur zweiten Lesung weitergeleitet. Es hat inzwischen die Arbeiten zur Beratung der Richtlinie aufgenommen und wird diese voraussichtlich im Herbst 2000 verabschieden. Die neue Richtlinie könnte dann noch dieses Jahr in Kraft tre- ten, womit die beiden Erklärungen und das De-facto-Moratorium beendet werden sollten. Abgesehen davon, hat die EU-Kommission ihrerseits mehrmals darauf hin- gewiesen, dass das De-facto-Moratorium illegal und beim Europäischen Gerichtshof einklagbar sei. Nicht geregelt durch die Richtlinie 90/220/EWG und die vorgesehene neue Richtli- nie über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Um- welt wird die Frage der Haftung für gentechnisch veränderte Organismen. Die Re- gelung der Umwelthaftpflicht geschieht heute nicht auf der Ebene der Gemeinschaft, sondern ist Sache der Mitgliedstaaten. Vorschläge für gemeinschaftliche Regelun- gen hat die Kommission am 9. Februar 2000 in einem Weissbuch präsentiert. Darin schlägt sie eine Rahmenregelung für Haftpflichtvorschriften auf Basis des Verursa- cherprinzips vor. Vorgesehen ist u.a. eine verschuldensunabhängige Haftung bei Schäden als Folge von risikoreichen Aktivitäten, die durch Gemeinschaftsrecht ge- regelt sind. Unter diese Kategorie fällt z.B. der Umgang mit gentechnisch veränder- ten Organismen, soweit er nicht bereits durch die Produktehaftpflichtrichtlinie gere- gelt ist. Auf Gemeinschaftsebene geregelt ist hingegen die Haftung des Herstellers für feh- lerhafte Produkte durch die Richtlinie 85/374/EWG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 1999/34/EG vom 10. Mai 1999. Die verschuldensunabhängige Haftung gilt dabei für alle Produkte, seit dem 10. Mai 1999 auch für die landwirtschaftlichen Primärerzeugnisse, für die folglich deren Hersteller haftet. Die Haftung des Herstel-

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lers erlischt zehn Jahre ab dem Zeitpunkt, an dem er das Produkt in den Verkehr ge- bracht hat. Im Rahmen der Revision der Richtlinie blieb die Verjährungsfrist unver- ändert. Das schweizerische Recht wird durch die Gen-Lex-Vorlage in einigen Bereichen, beispielsweise beim Aktenzugangsrecht oder bei der Information der Öffentlichkeit, besser mit den EU-Regelungen harmonisiert sein. In anderen Bereichen, namentlich dort, wo die Bundesverfassungsgrundsätze der Wahrung der biologischen Vielfalt und der Würde der Kreatur umgesetzt werden, mit der Berücksichtigung des öffent- lichen Interesses bei der Bewilligungserteilung sowie im Bereich der Haftpflicht unterscheidet es sich vom EU-Recht.

Internationale Handelsregeln Die Regeln des internationalen Handelsrechtes und namentlich diejenigen der WTO verlangen, dass der internationale Handel nicht unnötig behindert wird. Dieser Grundsatz gilt auch für den Handel mit gentechnisch veränderten Organismen. Ein Verbot der Einfuhr oder des Inverkehrbringens solcher Organismen könnte gemäss diesen Regeln z.B. durch den wissenschaftlichen Nachweis begründet werden, dass sonst Mensch oder Umwelt tatsächlich gefährdet würden. Die Einführung obligato- rischer Deklarationspflichten für Produkte, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten, wie sie für die Schweiz im Rahmen der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (in Kraft seit dem 1. Juli 1995) sowie der Revision des Umweltschutz- gesetzes vom 21. Dezember 1995 (in Kraft seit dem 1. Juli 1997), bei der auch das Epidemiengesetz entsprechend angepasst wurde, erfolgt ist, ist gemäss den Regeln des internationalen Handelsrechts dann zulässig, wenn sie für die Verwirklichung berechtigter Ziele, namentlich die Verhinderung irreführender Praktiken, den Schutz der Gesundheit und Sicherheit von Menschen, des Lebens oder der Gesundheit von Tieren und Pflanzen oder der Umwelt, notwendig sind. Da die in der Schweiz ein- geführte Deklarationspflicht dem Täuschungsschutz und damit der Verhinderung ir- reführender Praktiken dient, sollte sie diesen Vorschriften entsprechen. Vermutlich wäre zudem auch die Information von Konsumentinnen und Konsumenten ein aner- kanntes Ziel. Im Übrigen findet zurzeit zwischen der Europäischen Union und den USA ein transatlantischer Dialog statt, der die Harmonisierung der für die Gentech- nologie geltenden Bestimmungen anstrebt. Die Schweiz wird versuchen, sich an die- sem Dialog zu beteiligen, um so konstruktiv bei der Vermeidung möglicher transat- lantischer Konflikte mitzuwirken. Gemäss den bestehenden Verpflichtungen müssen technische Vorschriften, die das Inverkehrbringen von Produkten betreffen, vor deren Verabschiedung den anderen Vertragspartnern zur Stellungnahme vorgelegt werden. Diese Notifikation wurde nach dem Beschluss des Bundesrates vom 19. Januar 2000 eingeleitet. Das Ergebnis des Verfahrens wird den eidg. Räten nach dessen Abschluss zur Kenntnis gebracht.

Biodiversitätskonvention Das Übereinkommen der Vereinten Nationen über die biologische Vielfalt (SR 0.451.43) setzt sich die Erhaltung der biologischen Vielfalt, die nachhaltige Nutzung ihrer Elemente und die ausgewogene und gerechte Aufteilung der sich aus der Nutzung der genetischen Ressourcen ergebenden Vorteile zum Ziel (Art. 1). Es enthält eine Reihe von Regelungen speziell zum Umgang mit der Biotechnologie und zur Verteilung ihrer Vorteile. Im Hinblick auf die Konkretisierung dieser Be- stimmungen hat die Konferenz der Vertragsparteien der Biodiversitätskonvention

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1995 beschlossen, Verhandlungen aufzunehmen, um ein internationales Protokoll

über die biologische Sicherheit auszuarbeiten. Dieses so genannte «Protokoll von Cartagena» wurde im Januar 2000 anlässlich der ersten Versammlung der ausseror- dentlichen Konferenz der Vertragsstaaten verabschiedet. Das Protokoll von Cartagena ist der erste internationale rechtliche Rahmen im Be- reich der Sicherheit der Biotechnologie. Es soll garantieren, dass lebende, mit Hilfe der modernen Biotechnologie veränderte Organismen (LVO)10, welche eine Gefahr für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt darstellen kön- nen, auf sichere Art und Weise transportiert und verwendet werden. Das Protokoll konzentriert sich primär auf die Aspekte des grenzüberschreitenden Verkehrs, wel- che durch die bestehenden einzelstaatlichen Regelungen nur selten abgedeckt wer- den. Das zentrale Element des Protokolls ist das Verfahren der Zustimmung in Kenntnis der Sachlage (AIA)11, welches anlässlich der ersten grenzüberschreitenden Bewegung lebender veränderter Organismen, die zu einer direkten Verwendung in der Umwelt bestimmt sind, zur Anwendung kommt. Das AIA-Verfahren erlaubt je- dem Importland, über den Import solcher Organismen auf Grund einer Notifikation zu entscheiden, welche die zur Beurteilung des Risikos für die Umwelt und für die Gesundheit nötige Information enthält. Das Protokoll sieht eine spezielle Regelung für landwirtschaftliche Produkte vor, welche lebende veränderte Organismen ent- halten und zum Verzehr oder zur Verarbeitung bestimmt sind. Diese Regelung er- kennt den Ländern das Recht zu, ihren Entscheid über den Import dieser Kategorie von Organismen auf der Grundlage ihres entsprechenden nationalen Rechts zu tref- fen. Fehlt eine solche Rechtsgrundlage, kann ein Land auf der Basis der im Proto- koll definierten Bewilligungskriterien entscheiden. Das Protokoll anerkennt die Be- rücksichtigung des Vorsorgeprinzips im Entscheidverfahren. Es enthält zudem Be- stimmungen zur Identifikation von lebenden (gentechnisch) veränderten Organis- men. Diese sind für Organismen, die zur Verwendung in der Umwelt bestimmt sind, sehr detailliert, für solche, die nur zum Verzehr oder zur Verarbeitung eingeführt werden, hingegen einfacher. Das Protokoll wird zudem die Einrichtung eines inter- nationalen Systems des Informationsaustauschs über Fragen der Sicherheit für Um- welt und Gesundheit im Zusammenhang mit der Gentechnologie erlauben. Es wird die verstärkte wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit zwischen Nord und Süd ermöglichen, um die technischen und institutionellen Kapazitäten zu verstärken sowie die Risikobeurteilung und das Risikomanagement international zu harmoni- sieren. Das Protokoll will ausserdem einen Prozess in Gang setzen, um internatio- nale Haftpflichtregelungen zu entwickeln. Das Protokoll wird in Kraft treten, sobald es von 50 Vertragsparteien der Biodiver- sitätskonvention ratifiziert sein wird. Bis dahin ist ein Regierungsausschuss einge- setzt, dessen erste Aufgabe es sein wird, die rasche Verwirklichung eines Informati- onsaustauschsystems und eines Programms zur Verstärkung der technischen und in- stitutionellen Kapazitäten in den Entwicklungsländern sicherzustellen.

10 Im Rahmen des Protokolls wird der Begriff LVO anstelle von GVO verwendet.

11 Advance Informed Agreement

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1.3 Konzept und Schwerpunkte der Vorlage

Konzept der neuen Regelung Diese Vorlage setzt die Forderungen der Gen-Lex-Motion und verschiedener wei- terer parlamentarischer Vorstösse um. Die angestrebte Schliessung gesetzlicher Lücken ist vorläufig mit dieser Vorlage erreicht. Es wird aber weiterhin Entwick- lungen im Zusammenhang mit dieser Technologie geben, die von der Gesetzgebung begleitet werden müssen. In diesem Sinne legte der Bundesrat 1997 dem Parlament einen Bericht zum Stand der Gesetzgebung über die ausserhumane Gentechnologie vor (BBl 1998 1648) und präsentierte im Jahr darauf die Ergebnisse des Vernehm- lassungsverfahrens zum Gen-Lex-Vorentwurf. Für das Jahr 1999 informiert er die Räte mit der vorliegenden Botschaft über den neuesten Stand der Gesetzgebung. Die Gen-Lex-Vorlage soll zusammen mit den bereits bestehenden Bestimmungen die Grundlage für den künftigen Umgang mit der Gentechnologie bilden. Das Ziel der Regelung ist es, Forschung und Industrie klare Rahmenbedingungen für den Umgang mit Organismen zu geben. Diese sollen folgenden Anforderungen genügen: – Hoher Schutz von Mensch und Umwelt; – Achtung der Würde der Kreatur; – Schutz und Erhalt der biologischen Vielfalt und deren nachhaltiger Nutzung; – Sachliche Information und offene Kommunikation der Behörden mit der Öffentlichkeit. Zu diesem Zweck werden strenge, aber differenzierte Vorschriften erlassen, admi- nistrativ einfache und transparente Verfahren eingerichtet und geeignete Fachgre- mien zur Beratung der Behörden geschaffen. Die dazu erforderlichen Bestimmungen werden in bestehenden Gesetzen, nament- lich dem USG, dem Tierschutzgesetz vom 9. März 1978 (TSchG; SR 455) und dem Landwirtschaftsgesetz (LwG; SR 910.1) niedergelegt.

Schwerpunkte Ein Schwerpunkt der neuen Vorlage ist die Achtung der Würde der Kreatur. Der Verfassungsbegriff wird in der Vorlage in den Grundzügen definiert und auf Tiere und Pflanzen eingeschränkt. Seine Bedeutung im Einzelnen muss sich indessen in der Praxis erst noch weisen. Die Vorlage sieht deshalb vor, dass der Bundesrat zu einem späteren Zeitpunkt bei der Verordnungsgebung weitere Konkretisierungen vornimmt. Beratend soll zudem neu, neben der bereits geschaffenen Eidgenössi- schen Fachkommission für die biologische Sicherheit, eine Eidgenössische Ethik- kommission für die Biotechnologie im ausserhumanen Bereich verankert werden. Da schon heute ein Bedarf nach Beratung in diesem Bereich besteht, hat der Bun- desrat mit Beschluss vom 27. April 1998 diese Kommission bereits bestellt. Diese ist in die Vorarbeiten zu dieser Vorlage schon einbezogen worden. Ein wichtiges Massnahmenpaket der Vorlage will die Transparenz im Gentechnolo- giebereich fördern und der Öffentlichkeit leichteren Zugang zu den sie interessie- renden Informationen gewähren. Überall, wo gentechnisch veränderte Organismen verwendet werden, von der Landwirtschaft bis zu den Arzneimitteln, sollen Pro- dukte klar deklariert werden, wenn sie diese Organismen enthalten. Darüber hinaus soll auch der Dialog mit der Öffentlichkeit gefördert und den interessierten Kreisen ein Aktenzugangsrecht zu Fachdaten im Umweltschutz und im Lebensmittelbereich

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gewährt werden. Durch Anhörungen, durch behördliche Informationen oder durch Orientierungen seitens der beiden beratenden Kommissionen soll der Wissensstand der Bevölkerung verbessert werden. Einen wichtigen Punkt der neuen Regelung macht das Haftpflichtrecht aus. Zum Schutz der betroffenen Personen wird die Gefährdungshaftung für den Umgang mit gentechnisch veränderten Organismen ausgeweitet, eine ausschliessliche Hersteller- haftung eingeführt und insbesondere die Verjährung auf dreissig Jahre festgesetzt. Damit soll allfälligen langfristigen Folgen der Gentechnologie besser Rechnung ge- tragen werden.

2 Besonderer Teil

2.1 Erläuterungen zu den Änderungen

des Umweltschutzgesetzes

Ingress erstes Lemma Am 18. April 1999 haben die Schweizer Stimmberechtigten eine neue Bundesver- fassung angenommen. Diese ist am 1. Januar 2000 in Kraft getreten. In einer Fuss- note wird daher vermerkt, auf welche Bestimmungen der neuen Verfassung sich das USG seither stützt. Eine gleichartige Anpassung der Ingresse wird auch bei allen durch die Vorlage mitbetroffenen Gesetzgebungen vorgenommen (vgl. Anhang «Änderung bisherigen Rechts»).

Artikel 1 Absatz 1 Als neues Schutzziel wird die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundla- gen im Zweckartikel des USG verankert. Damit wird dem USG ein Element zuge- fügt, das einerseits bereits im LwG (Art. 1 Bst. b) Eingang gefunden hat, insbeson- dere aber in Artikel 2 Absatz 4 der neuen Bundesverfassung verankert worden ist. Mit der Verankerung im Zweckartikel der Verfassung wird zum Ausdruck gebracht, dass das Prinzip der dauerhaften Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen im USG nicht nur für die Gentechnologie, sondern umfassend zu gewährleisten ist. Besonders hervorgehoben wird dabei die dauerhafte Erhaltung der biologischen Vielfalt, ein Anliegen, das namentlich dem Übereinkommen der Vereinten Nationen (UNCED-Übereinkommen) vom 5. Juni 1992 über den Schutz der biologischen Vielfalt (Biodiversitätskonvention) entstammt, welches in der Schweiz am 19. Feb- ruar 1995 in Kraft getreten ist (SR 0.451.43). Die biologische Vielfalt (vgl. auch Erläuterung zu Artikel 29a USG) umfasst die genetische Vielfalt, die Vielfalt der Arten und die Vielfalt der Lebensgemeinschaften und Lebensräume. Neu im Zweckartikel des USG ist auch der Schutz der Würde der Kreatur bei Tieren und Pflanzen (Näheres zum Begriff der Würde der Kreatur im Kommentar zu Art. 29a USG). Die Missachtung der kreatürlichen Würde von Tieren und Pflanzen ist neu als unzulässige Umwelteinwirkung zu verstehen.

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Artikel 4 Absatz 2 Bisher galt diese Bestimmung nur für den Umgang mit Stoffen und Organismen, soweit dieser mit Umwelteinwirkungen verbunden war. Diese Einschränkung wird jetzt aufgehoben, weil auch direkte Beeinträchtigungen der Gesundheit und Sicher- heit des Menschen abgedeckt werden sollen, soweit diese nicht durch Spezialgesetz- gebungen des Gesundheitsschutzes geregelt sind.

Artikel 7 Absätze 1 und 5 quater In der Aufzählung der Einwirkungen wird die Formulierung «Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Lebensgemeinschaften» durch die gleichbedeu- tende, aber einfachere Wendung «Veränderungen der biologischen Vielfalt» ersetzt. Auch hier wird der Begriff «biologische Vielfalt» als Überbegriff für die genetische Vielfalt, die Vielfalt der Arten und die Vielfalt der Lebensgemeinschaften verwen- det. Neu wird in Absatz 5quater der Begriff der pathogenen Organismen definiert. Zu die- sen gehören zumeist Mikroorganismen, die bei Menschen, Tieren, Pflanzen und weiteren Organismen übertragbare Krankheiten hervorrufen können, sowie tierische Parasiten.

Gliederungstitel vor Artikel 26 bzw. Artikel 29a Der neue Gliederungstitel des 3. Kapitels (vor Art. 29a) ist eine redaktionelle Ände- rung. Der bisherige Titel «Umweltgefährdende Organismen» wird mit der Aufnahme ethischer Kriterien in die Beurteilungsgrundsätze (Art. 29a Abs. 1) zu eng. Der neue Titel trägt zudem dem Umstand besser Rechnung, dass die Bestimmungen des

3. Kapitels nicht eine undefinierte Eigenschaft der Organismen, sondern den

menschliche Umgang mit Organismen regeln. In Analogie zur neuen Überschrift des 3. Kapitels erhält auch das 2. Kapitel (vor Art. 26) einen neuen Gliederungstitel. Verweise auf diese Gliederungstitel in den Artikeln 4 Absatz 2, 33 Absatz 1, 41 Ab- satz 1 sowie 65 Absatz 2 erster Satz müssen entsprechend angepasst werden.

Artikel 29a Dieser Artikel wird erheblich erweitert und nimmt im 3. Kapitel eine zentrale Rolle ein. Aus der bisherigen Regelung des «umweltgerechten Umgangs» wird ein Grund- satzartikel, der die Kriterien für den Umgang mit Organismen festlegt und gleich- zeitig aufzeigt, mit welchen Instrumenten die Einhaltung dieser Kriterien zu prüfen ist. Absatz 1 Buchstabe a hat bisher die Gefährdung der Umwelt und mittelbar des Men- schen geregelt. Neu wird die Beschränkung auf mittelbare Gefährdungen des Men- schen aufgehoben. Damit wird dem Umstand Rechnung getragen, dass die sektori- ellen Gesetzgebungen im Gesundheitssektor die geforderte lückenlose Regelung zum unmittelbaren Schutz des Menschen nicht gewährleisten können. Dass sie da- durch als Spezialgesetze in ihrem Geltungsbereich nicht eingeschränkt werden und stets dem allgemeineren USG vorgehen, ist ein Grundprinzip der schweizerischen Rechtsetzung (vgl. Erläuterungen zu Abs. 4).

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Nach Absatz 1 Buchstabe b ist die biologische Vielfalt nicht bloss zu erhalten, auch ihre nachhaltige Nutzung soll nicht beeinträchtigt werden. Der Umgang mit Orga- nismen muss damit sowohl in ökologischer als auch in ökonomischer und gesell- schaftlicher Hinsicht verträglich sein. Er darf beispielsweise nicht durch einseitige Förderung neuer Sorten zu einer Verarmung der Wildflora oder zum Verlust tradi- tioneller Kulturpflanzen samt ihren genetischen Ressourcen führen. Mit dem neuen Kriterium in Buchstabe b wird Artikel 8 des Übereinkommens vom 5. Juni 1992 über die Biologische Vielfalt umgesetzt, der die Vertragsstaaten ausdrücklich ver- pflichtet, ihre biologischen Ressourcen in situ, d.h. als Teil des Ökosystems zu er- halten. Mit dem neuen Kriterium in Absatz 1 Buchstabe c wird die Würde der Kreatur ge- schützt. Der Schutz vor Missachtung dieser Würde soll auf Tiere und Pflanzen12 be- schränkt werden, auch wenn es mit einem weniger anthropozentrischen Denkansatz durchaus vorstellbar ist, auch weiteren Gruppen von Organismen (z.B. Pilzen) oder sogar allen Organismen eine kreatürliche Würde zuzubilligen. Unter dem Begriff der Würde der Kreatur wird nach Absatz 2 ein inhärenter Wert verstanden, der nichtmenschlichen Lebewesen eigen ist und der es verbietet, diese Lebewesen bloss als Mittel zum Zweck anzusehen. Bei empfindungsfähigen Lebe- wesen ist darüber hinaus ihrem subjektiven Wohlergehen Rechnung zu tragen. Achtung der Würde der Kreatur bedeutet, im Umgang mit Tieren und Pflanzen dafür besorgt zu sein, dass diese jene Funktionen und Fähigkeiten ausüben können, die Wesen ihrer Art in der Regel ausüben (namentlich Wachstum, Fortpflanzung, Be- wegung, soziale Fähigkeiten). Die Herstellung transgener Lebewesen ist damit nicht zwangsläufig eine Missachtung der Würde der Kreatur, aber immer ein Eingriff, der die Würde derjenigen Organismen, die «Ausgangsmaterial» bzw. Ergebnis einer gentechnischen Veränderung sind, verletzen kann. Zu beachten bleibt dabei, dass eine erfolgreiche gentechnische Konstruktion von vielen Fehlkonstruktionen be- gleitet sein kann und einen hohen Anteil an «Ausschuss» mit sich bringen kann. Die Bestimmung verlangt deshalb, dass vor einem gentechnischen Eingriff in das Erbmaterial von Tieren und Pflanzen eine Güterabwägung durchzuführen ist. Dabei muss das Gut der Würde der Kreatur anderen Gütern (z.B. Wissensvermehrung, neues Heilmittel) gegenübergestellt werden. Diese anderen Güter müssen umso ge- wichtiger sein, je markanter der gentechnische Eingriff sein wird und je näher der zu verändernde Organismus dem Menschen steht. Der Gesetzestext hält ausdrücklich fest, dass bei der Güterabwägung dem Unterschied zwischen Tieren und Pflanzen Rechnung zu tragen ist (Satz 2). Die Leitlinien und Kriterien für die Durchführung einer solchen Güterabwägung werden sich anhand praktischer Fälle und unter der Beratung der bereits bestehenden Eidgenössischen Ethikkommission für die Bio- technologie im ausserhumanen Bereich erst herausbilden müssen, weil die notwen- dige Praxis heute noch fehlt. Der Bundesrat wird deshalb entsprechende Eckwerte für die Güterabwägung auf Verordnungsebene rechtlich verankern. Eine Lücke ent- steht dadurch nicht, weil bis dahin die erwähnte Ethikkommission Fälle von grund- sätzlicher Bedeutung beurteilen und Vorschläge zur Konkretisierung der Würde der Kreatur unterbreiten wird.

12 Saladin/Schweizer, Kommentar zu Art. 24novies BV, Rz. 114; vgl. hierzu und zum Folgenden auch Praetorius/Saladin, Die Würde der Kreatur (Art. 24novies Abs. 3 BV), BUWAL Schriftenreihe Umwelt Nr. 260, Bern 1996.

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Absatz 3 bestimmt, dass über das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen für die Verwendung in der Umwelt sowie über Freisetzungsversuche mit solchen gestützt auf eine umfassende Dokumentation über die Produkte und Forschungsvorhaben entschieden wird und dass Bewilligungen auf Grund überwie- gender öffentlicher Interessen verweigert werden können. In der Verfassung wird dieser Grundsatz der Beachtung des öffentlichen Interesses in Artikel 5 Absatz 2 BV zum Ausdruck gebracht, wonach staatliches Handeln im öffentlichen Interesse lie- gen und verhältnismässig sein muss. Damit erhält die Bewilligungsbehörde bei je- nen Vorhaben, welche die Allgemeinheit potenziell am stärksten unbekannten Fol- gen aussetzen, ein über den Kriterienkatalog von Absatz 1 hinausgehendes zusätzli- ches Entscheidungsinstrument. Da die Auswirkungen neuer Technologien immer nur nach dem aktuellen Stand der Wissenschaft und der Erfahrung beurteilt und deshalb nie mit letzter Sicherheit bestimmt werden können, soll einerseits alles getan werden, um das Ausmass der verbleibenden Unwägbarkeiten möglichst gering zu halten, andererseits sollen Vorhaben mit unklaren, egoistischen oder abwegigen so- wie ethisch nicht verantwortbaren Zielsetzungen (z.B. Spielereien) nicht bewilligt werden. Ein Nutzen für die Allgemeinheit (z.B. ein Beitrag zur Verbesserung der Volksgesundheit, eine Reduktion der Schadstoffbelastung in der Umwelt oder eine Wissensvermehrung) ist wohl das stärkste Argument überhaupt für die Durchfüh- rung eines Projekts, wenn es darum geht, im Rahmen eines Bewilligungsverfahrens verbleibende Unsicherheiten über die Folgen für Mensch und Umwelt zu akzeptie- ren. Eine umfassende Dokumentation, die auch Erläuterungen zu Ziel und Zweck eines Projekts enthält, erhöht die Transparenz des Vorhabens, um dessen Bewilli- gung nachgesucht wird, und ist damit auch ein Beitrag zum öffentlichen Dialog über die Gentechnologie. Der Bundesrat wird die Einzelheiten der Güterabwägung sowie des damit zusam- menhängenden Verfahrens regeln. Absatz 4 stellt klar, dass für den unmittelbaren Schutz der Gesundheit des Menschen primär die bestehende Gesetzgebung im Gesundheitssektor gilt. Dazu gehören das Lebensmittelgesetz, das Epidemiengesetz sowie demnächst das Heilmittelgesetz (BBl 1999 3453), welche mit ihren Spezialvorschriften dem USG vorgehen. Auch im Entwurf des Chemikaliengesetzes, welches das Giftgesetz vom 21. März 1969 (SR 814.80) ablösen soll, ist vorgesehen, den Gesundheitsschutz im Umgang mit Organismen zu erfassen, insbesondere im Falle von Mikroorganismen in Pflanzen- schutzmitteln und Biozidprodukten. Wo immer der Gesundheitsschutz im Umgang mit Organismen nicht durch Spezialgesetze im Gesundheitssektor geregelt ist, wer- den die USG-Bestimmungen wirksam.

Artikel 29b Absatz 1 Die bisherige Bestimmung wird durch den Verweis auf die Grundsätze in Artikel 29a in zwei Richtungen erweitert: Einerseits wird das bisherige Kriterium für das Inverkehrbringen, nämlich dass der vorschriftsgemässe Umgang die Umwelt oder mittelbar den Menschen nicht gefährden dürfe, durch die beiden neuen Kriterien von Artikel 29a Absatz 1 Buchstaben b und c erweitert. Andererseits wird der Mensch nicht mehr nur vor indirekten, über die Umweltmedien wirkenden, sondern neu auch vor unmittelbaren Gefährdungen geschützt. Das Schutzziel wird also er- weitert. Auch hier gilt grundsätzlich wieder, dass die Spezialgesetzgebung im Ge- sundheitsbereich vorgeht.

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Artikel 29c Absatz 1 bleibt unverändert. Detaillierte Bewilligungskriterien für das Inverkehr- bringen gentechnisch veränderter oder pathogener Organismen sollen auf Ver- ordnungsebene festgelegt werden. Solche könnten z.B. die Elimination von unnöti- gem Erbmaterial, die Einschränkung des Pollenflugs oder die Minimierung von Resistenzentwicklungen betreffen. Die bereits geltende Ausnahmebestimmung von Absatz 3 muss an die erweiterten, über den Schutz von Mensch und Umwelt hinausgehenden Grundsätze für den Um- gang mit Organismen (Art. 29a Abs. 1) angepasst werden.

Artikel 29d In Absatz 1 wird die Informationspflicht der Erweiterung von Artikel 29a Absatz 1 entsprechend angepasst. Absatz 2 entspricht der bisherigen Bestimmung von Artikel 29a Absatz 2. Mit ihrer Verschiebung in den Artikel 29d wird der neue Grundsatzartikel 29a von einer De- tailvorschrift entlastet, die nahtlos an die Anweisungspflicht von Artikel 29d Absatz

1 Buchstabe b anschliesst.

Absatz 3 regelt wie bereits bisher die Kennzeichnung von Organismen und dient primär der Markttransparenz und Wahlfreiheit von Konsumentinnen und Konsu- menten. Die Pflicht zur Kennzeichnung wird neu ergänzt durch eine Kompetenzde- legation an den Bundesrat zur Festlegung von Deklarationslimiten für Gemische und Gegenstände mit Anteilen an gentechnisch veränderten Organismen (Bst. a). Solche Werte sind heute z.B. bereits im Lebensmittel- und Futtermittelbereich eingeführt. Mit der neuen Bestimmung kann für weitere, nicht in Spezialgesetzen geregelte Pro- duktekategorien analog eine Deklarationslimite eingeführt werden, unterhalb der keine Kennzeichnung nötig ist. Buchstabe b gibt dem Bundesrat darüber hinaus die Möglichkeit, Anforderungen an ein freiwilliges Kennzeichnungssystem für solche Organismen festzulegen, die ohne gentechnische Verfahren entstanden sind. Die neuen Bestimmungen von Absatz 3 sind kompatibel mit den bereits bestehenden Kennzeichnungsvorschriften im Arzneimittel-, Lebensmittel- und Landwirtschafts- bereich. Sie stehen aber auch einer Kennzeichnungspflicht, wie sie die Europäische Union mit der Richtlinie 97/35/EG der Kommission vom 18. Juni 1997 zur zweiten Anpassung der Richtlinie 90/220/EWG über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt13 eingeführt hat, nicht im Wege.

Artikel 29e Absatz 1 bleibt unverändert. Detaillierte Bewilligungskriterien für Freisetzungsver- suche mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen sollen auf Ver- ordnungsebene festgelegt werden. Solche könnten z.B. die Elimination von unnöti- gem Erbmaterial, die Einschränkung des Pollenflugs oder die Minimierung von Resistenzentwicklungen betreffen. Wie schon Artikel 29c Absatz 3 muss auch die Ausnahmebestimmung von Arti- kel 29e Absatz 3 an die erweiterten, über den Schutz von Mensch und Umwelt hin-

13 ABl. Nr. L 169 vom 27.6.1997, S. 72 ff.

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ausgehenden Grundsätze für den Umgang mit Organismen (Art. 29a Abs. 1) ange- passt werden.

Artikel 29f Die neue Sachüberschrift bringt deutlicher als bisher zum Ausdruck, dass es drei Regelungsbereiche des Umgangs mit pathogenen oder gentechnisch veränderten Or- ganismen gibt: Das Inverkehrbringen (Art. 29b–29d), die Freisetzungsversuche (Art. 29e) und die Tätigkeiten im geschlossenen System (Art. 29f). Die Bestimmun- gen des Artikels verlangen nicht bloss Einschliessungsmassnahmen, sondern regeln die Tätigkeiten in geschlossenen Systemen umfassender. Die in Absatz 1 vorgenommenen Änderungen tragen wie andere Bestimmungen dem Umstand Rechnung, dass Organismen nicht nur die Umwelt, sondern auch unmittel- bar die Gesundheit des Menschen gefährden können. Wie bereits in den Erläuterun- gen zu Artikel 4 und 29a Absatz 1 Buchstabe a festgehalten, geht es dabei nur da- rum sicherzustellen, dass keine Regelungslücken bestehen bleiben. Spezialregelun- gen in andern Gesetzen gehen dabei immer vor (vgl. Bemerkungen zu Art. 29a Abs. 4). Die Bemerkungen zur Ausnahmebestimmung in Artikel 29c Absatz 3 gelten sinn- gemäss auch für Absatz 3 dieses Artikels.

Artikel 29g Absatz 1 gibt dem Bundesrat wie schon bisher die Kompetenz, über die Artikel 29c, 29e und 29f hinaus ergänzende Vorschriften zu erlassen. Massgeblich ist neu nicht mehr allein die Gefährdung von Mensch und Umwelt, sondern auch die Verletzung der in Artikel 29a neu verankerten Grundsätze für den Umgang mit Organismen. Neu wird festgehalten, dass es dabei um Verletzungen geht, die sowohl vom Um- gang mit den Organismen selbst als auch von ihren Stoffwechselprodukten und Ab- fällen ausgehen können. Der Bundesrat erhält damit beispielsweise die Möglichkeit, über die unschädliche Entsorgung von toten gentechnisch veränderten Versuchstie- ren oder anderen Abfällen Vorschriften zu erlassen. Durch diese Ergänzung wird Artikel 29g mit Artikel 29a, wo diese Anforderungen schon bisher bestanden, besser abgestimmt. Absatz 2 konkretisiert Absatz 1, indem er beispielhaft aufzählt, wo eine ergänzende Regelung am wahrscheinlichsten erscheint. Neu gehören zu dieser Liste folgende vier Bereiche: Buchstabe bbis betrifft die Herstellung gentechnisch veränderter Organismen. Mit der Aufnahme neuer ethischer Kriterien, namentlich der Achtung der Würde der Kreatur, erhält der Herstellungsprozess bei der Beurteilung ein erhöhtes Gewicht, da hier in der Regel der entscheidende Eingriff in das Erbmaterial der Organismen er- folgt. Mit Buchstabe d kann der Bundesrat Massnahmen vorschreiben, wenn andernfalls eine Beeinträchtigung der biologischen Vielfalt und deren nachhaltiger Nutzung (Art. 29a Abs. 1 Bst. b) erwartet werden muss. Buchstabe e trägt dem Umstand Rechnung, dass der Umgang mit bestimmten Orga- nismen zu Spätfolgen führen kann, die bei der vorgängigen Beurteilung eines Ge- suchs weder zwingend zu erwarten sind noch ausgeschlossen werden können. Die

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Verwendung insektenresistenter Pflanzen könnte beispielsweise die Resistenzbil- dung bei Schädlingen fördern und wertvolle, relativ umweltverträgliche Mittel zur Schädlingsbekämpfung unwirksam machen. Langzeituntersuchungen, welche den Gesuchstellern im Rahmen der Bewilligung konkreter Vorhaben auferlegt werden, sind ein Mittel, um das Auftreten solcher Probleme so frühzeitig als möglich zu er- kennen und gezielte Bekämpfungsmassnahmen einzuleiten. Gleichzeitig kann hier darauf hingewiesen werden, dass Bund und Kantone im Rahmen ihrer Erhebungen nach Artikel 44 USG auch von einzelnen Bewilligungen unabhängige, von der All- gemeinheit zu tragende Untersuchungen anordnen oder durchführen können, um z.B. den tatsächlichen Grad der Verbreitung bestimmter gentechnisch veränderter Organismen oder von deren Abkömmlingen zu erfassen. Nach Buchstabe f kann der Bundesrat im Zusammenhang mit Bewilligungsverfahren eine Beteiligung der Öffentlichkeit durch Anhörungs- oder Eingabemöglichkeiten vorsehen. Damit sollen nicht Beschwerdemöglichkeiten für irgendwelche Personen geschaffen werden, sondern Beteiligungsmöglichkeiten ausserhalb förmlicher Ver- fahren, in denen Einwände aus der Bevölkerung mit Behörden, Betreibern und Fachleuten erörtert werden können. Der Bundesrat erhält die Kompetenz, solche Anhörungen vorzusehen, wo er sie als notwendig erachtet, und ihre Durchführung regeln. Zu denken ist etwa an Bewilligungsverfahren, die in ihrer Art erstmalige oder besonders heikle Projekte betreffen.

Artikel 29h Absatz 2 bis Im Umfeld der Biotechnologie sind verschiedene eidgenössische Kommissionen tä- tig. Es ist deshalb sinnvoll, wenn diese Gremien, wo nötig, eng zusammenarbeiten. Absatz 2bis verpflichtet die eidgenössische Fachkommission für biologische Sicher- heit (EFBS) ausdrücklich zu solcher Zusammenarbeit. Die Formulierung ist dabei bewusst offen gehalten worden, damit die allfällige Einsetzung zusätzlicher Kom- missionen oder eine mögliche Zusammenlegung bestehender Kommissionen nicht eine Änderung dieser Bestimmung erfordert.

Artikel 29i (neu) Das Fehlen eines Fachgremiums zur Beratung in ethischen Fragen der Biotechnolo- gie war eine zentrale Lücke der bisherigen Regelung. Der Bundesrat hat deshalb nicht erst die vorliegende Gesetzesänderung abwarten wollen, sondern mit Be- schluss vom 27. April 1998 von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, ein solches Gremium einzusetzen. Die Eidgenössische Ethikkommission für die Gentechnologie im ausserhumanen Bereich (EKAH) hat dadurch die Möglichkeit erhalten, bei den laufenden Änderungen des Gentechnologierechts mitzuwirken und im Hinblick auf die noch nötigen Konkretisierungen auf Verordnungsebene Vorarbeit zu leisten. Die EKAH soll ein Fachgremium für Ethikfragen im ausserhumanen Bereich der ge- samten Biotechnologie sein, was im Namen der Kommission in Zukunft deutlich zum Ausdruck kommen soll. Absatz 1 regelt ihre Bestellung und Zusammensetzung. Neben Fachleuten der Ethik sollen in der Kommission Personen Einsitz nehmen, welche verschiedenen anderen Fachrichtungen angehören, die durch die Gentechnologie direkt oder in ihren Aus- wirkungen stark betroffen sind (z.B. Naturwissenschaften, Medizin, Ökonomie, Landwirtschaft, Rechtswissenschaft usw.). Der Kreis dieser Disziplinen wird be- wusst nicht im Gesetz fixiert. Festgehalten wird aber, dass wissenschaftliche oder

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praktische Kenntnisse der Ethik Voraussetzung für eine Mitgliedschaft in der Kom- mission sind. Absatz 1 verlangt zudem, dass in der Kommission Personen mit unter- schiedlichen ethischen Ansätzen vertreten sind. Absatz 2 umschreibt den Aufgabenbereich der EKAH, der die ganze Biotechnologie des ausserhumanen Bereichs und nicht allein die Gentechnologie umfassen soll. In der Praxis wird ihr Arbeitsschwerpunkt allerdings wie schon heute auf der ethischen Beurteilung der Entwicklungen und Anwendungen der ausserhumanen Gentechno- logie liegen. Wie die EFBS ist auch die EKAH eine beratende Kommission. Nach Absatz 3 wird sie bei der Rechtsetzung und beim Vollzug von Bundesrat und Behörden konsultiert und kann eine Stellungnahme abgeben. Sie muss sich dabei nicht zu jedem Bewilli- gungsgesuch oder Forschungsvorhaben äussern; vielmehr soll sie zu Gesuchen und Projekten Stellung nehmen, denen sie eine grundsätzliche oder beispielhafte Be- deutung beimisst. Dazu muss sie ungehinderten Zugang zu Daten und Unterlagen haben. Absatz 4 verpflichtet auch die EKAH zur Zusammenarbeit mit andern Kommissio- nen. Dazu gehören namentlich die EFBS und die Eidg. Tierversuchskommission. Eine wichtige Aufgabe der EKAH ist nach Absatz 5 die Information der Öffentlich- keit über aktuelle ethische Fragen der Gen- und Biotechnologie. Dabei geht der In- formationsauftrag über eine einseitige Orientierung seitens der EKAH hinaus. Die Kommission soll Partnerin eines Dialogs mit der Öffentlichkeit sein, den sie durch ihr Wirken anregt und unterstützt. Gleiches gilt selbstredend auch für den Informa- tionsauftrag der EFBS in Artikel 29h Absatz 3. Die Information soll dabei nicht laufende Verfahren betreffen, sondern grundsätzliche Themen und Fragen.

Artikel 29k (neu) Die Bevölkerung hat ein grosses Interesse an Informationen über den Umgang mit Organismen, insbesondere solchen zu gentechnisch veränderten und pathogenen Organismen. Mit der Einführung eines allgemeinen Zugangsrechts der Öffentlich- keit zu solchen Informationen wird ein wesentlicher Schritt zur Verbesserung des gewünschten Dialogs mit der Öffentlichkeit getan. Mit dem verbesserten Zugangs- recht erfolgt auch ein Wechsel vom heute noch bestehenden «Geheimhaltungs- prinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt» zum mehr Transparenz anstrebenden «Öffent- lichkeitsprinzip mit Geheimhaltungsvorbehalt». Das Zugangsrecht erstreckt sich auf alle Informationen über den Umgang mit den erwähnten Organismen, die bei der Anwendung des USG, anderer Bundesgesetze oder völkerrechtlicher Vereinbarungen erhoben werden. Entsprechend dem gewähl- ten querschnittsbezogenen und damit lückenschliessenden Regelungskonzept des USG erstreckt sich der Anwendungsbereich dieser Bestimmung nicht nur auf das USG, sondern erfasst beispielsweise auch den Zugang zu Informationen über Orga- nismen, die beim Vollzug des Landwirtschafts-, des Epidemien-, des Tierseuchen- oder des Tierschutzgesetzes erhoben werden. Lediglich das mit dieser Vorlage ge- änderte Lebensmittelrecht weist eine besondere Zugangsregelung auf, da im Lebensmittelrecht ein anders ausgerichtetes Informationsbedürfnis besteht (vgl. Art. 12a E-LMG). Das Zugangsrecht wird beschränkt oder verweigert, soweit über- wiegende private Interessen (wie Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse, Schutz der Persönlichkeit) oder öffentliche Interessen (wie hängige Gerichts- und Verwaltungsverfahren, Landesverteidigung) entgegenstehen. Da das Parlament im

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Jahre 1998 drei verschiedene Motionen angenommen hat, die eine ähnliche Stoss- richtung haben (Motion 97.3083: Einführung des Öffentlichkeitsprinzips mit Ge- heimhaltungsvorbehalt; Motion 97.3110: Verankerung des Öffentlichkeitsprinzips. Erlass eines Informationsgesetzes; Motion 98.3087: Ratifikation der Aarhus-Kon- vention), wird Artikel 29k in naher Zukunft auf diese Gesetzgebungsarbeiten abge- stimmt werden.

Artikel 41 Absätze 1 und 2 bis (neu) Bereits bei der Schaffung des Verfassungsartikels ging der Bundesrat davon aus, dass die Zuweisung der Vollzugskompetenzen eine komplexe Aufgabe sei, die «von Fall zu Fall» und im Sinne eines Zusammenwirkens zwischen Bund und Kantonen gelöst werden müsse (Botschaft BV, BBl 1970 I 777). Absatz 1 regelt deshalb auf Gesetzesebene nur die grundsätzlichen Zuständigkeiten für den Vollzug der Bestimmungen über Organismen. Danach obliegt der Vollzug der Artikel 29a–k grundsätzlich den Bundesbehörden. Die detaillierte und endgülti- ge Aufgabenteilung soll im Sinne von Absatz 1 Teilsatz 2, wonach der Bund «für bestimmte Teilaufgaben die Kantone beiziehen kann», erst auf Verordnungsstufe erfolgen. Dieses Vorgehen ermöglicht dem Bundesrat als Verordnungsgeber eine pragmatische Zuteilung der anstehenden Vollzugsaufgaben. Den Bundesbehörden sollen dabei insbesondere jene Aufgaben übertragen werden, für die eine einheitli- che Vollzugsregelung unerlässlich oder zweckmässig ist (z.B. Bewilligungsverfah- ren für Produkte mit Organismen). Den Kantonen soll hingegen beispielsweise die Kontrolle der rechtskonformen Verwendung der vom Bund bewilligten Organismen zugeteilt werden. Ebenso ist vorgesehen, den Kantonen die Kontrolle ortsspezifi- scher Massnahmen zu übertragen. Absatz 2bis führt neu die Möglichkeit zur Koordination von Verfahren der Bun- desstellen mit denjenigen in den Kantonen ein. Zu denken ist hier beispielsweise an kantonale Planungsverfahren etwa betreffend die Zonenplanung sowie an kantonale Bewilligungen für gentechnische Veränderungen von Wirbeltieren (Art. 7b und Art. 12 ff. TSchG). Die Koordination unter verschiedenen Bundesbehörden kann wie bisher auf Grund von Absatz 2 erfolgen. Die Einzelheiten der Koordination sind auf Verordnungsebene zu regeln.

Artikel 51a (neu) Absatz 1 verlangt die Förderung der öffentlichen Information über die Biotechnolo- gie zur Unterstützung des Dialogs mit und in der Öffentlichkeit. Der Artikel ergänzt die allgemeine Informationspflicht nach Artikel 6 USG. Es muss u.a. gewährleistet sein, dass die öffentliche Information das gesamte Spektrum des Wissens und der Meinungen umfasst und den Bürgerinnen und Bürgern leicht zugänglich ist. Dazu braucht es eine Dokumentationsstelle. Eine solche ist z.B. mit Unterstützung des Schweizerischen Nationalfonds im Rahmen des Schwerpunktprogramms Biotech- nologie aufgebaut worden (B.I.C.S). Mit Absatz 2 erhält der Bund die Kompetenz, die Durchführung von Technologie- folgen-Abschätzungen zu unterstützen. Im Rahmen solcher Abschätzungen sollen die Folgen einer neuen Entwicklung (z.B. der sog. «Terminator-Technologie») oder einer besonderen Anwendung (z.B. herbizidtoleranter transgener Pflanzen) syste- matisch untersucht werden. Der Bundesrat kann mit solchen Technologiefolgen- Abschätzungen die Eidgenössischen Forschungsanstalten oder, wie dies der schwei-

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zerische Wissenschaftsrat heute schon tut, Dritte beauftragen und finanziell unter- stützen.

Artikel 54 Absätze 2 sowie 3 (neu) Absatz 2: Im Rahmen des Bundesgesetzes vom 18. Juni 1999 über die Koordination und Vereinfachung von Entscheidverfahren (BBl 1999 5043 ff.) ist für alle Be- schwerden aus dem Tätigkeitsbereich des UVEK eine Rekurskommission UVEK geschaffen worden. Vorerst aber wurde die Zuständigkeit dieser Rekurskommission nur in denjenigen Infrastrukturerlassen verankert, die von dieser Gesetzesänderung erfasst werden (vgl. Botschaft des Bundesrates vom 25. Febr. 1998, BBl 1998

2591 ff., Ziff. 13.272). Das bedeutet, dass Beschwerden gegen Verfügungen des

BUWAL in Anwendung des USG nach Artikel 47 Absatz 1 Buchstabe c des Ver- waltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) nach wie vor vom UVEK beur- teilt werden. Der erste Teil des ersten Satzes von Absatz 2 erweitert nun die Zuständigkeit der Re- kurskommission UVEK im Sinne der Grundintention der oben erwähnten Botschaft auf alle Verfügungen des BUWAL in Anwendung des USG. Beibehalten wird im zweiten Teil des ersten Satzes von Absatz 2 der mit dem Chemikaliengesetz vorgese- hene spezielle Rechtsweg an die Rekurskommission für Chemikalien bei Verfügun- gen des Bundesamtes betreffend den Umgang mit Stoffen. Da das BUWAL in die- sen Fällen Vorinstanz ist, wird es von den Rechtsmittelbehörden nach Artikel 57 VwVG angehört (zur Anhörung des BUWAL bei Beschwerden gegen Verfügungen anderer Bundesbehörden oder Dritter vgl. Erläuterungen zu Abs. 3). Der zweite Satz von Absatz 2 stellt zusätzlich sicher, dass neu auch gegen Verfügun- gen Dritter, die Vollzugsaufgaben des Bundesamtes wahrnehmen, der gleiche Rechtsweg wie gegen Verfügungen des BUWAL gilt. Die Auslagerung von Voll- zugsaufgaben an Dritte erfolgt gestützt auf die allgemeine Kompetenz zur Auslage- rung von Vollzugsaufgaben in Artikel 43 USG oder auf spezielle Auslagerungsbe- stimmungen wie Artikel 32abis USG (betr. vorgezogene Entsorgungsgebühr im Ab- fallbereich). Nach Artikel 71a VwVG muss eine solche Regelung auf Gesetzesstufe vorgenommen werden. Es könnte sich aber in bestimmten Fällen als sinnvoll erwei- sen, als erste Instanz für Beschwerden gegen Verfügungen Dritter, die Vollzugsauf- gaben wahrnehmen, trotzdem das Bundesamt zu bestimmen. Der Bundesrat wird deshalb ermächtigt, das Bundesamt als erste Rechtsmittelbehörde für Beschwerden gegen solche Verfügungen vorzusehen. Absatz 3: Nach Artikel 41 Absatz 2 müssen Bundesbehörden, die ein anderes Bun- desgesetz oder einen Staatsvertrag vollziehen, bei der Erfüllung dieser Aufgabe auch das USG vollziehen. Die Anhörung des BUWAL als Umweltschutzfachstelle des Bundes, wenn andere Bundesbehörden als das BUWAL in Anwendung des USG verfügen, ist durch den mit dem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfa- chung von Entscheidverfahren eingefügten Verweis (Art. 41 Abs. 2 dritter Satz) auf den ebenfalls im Rahmen dieser Vorlage neu geschaffenen Artikel 62a des Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes sichergestellt. Der Rechtsweg gegen Verfügungen solcher anderer Bundesbehörden als des BUWAL, die im Sinne von Artikel 41 Absatz 2 das USG vollziehen, richtet sich nach den dabei angewendeten Erlassen. Da das BUWAL hier nicht Vorinstanz ist, stellt das VwVG seine Anhörung nicht sicher. Bereits im Rahmen des Chemikalien- gesetzes ist deshalb eine Änderung von Artikel 54 Absatz 2 vorgesehen, die sicher-

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stellt, dass zumindest erstinstanzliche Rechtsmittelbehörden das BUWAL vor ihrem Entscheid anhören müssen. Diese Bestimmung findet sich auf Grund der geänderten Konzeption von Artikel 54 neu in Absatz 3. Da Artikel 54 Absatz 2 neu auch vor- sieht, dass Beschwerden gegen Verfügungen von Dritten im Rahmen der Wahrneh- mung von Vollzugsaufgaben direkt bei den für die Beurteilung von Beschwerden gegen Verfügungen des BUWAL zuständigen Rechtsmittelbehörden eingereicht werden müssen, ist die Anhörung des BUWAL auch bei Beschwerden gegen solche Verfügungen vorzusehen.

Haftpflichtbestimmungen (Art. 59a–59d) in der Übersicht Die gentechnisch veränderten Organismen werden einer lückenlosen Gefährdungs- haftung unterstellt (Art. 59a). Sie gilt nicht nur bei Einwirkungen auf die Umwelt, sondern auch bei unmittelbarer Berührung mit Menschen (z.B. durch stechende In- sekten) oder Sachen, insbesondere bei der Bestäubung von Pflanzen mit gentech- nisch veränderten Pollen. Für gentechnisch veränderte Organismen, die in Verkehr gebracht wurden, haften ausschliesslich deren Herstellerin und deren Importeur. Damit werden die Anwender der Organismen (z.B. Landwirte) entlastet. Die Verjährungsfristen werden verlängert (Art. 59c). Die Verlängerung gilt nicht nur hinsichtlich gentechnisch veränderter Organismen (Fristen von 3 bzw. 30 Jah- ren), sondern auch für alle umweltgefährlichen Betriebe und Anlagen im Sinne von Artikel 59a (Fristen von 3 bzw. 20 Jahren). Denn die Möglichkeit von Spätschäden besteht allgemein bei Einwirkungen auf die Umwelt, unabhängig von der Gentech- nologie. Betriebe, welche die Gentechnologie anwenden, dürfen daher nicht we- sentlich strenger behandelt werden als andere umweltgefährliche Betriebe.

Artikel 59a Im neuen Absatz 1bis wird eine allgemeine Gefährdungshaftungsnorm für Betriebe und Anlagen eingeführt, in denen mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen umgegangen wird. Haftungsvoraussetzung ist die Verwirklichung einer besonderen Gefahr, die von diesen Organismen ausgeht. Bei gentechnisch veränderten Organismen besteht die typische Gefahr darin, dass gentechnisch veränderte Eigenschaften sich erneut ver- ändern (Instabilität der Erbeigenschaften) oder auf andere Organismen übertragen werden (Gentransfer) und dadurch ein Schaden entsteht. Die Eintrittswahrschein- lichkeit einer solchen Schädigung ist allerdings eher gering. Bei pathogenen Orga- nismen besteht die Gefahr definitionsgemäss in der Verursachung von Krankheiten. Im Vergleich zu Absatz 1 ist der Anwendungsbereich von Absatz 1bis erweitert. Die- ser beschränkt sich nicht auf Inhaber von umweltgefährlichen Betrieben, sondern umfasst auch Inhaber von Betrieben, die allein für den Menschen oder für Sachen eine besondere Gefahr darstellen. Hinzu kommt, dass der Schaden nicht nur auf Grund von «Einwirkungen» im Sinne von Artikel 7, sondern auch auf andere Weise, z.B. bei unmittelbarer Berührung mit Menschen (dies ist z.B. bei stechenden Insek- ten der Fall) oder Sachen entstehen kann. Die Bestimmung berücksichtigt damit vollständig das Schutzziel von Artikel 29a (Schutz von Mensch und Umwelt vor Gefahren der Gentechnologie). Ein wichtiger Anwendungsfall dieser Bestimmung ist gegeben, wenn Pflanzen durch gentechnisch veränderte Pollen bestäubt und so in ihrem Erbgut verändert werden. Die Haftung gilt für jeden Schaden, der durch die Bestäubung entsteht (z.B. die Wertverminderung der Früchte der Pflanzen, die nicht mehr zum Preis von biologischen Produkten verkauft werden können; der Verlust

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des Anspruchs auf Direktzahlungen für naturnahe Landwirtschaftsbetriebe, vgl. Art. 76 LwG). Der Begriff «Umgang» ist in Artikel 7 Absatz 6ter USG definiert. Die Streichung des 2. Satzes von Absatz 1 hat nur redaktionelle Bedeutung. Denn es ist im schweizerischen Haftpflichtrecht unbestritten, dass der eigentliche Umwelt- schaden (z.B. die Tötung wild lebender Tiere) nur ersetzt werden muss, wenn ein Gesetz dies ausdrücklich vorschreibt. In der beispielhaften Aufzählung besonderer Gefahren in Absatz 2 Buchstabe d wird nicht mehr vorausgesetzt, dass eine Bewilligungspflicht oder besondere Vorschriften «zum Schutz der Umwelt» erlassen worden sind. Denn eine besondere Gefahr ist auch zu bejahen, wenn die Bewilligungspflicht oder die Vorschriften zum Schutz vor gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen eingeführt oder erlassen worden sind. Aus der Einordnung von Absatz 2 Buchstabe d nach den Absätzen 1 und 1bis ergibt sich jedoch, dass eine Bewilligungspflicht und Vorschriften, die an- deren Zielen dienen, etwa der Verbrechensbekämpfung, keine besondere Gefahr im Sinne dieser Bestimmung begründen. Absatz 2bis führt eine Sonderregelung für gentechnisch veränderte und pathogene Organismen ein, die in Verkehr gebracht worden sind. Für Schäden, die die Orga- nismen auf Grund der mit ihnen verbundenen besonderen Gefahr verursachen, haftet ausschliesslich die Herstellerin im Sinne des Produktehaftpflichtgesetzes, welche die Organismen als Erste in Verkehr gebracht hat. – Als «Herstellerin» gelten nach Artikel 2 des Produktehaftpflichtgesetzes vom 18. Juni 1993 (PrHG, SR 221.112.944) die Herstellerin des Endpro- dukts, eines Grundstoffs oder Teilprodukts, Personen, die sich als Herstelle- rinnen ausgeben, indem sie ein Erkennungszeichen auf dem Produkt anbrin- gen, sowie die Personen, die das Produkt zum Zwecke des Verkaufs oder Vertriebs importiert haben (zum Import für eigene Zwecke vgl. Absatz 2ter). Lieferanten haften wie die Herstellerin, wenn sie Herstellerin, Importeur oder ihren Lieferanten nicht nennen können. Im Gegensatz zum Produkte- haftpflichtgesetz gilt die Haftung nur für die Herstellerin, die die Organis- men als Erste in Verkehr bringt, andererseits gilt die Haftung unabhängig davon, ob das Produkt fehlerhaft ist. – Diese Regelung bringt eine wesentliche Erleichterung für Personen, die die Organismen verwenden. Sie können von den Geschädigten nicht belangt werden, weder auf Grund dieses Gesetzes noch auf Grund anderer Haftungs- bestimmungen. Doch kann die Herstellerin auf Personen Rückgriff nehmen, die den Organismus unsachgemäss behandelt haben (z.B. Landwirte, welche die von der Herstellerin angegebenen Mindestabstände zu benachbarten Grundstücken nicht eingehalten haben) oder sonstwie zur Entstehung oder Verschlimmerung des Schadens beigetragen haben (z.B. der Halter eines Motorfahrzeugs, das während des Transports von gentechnisch veränderten Organismen umkippt). Der Rückgriff richtet sich nach den Haftungsbestim- mungen, welche die unsachgemässe Behandlung von Organismen erfassen (Haftung für Verschulden [Art. 41 Obligationenrecht, OR; SR 220], Haftung für eine objektivierte Pflichtverletzung [milde Kausalhaftung], z.B. Ge- schäftsherrenhaftung [Art. 55 OR], Haftung des Grundeigentümers [Art. 679 Zivilgesetzbuch, ZGB; SR 210]), oder nach den Haftungsbestimmungen, die für besondere Risiken gelten (Gefährdungshaftungen ausserhalb des USG, z.B. Art. 58 Strassenverkehrsgesetz, SVG; SR 741.01; Art. 27 Elektrizitäts-

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gesetz vom 24. Juni 1902, SR 734.0; Art. 64 Luftfahrtgesetz vom 21. De- zember 1948; SR 748.0). Der Rückgriff betrifft die Verteilung des Schadens unter mehrere Haftpflichtige. Er wird – gemäss der Verweisung in Absatz 4 – durch die Artikel 50 und 51 OR geregelt. Die Herstellerin kann auf Perso- nen, die den Organismus unsachgemäss behandelt haben oder sonstwie zur Entstehung oder Verschlimmerung des Schadens beigetragen haben, Rück- griff nehmen, wie wenn sie den Geschädigten voll haften müssten. Die Re- gelung, wonach eine Person den Geschädigten ausschliesslich haftet, aber auf andere Personen Rückgriff nehmen kann, ist heute im Kernenergiehaft- pflichtgesetz vom 18. März 1983 (SR 732.44, Art. 3 Abs. 6, Art. 6) enthal- ten. – Im Gegensatz zu Absatz 1bis gilt die Haftung unabhängig davon, ob der Schaden in einem Betrieb oder einer Anlage verursacht worden ist. Nach Absatz 2ter haftet der Inhaber eines Betriebes oder einer Anlage, der gentech- nisch veränderte oder pathogene Organismen für eigene Zwecke (für die Verwen- dung im eigenen Betrieb oder in der eigenen Anlage) einführt, solidarisch mit der Herstellerin. Dies gilt beispielsweise für den Landwirt, der im Ausland gentechnisch verändertes Saatgut kauft und dieses im eigenen Betrieb verwendet. Er soll solida- risch mit der Herstellerin haften, welche die Organismen im Ausland erstmals in Verkehr gebracht hat. Da die Einfuhr für eigene Zwecke (im Gegensatz zur Einfuhr für den Verkauf oder Vertrieb) vom Herstellerin-Begriff des Produktehaftpflichtge- setzes nicht erfasst wird, ist eine besondere Haftungsnorm notwendig. Andernfalls würde niemand in der Schweiz den Geschädigten haften. Dem Importeur stehen die- selben Rückgriffsrechte wie der Herstellerin nach Absatz 2bis zu. In Absatz 4 wird neu auch auf Artikel 52 OR verwiesen, der die Haftung bei Not- wehr, Notstand oder erlaubter Selbsthilfe ausschliesst oder einschränkt. Die Be- stimmung gilt mit Ausnahme der Kernenergiehaftpflicht für sämtliche Haftpflichtge- setze. Sie soll daher auch im Bereich der Umwelthaftpflicht gelten.

Artikel 59c (neu) Die Verlängerung der Verjährungsfristen ist ein Hauptanliegen der Gen-Lex-Mo- tion. Es wird eine dreijährige relative Frist vorgeschlagen (Abs. 1). Die absolute Frist soll zwanzig Jahre für umweltgefährliche Betriebe und Anlagen im Sinne von Artikel 59a Absatz 1 betragen (Abs. 2). Sie soll dreissig Jahre für Betriebe und An- lagen betragen, die im Sinne von Artikel 59a Absatz 1bis mit gentechnisch verän- derten oder pathogenen Organismen umgehen, sowie für die Herstellerin und den Importeur solcher Organismen im Sinne von Artikel 59a Absätze 2bis und 2ter (Abs. 3). Die Fristen für umweltgefährliche Betriebe und Anlagen entsprechen dem Vorentwurf für einen Allgemeinen Teil des Haftpflichtrechts, der im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts zur Diskussion gestellt wurde14; die absolute Frist ist gegenüber dem Gen-Lex-Vorentwurf gekürzt. Die Fristen für gentechnisch veränderte und pathogene Organismen lehnen sich an das Europarats-Überein- kommen vom 21. Juni 1993 über die zivilrechtliche Haftung für Schäden durch umweltgefährdende Tätigkeiten15 an (Art. 17)16. Nach diesem Übereinkommen wäre

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die absolute Frist eine Verwirkungsfrist. Im vorliegenden Entwurf wird eine Verjäh- rungsfrist vorgesehen. Denn im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts wird angestrebt, möglichst überall Verjährungsfristen einzuführen. Die Verjährung kann im Gegensatz zur Verwirkung ruhen oder unterbrochen werden (Art. 134/135 OR). Die Voraussetzungen für den Verjährungsbeginn sind vom genannten Vorentwurf für einen Allgemeinen Teil des Haftpflichtrechts übernommen (SVZ/ZSR, a.a.O., Art. 41), sie weichen aber teilweise vom Europarats-Übereinkommen ab. Der Eintritt der Verjährung muss von der haftpflichtigen Person bewiesen werden. Die «sicherstellungspflichtige» Person nach Absatz 1 ist jene Person, die sich ver- traglich verpflichtet hat, die Haftpflicht sicherzustellen, also beispielsweise eine Versicherungseinrichtung. Die Formulierung des Verjährungsbeginns in Absatz 2 und in Absatz 3 erster Satz, «nachdem das Ereignis, das den Schaden verursacht hat, im Betrieb oder in der An- lage eingetreten ist oder ein Ende gefunden hat», entspricht der heutigen Rechtspre- chung des Bundesgerichts zum Beginn der zehnjährigen Verjährung nach Artikel 60 Absatz 1 OR17. Ein derartiges Ereignis ist beispielsweise die Verbreitung von gen- technisch veränderten Organismen ausserhalb des Grundstückes, auf dem sie ange- baut wurden. Auch wenn sich die Gefahr erst später verwirklicht (wenn z.B. erst Abkömmlinge der Organismen eine Krankheit verursachen), beginnt die Verjährung mit dem Ereignis im Betrieb oder in der Anlage. Absatz 3 zweiter Satz regelt die absolute Verjährung der Haftung für gentechnisch veränderte Organismen, die in Verkehr gebracht wurden. Die dreissigjährige Frist beginnt am Tag, an dem die Organismen, die den Schaden verursacht haben, erst- mals in Verkehr gebracht worden sind. Für den Importeur beginnt die Verjährung am Tag, an dem er den Organismus in die Schweiz einführt. Als «Organismus, der den Schaden verursacht hat», ist auch der Organismus anzusehen, der den Schaden mittelbar, durch Abkömmlinge verursacht hat. Die besondere Regelung des Fristbe- ginns entspricht der ausschliesslichen Haftung der Herstellerin und des Importeurs nach Artikel 59a Absätze 2bis und 2ter.

Artikel 59d (neu) Artikel 59d regelt die Verjährung des Rückgriffsanspruchs in Anlehnung an die Re- gelung, die im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts vorgeschlagen wird (SVZ/ZSR, a.a.O., Art. 44). Die Bestimmung gilt nur für Rückgriffsansprüche gegen Personen, die nach diesem Gesetz haften (Inhaber umweltgefährlicher Betrie- be oder Anlagen; Inhaber von Betrieben und Anlagen, in denen mit gentechnisch veränderten oder pathogenen Organismen umgegangen wird; Herstellerinnen und Importeure, die solche Organismen erstmals in Verkehr bringen), also nicht für den in Artikel 59a Absatz 2bis vorbehaltenen Rückgriff auf Grund anderer Gesetze. Per- sonen, die gentechnisch veränderte oder pathogene Organismen unsachgemäss be-

14 Schweiz. Versicherungs-Zeitschrift [SVZ] 65 [1997], 47–63 / Zeitschrift für Schweizeri- sches Recht [ZSR]) 1997 I 408–430.

15 Von der Schweiz noch nicht ratifiziert.

16 Eine dreissigjährige Verwirkungsfrist gilt im schweizerischen Recht bereits im Kernener- giehaftpflichtgesetz vom 18. März 1983 (SR 732.44) und im Strahlenschutzgesetz vom 22. März 1991 (SR 814.50).

17 BGE 81 II 439 ff. (448 E. 4)

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handelt oder sonstwie zur Entstehung oder Verschlimmerung eines Schadens beige- tragen haben, der durch solche Organismen verursacht wurde, unterstehen also den kürzeren Verjährungsfristen anderer Bundesgesetze (z.B. 1 bzw. 10 Jahre nach Art. 60 OR). Dies entspricht der Zielsetzung von Artikel 59a Absatz 2bis, die Anwender solcher Organismen zu entlasten. Der Vorentwurf enthielt in Artikel 59e eine Bestimmung über die Unterbrechung der Verjährung. Er sah vor, dass die Unterbrechung der Verjährung gegenüber einer haft- oder sicherstellungspflichtigen Person auch gegenüber den übrigen Personen gilt. Dieser Grundsatz ist aber nur dort gerechtfertigt, wo alle haftpflichtigen Perso- nen als Solidarschuldner (Art. 143 ff. OR) zum Ersatz verpflichtet sind. Im USG fehlt eine derartige Bestimmung. Daher verzichten wir darauf, die Unterbrechung der Verjährung zu regeln. Eine allgemein gültige Regelung dieses Problemkreises wird im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts vorgeschlagen (SVZ/ ZSR, a.a.O., Art. 29, Art. 43).

Artikel 60 Absatz 1 Mit der Änderung der Vorschriften über den Umgang mit Organismen müssen auch die Strafbestimmungen in Artikel 60 Absatz 1 angepasst werden. Die Straftatbestän- de werden insbesondere in Übereinstimmung gebracht und mit dem erweiterten Kriterienkatalog des Artikels 29a. Buchstabe j ergänzt, weil die Vorschrift der Be- folgung von Anweisungen von Artikel 29a Absatz 2 des geltenden Rechts in dieser Vorlage nach Artikel 29d Absatz 2 verschoben wird. Buchstabe k gilt dem Straftat- bestand der Verletzung der Deklarationsbestimmungen (Art. 29d Abs. 3).

Artikel 65 Absatz 2 Der neue Text ist eine redaktionelle Anpassung an die geänderten Gliederungstitel des 2. Kapitels (Umgang mit Stoffen) und 3. Kapitels (Umgang mit Organismen).

2.2 Erläuterungen zur Änderung bisherigen Rechts

2.2.1 Produktehaftpflichtgesetz vom 18. Juni 1993 (PrHG)

Allgemeines Das PrHG sieht eine relativ strenge Haftung der Herstellerin für Schäden vor, die durch den Fehler ihres Produkts verursacht worden sind. Landwirtschaftliche Natur- produkte sind nur dann der Produkthaftung unterstellt, wenn sie einer ersten Verar- beitung unterzogen worden sind (Art. 3 Abs. 2). Im Vorentwurf wurde vorgeschla- gen, die Haftung auf Produkte auszudehnen, die gentechnisch veränderte Organis- men sind, solche enthalten oder aus solchen gewonnen worden sind. Auf diese Re- gelung kann verzichtet werden, da im USG eine strenge Haftung der Herstellerin gentechnisch veränderter oder pathogener Organismen eingeführt wird (siehe Er- läuterung zu Art. 59a USG). Auf diese wird in Artikel 1 verwiesen. Die Produzentenhaftung ist also künftig in zwei Erlassen geregelt. Im Rahmen der Gesamtrevision des Haftpflichtrechts werden wir jedoch prüfen, ob die Zusammen- fassung der Bestimmungen in einem Erlass (z.B. im Produktehaftpflichtgesetz) mög- lich ist.

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In der Vernehmlassung wurde verlangt, Artikel 1 Absatz 1 so abzuändern, dass das Gesetz allgemein auf die Beeinträchtigung der Gesundheit (nicht nur durch Körper- verletzung, sondern auch durch Krankheit) anwendbar ist. Doch wird Artikel 45 OR, der den Schadenersatz bei Körperverletzung regelt (und auf Grund der Verweisung von Art. 11 PrHG anwendbar ist), weit ausgelegt, sodass auch die Verursachung ei- ner Krankheit als «Körperverletzung» gilt18. Eine Änderung ist daher nicht notwen- dig.

Artikel 1 Absatz 3 (neu) Im neuen Absatz 3 wird auf die Haftung der Herstellerin gentechnisch veränderter oder pathogener Organismen verwiesen, die in Artikel 59a Absatz 2bis USG vorge- schlagen wird (siehe Erläuterung zu Art. 59a USG). Sie gilt zusätzlich zur Haftung nach dem Produktehaftpflichtgesetz.

2.2.2 Natur- und Heimatschutzgesetz vom 1. Juli 1966

(NHG)

Artikel 1 Buchstabe d Im Zweckartikel des NHG (SR 451) wird neu ausdrücklich darauf hingewiesen, dass mit dem Schutz der einheimischen Tier- und Pflanzenwelt auch deren biologische Vielfalt erfasst ist.

Artikel 20 Absätze 1 und 4 (neu) Die Änderung von Absatz 1 ist redaktioneller Natur und stellt eine Anpassung an den neuen Absatz 4 dar: das Wort «bestimmter» im Zusammenhang mit bedrohten Tierarten wird gestrichen. Gemäss Absatz 4 kann der Bundesrat Schutzmassnahmen ergreifen, wenn eine Ge- fährdung bedrohter oder sonst schützenswerter Tier- und Pflanzenarten durch gen- technisch veränderte oder pathogene Organismen ausgelöst wird oder zu erwarten ist. Er trifft Massnahmen, wenn das Überleben der durch den Eingriff betroffener Arten, deren genetische Vielfalt oder deren Lebensräume nicht mehr gewährleistet werden können. Der im Vernehmlassungsentwurf vorgesehene neue Absatz 5, wonach der Bundesrat Massnahmen zum Schutze bedrohter oder sonst schützenswerter Nutztier- und Nutzpflanzenarten treffen kann, ist nicht erforderlich, da zwischenzeitlich das Bun- desamt für Landwirtschaft im Sinne der genannten Bestimmungen ein Konzept mit Schutzmassnahmen ausgearbeitet hat, welches die Arterhaltung von schützenswerten Nutztieren und -pflanzen enthält (Konzept zur Erhaltung der Rassenvielfalt bei den landwirtschaftlichen Nutztieren in der Schweiz, Schlussbericht, Oktober 1998, und Bericht über die Umsetzung des globalen Aktionsplanes der FAO in der Schweiz zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der pflanzengenetischen Ressourcen für Ernäh- rung und Landwirtschaft, Oktober 1997).

18 Oftinger/Stark, Schweizerisches Haftpflichtrecht I, Allgemeiner Teil, 5. Aufl. Zürich 1995, S. 275 § 6 N 94.

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Artikel 25c (neu) Wie im USG wird auch im NHG die Rekurskommission UVEK als erstinstanzliche Rechtsmittelbehörde bestimmt. Zudem wird die Anhörung des BUWAL durch erst- instanzliche Rechtsmittelbehörden bei Beschwerden gegen Entscheide anderer Bun- desbehörden oder Dritter, die statt des BUWAL bzw. des Bundesamtes für Kultur (BAK) das NHG anwenden, verankert. Verfügungen Dritter können sich nach Arti- kel 15 NHG ergeben. Im Weiteren kann auf die Erläuterungen zu Artikel 54 Absätze

2 und 3 USG verwiesen werden.

2.2.3 Tierschutzgesetz vom 9. März 1978 (TSchG)

Allgemeines Das Tierschutzgesetz hat seit seinem Inkrafttreten am 1. Juli 1981 zusammen mit der Tierschutzverordnung vom 27. Mai 1981 (TSchV; SR 455.1) wesentliche Verbesse- rungen für die Tiere gebracht, namentlich in den Bereichen der Nutztier-, Wildtier- und Versuchstierhaltung, der Tierversuche, des Inverkehrbringens von Aufstallungs- systemen und Stalleinrichtungen für Nutztiere, der Ausbildung des Tierpflegeperso- nals und der Eingriffe an Tieren sowie der Förderung der Forschung über Tier- schutzfragen. Nicht nur die Gen-Lex-Motion ist der Anlass zur vorliegenden Revision des TSchG, sondern auch andere Punkte, die wie folgt skizziert werden können: Seit längerem wird das Fehlen von gesetzlichen Tierschutzbestimmungen über das natürliche und künstliche Züchten von Tieren als Lücke empfunden. Es betrifft dies die traditionelle Tierzucht, die Anwendung reproduktionstechnischer Verfahren in der Tierzucht wie z.B. das Klonen von Keimzellen, das Erzeugen, Züchten, Halten und Verwenden gentechnisch veränderter Tiere. Die Bestimmungen des heutigen Gesetzes reichen nicht aus, um die tierschutzrelevanten Aspekte der Tiererzeugung abzudecken, vielmehr ist dafür eine Grundlage im Gesetz zu schaffen. Eine solche Gesetzesrevision drängt sich nicht nur aus der bisherigen Erfahrung mit dem TSchG auf, sondern auch aus dem Wortlaut von Artikel 120 Absatz 1 der Bun- desverfassung19. Nach dieser Bestimmung sind der Mensch und seine Umwelt gegen Missbräuche der Fortpflanzungs- und Gentechnologie geschützt. Die Tiere sind Be- standteil der Umwelt, also sind auch sie geschützt, und entsprechende Gesetzesbe- stimmungen sind zu schaffen. Es ist einschränkend zu beachten, dass die Tierzucht nicht nur unter dem tierschüt- zerischen Aspekt zu werten ist, sondern ebenso und konkurrierend unter dem wirt- schaftlichen, wissenschaftlichen und ästhetischen. Nach dem gleichen Verfassungsartikel ergibt sich der gesetzgeberische Auftrag an den Bund, Vorschriften über den Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflan- zen und anderen Organismen zu erlassen und dabei der Würde der Kreatur Rech- nung zu tragen und die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten zu schützen.

19 Artikel 24novies Absatz 1 der bisherigen Bundesverfassung

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Der in diesem Verfassungstext enthaltene Schutz der Würde der Kreatur muss in Bezug auf den Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren im TSchG konkretisiert werden. Nach der Ratifikation durch die Schweiz von drei Übereinkommen des Europarates über Tierschutzfragen wurden verschiedene gesetzgeberische Anpassungen bereits im Rahmen der TSchV-Revision vom 14. Mai 1997 (AS 1997 1121) vorgenommen, doch sind einzelne Aspekte, namentlich in Bezug auf die Zucht von Tieren, auf Ge- setzesstufe zu verankern20. Im Weiteren liegen verschiedene Vorstösse aus den eidgenössischen Räten vor, die Anlass zu einer Revision des TSchG geben: In ihrem Bericht «Vollzugsprobleme im Tierschutz» (93.082, vom 5. November 1993) empfiehlt die Geschäftsprüfungskommission des Ständerates eine Neuaus- richtung des schweizerischen Tierschutzrechts und die Verwendung eines modernen gesetzgeberischen Instrumentariums. Im Weiteren gibt sie 22 Empfehlungen zu De- tailfragen ab. Diese wurden teilweise mit der Revision vom 14. Mai 1997 der Tier- schutzverordnung realisiert, soweit dafür nicht Gesetzesänderungen notwendig sind. Zu Letzteren gehört auch die Regelung der Tierzuchtaspekte in der Heimtierhaltung. Die Parlamentarische Initiative Günter «Ergänzung des Tierschutzgesetzes» (96.403, vom 6. März 1996) beantragt in Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eine Ergän- zung des TSchG zur Regelung der Tierzuchtaspekte namentlich bei Heim- und Nutztieren. Der Nationalrat hat im März 1997 beschlossen, der Initiative Folge zu leisten21. Der Bundesrat legt im vorliegenden Änderungsentwurf einen Text vor, der in die gleiche Richtung wie die Parlamentarische Initiative Günter zielt, aber weni- ger detailliert ausformuliert ist und es vermeidet, Fragen, die auf Verordnungsebene zu regeln sind, ins Gesetz aufzunehmen. Die eidgenössischen Räte haben am 13. Juni 1995 (Nationalrat) und am 19. Sep- tember 1995 (Ständerat) eine Motion «Würde der Kreatur, gesetzgeberische Umset- zung» (93.053, vom 6. Februar 1995) beschlossen und überwiesen, welche den Bun- desrat beauftragt, innert dreier Jahre eine Botschaft zur gesetzgeberischen Umset-

20 Es handelt sich um das Übereinkommen vom 10. Mai 1979 über den Schutz von

Schlachttieren, das Übereinkommen vom 18. März 1986 zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Wirbeltiere und das Übereinkommen vom 13. November 1987 zum Schutz von Heimtieren. Am 21. Dezember 1994 hat die Schweiz zudem das Zusatzprotokoll vom 6. Februar 1992 zur Änderung des Europäi- schen Übereinkommens vom 10. März 1976 zum Schutz von Tieren in landwirtschaftli- chen Tierhaltungen ratifiziert. Dieses Zusatzprotokoll enthält u.a. allgemeine Regelungen über die natürliche und künstliche Zucht von Nutztieren.

21 Der Vorschlag lautet wie folgt:

Artikel 7bis Auswahl eines Tieres zur Zucht (neu) Bei der Auswahl eines Tieres zur Zucht sind die anatomischen, physiologischen und ethologischen Merkmale zu berücksichtigen, welche die Gesundheit und das Wohlbefin- den der Nachkommen des weiblichen Elternteils gefährden können. Artikel 7ter Verbot der Qualzucht (neu) 1 Natürliche oder künstliche Zucht und Zuchtmethoden, die den Elterntieren oder ihren Nachkommen Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen oder deren Wohlbefinden er- heblich beeinträchtigen können, dürfen nicht durchgeführt oder angewendet werden.

2 Vorbehalten bleiben die Bestimmungen über den Tierversuch.

3 Der Bundesrat bestimmt die Kriterien zur Beurteilung der qualzuchtrelevanten Merk- male von Heim- und Nutztierrassen. Er kann die Zucht bestimmter Heim- und Nutztier- rassen aus Tierschutzgründen verbieten.

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zung von Artikel 24novies Absatz 3 der Bundesverfassung22, insbesondere zur Be- rücksichtigung der Würde der Kreatur, vorzulegen. In Beantwortung des oben erwähnten Berichts der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates hat der Bundesrat am 8. September 1999 den Bericht «Vollzugs- probleme im Tierschutz» (BBl 1999 9484) beschlossen und das EVD beauftragt, ei- ne tief greifende Revision des Tierschutzgesetzes vorzubereiten. Dabei sind ins- besondere die Dichte und die Stufengerechtheit der Regelungen zu überprüfen. Die- se Revision wird in der Sache die hier vorgeschlagenen Änderungen nicht be- einflussen; es ist aber denkbar, dass die in der Gen-Lex-Vorlage enthaltenen tier- schützerischen Ziele auf anderem Weg erreicht werden sollen.

Ingress Das Europäische Übereinkommen vom 18. März 1986 zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Wirbeltiere (SR 0.457) regelt die Pflege und Unterbringung der Tiere sowie die Durchführung der Tierversuche. Es regelt namentlich die Anforderungen an Personen, die Tierversuche durchführen, an die Zucht- und Lieferbetriebe für Versuchstiere sowie an die Versuchstierhaltungen. Das Europäische Übereinkommen vom 13. November 1987 zum Schutz von Heim- tieren (SR 0.456) regelt die Anforderungen an die Haltung, die Zucht, den Handel mit und den Erwerb von Heimtieren sowie deren Verwendung für Werbung, Aus- stellungen und Wettkämpfe. Bestimmte chirurgische Eingriffe werden verboten, und das tierschutzgerechte Töten wird geregelt. Im Weiteren schreibt das Übereinkom- men Massnahmen zur Reduktion streunender Tiere und zur Förderung der Informa- tion und Ausbildung über die Heimtierhaltung vor. Die genannten Übereinkommen des Europarates wurden im Rahmen des TSchG von

1978 und seiner 1991 vorgenommenen Revision sowie der Tierschutzverordnung

von 1981 und ihren 1991 und 1997 vorgenommenen Revisionen in nationales Recht umgesetzt. Mit der hier vorgeschlagenen Revision des TSchG erfolgt auch die Um- setzung in den Bereichen Tierzucht und Gentechnologie.

Artikel 2 Absatz 3 Das ungerechtfertigte Zufügen von Schmerzen, Leiden oder Schäden sowie das In- Angst-Versetzen von Tieren sind heute schon die grundsätzlichen Verbote des TSchG. Ihnen wird das Verbot der Missachtung der Würde des Tieres nicht nur neu zur Seite gestellt, sondern es kommt auch zum Ausdruck, dass die bisherigen Ver- bote ebenfalls eine Missachtung der Würde des Tieres darstellen. Der Verfassungsgrundsatz von Artikel 120 Absatz 2 der Bundesverfassung23 bezieht sich zwar auf die Fortpflanzungs- und Gentechnologie. Dies ist aber kein Grund, die Maxime des Respekts vor der Würde der Kreatur nicht auch auf andere Bereiche an- zuwenden. Das schweizerische Tierschutzrecht war schon bisher von einem tiefen Respekt vor der Würde des Tieres geprägt, ohne dass dies im Gesetz expressis verbis nachzulesen war. Gestützt auf die erwähnte Verfassungsbestimmung soll die Würde neu im TSchG verankert werden.

22 Heute Artikel 120 Absatz 2 der Bundesverfassung

23 Artikel 24novies Absatz 3 der bisherigen Bundesverfassung

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Artikel 7a (neu) Absatz 1: Mit Ausnahme der Tierversuche (Art. 60 Abs. 2 Bst. g TSchV) bestehen derzeit keine speziellen Tierschutzregeln für das Züchten von Tieren mit natürlichen Methoden oder für das Erzeugen mittels reproduktionstechnischer oder gentechni- scher Eingriffe. Dies wurde schon vor einiger Zeit als Mangel erkannt, der nun be- hoben werden kann. Es erscheint angezeigt, in den allgemeinen Bestimmungen traditionelle Tierzucht und gentechnische Eingriffe gemeinsam zu regeln, da die Veränderungen am Tier auch bei Anwendung verschiedener Methoden grundsätzlich gleichartig sein können (Veränderungen der genetischen Eigenschaften, die sich in anderem Körperbau, an- derem Stoffwechsel oder anderem Verhalten usw. des Tieres ausdrücken). Das Züchten oder Erzeugen von Tieren darf weder bei den Elterntieren noch bei den Nachkommen Schmerzen, Leiden, Schäden oder Verhaltensstörungen verursachen. Verboten wird einerseits das gezielte und bewusste Züchten und Erzeugen von Tie- ren mit Defekten, die als solche oder auf Grund ihrer Auswirkungen zu einer Minde- rung der Lebensqualität bei den betroffenen Tieren führen («durch das Zuchtziel be- dingt»). Zu vermeiden ist andererseits auch das Züchten oder Erzeugen von Tieren, wenn es als ungewollte Begleiterscheinungen («damit verbundenen») Schmerzen, Leiden, Schäden oder Verhaltensstörungen hervorruft (z.B. durch den Körperbau bzw. das rasche Wachstum verunmöglichte normale Bewegungsfähigkeit bei Mast- geflügel, Gebärschwierigkeiten bei hochgezüchteten Rinderrassen). «Züchten» bezeichnet die traditionelle Zucht von Tieren. Im Begriff «Erzeugen» sind die künstlichen Eingriffe an Eizellen oder embryonalen Stammzellen zusam- mengefasst, z.B. durch das Einschleusen, Verändern oder Entfernen von Genmateri- al, aber auch das Klonen, Bilden von Chimären usw. sowie das In-vitro-Wachstum. Der Oberbegriff «Reproduktionsmethoden» umfasst alle Methoden, die zur Entste- hung eines Tieres führen, einschliesslich Embryotransfer, künstliche Besamung usw. Die Formulierung muss neuere Verfahren miteinbeziehen, und sie muss die Nach- kommen von veränderten Tieren einschliessen. Ausnahmen im Rahmen von Tierversuchen sind möglich, die Projekte unterliegen aber der eingehenden Prüfung auf Unerlässlichkeit im Rahmen des Bewilligungs- verfahrens für Tierversuche (Art. 13 Abs. 1 TSchG). Auf eine Erweiterung des Geltungsbereichs des TSchG im Bereich der gentechni- schen Veränderungen auf wirbellose Tiere wird verzichtet, weil bei diesen Tieren eine Beurteilung insbesondere der Schmerzen und Leiden nach heutigem Stand der Kenntnisse schwer möglich ist. Gestützt auf Artikel 1 Absatz 2 TSchG kann der Bundesrat aber auch die Bestimmungen des neuen Abschnittes 2a auf gewisse wir- bellose Tiere für anwendbar erklären. Absatz 2: Neben allgemeinen Bestimmungen und einem Bewilligungsverfahren für gentechnisch veränderte Tiere (Art. 7b) auf Gesetzesstufe werden Detailregelungen auf Verordnungsstufe notwendig sein. Ihre stufengerechte Aufnahme in die TSchV sichert die Möglichkeit einer raschen Anpassung an neue wissenschaftliche Ent- wicklungen. Mit «bestimmten Merkmalen» sind z.B. Abnormitäten in Körperbau oder Verhalten gemeint.

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Artikel 7b (neu) Absatz 1: Die Ziffer 2.4 der Gen-Lex-Motion verlangt für das Erzeugen, Züchten, Halten und Verwenden gentechnisch veränderter Tiere ein Bewilligungsverfahren, das mit der vorliegenden Bestimmung neu geschaffen wird. Der Vollzug soll wie im übrigen Tierschutzrecht (mit Ausnahme des Vollzugs an der Landesgrenze) den Kantonen übertragen werden. Dabei ist es zweckmässig, statt der aufwändigen Ein- führung eines eigenen, neuen Bewilligungsverfahrens die bereits bestehenden kan- tonalen Vollzugsstrukturen im Bereich der Tierversuche (einschliesslich der kanto- nalen Kommissionen für Tierversuche) zu nutzen und allenfalls auszubauen. Das gilt auch, wenn streng betrachtet ein Projekt mit transgenen Tieren nicht mehr wie bisher meist üblich im Rahmen der wissenschaftlichen Forschung durchgeführt wird, sondern wie in der traditionellen Tierzucht nach Abschluss des Forschungs- anteils zur Praxisanwendung gelangt. Für solche Projekte und ebenso für das Züch- ten, Halten und Verwenden gentechnisch hergestellter bzw. veränderter Tiere sollen die Bestimmungen für Tierversuche gelten. Der Bundesrat wird auf Verordnungsstufe klarstellen, für welche Handlungen im Zusammenhang mit gentechnisch veränderten Tieren die Bestimmungen für Tierver- suche gelten. Damit werden einerseits Lücken und Unklarheiten in der geltenden Gesetzgebung geschlossen bzw. beseitigt (Zucht, Vorratshaltung) und andererseits auch Projekte ausserhalb der eigentlichen Forschung (z.B. Erzeugen von bestimmten Nutztieren für die Praxis) in das Bewilligungsverfahren eingebunden. Der zweite Satz des Absatzes bestimmt, dass sich das Bewilligungsverfahren nach dem 6. Abschnitt (Art. 12–19b) TSchG richtet. Damit ist gemeint, dass die Verfah- rensregeln dieses Abschnitts, namentlich Artikel 18, auch für das Bewilligungsver- fahren für gentechnisch veränderte Tiere gelten. Die materiellen Bestimmungen der Bewilligung richten sich hingegen nach den Absätzen 2 und 3 von Artikel 7b TSchG, die der Bundesrat in der Verordnung detaillieren wird. Die Einführung eines Bewilligungsverfahrens für traditionelles oder natürliches Züchten von Tieren steht nicht zur Diskussion. Dieser Bereich ist weniger kontro- vers als die gentechnischen Eingriffe an Tieren. Mit den neuen Bestimmungen über Tierzucht (Art. 7a TSchG) lassen sich Missbräuche verhindern. Absatz 2: Konkrete einschränkende Regelungen werden gestützt auf Artikel 7a TSchG auf Verordnungsstufe erlassen. Dazu gehört auch die Konkretisierung der Würde der Kreatur. Dies ermöglicht dem Bundesrat, auf gesellschaftliche und wis- senschaftliche Entwicklungen rasch zu reagieren. Absatz 3: Es erscheint sinnvoll, gewisse Ausnahmen im Sinn eines «Entlassens» aus der Bewilligungspflicht oder Erleichterungen im Rahmen der Bewilligung (z.B. mit generellen Bewilligungen) vorzusehen, wenn sich erzeigt, dass unbestritten gesunde Tiere als Tiermodelle oder in der Landwirtschaft zur Verfügung stehen. Der Bundes- rat wird dies im Einzelfall sorgfältig zu prüfen haben. Absatz 4: Die Gen-Lex-Motion sowie der Artikel 29d Absatz 2 des Umweltschutz- gesetzes fordern die Kennzeichnung gentechnisch veränderter Organismen und demzufolge auch von Tieren. Die Konsumentinnen und Konsumenten sollen die Möglichkeit haben, gentechnisch veränderte Tiere als solche zu erkennen. Solange gentechnisch veränderte Tiere vorwiegend in Tierversuchslaboratorien gehalten und verwendet werden, dürften sich der Aufwand für die Kennzeichnung und die Kon- trolle durch die kantonalen Vollzugsbehörden in Grenzen halten. Im Hinblick auf ein allfälliges Inverkehrbringen transgener Nutztiere müssen durch Verordnung

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praktikable Wege für die Kennzeichnung und die Kontrollierbarkeit festgelegt wer- den. Dabei wird auch zu entscheiden sein, wie nachfolgende Generationen zu kenn- zeichnen sind.

Artikel 12 Absatz 2 (neu) Obwohl einige in Artikel 7b Absatz 1 aufgeführte Handlungen (Züchten, Halten) nicht als eigentliche Tierversuche gelten, sollen – wie oben dargelegt – auch für sie im Zusammenhang mit gentechnisch veränderten Tieren die Bestimmungen über das Verfahren zur Bewilligung von Tierversuchen gelten.

Artikel 19 Neu wird in der Sachüberschrift der vollständige Titel der Eidgenössischen Kom- mission für Tierversuche wiedergegeben und diese in einem zusätzlichen Absatz 2 zur Zusammenarbeit mit der Eidgenössischen Ethikkommission für die Biotechno- logie im ausserhumanen Bereich verpflichtet.

Artikel 19a Absatz 2bis: Die Bestimmung erweitert die Aufgaben der Dokumentationsstelle um Vollzugsaufgaben bei der Gentechnologie. Absatz 4: Ziffer 2.6 der Gen-Lex-Motion verlangt die Förderung des Dialogs mit der Öffentlichkeit über Nutzen und Risiken der Gentechnologie. Als Beitrag zu diesem Dialog informiert das Bundesamt für Veterinärwesen regelmässig bzw. bei aktuel- lem Anlass nach Bedarf über gentechnische Arbeiten mit Tieren. Es verfügt wie im Bereich der Tierversuche auf Grund der Meldungen der Kantone über die gesamt- schweizerischen Daten.

Artikel 22 Absatz 3 Die bestehende Delegation der Kompetenz an den Bundesrat, weitere Handlungen zu verbieten, wird explizit auf Handlungen erweitert, mit welchen die Würde der Kreatur missachtet wird.

Artikel 29 Ziffer 1 Buchstaben a bis und a ter Die Strafbestimmungen werden um Verletzungen der neuen Vorschriften über Tier- zucht (Art. 7a) und gentechnische Eingriffe (Art. 7b) ergänzt.

2.2.4 Gewässerschutzgesetz vom 24. Januar 1991 (GSchG)

Artikel 67 Die Rechtspflegebestimmung des GSchG (SR 814.20) ist neu analog zu derjenigen des USG konzipiert. Zu diesem Zweck wird Absatz 1 redaktionell an Artikel 54 Ab- satz 1 USG angepasst. Die Absätze 2 und 4 sind materiell identisch mit den Arti- keln 54 Absätze 2 und 3 USG gefasst (vgl. die Erläuterungen zu diesen Bestimmun- gen). Absatz 3 ist im Rahmen des LwG ins GSchG aufgenommen worden. Er wird vorliegend lediglich redaktionell angepasst.

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2.2.5 Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992 (LMG)

Artikel 9 Buchstabe b Artikel 9 Buchstabe b LMG erlaubt dem Bundesrat, eine Bewilligungspflicht für Lebensmittel, Zusatzstoffe und Verarbeitungshilfsstoffe, die gentechnisch verän- derte Organismen sind oder daraus gewonnen wurden, einzuführen. Mit dem Erlass von Artikel 15 der Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995 (LMV; SR 817.02) hat er von dieser Kompetenz Gebrauch gemacht. Gebrauchsgegenstände nach Arti- kel 5 LMG (Gegenstände, die nach ihrer Bestimmung mit Lebensmitteln oder dem Körper in Kontakt kommen, Gegenstände, die für den Gebrauch durch Kinder be- stimmt sind, Kerzen, Streichhölzer, Feuerzeuge und Scherzartikel sowie Gegenstän- de und Materialien, die zur Ausstattung und Auskleidung von Wohnräumen be- stimmt sind), werden von dieser Bewilligungspflicht bis heute nicht erfasst. Soweit diese gentechnisch veränderte Organismen sind oder daraus gewonnene Stoffe ent- halten (z.B. Farbstoffe oder Enzyme), soll jetzt der Bundesrat auf dem Verord- nungsweg besondere Anforderungen aufstellen und besondere Kontrollen vorsehen können.

Artikel 12a (neu) Im Bereich der Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände wird die Gentechnologie in den nächsten Jahren viele Neuerungen bringen. Weil diese teilweise kontrovers be- urteilt werden, wird ein intensiver Dialog mit der Öffentlichkeit nötig sein. Mit Arti- kel 12a LMG soll die Information der Öffentlichkeit erweitert werden. Für fachliche Fragen gentechnologischer Verfahren soll der Bundesrat einen Anspruch auf Infor- mationszugang und Akteneinsicht einführen. Für den Umweltbereich findet sich ei- ne ähnliche, aber allgemeinere Bestimmung über das Zugangsrecht der Öffentlich- keit in Artikel 29k (neu) USG.

6. Abschnitt: Angaben über Gebrauchsgegenstände (Art. 21a)

Entsprechend Ziffer 2.7 der Gen-Lex-Motion werden die Rechtsgrundlagen ge- schaffen, um auch für Gebrauchsgegenstände eine Deklarationspflicht einzuführen. Eine solche Rechtsgrundlage ist deshalb erforderlich, weil die Deklaration von Ge- brauchsgegenständen, die gentechnisch veränderte Organismen enthalten oder da- raus gewonnen wurden, in erster Linie dem Schutz vor Täuschungen dient, während die geltenden lebensmittelrechtlichen Bestimmungen im Bereich der Gebrauchsge- genstände bisher nur den Schutz der Gesundheit zum Gegenstand haben (vgl. Art. 14 Abs. 2 LMG). Artikel 21a (neu) ist bewusst offen formuliert, damit der Bun- desrat bei der Ausgestaltung der Deklarationspflicht den Anliegen der betroffenen Kreise (Konsumentinnen und Konsumenten, Wirtschaft, Vollzugsbehörden usw.) sowie der internationalen Rechtsentwicklung flexibel Rechnung tragen kann.

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2.2.6 Epidemiengesetz vom 18. Dezember 1970

Ingress Bei der Revision vom 21. Dezember 1995 des EpG wurden verschiedene Vor- schriften über den Umgang mit Erregern24, insbesondere mit gentechnisch ver- änderten Erregern, ins Gesetz aufgenommen. Es ist daher angezeigt, Arti- kel 24novies25 zusätzlich als Verfassungsgrundlage im Ingress zu nennen.

Artikel 29d Absatz 2 Buchstabe d Auch für Produkte, die in den Geltungsbereich des EpG fallen, wird analog zu den übrigen Gesetzen dieser Vorlage eine Deklarationspflicht eingeführt.

2.2.7 Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998

Allgemeines Da die landwirtschaftliche Produktion im Wesentlichen auf biologischen Prozessen basiert, stellt die Gentechnologie eine neue, die konventionellen Methoden ergän- zende Technologie dar. Zurzeit bestehen speziell im Bereich der Pflanzenzüchtung neue Einsatzmöglichkeiten. Es ist davon auszugehen, dass weltweit die Erforschung und Entwicklung von gentechnischen Methoden in der Landwirtschaft weiter geför- dert werden und an Bedeutung zunehmen werden. Bei ihrer Nutzung für die Landwirtschaft kann die Gentechnologie möglicherweise einen Beitrag zur Förderung einer nachhaltig produzierenden Landwirtschaft und zur Ernährungssicherheit leisten. Bei der spezifischen Anwendung der Gentechno- logie in der Landwirtschaft geht es darum, dass geeignete Vorkehrungen getroffen werden, um kein Risiko für Mensch und Umwelt einzugehen. Ein verantwortungs- voller Umgang mit der Gentechnologie ist Voraussetzung dafür, dass ihre Anwen- dung akzeptiert wird. Gleichzeitig ist für die Konsumentenschaft durch hinreichende Information und durch eine klare Deklaration eine freie Entscheidung und die Wahlmöglichkeit zwi- schen den Produkten zu sichern. Damit soll nicht zuletzt auch der Markt entschei- den, in welchem Ausmass die Gentechnologie in der Schweizer Landwirtschaft An- wendung finden soll.

Vielfalt von Kulturpflanzen und Nutztieren Die Erhaltung des Erbgutes von Kulturpflanzen und deren verwandten Wildarten sowie der Nutztiere ist für die Zucht seit jeher eine wichtige Aufgabe. Die Schweiz hat sich deshalb auch den internationalen Anstrengungen der FAO angeschlossen für eine koordinierte weltweite Überwachung und Sicherung der genetischen Res- sourcen. Spezielle nationale Aktionspläne für die Erhaltung und nachhaltige Nut- zung der genetischen Ressourcen werden in der Schweiz umgesetzt.

24 «Erreger sind Organismen (insbesondere Prionen, Viren, Richettsien, Bakterien, Pilze, Protozoen, Helminthen) sowie genetische Materialien, welche beim Menschen eine über- tragbare Krankheit verursachen können.» (Art. 2 Abs. 2 EpG). 25 Es wird in einer Fussnote auf die Artikel 119 und 120 der neuen Bundesverfassung vom 18. April 1999 verwiesen.

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Forschung Für eine zweck- und verantwortungsbewusste Anwendung ist es wichtig, neben dem Nutzen auch die Risiken der Gentechnologie zu erforschen. Dazu gehören die Wei- terentwicklung der ökologischen Risikoforschung sowie der Aufbau von Langzeit- Monitoring-Systemen. Die dazu notwendigen Erkenntnisse werden zum Teil auch im Rahmen von Freisetzungsversuchen zu Forschungszwecken gewonnen werden. Auf Grund eigener Forschungsresultate kann die erforderliche Fachkompetenz wei- ter ausgebaut werden, was auf Grund der zu beobachtenden weltweiten Förderung der Erforschung und Entwicklung von gentechnischen Methoden in der Landwirt- schaft als sehr wichtig zu beurteilen ist.

Artikel 14 Abs. 1 Bst. e (neu) Die Schaffung einer Möglichkeit, landwirtschaftliche Erzeugnisse, die unter Ver- zicht auf gentechnisch veränderte Organismen hergestellt wurden, besonders aus- zuloben und hierzu die notwendigen Kennzeichnungsregeln zu erlassen, war in der Vernehmlassung unbestritten. Zu erwähnen ist, dass diesbezüglich bereits heute mit der Bio-Verordnung des Bundesrates vom 22. September 1997 (SR 910.18) ein Er- lass besteht, der in diese Richtung weist, indem bereits nach Bio-Verordnung der Einsatz von GVO und deren Folgeprodukten während Produktion und Verarbeitung verboten ist. Zu unterstreichen ist, dass die hier vorgesehene Bestimmung als sinnvolle Ergän- zung des Lebensmittelrechtes zu verstehen ist, wie sie sich auch schon im Falle der Bio-Produkte (in Ergänzung zum in diesem Falle einschlägigen Art. 21 Abs. 4 LMG) als notwendig erwiesen hat. Weiter ist zu wiederholen, dass bei der Ausarbeitung der entsprechenden Vollzugs- bestimmungen die im Lebensmittelbereich durch das BAG bereits geleisteten Vor- arbeiten bzw. die dannzumal bereits bestehenden Vorschriften in Bezug auf Dekla- rationslimiten im Lebensmittelbereich zu berücksichtigen sein werden.

Artikel 27a und 27b (neu) Da die Gentechnologie die Landwirtschaft zentral betrifft, soll darüber ein neuer Abschnitt ins LwG aufgenommen werden (6. Abschnitt, Art. 27a f.). Artikel 27a Absatz 1 stellt klar heraus, dass gentechnisch veränderte landwirtschaft- liche Erzeugnisse oder Hilfsstoffe nicht nur den Anforderungen der Landwirt- schaftsgesetzgebung, sondern namentlich auch der Umweltschutz-, Tierschutz- und Lebensmittelgesetzgebung genügen müssen. Absatz 2 erteilt dem Bundesrat eine umfassende Kompetenz, die Produktion und den Absatz von gentechnisch verän- derten landwirtschaftlichen Erzeugnissen oder Hilfsstoffen aus landwirtschaftspoliti- schen Gründen einer Bewilligungspflicht zu unterstellen oder andere Massnahmen vorzusehen, auch wenn die Anforderungen der übrigen einschlägigen Gesetzgebun- gen erfüllt sind. Artikel 27b verlangt, dass landwirtschaftliche Erzeugnisse, deren Verarbeitungspro- dukte sowie landwirtschaftliche Hilfsstoffe gekennzeichnet werden, wenn sie gen- technisch verändert sind oder gentechnisch veränderte Organismen enthalten. Diese Deklarationspflicht darf nicht mit der absatzfördernden (positiven oder negativen) Kennzeichnung nach den Artikeln 14–16 LwG verwechselt werden. Sie dient vor- wiegend dem Schutz von Konsumentinnen und Konsumenten. Artikel 161 LwG

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überträgt dem Bundesrat die Aufgabe, Vorschriften über die Kennzeichnung und die Verpackung landwirtschaftlicher Hilfsstoffe zu erlassen. Damit ist er ermächtigt, die Einzelheiten dieser obligatorischen Kennzeichnung zu regeln, wozu insbesondere auch die Festlegung von Deklarationslimiten gehört.

Artikel 146a (neu) Im Ausland wird heute an der Züchtung gentechnisch veränderter landwirtschaftli- cher Nutztiere gearbeitet mit dem Ziel, leistungsfähige und krankheitsresistente Tie- re zu züchten. In der Schweiz gibt es unseres Wissens noch keine wissenschaftlichen Arbeiten an gentechnisch veränderten Nutztieren. Die grundsätzliche Zulässigkeit solcher Forschungen ist nicht bestritten. Die Bauernschaft, die Konsumentinnen und Konsumenten und die Öffentlichkeit stehen aber der Verwendung solcher Nutztiere mit Zurückhaltung gegenüber. Artikel 146a legt deshalb fest, dass gentechnisch veränderte Nutztiere in der Land- wirtschaft erst gezüchtet oder importiert werden dürfen, wenn wichtige Gründe die Produktion und den Absatz rechtfertigen. Da die Möglichkeiten und Entwicklungen der Gentechnologie bei landwirtschaftlichen Nutztieren heute noch nicht abschlies- send beurteilt werden können, wird dem Bundesrat die Kompetenz zuerkannt, eine Bewilligungspflicht vorzusehen. In einer bundesrätlichen Verordnung wird er mit der Formulierung der Anforderungen an die Bewilligung die wichtigen Gründe kon- kretisieren. Im Rahmen des Bewilligungsverfahrens prüft die Vollzugsbehörde, ob wichtige Gründe konkret vorliegen. Es versteht sich von selbst, dass weitere gesetzliche Anforderungen, namentlich der Tierschutz- und der Umweltschutzgesetzgebung, erfüllt sein müssen.

2.2.8 Tierseuchengesetz vom 1. Juli 1966

Artikel 27 Absatz 6 (neu) Nach dieser neuen Bestimmung sind immunbiologische Erzeugnisse und andere veterinärmedizinische Präparate, die aus GVO bestehen oder solche enthalten, ent- sprechend zu deklarieren. Damit wird Artikel 29d Absatz 2 des Umweltschutz- gesetzes auch im Tierseuchengesetz (SR 916.40) umgesetzt.

2.2.9 Waldgesetz vom 4. Oktober 1991

Artikel 46 Absatz 1 bis und 1 ter (neu) Auch im Waldgesetz (WaG; SR 921.0) wird die Zuständigkeit der Rekurskommis- sion UVEK bestimmt. Zudem wird die Anhörung des BUWAL durch erstinstanzli- che Rechtsmittelbehörden bei Beschwerden gegen Entscheide anderer Bundesbe- hörden oder Dritter, die statt des BUWAL das WaG anwenden, verankert. Verfü- gungen Dritter können sich nach Artikel 32 WaG ergeben. Im Weiteren kann auf die Erläuterungen zu Artikel 54 Absätze 2 und 3 USG verwiesen werden.

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2.2.10 Jagdgesetz vom 20. Juni 1986

Artikel 7 Absatz 2 Hier soll neu die veraltete Bezeichnung «Bundesamt für Forstwesen und Land- schaftsschutz (Bundesamt)» durch die Bezeichnung «Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft (Bundesamt)» ersetzt werden.

Artikel 25a (neu) Auch im Jagdgesetz (JSG; SR 922.0) wird die Zuständigkeit der Rekurskommission UVEK bestimmt. Zudem wird die Anhörung des BUWAL durch erstinstanzliche Rechtsmittelbehörden bei Beschwerden gegen Entscheide anderer Bundesbehörden oder Dritter, die statt des BUWAL das JSG anwenden, verankert (vgl. Erläuterungen zu Art. 54 Abs. 2 und 3 USG). Die übrigen Anpassungen (neuer Gliederungstitel und zusätzliche Sachüberschriften) sind aus systematischen Gründen notwendig.

2.2.11 Fischereigesetz vom 21. Juni 1991

Artikel 26a und 26b Durch die Einfügung der neuen Bestimmung wird der bisherige Artikel 26a zu Arti- kel 26b. Schliesslich wird die Zuständigkeit der Rekurskommission UVEK auch im Fischereigesetz (SR 923.0) verankert (vgl. Erläuterungen zu Art. 54 USG).

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

Die vorliegende Änderung Umweltschutzgesetz führt mehrheitlich zu einer Ergän- zung und Verstärkung der verschiedenen Regelungen der Biotechnologie. Die neuen Aufgaben bestehen zunächst in der Beurteilung gentechnischer Vorhaben unter Ein- bezug der ethischen Aspekte. Dies führt zu einer Erweiterung der bestehenden Mel- de- und Bewilligungsverfahren. Der Bund muss dabei namentlich für die Kosten der beratenden Eidgenössischen Ethikkommission für die Biotechnologie im ausserhu- manen Bereich aufkommen. Mehraufwand wird auch die beabsichtigte Erhöhung der Transparenz der Verwal- tungstätigkeiten bringen, indem z.B. Gesuche und Entscheide publiziert, Akten auf- gelegt, Übersichtslisten über den Stand der Tätigkeiten in der Schweiz erstellt, eine Dokumentationsstelle unterstützt oder Orientierungsveranstaltungen organisiert wer- den sollen. Auch die Durchführung von Technologiefolgen-Abschätzungen und die Unterstützung von Forschung und Ausbildung in den neuen Bereichen setzen ent- sprechende personelle und finanzielle Mittel voraus. Da die neuen Bestimmungen primär Bundesvollzug vorsehen, wird der Bund die Hauptlast der neuen Bestimmungen zu tragen haben. Dabei kann in vielen Fällen Nutzen daraus gezogen werden, dass Verfahren schon bestehen und somit lediglich ergänzt werden müssen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass die Beurteilung der

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ethischen Aspekte in konkreten Fällen leicht zu Beschwerden führen kann, deren Behandlung erheblichen Aufwand bedeutet. Personelle Auswirkungen der Vorlage: Konkret benötigen das BUWAL und das BLW je 2 Stellen. Diese werden dem UVEK bzw. EVD im Rahmen der NOVE- DUE-Abbauvorgaben angerechnet. Weitere finanzielle Mittel werden vom BUWAL für Forschungsaufträge an Dritte (0,3 Mio. Fr.) und zur Weiterführung einer zentra- len Dokumentationsstelle für die Gentechnologie (heute z.B. B.I.C.S. des Schwer- punktprogramms Biotechnologie) benötigt (0,6 Mio. Fr.).

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden

Den Kantonen und Gemeinden entstehen keine direkten finanziellen Belastungen. Auch im Personalbereich dürfte der zusätzliche Personalaufwand auf Grund der neuen Bestimmungen im Umweltschutzgesetz im Rahmen des Vollzugs gering sein.

3.3 Auswirkungen auf die Wirtschaft

Für die Wirtschaft dürften die neuen Bestimmungen zunächst einen klaren Mehr- aufwand bedeuten, weil die Dossiers für Meldungen und Bewilligungsgesuche künftig umfangreicher sein müssen und nicht mehr bloss auf Sicherheitsfragen aus- gerichtet sein können. Neu sind für ein Vorhaben auch Abklärungen bezüglich der Wirkungen auf die biologische Vielfalt und ihre nachhaltige Nutzung sowie zu Fra- gen der Achtung der Würde der Kreatur nötig. Es wird erwartet, dass sich dieser Mehraufwand insofern auszahlen wird, als damit die einzelnen Vorhaben nicht mehr allein unter dem Risikoaspekt diskutiert und be- urteilt werden. Nach dem neuen Regelungskonzept, das eine Gegenüberstellung von Vor- und Nachteilen eines Vorhabens enthält, ergibt sich eine wesentlich umfassen- dere und ausgewogenere Beurteilung, welche die Bedenken der Öffentlichkeit auf- nimmt und miteinbezieht. Vorhaben, welche einer solchen Beurteilung standhalten, werden in der Bevölkerung mit einer wesentlich grösseren Akzeptanz rechnen kön- nen. Die Verschärfung der Haftpflicht bringt eine Erhöhung des Haftpflichtrisikos für umweltgefährliche Betriebe und Anlagen mit sich, insbesondere für die Herstellerin, die gentechnisch veränderte oder pathogene Organismen als Erste in Verkehr bringt. Dies ist gerechtfertigt, um eine gerechte Verteilung der Risiken zu erreichen, die mit den genannten Betrieben, Anlagen und Organismen verbunden sind.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist im Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 angekündigt (Anhang 2, Abschnitt 2.4 «Umwelt und Infrastruktur», Rubrik «weitere Geschäfte»).

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5 Verhältnis zum europäischen Recht

5.1 Allgemeines

Das europäische Gentechnologierecht ist ebenso wie die entsprechende schweizeri- sche Regelung im Umbruch. Während die Revision der Richtlinie 90/219/EWG über die Verwendung genetisch veränderter Mikroorganismen in geschlossenen Systemen mit der Verabschiedung der Änderungsrichtlinie 98/81/EG im Jahr 1998 abge- schlossen werden konnte, ist der erheblich mehr umstrittene Bereich der Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen in die Umwelt (Richtlinie 90/220/EWG) noch immer in Bearbeitung. Am 10. Dezember 1999 hat der EU-Umweltrat eine neue Freisetzungsrichtlinie, welche die Richtlinie 90/220/EWG ersetzen soll, verabschiedet und an das Europäi- sche Parlament weitergeleitet. Mit dieser neuen Richtlinie sollen die Bewilligungs- verfahren für Freisetzungsversuche und das Inverkehrbringen von gentechnisch ver- änderten Organismen strikter und klarer geregelt werden (vgl. Ziff. 1.2).

5.2 Umgang mit Organismen

In den Grundzügen ist und bleibt das schweizerische Regelungskonzept mit demje- nigen der EU vergleichbar. Beide Regelungen sehen Bewilligungsverfahren für Frei- setzungsversuche und für das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Orga- nismen vor. Beide erachten ein hohes Sicherheitsniveau und eine konsequente An- wendung des Vorsorgeprinzips für unerlässlich. Auch die Tatsache, dass beide ihre heutigen Regelungen als ungenügend betrachten und zu ändern gewillt sind, ist ein gemeinsames Merkmal. Der präzise Vergleich zwischen den beiden Revisionen ist insofern problematisch, als beide im laufenden Gesetzgebungsverfahren noch Änderungen unterliegen kön- nen. Voraussichtlich werden in beiden Fällen die künftigen Anforderungen höher sein als die heutigen. Ein besonderes Merkmal der Gen-Lex-Vorlage ist die Einführung des Verfassungs- begriffs der Würde der Kreatur. Die bestehende Richtlinie 90/220/EWG und die vom Ministerrat verabschiedete neue Freisetzungsrichtlinie nennen diesen Begriff nicht ausdrücklich. Die neue Freisetzungsrichtlinie sieht aber in der Präambel und in den materiellen Bestimmungen die Möglichkeit der Anhörung von Ethikausschüssen durch die Kommission oder die Mitgliedstaaten vor. Das in Artikel 29a Absatz 3 USG zusätzlich vorgesehene Bewilligungskriterium der Berücksichtigung öffentlicher Interessen ist im EU-Recht nicht vorgesehen. Die Bewilligungskriterien werden somit in der Schweiz strenger sein als in der EU. Aufholbedarf besteht schweizerischerseits hingegen im Aktenzugangsrecht und bei der Information der Öffentlichkeit. Hier wird die Vorlage eine bessere Abstimmung zum EU-Recht bringen.

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5.3 Haftpflicht

Die Verlängerung der Verjährungsfristen lehnt sich an das Europarats-Überein- kommen vom 21. Juni 1993 über die zivilrechtliche Haftung für Schäden durch umweltgefährdende Tätigkeiten an, ohne die Regelung vollständig zu übernehmen26. Die Frage der Haftung wird weder durch die bestehende Richtlinie 90/220/EWG noch durch die vorgesehene neue Freisetzungsrichtlinie geregelt. Die Europäische Union kennt zurzeit keine Regelung der Umwelthaftpflicht. In einem Grünbuch von

199327 hat die Europäische Kommission aber die Absicht bekundet, eine Gefähr-

dungshaftung in diesem Bereich anzustreben. Vorschläge für gemeinschaftliche Re- gelungen hat die Kommission am 9. Februar 2000 in einem Weissbuch präsentiert. Geregelt ist auf Gemeinschaftsebene hingegen die Haftung des Herstellers für feh- lerhafte Produkte durch die Richtlinie 85/374/EWG, zuletzt geändert durch die Richtlinie 1999/34/EG vom 10. Mai 1999. Ein Vergleich von Artikel 59a und 59c mit den Bestimmungen dieser Richtlinie zeigt folgende Unterschiede: im Gegensatz zu dieser Richtlinie gilt in der Schweiz die Haftung unabhängig davon, ob das Pro- dukt fehlerhaft ist oder nicht, und es haftet nur die Herstellerin, welche die Orga- nismen als Erste in Verkehr bringt, nicht aber der Anwender dieses Organismus, z.B. der Hersteller eines landwirtschaftlichen Primärerzeugnisses. Auch wird in der Schweiz eine dreissigjährige Verjährungsfrist für Ersatzansprüche gelten, während gemäss Produktehaftpflichtrichtlinie die Haftung der Herstellerin zehn Jahre nach dem Zeitpunkt erlischt, an dem sie das Produkt in den Verkehr gebracht hat.

5.4 Verhältnis zum Bundesgesetz über die technischen

Handelshemmnisse Das Bundesgesetz über die technischen Handelshemmnisse (THG; SR 946.51) gilt für alle Bereiche, in denen der Bund technische Vorschriften für Produkte erlässt. Diese Vorlage enthält namentlich auch Bestimmungen über den Umgang und das Inverkehrbringen von gentechnisch modifizierten Organismen, welche den Anforde- rungen des THG genügen müssen. Nach dem THG sind technische Vorschriften so auszugestalten, dass sie sich nicht als technische Handelshemmnisse auswirken (Art. 4 Abs. 1 THG). Sie werden zu diesem Zweck auf die wichtigsten Handelspartner der Schweiz abgestimmt. Abwei- chungen von den Bestimmungen der entsprechenden wichtigsten Handelspartner sind nach Artikel 4 Absatz 3 THG zulässig, wenn überwiegende öffentliche Interes- sen sie erfordern und sie weder ein Mittel zur willkürlichen Diskriminierung noch eine verschleierte Beschränkung des Handels darstellen. Die EU-Mitgliedstaaten sind zusammen mit den USA unsere wichtigsten Handelspartner mit gentechnisch modifizierten Produkten. Wie unter Ziffer 52 dargelegt, geht die Vorlage über die geplante EG-Regelung hinaus, indem bei Tieren und Pflanzen die Würde der Krea- tur als zusätzliches Bewilligungskriterium für das Inverkehrbringen von gentech- nisch modifizierten Organismen verankert wird.

26 Vgl. Erläuterungen zu Art. 59c USG.

27 Mitteilung der Kommission an den Rat und das Europäische Parlament und den Wirt- schafts- und Sozialausschuss: Grünbuch über die Sanierung von Umweltschäden, COM (93) 47, 14.3.1993; vgl. PHi, Produkt- und Umwelthaftpflicht international 1993 124 ff.

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Im heutigen Zeitpunkt ist nicht klar, ob sich aus diesem Unterschied später konkrete Probleme für den grenzüberschreitenden Handel ergeben werden. Soweit sich allfäl- lige darauf abgestützte Massnahmen auch durch andere übergeordnete öffentliche Interessen rechtfertigen liessen, wie beispielsweise den Schutz der Gesundheit und des Lebens von Tieren und Pflanzen oder der öffentlichen Sittlichkeit, steht die Vorlage mit dem THG im Einklang.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit

Die Befugnis des Bundes, ergänzende Vorschriften zum Schutz des Menschen und seiner Umwelt vor Schädigungen durch Organismen zu erlassen, ergibt sich aus der Gesetzgebungskompetenz von Artikel 74 BV28 (Umweltschutz) und Artikel 120 BV29 (Vorschriften gegen den Missbrauch beim Umgang mit Keim- und Erbgut von Tieren, Pflanzen und anderen Organismen). Neben einem Gesetzgebungsauftrag enthält letzterer Verfassungsartikel auch Leitplanken für die Ausführungsgesetzge- bung. Danach müssen die Ausführungsvorschriften der Würde der Kreatur sowie der Sicherheit von Mensch, Tier und Umwelt Rechnung tragen und die genetische Vielfalt der Tier- und Pflanzenarten schützen. Der vorliegende Gesetzesentwurf stellt, in Ergänzung zur Revision vom 21. De- zember 1995 des Umweltschutz- und des Epidemiengesetzes, welche am 1. Juli

1997 in Kraft getreten sind, ein Konzept zur umfassenden Berücksichtigung der

über die Sicherheit und den Schutz der Umwelt hinausgehenden Fragen (biologische Vielfalt und deren nachhaltige Nutzung, Achtung der Würde der Kreatur) dar.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält Delegationsnormen zum Erlass von Verordnungsrecht. Der Bundesrat als Verordnungsinstanz darf damit innerhalb der vom Gesetz beschriebe- nen Grenzen gesetzesergänzendes Verordnungsrecht erlassen. Diese Delegationen betreffen Regelungen, deren Details den Konkretisierungsgrad der Gesetzesebene wesentlich überschreiten würden. Verfassungsrechtlich müssen sich Delegationsermächtigungen auf einen bestimmten Regelungsgegenstand beschränken, dürfen also nicht unbegrenzt sein. Die Rechtset- zungsermächtigungen des Entwurfs beschränken sich deshalb jeweils auf einen be- stimmten Regelungsgegenstand und sind nach Inhalt, Zweck, und Ausmass hinrei- chend konkretisiert. Die dem Bundesrat eingeräumte Verordnungskompetenz wird damit dem Bestimmtheitsgrundsatz gerecht und ist somit verfassungsrechtlich aus- reichend umrissen.

28 Artikel 24septies der bisherigen Bundesverfassung

29 Artikel 24novies Absätze 1 und 3 der bisherigen Bundesverfassung

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