Parlamentarische Initiative Menschenwürdige Arbeitsbedingungen für Assistenzärzte Bericht der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates vom 5. April 2001 Stellungnahme des Bundesrates

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Parlamentarische Initiative Menschenwürdige Arbeitsbedingungen für Assistenzärzte Bericht vom 11. April 2001 der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates

vom 30. Mai 2001

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

zum Bericht vom 11. April 2001 der Kommission für soziale Sicherheit und Ge- sundheit des Nationalrates betreffend menschenwürdige Arbeitsbedingungen für As- sistenzärzte nehmen wir nach Artikel 21quater Absatz 4 des Geschäftsverkehrsgeset- zes (GVG) nachfolgend Stellung.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

30. Mai 2001 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger

11486 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

6098 2001-1019

Stellungnahme

1 Ausgangslage

Am 18. Dezember 1998 reichte Nationalrat Marc Suter eine parlamentarische Initia- tive ein mit dem Ziel, die Assistenzärztinnen und -ärzte vollumfänglich dem Ar- beitsgesetz zu unterstellen. Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates schloss sich bei der Vorprüfung der Initiative anlässlich der Sit- zung vom 13. August 1999 der Auffassung des Initianten an, wonach die heutigen Arbeitsbedingungen der Assistenzärztinnen und -ärzte in der Schweiz unhaltbar sei- en, und beschloss, der Initiative Folge zu leisten. Der Nationalrat folgte diesem An- trag am 4. Oktober 1999 ohne Gegenstimme. Als nächsten Schritt führte die Kommission am 24. Februar 2000 mit Vertreterinnen und Vertretern des Verbands der Schweizerischen Assistenz- und Oberärzte (VSAO), des Spitalsektors, der Sanitätsdirektorenkonferenz (SDK) und der Wissen- schaft ein Hearing zur Arbeitszeitproblematik der Assistenzärztinnen und -ärzte durch. Im Anschluss daran erteilte sie einer Subkommission den Auftrag, einen Be- richts- und Erlassentwurf auszuarbeiten. Die Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit hat am 5. April 2001 vom Berichts- und Erlassentwurf ihrer Subkommission Kenntnis genommen. Die Kom- missionsmehrheit hat dem Erlassentwurf zugestimmt. Eine Minderheit lehnt die Re- vision dagegen ab und beantragt, auf den Gesetzesentwurf nicht einzutreten.

2 Stellungnahme des Bundesrates

Der Bundesrat unterstützt die von der Kommission für soziale Sicherheit und Ge- sundheit des Nationalrates vorgeschlagene Gesetzesänderung. Assistenzärzte sind vom persönlichen Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes bezüg- lich der Arbeits- und Ruhezeitvorschriften ausgenommen. Einer der Gründe, wes- halb diese Ausnahme ins Gesetz aufgenommen wurde, lag darin, dass ein erhebli- cher Teil der Arbeits- und Präsenzzeit der Assistenzärzte im Spital als eigentliche Ausbildungszeit für die Erreichung eines Facharzttitels betrachtet wurde. Der Ge- setzgeber ging somit davon aus, dass die in einem Spital aufgewendete Zeit in erster Linie der Aus- und Weiterbildung dient und nicht als eigentliche Arbeitszeit anzuse- hen ist, während der eine effektive Arbeitsleistung erbracht wird. Er verzichtete des- halb darauf, die Arbeitnehmerschutzvorschriften – insbesondere die Arbeits- und Ruhezeitbestimmungen – auf die Assistenzärzte anwendbar zu erklären. Diese Situation hat sich im Laufe der Jahre erheblich geändert. Mit der chronischen Überbelastung der Assistenzärztinnen und -ärzte durch die im Spital zu erbringen- den Dienstleistungen hat sich der Anteil der effektiven Weiterbildung auf ein Mini- mum reduziert. Das Verhältnis zwischen tatsächlich geleisteter Arbeitszeit und der für die Weiterbildung zur Verfügung stehenden Zeit hat sich offensichtlich wesent- lich zu Ungunsten der Weiterbildung verschoben. Es ist unbestritten, dass die heutigen Regelungen über die Arbeits- und Ruhezeiten der Assistenzärztinnen und -ärzte zu unhaltbaren Zuständen führen. Extrem lange

wöchentliche Arbeitszeiten und extrem lange ununterbrochene Präsenzzeiten in den Spitälern sind heute praktisch die Regel. Wöchentliche Arbeitszeiten von weit über

60 Stunden und tägliche Präsenzzeiten von über 20 Stunden sind weit verbreitet.

Die Auswirkungen dieser Arbeitszeitsituation liegen auf der Hand. Einerseits führen solche Belastungen durch die fehlenden Erholungszeiten zu negativen gesundheitli- chen Folgen für die Assistenzärztinnen und -ärzte selbst. Anderseits beeinträchtigen sie die Qualität der Betreuung der Patientinnen und Patienten, was aus der Sicht der Tatsache, dass den Assistenzärztinnen und -ärzten heute die Hauptlast der medizini- schen Betreuung in den Spitälern obliegt, bedenklich erscheint. Dass die Leistungs- fähigkeit der Assistenzärztinnen und -ärzte durch deren Übermüdung erheblich ein- geschränkt und damit das Risiko von medizinischen Fehlern erhöht wird, ist unbe- stritten. Die Folgen davon haben nicht nur die Patientinnen und Patienten zu tragen, sie stellen auch einen belastenden betriebs- und volkswirtschaftlichen Kostenfaktor dar. Eine Verbesserung der Arbeitssituation der Assistenzärztinnen und -ärzte drängt sich aus dieser Sicht auf. Darüber, dass eine Verbesserung der Arbeitszeitbedingungen der Assistenzärztinnen und -ärzte unumgänglich ist, sind sich alle interessierten Kreise grundsätzlich einig. Uneinigkeit besteht jedoch über den einzuschlagenden Weg. Erste Schritte dazu zei- gen die Beispiele der Kantone Bern und Zürich, die beschlossen haben, die wöchent- lichen Arbeitszeiten der Assistenzärztinnen und -ärzte bis 1. Januar 2004 auf

50 Stunden zu verkürzen. Andere Kantone haben jedoch noch keine Schritte in die-

ser Richtung unternommen. Damit eine umfassende gesamtschweizerische Lösung erreicht werden kann, ist eine vollumfängliche Unterstellung der Assistenzärztinnen- und -ärzte unter das Arbeitsgesetz angezeigt. Die ungleiche Rechtssituation zwischen Spitälern mit privatrechtlichen Arbeitsver- trägen und solchen mit öffentlich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen ist eine Folge davon, dass das Arbeitsgesetz keinen umfassenden Geltungsbereich kennt. Bezüg- lich der Arbeits- und Ruhezeiten sind abweichende Vorschriften des Bundes, der Kantone und der Gemeinden ausdrücklich vorbehalten. Der Bundesrat hat bereits in seiner Antwort auf die Interpellation Leuthard Hausin vom 13. Dezember 2000 zu dieser Situation Stellung genommen und in diesem Zusammenhang darauf hinge- wiesen, dass eine Lösung dieser Problematik auf dem Wege einer Gesetzesrevision erfolgen müsste. Er ist zudem der Auffassung, dass die Behandlung der vorliegen- den Initiative dem Parlament die Möglichkeit bieten könnte, die Frage des Gel- tungsbereichs des Arbeitsgesetzes im Bereich des Gesundheitswesens in einem weiteren Sinne zu prüfen. Der Bundesrat ist sich der Bedenken der Kantone über die Folgen – insbesondere fi- nanzieller Natur – einer Unterstellung der Assistenzärztinnen und -ärzte unter das Arbeitsgesetz bewusst. Er ist jedoch der Auffassung, dass Kostengründe allein kein Argument gegen eine Verbesserung der Arbeitsbedingungen der Assistenzärztinnen und -ärzte darstellen. Er anerkennt aber auch, dass die angestrebte Gesetzesrevision angesichts der komplexen Organisationsstrukturen der Spitäler und der anstehenden anderen Reformen nicht von einem Tag auf den anderen umgesetzt werden kann. Er begrüsst daher die von der Kommission für das Inkrafttreten der Revision vorge- schlagene Übergangsfrist bis zum 1. Januar 2005. Bezüglich der Position der Minderheit der Kommission ist der Bundesrat der Auf- fassung, dass diese der Gesamtproblematik der Arbeitssituation der Assistenzärztin-

nen und -ärzte nicht gerecht wird. Es ist zwar richtig, dass die Kantone die Proble- matik erkannt haben und zum Teil bereits gehandelt haben. Die von den Kantonen bereits umgesetzten oder ins Auge gefassten Verbesserungen betreffen jedoch nur den Bereich der öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisse. Keinen rechtlichen Ein- fluss haben sie jedoch auf die privatrechtlichen Arbeitsverhältnisse der Privatspitä- ler. Werden die Regelungen den Kantonen überlassen, bleibt die ungleiche Rechts- situation zwischen Spitälern mit privatrechtlichen Arbeitsverhältnissen und öffent- lich-rechtlichen Anstellungsverhältnissen bestehen. Entgegen der Auffassung der Minderheit der Kommission hat die angestrebte Geset- zesrevision keine Auswirkungen auf die Angestellten der Heime. Auf Erzieher und Fürsorger in Heimen würden die Arbeits- und Ruhezeitvorschriften des Arbeitsge- setzes weiterhin nicht anwendbar sein, da diese diesbezüglich vom persönlichen Geltungsbereich des Arbeitsgesetzes ausgenommen bleiben. Für die übrigen Ange- stellten der Heime, die in der Regel in einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis ste- hen, ist das Arbeitsgesetz und damit die Arbeits- und Ruhezeitvorschriften seit jeher anwendbar.

3 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Die Gesetzesrevision hat für den Bund keine direkten finanziellen und personellen Folgen. Finanzielle Konsequenzen werden sich hingegen bei den Kantonen und Ge- meinden ergeben, die ihrerseits wieder Auswirkungen für die Krankenversicherten bringen werden. Der Bundesrat geht mit der Auffassung der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit einig, dass in Anbetracht der weiteren umfassenden Re- formen im Spitalwesen über das Ausmass der Mehrkosten nur generelle Schätzun- gen möglich sind. Zudem fliessen die Mehrkosten vorab in die Betriebskosten der Spitäler, die die Grundlage für die Aushandlung der Tarife mit den Sozialversiche- rern bilden und die, zumindest für den Bereich der Krankenversicherung, einer be- hördlichen Genehmigung bedürfen. Die genaue Höhe der Mehrkosten ist daher nicht zuletzt abhängig vom Resultat der Tarifverhandlungen. Nicht zu erwarten ist, dass die Mehrkosten in vollem Umfang auf die Sozialversicherungstarife durchschlagen und die angestrebte Gesetzesrevision zu einer Kostenexplosion führt.

4 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Europäische Union bewegt sich bezüglich der Arbeitszeiten der «Ärzte in Aus- bildung» in eine vergleichbare Richtung. Die massgebende Arbeitszeitrichtlinie vom 23. November 1993 wurde mit Beschluss vom 22. Juni 2000 in dem Sinne ergänzt, dass die wöchentliche Arbeitszeit der «Ärzte in Ausbildung» ab 1. August 2004 schrittweise auf 48 Stunden zu reduzieren ist, wobei den Mitgliedstaaten dazu eine Übergangsfrist von fünf Jahren eingeräumt wird. Die Schweiz als Nichtmitglied der Europäischen Union ist von dieser Arbeitszeitrichtlinie nicht betroffen. Keine Rolle im vorliegenden Zusammenhang spielt das Inkraftreten des sektoriellen Abkommens über die Personenfreizügigkeit, da Vorschriften des Arbeitsrechts nicht Gegenstand des Vertrages bilden.

5 Verfassungsmässigkeit

Die Änderungen stützen sich auf Artikel 110 Absatz 1 Buchstabe a der Bundesver- fassung.