Botschaft zur Volksinitiative "Gleiche Rechte für Behinderte" und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen

00.094

Botschaft zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und zum Entwurf eines Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen behinderter Menschen

vom 11. Dezember 2000

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen zusammen mit der vorliegenden Botschaft den Entwurf zu einem Beschluss über die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte». Wir be- antragen Ihnen, diese Volk und Ständen mit der Empfehlung auf Ablehnung zur Ab- stimmung ohne direkten Gegenvorschlag zu unterbreiten. Ferner unterbreiten wir Ihnen den Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Beseiti- gung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen sowie einen Ent- wurf zu einem Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnahmen im öffent- lichen Verkehr zu Gunsten behinderter Menschen, beide Entwürfe mit Antrag auf Zustimmung. Wir schlagen Ihnen die Abschreibung des folgenden parlamentarischen Vorstosses vor:

1999 M 99.3192 Gleichstellungsgesetz für Behinderte

(N 8.10.99, Jost Gross; S 06.06.00).

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

11. Dezember 2000 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Adolf Ogi

11303 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2000-2479 1715

Übersicht

Die Frage der Gleichstellung der behinderten mit den nicht behinderten Personen ist eines der besonders wichtigen politischen Anliegen der letzten Jahre. Eng ver- knüpft mit der Politik der Menschenrechte, fügt es sich nahtlos in die Perspektive einer Politik der gegenseitigen Toleranz und Solidarität zwischen allen Mitgliedern der Gesellschaft ein. In diesem Sinne verdient das eigentliche Anliegen der Volks- initiative «Gleiche Rechte für Behinderte» unsere Unterstützung. Überdies hat be- reits die neue Bundesverfassung vom 18. April 1999 sich diese Idee zu eigen ge- macht und die Gesetzgeber von Bund und Kantonen beauftragt, die Benachteiligun- gen zu beseitigen, welche behinderte Personen beeinträchtigen (geltender Art. 8 Abs. 4). Da das Ziel nicht in Frage gestellt wird, muss das zur Umsetzung einer Po- litik zu Gunsten der Gleichstellung der Behinderten am besten geeignete Instrument gefunden werden. Die Volksinitiative ist am 14. Juni 1999 bei der Bundeskanzlei in Form eines ausge- arbeiteten Entwurfs eingereicht worden. Sie verlangt die Ergänzung der Bundes- verfassung mit einer neuen Bestimmung, die einen Gesetzgebungsauftrag erteilt, für die Gleichstellung zu sorgen, und die Massnahmen im Hinblick auf die Beseitigung und den Ausgleich bestehender Benachteiligungen verlangt. Ferner gewährleistet sie direkt, soweit wirtschaftlich zumutbar, den Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Die Formulierung des von der Initiative vorgesehenen Gesetzgebungsauftrags ist offen gehalten. Von daher unterscheidet er sich nicht wesentlich von demjenigen, wie er bereits in Artikel 8 Absatz 4 der neuen Bundesverfassung niedergelegt ist. Anders verhält es sich hingegen bezüglich der Gewährleistung des Zugangs zu Bauten oder der Inanspruchnahme von Leistungen. Diese Gewährleistung bringt auf Verfassungsebene ein subjektives Recht, das sowohl an die Privatpersonen als auch an die Gemeinwesen gerichtet ist. Sie beschlägt alle öffentlich zugänglichen Bauten und Anlagen, seien sie neu oder bereits bestehend. Sie umfasst Leitungen jeglicher Art, seien sie vom Staat oder von Privatpersonen erbracht. Sie bringt eine identische Regelung für die Bauten und die Leistungen. Die Regelung umfasst somit eine Verpflichtung zur Anpassung, die mit dem Inkrafttreten der Verfassungsbe-

stimmung vollzogen werden muss. Die einzige Schranke, die anerkannt wird, ist das Verhältnismässigkeitsprinzip, namentlich in Bezug auf seinen wirtschaftlichen Aspekt. Da das Recht auf Zugang oder Inanspruchnahme direkt anwendbar ist, obläge sei- ne Umsetzung den Gerichten, zumindest insoweit, als die Gesetzgeber nicht legife- riert hätten. Diese Umsetzung impliziert nun aber politische Entscheidungen, die in demokratischen Gesetzgebungsverfahren getroffen werden sollten. Ferner hätte ein derart offen formuliertes Recht auf Zugang erhebliche finanzielle Auswirkungen für den Einzelnen und die betroffenen Privatunternehmen sowie für das Gemeinwesen. Aus diesen Gründen beantragen wir, die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behin-

derte» Volk und Ständen mit der Empfehlung auf Ablehnung zur Abstimmung zu unterbreiten. Der geltende Artikel 8 Absatz 4 der Bundesverfassung erteilt den verschiedenen Ge- setzgebern den verbindlichen Auftrag, die Benachteiligungen der Behinderten zu beseitigen. Um diesen Auftrag der neuen Verfassung umzusetzen, sowie als Antwort auf eine in den Räten im Juni 2000 überwiesene parlamentarische Motion (99.3192), haben wir uns an die Erarbeitung eines Gesetzesentwurfs gemacht. Der Erlass eines Gesetzes scheint uns der beste Weg zu sein, um das Hauptanliegen der Volksinitiative, das heisst die Förderung der Gleichstellung zu Gunsten der Behin- derten, erfüllen zu können. Was das subjektive Recht anbelangt, hat ein Bundesge- setz gegenüber einer verfassungsmässigen Gewährleistung den Vorteil, dass die Be- reiche, in denen Massnahmen erforderlich sind, genau bezeichnet, das Ausmass die- ser Massnahmen definiert, der Grundsatz der Verhältnismässigkeit konkretisiert und der Rhythmus der Anpassungen festgelegt werden können. Der Gesetzesentwurf ist auf den öffentlichen Verkehr, die für die Öffentlichkeit be- stimmten Bauten, die Wohngebäude mit mehr als acht Wohneinheiten sowie die Ge- bäude mit vielen Arbeitsplätzen gerichtet, unabhängig davon, ob sie Privatpersonen oder dem Gemeinwesen gehören. Was andere Bauten als diejenigen des öffentlichen Verkehrs angeht, betrifft die Regelung nur die neuen oder erneuerten Objekte und sieht somit keine generelle Verpflichtung zur Anpassung vor; hingegen werden die Bauten für den Betrieb des öffentlichen Verkehrs (soweit wirtschaftlich vertretbar) einer Sonderregelung unterworfen, die eine solche Verpflichtung vorsieht. Dieser Unterschied rechtfertigt es, dass der Bund an den durch den Gesetzesentwurf verur- sachten zusätzlichen Kosten nur bezüglich des öffentlichen Verkehrs und nicht be- züglich der Bauten im Allgemeinen partizipiert. Der Entwurf soll sich auch auf die der Öffentlichkeit angebotenen Dienstleistungen des Staates, konzessionierter Un- ternehmen oder Privater erstrecken. Auch hier unterscheidet die Regelung je nach der Eigenschaft des Leistungserbringers; für die Privatpersonen sieht das Gesetz nur ein Diskriminierungsverbot im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 der Bundesverfas- sung vor, währenddem sie den Gemeinwesen oder den konzessionierten Unterneh-

men die Verpflichtung auferlegt, ihre Leistungen behindertengerecht zu erbringen. Ausserdem sieht der Gesetzesentwurf beim Zugang zu Bauten und Leistungen sub- jektive Rechte vor. In Übereinstimmung mit dem Grundsatz der Verhältnismässig- keit werden diese subjektiven Rechte indessen nur dann anerkannt, wenn das kon- krete Interesse der behinderten Person hinsichtlich des Zugangs zu Bauten oder Leistungen höher zu gewichten ist als die entgegenstehenden Interessen einer ande- ren Privatperson oder andere öffentliche Interessen. Für die Anpassung der Infra- strukturen im Bereich des öffentlichen Verkehrs bestimmt der Entwurf eine Frist von

20 Jahren. Er ermächtigt ferner den Bund, den Unternehmen des öffentlichen Ver-

kehrs Beiträge zu gewähren, um die durch den Entwurf verursachten zusätzlichen Kosten teilweise zu finanzieren. Schliesslich sieht der Gesetzentwurf Änderungen des geltenden Rechts bei den Steu- ern, dem Strassenverkehr sowie dem Fernmeldewesen vor. Die finanziellen Auswirkungen des Gesetzes sind sicher bedeutend, doch deutlich kleiner als diejenigen im Fall der Annahme der Initiative. Diese erhebliche Diffe-

renz ist vor allem auf den unterschiedlichen materiellen Geltungsbereich, die gefor- derten Anpassungs-Standards sowie den für die Umsetzung beschlossenen Rhyth- mus zurückzuführen. Der Gesetzesentwurf zeichnet sich durch folgende Grundzüge aus: Leistungen Privater sind nur erfasst, wenn eine Diskriminierung vorliegt; hin- sichtlich der Bauten besteht, mit Ausnahme des öffentlichen Verkehrs, keine Ver- pflichtung zur Anpassung; die Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr be- tragen 20 und 10 Jahre; erweisen sich die Kosten der Infrastrukturanpassung im Vergleich zum individuellen Nutzen für eine behinderte Person als unverhältnis- mässig, sind Ersatzmassnahmen erlaubt. Der Bereich des öffentlichen Verkehrs hat die Verpflichtung zur Anpassung, was ihn von den anderen Bereichen unterscheidet. Dort sind deshalb auch die höchsten Mehrkosten zu erwarten. Aus diesem Grund beantragen wir, dass der Bund sich an der Finanzierung dieser Kosten bis zu einem Betrag von 300 Millionen Franken beteiligt, und zwar während einer Periode von

20 Jahren. Die jährlichen Kosten, die dem Bund aus den im Gesetzesentwurf vorge-

sehenen Massnahmen erwachsen, weisen die Grössenordnung von 31–47 Millionen Franken auf. Der Gesetzesentwurf setzt den geltenden Artikel 8 Absatz 4 der Bundesverfassung um, soweit er gewisse unbestimmte Begriffe des Gesetzgebungsauftrags konkreti- siert. Er stützt sich ferner auf verschiedene materielle Kompetenzzuweisungen an den Bund, vor allem im Bereich des öffentlichen Verkehrs und der Förderungs- massnahmen zur Integration der behinderten Personen.

Botschaft

1 Text und Entstehungsgeschichte der Volksinitiative

1.1 Form und Gültigkeit

1.1.1 Wortlaut

Die Volksinitiative hat folgenden Wortlaut1:

1 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der

Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, der Sprache, des Alters, der so- zialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geisti- gen oder psychischen Behinderung.

2 Das Gesetz sorgt für die Gleichstellung behinderter Menschen. Es

sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vor.

3 Der Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von

Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, ist soweit wirtschaftlich zumutbar gewährleistet.

1.1.2 Zustandekommen

Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» wurde am 14. Juni 1999 einge- reicht. Am 4. August 1999 stellte die Bundeskanzlei fest, dass die Initiative mit

120 455 gültigen Unterschriften zu Stande gekommen ist2.

1.1.3 Gültigkeit

1.1.3.1 Einheit der Form

Gemäss Artikel 139 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV; Art. 121 Abs. 4 der alten Bundesverfassung vom 29. Mai 1874, aBV) kann die Volksinitiative auf Teilrevisi- on der Bundesverfassung die Form der allgemeinen Anregung oder des ausgearbei- teten Entwurfs haben. Gemäss Artikel 139 Absatz 3 und 194 Absatz 3 BV muss die Initiative den Grundsatz der Einheit der Form wahren. Dieser Grundsatz gebietet, dass die Volksinitiative entweder in die eine oder die andere der beiden vorerwähn- ten Formen gekleidet ist3, was bedeutet, dass eine Vermischung der beiden Formen

1 Zur Anpassung an die neue Bundesverfassung vgl. Ziff. 3.2.

2 BBl 1999 7312, 1998 3964

3 Art. 75 Abs. 3 des Bundesgesetzes vom 17. Dezember 1976 über die politischen Rechte (BPR, SR 161.1).

unzulässig ist. Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» hat die Form ei- nes in allen Teilen ausgearbeiteten Entwurfs für einen Verfassungsartikel. Sie re- spektiert somit die Einheit der Form.

1.1.3.2 Einheit der Materie

Gemäss Artikel 139 Absatz 3 und 194 Absatz 3 BV (Art. 121 Abs. 3 aBV) muss die Volksinitiative auf Teilrevision ferner die Einheit der Materie wahren. Dieser Grundsatz wird erfüllt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht4. Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» schlägt die Einführung eines neuen Verfassungsartikels vor, welcher drei Absätze umfasst. Die Bestimmung zielt in ihrer Gesamtheit darauf ab, in der Verfassung spezifisch zu Gunsten der Men- schen mit Behinderungen5 einen Gleichstellungsgrundsatz zu verankern. Zu diesem Zweck werden bestimmte Instrumente einer Gleichstellungs-Politik genannt (Dis- kriminierungsverbot, Gesetzgebungsauftrag, Gewährleistung eines Rechts auf Zu- gang zu Anlagen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind). Die In- itiative besteht somit aus Elementen, welche unter sich in einem direkten Zusam- menhang stehen und sich gegenseitig ergänzen. Sie respektiert somit die Einheit der Materie.

1.1.3.3 Durchführbarkeit der Initiative

Der Verfassungsgeber hat den Grundsatz der Durchführbarkeit der Initiative nicht ausdrücklich stipuliert, dies weil er erwog, dass diese materielle Schranke der Teil- revision der Verfassung selbstverständlich sei6. Die Unmöglichkeit, eine Volks- initiative durchzuführen, ist jedoch nach der Praxis der zuständigen Behörden ein Nichtigkeitsgrund. Der Grundsatz der Durchführbarkeit gebietet, dass eine Initiative nicht ohne weiteres und zwangsläufig als offensichtlich unrealisierbar erscheint. Einfache materielle Schwierigkeiten genügen nicht, um auf die Undurchführbarkeit zu schliessen7. Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» schlägt im Bereich der Gleich- behandlung der Behinderten ein spezifisches Grundrecht vor. Wie bei den anderen Grundrechten und ihrer Funktion in der Gesamtheit der Rechtsordnung soll dieses Recht in erster Linie die verschiedenen Staatsgewalten in der Erfüllung ihrer Aufga- ben binden und ihnen die Pflicht auferlegen, Massnahmen zu ergreifen, um es zu verwirklichen (Art. 35 Abs. 1 und 2 BV). Die Tatsache, dass die Verwirklichung dieses Rechts auch (aber nicht ausschliesslich) von einem Gesinnungswandel ab- hängt, der vom Staat nur sehr beschränkt beeinflusst werden kann, macht die Volks- initiative deswegen nicht undurchführbar. Sie erteilt jedenfalls eine Anordnung, der die Behörden nachleben können, indem sie ihr Handeln mit dem erklärten Grundsatz in Übereinstimmung bringen, und sie können in den Bereichen, die ihrem direkten

4 Art. 75 Abs. 2 BPR

5 Im Folgenden wird in der Regel – im Einklang mit der Volksinitiative – der Begriff «Behinderte» verwendet.

6 BBl 1997 I 433

7 Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, 2. Auflage, Bern 1997, S. 241.

Einfluss entzogen sind, durch Information und durch den politischen Diskurs han- deln. Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» respektiert somit die Be- dingung der Durchführbarkeit, wie sie die Praxis der Bundesbehörden verlangt.

1.1.3.4 Übereinstimmung mit den zwingenden

Bestimmungen des Völkerrechts Gemäss den Artikeln 139 Absatz 3 und 194 Absatz 2 BV muss eine Initiative die zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts respektieren. Dieser Grundsatz ver- langt, dass eine Initiative auf Teilrevision der Verfassung keine Bestimmung des Völkerrechts verletzt, deren Bedeutung absolut ist (jus cogens). Es handelt sich da- bei um diejenigen Bestimmungen, welche allen Staaten – seien sie durch einen Ver- trag gebunden oder nicht8 – zwingend auferlegt sind, weil sie die Grundlagen für das Verhalten der Nationen in ihren gegenseitigen Beziehungen bilden und für das friedliche Zusammenleben der Völker und die Menschenwürde unabdingbar sind (so zum Beispiel der Kern des humanitären Völkerrechts, die Verbote von Gewalt, Folter, Aggression, Völkermord). Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» verstösst offensichtlich gegen keine dieser Bestimmungen. Sie respektiert somit die Bedingung der Übereinstim- mung mit den zwingenden Bestimmungen des Völkerrechts.

1.2 Entstehungsgeschichte und Zweck der Initiative

1.2.1 Die Lancierung der Initiative

Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» wurde im August 1998 lanciert. Die Eidgenössischen Räte hatten in den vorangegangenen Monaten im Rahmen der Verfassungsreform insbesondere über die Einführung einer neuen Bestimmung de- battiert, welche die Gleichbehandlung der Behinderten ausdrücklich vorschreibt. Parallel dazu hatte der Nationalrat über eine von Nationalrat Marc Suter am 5. Ok- tober 1995 eingereichte parlamentarische Initiative zu befinden9. Schliesslich ist darauf hinzuweisen, dass die Unterschriftensammlung für die Volksinitiative gleich- zeitig mit dem Referendumsverfahren bezüglich der Änderung des Bundesge- setzes über die Invalidenversicherung vom 26. Juni 1998 stattfand; diese Revision sah unter anderem die Aufhebung der Viertelsrenten vor. Am 13. Juni 1999 hat das Schweizer Volk diese Änderung mit grosser Mehrheit abgelehnt10. Tags darauf wur- de die Volksinitiative bei der Bundeskanzlei eingereicht. Wie dieser Rückblick auf die erwähnten verschiedenen Gesetzgebungsverfahren zeigt, erfolgte die Lancierung der Volksinitiative in einem politischen Umfeld, das für die Probleme der Behinderten sensibilisiert war, und die Volksinitiative trägt zur Ergänzung eines bereits auf breiter Ebene laufenden Gesetzgebungs-Verfahrens bei. In weniger als einem Jahr war die erforderliche Anzahl Unterschriften gesammelt,

8 BBl 1997 I 362, 433 mit Hinweisen.

9 Siehe Ziffer 2.4.1

10 Siehe die Ergebnisse der Volksabstimmung vom 13. Juni 1999, BBl 1999 7293.

weshalb die Volksinitiative rasch eingereicht werden konnte. Die gesammelten Un- terschriften stammen aus allen Teilen der Schweiz11. Das Initiativ-Komitee setzt sich vorwiegend aus Vertretern von privaten Behinder- tenorganisationen und aus Mitgliedern der im Bundesrat vertretenen politischen Parteien zusammen.

1.2.2 Der Gesichtspunkt der Urheber der Initiative

Die Urheber der Initiative prangern die unzähligen Hindernisse an, die sich den Be- hinderten in wichtigen Lebensbereichen, wie der Schule, der Ausbildung, der Arbeit und dem Reisen, entgegenstellen12. Sie fordern, dass diese Personen, wie dies für die Nichtbehinderten zutrifft, in den Genuss aller anerkannten Menschenrechte kommen, und sie verlangen eine bessere Integration der Behinderten in das tägliche Leben. Die Initianten sind zwar der Meinung, dass der neue Artikel 8 BV bezüglich der von ihnen vertretenen Sache einen wichtigen Fortschritt darstellt, betrachten ihn aber in- sofern als zu wenig weit gehend, als er kein Recht auf direkten Zugang zu Anlagen und Bauten gewährleistet, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Nach ihrer Mei- nung ist aber ein solches Recht wesentlich, um den Gleichstellungsgrundsatz rasch und effizient umzusetzen; es würde den betroffenen Personen denn auch erlauben, grobe Verletzungen des Gleichstellungsanspruchs gerichtlich geltend zu machen, und zwar ohne auf den Erlass von eidgenössischen oder kantonalen Gesetzen warten zu müssen. Dabei sind die Urheber der Initiative überzeugt, dass dieses Instrument massvoll eingesetzt würde, und dass die Rechtswege nur in Fällen offensichtlicher und leicht zu korrigierender Ungleichheiten überhaupt beschritten würden. Schliesslich sehen die Initianten in der verfassungsmässigen Garantie eines Rechts auf Zugang zu Anlagen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, ei- nen Ansporn für die Gesetzgeber, den Erlass griffiger Gesetze zu Gunsten der Gleichstellung von Behinderten voranzutreiben. Mit anderen Worten: Diese Garan- tie würde Bund und Kantone anhalten, ihrer Aufgabe als Gesetzgeber ohne Verzug nachzukommen. Diese Wechselwirkung zwischen Gesetzgebungsauftrag und Ga- rantie eines direkten subjektiven Rechts würde ausserdem dazu beitragen, den Ge- setzgebungsprozess positiv zu beeinflussen, indem zukunftsgerichtet realitätsbezo- gene Lösungen und viel versprechende Perspektiven aufgezeigt würden.

1.3 Behandlungsfristen

Gemäss Artikel 29 Absatz 1 und 2 des Bundesgesetzes vom 23. März 196213 über den Geschäftsverkehr der Bundesversammlung muss der Bundesrat seine Botschaft der Bundesversammlung innerhalb von 18 Monaten nach Einreichung der Initiative vorlegen, wenn er dem Parlament einen mit dieser Initiative eng zusammenhängen-

11 BBl 1999 7312

12 Siehe das Dossier des Vereins Volksinitiative zur Gleichstellung Behinderter, das der Presse anlässlich der Einreichung der Initiative übergeben wurde: «Information für die Medien – Einreichung der Volksinitiative ‹Gleiche Rechte für Behinderte› vom 14. Juni 1999» (nachstehend, Dossier Verein Volksinitiative).

13 Geschäftsverkehrsgesetz; SR 171.11

den Erlass unterbreitet. Im vorliegenden Fall läuft diese Frist am 14. Dezember 2000 ab. Gemäss Artikel 27 Absatz 1 Geschäftsverkehrsgesetz beschliesst die Bundesver- sammlung innert 30 Monaten nach Einreichung der Initiative, ob sie der Initiative zustimmt oder nicht; im vorliegenden Fall hat dies bis spätestens am 14. Dezember 2001 zu geschehen. Diese Frist kann allerdings gemäss Artikel 27 Absatz 5bis um ein Jahr verlängert werden, wenn mindestens ein Rat über einen mit der Volksinitiative eng zusammenhängenden Erlass Beschluss gefasst hat. In einem solchen Fall würde die Frist vorliegend am 14. Dezember 2002 ablaufen.

2 Allgemeines

2.1 Zur Situation der Behinderten in der Schweiz

2.1.1 Der Begriff der Behinderung

Lange Zeit galt Behinderung als eine individuelle Abweichung von der Norm eines gesunden, leistungsfähigen Menschen. Die medizinische und ökonomische Be- trachtungsweise führte zu einer Individualisierung der Behindertenproblematik. Je- doch ist auch die sozio-kulturelle Dimension der Behinderung in die Betrachtungs- weise einzubeziehen. Unter dem Blickwinkel eines ganzheitlichen Ansatzes ist Be- hinderung nicht nur ein individuelles Problem, sondern ein Lebensbewältigungspro- blem in einer bestimmten Gesellschaft und in einer bestimmten historischen Ent- wicklungsphase. Die kulturelle Dimension von Behinderung zeigt sich darin, dass somatische, psychische und psychosomatische Krankheitsbilder innerhalb einer Kultur und Sozialstruktur einer Gesellschaft bewertet und entsprechend dieser Be- wertung institutionell erkannt oder auch negiert, ja gar verdrängt werden14. Entspre- chend der Bewertung gestaltet sich das individuelle und gesellschaftliche Handeln. Behinderung muss gesehen werden als das Resultat eines komplexen Zusammen- wirkens von individuellen, familiären, sozialen, ökonomischen, kulturellen und juris- tischen Gegebenheiten und Kräften. Als systemische Hindernisse erweisen sich ar- chitektonische Barrieren, fehlende behindertengerechte hygienische Einrichtungen, mangelnde Berücksichtigung spezieller Bedürfnisse von Menschen mit Wahrneh- mungsschwierigkeiten in den Medien und in öffentlichen Verkehrsmitteln, ungenü- gende Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten usw. Soziale Strukturen tragen dazu bei, die Behinderung zu schaffen oder zu verstärken. Wie jeder Mensch lebt auch der Mensch mit einer Behinderung als Individuum und als Mitglied der Gesellschaft. Der mit einer Behinderung belastete Mensch muss sich zwei existenzielle Fragen stellen: Welche Anforderungen richtet die Gesell- schaft an mich und wie komme ich mit meiner Behinderung zurecht. Im Span- nungsfeld von Normalität und Abweichung wird Behinderung definiert und bewer- tet. «Die Frage bleibt offen, wieweit Behinderung eine Eigenschaft, vor allem ein Mangel, ein Defizit in körperlicher oder psychischer (oder geistiger) Hinsicht des Menschen sei, der als behindert gilt, oder wieweit Behinderung ein gesellschaftli- ches Konstrukt darstellt, das zur Ausgrenzung bestimmt gearteter Menschen führt»15

14 Adriano Previtali, Handicap e diritto, Fribourg 1998, S. 44 sowie S. 82, Fussnote 290. 15 Jörg Paul Müller, Diskriminierung behinderter Personen de constitutione lata et ferenda, in: Erwin Murer (Hrsg.), Eingliederung vor Rente – Eingliederung in die Sackgasse, Bern 1998, S. 1–15, S. 6.

oder führen kann16. «Mit dem Begriff der Behinderung wird nicht der Gesundheits- zustand an sich beschrieben, sondern der aus einer bestimmten somatischen oder psycho-mentalen Verfassung resultierende Kompetenz- oder Funktionsverlust. Die- se Störung oder Einschränkung der Funktionsfähigkeit kann ausschliesslich für das betroffene Individuum eine Beeinträchtigung darstellen, oder aber, was in der Regel der Fall ist, sich auch auf Dritte auswirken»17. Ein neues, ganzheitliches Konzept versucht die Weltgesundheitsorganisation (WHO) für die Beurteilung von Behinderung zu entwickeln. Ihr bisheriges Klassifi- kationssystem, die «International Classification of Impairments, Disabilities and Handicaps» wird aus einer neuen Sichtweise heraus uminterpretiert und umgearbei- tet in ein erweitertes Gedankengebäude. Das neue Klassifikationssystem18 orientiert sich nicht nur an den Defiziten der Person, sondern erfasst auch die soziale Dimen- sion des menschlichen Lebens. Es unterscheidet vier Ebenen und verbindet damit folgende Fragestellungen:

1. Schaden (impairment): Welche Körperfunktionen und -strukturen sind be-

einträchtigt?

2. Aktivitäten (disabilities): Welche Einschränkungen der Aktivitäten und des

selbst bestimmten, autonomen Handelns ergeben sich aus dem Schaden?

3. Partizipation (handicap): Es geht um das Ausmass des Einbezogenseins ei-

ner Person in verschiedenen Lebensbereichen. In welcher Weise und in wel- chem Ausmass wirken sich Gesundheitsstörungen, körperliche Schäden oder Aktivitätseinschränkungen auf die Teilnahme an öffentlichen, gesellschaftli- chen, kulturellen Aufgaben, Angeboten und Errungenschaften aus?

4. Kontextfaktoren: Wie (in welcher Weise und in welchem Ausmass) wirken

sich persönliche Faktoren sowie die Lebensumstände, die Lebens- und Fa- miliengeschichte, die Gesamtheit der Umweltfaktoren, in denen der Mensch eingebettet ist und mit denen er sich auseinander setzt und interagiert, hin- derlich oder förderlich auf die Partizipationsmöglichkeiten aus? Dieses neue Klassifikationssystem ist nicht auf die Ursachen, sondern auf die Folgen von Gesundheitsstörungen ausgerichtet und versteht sich als Hilfsmittel für die Er- kennung sozialer Folgen. Damit soll es den Blick öffnen für den Einzelnen wie für Gesellschaft, Schritte zu wagen in Richtung mehr Selbstbestimmung, mehr Teil- nahmemöglichkeiten in allen Lebensbereichen. Anzeichen für den Mentalitätswan- del, wonach Menschen mit Behinderungen nicht mehr nur als Objekte der Fürsorge und Pflege, sondern vermehrt auch als Subjekte der eigenen Lebensgestaltung und Lebensbewältigung gesehen werden, sind unverkennbar.

16 Vgl. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (Hrsg.), Das Menschenbild im Recht, Mélanges, Universität Freiburg, 1999, S. 359–382. 17 Markus Buri/Walter Weiss, Behinderung, in: Walter Weiss (Hrsg.), Gesundheit in der Schweiz, Zürich 1993, S. 73. 18 Dargestellt in Anlehnung an Christoph Heinz, Anderer Blick – freiere Sicht. INFORUM 2, 1998, S. 8–13 sowie in Anlehnung an Judith Hollenweger, «Behinderung» neu denken: Ein Schritt nach vorne? Schweizerische Zeitschrift für Heilpädagogik 12/1998, S. 24–29.

2.1.2 Behinderung als existenzielle Beeinträchtigung und

besondere Herausforderung an die Lebensbewältigung Die Definition der Behinderung als existenzielle Beeinträchtigung geht aus von der Vorstellung, dass die primäre Aufgabe des Menschen darin besteht, zu überleben, auch wenn er nicht im Vollbesitz all seiner physischen und psychischen Kräfte ist. Gestützt auf diese Sichtweise entstanden verschiedene Kategorisierungen der Be- hinderung mit unterschiedlichen Kriterien, welche teils zu statistischen Zwecken (z.B. jährliche IV-Statistik, erstellt vom Bundesamt für Sozialversicherung), teils für die Umschreibung der gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen nach dem Bundesge- setz über die Invalidenversicherung vom 19. Juni 195919 verwendet werden (siehe Anhänge 1 und 2). Die IV-Statistik unterscheidet – neben dem gesetzlichen Kriterium des Invaliditäts- grades – nach drei Ursachen (Geburtsgebrechen, Krankheit, einschliesslich psychi- scher Leiden, Unfall) sowie in Anlehnung an medizinische Kriterien nach Gebre- chensgruppen und Funktionsausfällen. Sodann untersucht sie die Invaliditätswahr- scheinlichkeit, d.h. die Wahrscheinlichkeit, im Verlaufe des Lebens von Invalidität betroffen zu sein (siehe Graphik 1 im Anhang 1). Das Gesetz über die Invalidenversicherung definiert in Art. 4 IVG Invalidität ursa- chen- und wirkungsbezogen als «die durch einen körperlichen oder geistigen Ge- sundheitsschaden als Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall verur- sachte, voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbsunfähigkeit.» Im Vernehmlassungsentwurf zur vierten IV-Revision werden die Formen der Be- hinderung präzisiert: neben den körperlichen oder geistigen Gesundheitsschäden werden die psychischen Gesundheitsschäden als eigene Kategorie aufgezählt20. Die IV-Gesetzgebung betrachtet Behinderung unabhängig von den Ursachen und For- men als ein vornehmlich ökonomisches Lebensbewältigungsproblem. Das Ausmass der Behinderung bestimmt sich deshalb nach den ökonomischen Auswirkungen der Behinderung im Erwerbsleben. In diesem Zusammenhang ist zu betonen, dass Behinderung nicht gleichgesetzt wer- den darf mit Erwerbsbehinderung oder mit ökonomischer Unselbständigkeit. Bei- spiele hochbegabter Menschen, welche sinnesbehindert oder mobilitätsbehindert sind und erfolgreich eine berufliche oder akademische Laufbahn eingeschlagen ha- ben, machen dies deutlich. Behinderung kann gerade ein Anreiz sein, seine Lebens-

bewältigungsaufgabe in hervorragender und eindrücklicher Weise im persönlichen und gesellschaftlichen Bereich zu erfüllen. Zum Bild des Schwachen gehört auch dessen (verbleibende) Stärke21, welche durch eine körperliche oder psychische Ver- letzung in besondere Weise mobilisiert und durch die Entwicklung besondere Fä- higkeiten kompensiert werden kann. Allerdings: Zur Realisierung der (ver- bleibenden) Lebenschancen bedarf es neben der subjektiven Anstrengung auch ob-

19 IVG, SR 831.20 20 Vgl. Vernehmlassungsentwurf über die vierte IV-Revision vom 4. Juli 2000. Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs- rechts (ATSG) gelangt durch die Verbindung seines Art. 8 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des IVG, den es abändert (vgl. Ziff. 8 des Anhangs) zu einem vergleichbaren Ergebnis (BBl 2000 5041). 21 Vgl. Erwin Murer, Vom Schutz des Starken im Schwachen oder das Bild des Schwachen im Sozialversicherungsrecht, in: Peter Gauch (Hrsg.), Das Menschenbild im Recht, Mélanges, Universität Freiburg, 1999, S. 359–382.

jektiver, auch materieller,Voraussetzungen, die ausserhalb der Machtsphäre des Ein- zelnen liegen. (Vergleiche Anhang 3 Abschnitt 2.2: Die Deckung des Invaliditäts- risikos).

2.1.3 Menschen mit Behinderungen im Arbeitsprozess

2.1.3.1 Allgemeines

Die meisten Menschen in der Schweiz sichern ihre wirtschaftliche Existenz durch ein Arbeitseinkommen. Für sie ist die Arbeitswelt ein bedeutender Lebensbereich. Zugang zum Arbeitsmarkt und Wertschätzung der eigenen Arbeitskraft ist daher von vitaler Bedeutung, wirtschaftlich und sozial. Die allgemeine Arbeitsmarktsituation, das Ausmass von Angebot und Nachfrage, die spezifischen Qualifikationen, nach denen nachgefragt wird, die Einschätzung der Leistungsfähigkeit, die Beurteilung der fachlichen und sozialen Eignung durch den nachfragenden Arbeitgeber oder die nachfragende Arbeitgeberin bestimmen die Marktzutrittschancen bzw. die Anstel- lungschancen. Dies trifft auch für Menschen mit Behinderungen zu. Der Arbeits- markt ist für Menschen mit Behinderungen ein Kristallisationspunkt der gesell- schaftlichen Akzeptanz. Dabei ist zu bedenken, dass die individuellen Verhältnisse sehr unterschiedlich sind was die Behinderungsart (physisch, psychisch oder geistig) und deren Grad (leicht, mittel, schwer, Einfach- und Mehrfachbehinderung) sowie deren Augenfälligkeit betrifft. Lebensgeschichte und bisherige Einbettung in Fami- lie, Arbeitswelt und Gesellschaft vor Eintritt der Behinderung spielen ebenfalls eine entscheidende Rolle für die Integrationsfähigkeit. In diesem Zusammenhang ist dar- an zu erinnern, dass die Ursache einer Behinderung in der Mehrzahl der Fälle nicht ein Geburtsgebrechen oder ein Unfall, sondern eine Krankheit ist, die im Laufe des Lebens eintritt22. Mit zunehmendem Alter steigt die Wahrscheinlichkeit, von einer Behinderung betroffen zu sein und infolgedessen im Erwerbsleben nicht mehr die volle Leistung erbringen zu können oder den Anforderungen gar nicht mehr zu ge- nügen23.

2.1.3.2 Geschützte Werkstätten

Da Menschen mit Behinderungen auf dem freien Arbeitsmarkt geringe Anstellungs- chancen haben, wurden geschützte Werkstätten geschaffen. Anfang der Neunziger- jahre fanden gegen 20 000 Personen mit schweren Behinderungen in ca. 300 ge- schützten Werkstätten eine ihrer Behinderung angemessene Tätigkeit. Für die Hälfte dieser Personen ist in angegliederten Wohnheimen auch für Unterkunft und nach Möglichkeit für ein Freizeitangebot gesorgt. Dieser Einrichtungstyp entspricht dem erweiterten Leistungsauftrag des Bundesamtes für Sozialversicherung, wonach die

22 Siehe dazu die Ausführungen unter 2.1.4.3.

23 Einer von fünf Männern kurz vor der Pensionierung ist IV-Rentner. Der Eintritt in die Gruppe der IV-Rentner und IV-Rentnerinnen erfolgt hauptsächlich auf Grund von Krankheit. Der Bezug einer Invalidenrente ist ein Phänomen, das ebenso wie die Ver- schlechterung des Gesundheitszustandes hauptsächlich mit dem Alter zusammenhängt. Vergleiche dazu die Ausführungen unter 2.1.4.4 sowie die Graphik 1 im Anhang 1.

Integration Behinderter über die Bereiche Arbeit, Wohnen und Freizeit zu erfolgen

2.1.3.3 Neue Integrationsformen

Die Situation Behinderter am Arbeitsplatz ist seit Anfang der Neunzigerjahre im Wandel begriffen. Während bis Ende der Achtzigerjahre mit der Schaffung der ge- setzlichen Grundlagen zur sozialen Sicherheit Behinderter (Invalidenversicherungs- gesetz, zwei IVG-Revisionen) die Schaffung behindertengerechter Institutionen mit Arbeitsplätzen im Vordergrund gestanden hatte und dementsprechend die kollekti- ven Leistungen der Invalidenversicherung stark angestiegen sind, kommt heute der Integration in quantitativer, besonders aber auch in qualitativer Hinsicht eine zu- nehmende Bedeutung zu. Das Augenmerk ist vermehrt auf die Möglichkeiten des Einzelnen und der Sicherung seiner Autonomie gerichtet. Den Ausschlag zu dieser veränderten Sichtweise gaben einerseits negative Erfahrungen mit Ausgrenzungsef- fekten und andererseits positive Erfahrungen mit neuen Formen der Integration25. Die im Rahmen der 4. IV-Revision vorgelegte Einführung einer Assistenzentschädi- gung zwischen 10 und 70 Franken pro Tag soll es zahlreichen Behinderten ermögli- chen, anstatt in Wohnheimen zu Hause – im Kreise ihrer Familie oder als alleinste- hende Person – in ihrer gewohnten Umgebung zu verbleiben. Die Direktzahlungen sollen an die Betroffenen fliessen, die ihren Alltag selbstverantwortlich organisieren. Das private Umfeld wird dadurch zu Hilfestellungen vor Ort ermutigt, und das Selbstwertgefühl der Betroffenen wird gestärkt. Was die berufliche und soziale Wiedereingliederung von verunfallten oder schwer erkrankten, jedoch genesenden Personen anbelangt, wird die Integration in die Ar- beitswelt je nach Art und Ausmass der psychophysischen Beeinträchtigung über spezialisierte Einrichtungen (z.B. Rehabilitationsklinik der SUVA in Bellikon, AG) bewerkstelligt. Unter den angewandten Massnahmen nimmt die Berufsfindungsab- klärung einen hohen Stellenwert ein. Dies entspricht dem Grundsatz der Invaliden- versicherung «Eingliederung vor Rente.» Da die Erwerbsarbeit für die meisten Menschen die wirtschaftliche Existenz sichert, sollen auch Jugendliche mit Lernbehinderungen26 eine berufliche Ausbildung absol- vieren können. Die laufende Revision des Bundesgesetzes über die Berufsbildung27 sieht deshalb eine fachkundige individuelle Begleitung von Personen mit Lern- schwierigkeiten vor. Der Bund kann diese individuelle Unterstützung fördern (Art.

24 Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (Hrsg.), Gesundheit in der Schweiz, Zürich 1993, S. 82. 25 Uli Schwaninger, a.a.O., S. 83. Vergleiche dazu Katharina Kanka und Marc F. Suter, Persönliche Assistenz für Behinderte, Schlüssel zur Selbstverantwortung und Gleichstellung, NZZ, 6. Oktober 2000, Nr. 233, S. 16. 26 Als lernbehindert gelten Kinder und Jugendliche, welche zwar Lernschwierigkeiten haben, jedoch hinsichtlich ihrer intellektuellen Fähigkeiten im Streubereich der Normalverteilung der intellektuellen Leistungsfähigkeit einer Bevölkerung liegen, d.h. mindestens einen Intelligenzquotient von 75 Prozent und höher aufweisen, mitunter auch überdurchschnittlich begabt sind, jedoch aus verschiedenen Gründen (beispielsweise soziale oder persönliche Reifemängel und mangelnde Lernbereitschaft usw.) geringe schulische Leistungen erbringen (vgl. weitere Ausführungen über Lernbehinderung in Ziffer 2.4.1.6). 27 Die Botschaft wurde vom Bundesrat am 6. September 2000 verabschiedet; BBl 2000 5686.

28 und Art. 54 Abs. 2 Bst. a Ziff. 5 des Entwurfes). Die Vorlage sieht eine be-

rufspraktische Bildung mit einem gesamtschweizerischen Abschluss vor, der den Zugang zur Arbeitswelt eröffnen soll. Diese berufspraktische Bildung löst die bishe- rige Anlehre ab. Auf der Basis dieser ersten Qualifikationsstufe kann, bei entspre- chenden Fähigkeiten des Jugendlichen, nachträglich ein ordentlicher Lehrabschluss mit eidgenössischem Fähigkeitsausweis – unter teilweiser Anrechnung der be- rufspraktischen Bildung – erfolgen.

2.1.4 Das statistische Bild von Menschen

mit Behinderungen in der Schweiz

2.1.4.1 Zur Datenlage

Es existieren keine genauen Daten zur Anzahl behinderter Personen in der Schweiz. Hingegen ist bekannt, wie viele Personen Leistungen der Invalidenversicherung be- ziehen. Die IV-Statistik gibt jährlich darüber Auskunft. Jedoch ist dabei zu beden- ken, dass die Daten der IV-Versicherung kein vollständiges Bild vermitteln: Sie er- fassen – neben den Kindern und Jugendlichen – zwar Invalide im erwerbsfähigen Alter mit einer Invalidität von mindestens 40% (Anspruchsvoraussetzung für eine IV-Rente) sowie Invalide, welche eine andere individuelle Leistung der Invaliden- versicherung erhalten (Abklärungsmassnahmen, medizinische, schulische oder be- rufliche Massnahmen und Hilfsmittel). Hingegen fehlen in dieser Statistik all jene Menschen mit Behinderungen, welche die Anspruchsvoraussetzungen der Invali- denversicherung nicht erfüllen und deshalb keine IV-Leistungen beziehen können. Der Bezügerkreis der IV wird auch durch die zeitlich limitierten Leistungsan- spruchsvoraussetzungen eingeschränkt. So werden Personen mit Behinderungen, welche dank einer beruflichen Umschulung nicht mehr auf die Unterstützung der IV angewiesen sind, nicht mehr von der IV-Statistik erfasst. Die Statistik der Invaliden- versicherung erfasst lediglich die Menschen, welche eine Leistung der IV zugespro- chen erhalten, hingegen nicht all die Menschen, denen es gelungen ist, ihre Behinde- rung durch private Massnahmen und besondere Anstrengungen ohne die Hilfe der IV soweit zu überwinden, dass sie einer Erwerbstätigkeit nachgehen können. Die Statistik der Invalidenversicherung weist die Zahlen aus über Personen, welche sich dank einer durch die IV unterstützten Erstausbildung oder durch eine berufliche Umschulung in die Arbeitswelt eingliedern konnten28. Die IV-Statistik erfasst auch nicht die Zahl der Arbeitgeber, welche freiwillig, aus sozialer Rücksichtnahme oder auf Grund betriebswirtschaftlicher Überlegungen be- reit sind, Menschen trotz eingeschränkter Leistungsmöglichkeiten anzustellen oder weiterhin zu beschäftigen. Eine weitere Einschränkung der Aussagekraft der IV-Statistik ergibt sich aus dem System der Sozialversicherung AHV/IV. Die IV zahlt nach dem Übertritt ins Ren- tenalter keine Leistungen aus, weil mit dem Eintritt ins Rentenalter diese Form der Sozialversicherung abgelöst wird durch die AHV. Einzig die Anzahl der ausbezahl-

ten Hilflosenentschädigungen, welche auch an die AHV-Rentenbezüger und Ren-

28 Die IV hat im Jahre 1999 5104 Erstausbildungen unterstützt und für 11 471 Personen dank einer Umschulung die berufliche Wiedereingliederung ermöglicht: siehe IV- Statistik 1999, Tabelle 6.2., S. 40.

tenbezügerinnen entrichtet werden, ist bekannt. Die Statistik über die Hilflosenent- schädigungen erfasst jene betagten Behinderten, welche in der Alltagsbewältigung so eingeschränkt sind, dass sie regelmässig auf Dritthilfe angewiesen sind. Im Jahre

1998 waren es 37 781 Personen, welche zusätzlich zur AHV-Rente eine Hilflo-

senentschädigung erhielten29. Diese Zahl widerspiegelt jedoch nur einen Bruchteil der Behinderten im AHV-Rentenalter, weil sie all diejenigen Personen nicht ein- schliesst, welche zwar behindert sind, jedoch für alltägliche Verrichtungen keine Dritthilfe benötigen. Die Datenlücke im Bereich der Behinderung wurde vom Parlament als unbefriedi- gend erkannt. In diesem Sinn haben beide Räte ein Postulat überwiesen und den Bundesrat aufgefordert, entsprechende Schritte in die Wege zu leiten (97.3393). Der Bundesrat nahm inzwischen die Entwicklung einer Behindertenstatistik als neues Vorhaben in das statistische Mehrjahresprogramm 1999–2003 auf. Die dafür not- wendigen Mittel von 200 000 Franken jährlich sind im Finanzplan ab 2002 einge- stellt. Die Realisierung einer Behindertenstatistik wird voraussichtlich finanzielle Mittel von etwa 1,2 Millionen Franken und personelle Mittel von 1–2 Stellen erfor- dern.

2.1.4.2 Gesamtzahl der behinderten Personen

Gemäss Schätzungen aus den Jahren 1991 und 1992 leben in der Schweiz rund

650 000 Personen mit Behinderungen. Darunter sind rund 80 000 Sehbehinderte

und Blinde, 51 000 Hörbehinderte und Gehörlose, 10 000 geistig Behinderte sowie

510 000 Menschen mit anderen Behinderungen. Die Schätzung beruht auf einer

groben Annahme, dass jeweils 10 Prozent einer Bevölkerung von einer leichten, mittleren oder schweren Behinderung betroffen sind. Danach müsste die Gesamtzahl im jetzigen Zeitpunkt auf 700 000 erhöht werden, da im Juni 2000 in der Schweiz

7 243 600 Bewohner gezählt wurden30. Eine andere Schätzung spricht von einer

halben Million Menschen, welche in der Schweiz in einem leichten, mittleren oder schweren Grad behindert sind.31

2.1.4.3 Ursachen der Behinderungen

Der Eintritt in die Gruppe der IV-Rentner und IV-Rentnerinnen erfolgt hauptsäch- lich auf Grund von Krankheit (142 000 Personen oder 76%), wogegen Eintritte auf Grund von Geburtsgebrechen (26 000 Personen oder 14 %) und Unfällen (20 000 Personen oder 11%) im Gesamtvergleich nur eine untergeordnete Rolle spielen 32.

29 IV-Statistik 1999, Tabelle 6.1.1. S. 37. Vgl. auch die summarische Darstellung über die von der Invalidenversicherung erbrachten Leistungen im Jahre 1998 in Anhang 2. 30 Uli Schwaninger, Behinderte Personen im Arbeitsprozess, in: Walter Weiss (Hrsg.), Gesundheit in der Schweiz, Zürich 1993, S. 82–85, S. 82. Die Volkswirtschaft, Nr. 7/20000, S. 20. 31 Vergleiche Ruedi Prerost, Das Hauptziel heisst selbstbestimmtes Leben. Behinderten- Gleichstellung in der Schweizerischen Bundesverfassung, in: Judith Hollenweger/Heinz Bättig (Hrsg.), Bildungswege zur Selbstbestimmung. Erschwerungen für Studierende mit Behinderungen, Luzern, 1997, S. 27–34, S. 27.

32 Siehe Übersicht im Anhang 1.

Die IV-Statistik des Jahres 1999 unterscheidet 13 Gebrechensgruppen, deren Ursa- che eine Krankheit ist. Unter den Krankheiten gehören vor allem die psychischen Störungen zu den häufigsten Invaliditätsursachen. Mehr als eine von drei Renten infolge Krankheit wird auf Grund dieser Diagnose zugesprochen33. Sie verursachen unterschiedliche Funktionsausfälle. Weil deren ökonomische Auswirkungen einen Invaliditätsgrad von mindestens 40 Prozent zur Folge haben, lösen diese Krankhei- ten im Einzelfall eine IV-Rente aus34. Ein Blick auf die Statistik der Unfallversicherung (UVG) zeigt, dass 1993 rund

300 000 Fälle von Berufsunfällen und Berufskrankheiten gemeldet wurden, 30 000

Fälle weniger als 1992. Der seit einigen Jahrzehnten beobachtete Rückgang der Unfälle, der Fälle von Invalidität und der Todesfälle in der Schweiz im Bereich der Arbeitswelt ist – unter anderem – auf die Wirksamkeit von Präventionsmassnahmen sowie auf eine tief greifende Umstrukturierung des Arbeitsmarktes zurückzuführen. Allerdings ereignen sich in gewissen Branchen wie der Forstwirtschaft, dem Bau- hauptgewerbe, dem Ausbaugewerbe, den Steinbrüchen/Gruben sowie der Holz- und Möbelindustrie überdurchschnittlich viele schwere Unfälle35. Die Verkehrsunfälle bilden eine wichtige Kategorie der Nichtbetriebsunfälle (rund 120 000 bzw. 16% aller Nichtbetriebsunfälle). Die polizeilich erfassten Unfälle for- dern 30 000 Verletzte pro Jahr. Verkehrsunfälle verursachen oft schwere Verletzun- gen und hohe Kosten. Die Gesamtsumme der durch Unfälle verursachten sozialen Kosten wurde im Jahre 1988 auf 5700 Millionen Franken geschätzt, wovon

316 Millionen Heilungskosten und 2 142 Millionen Produktionsausfallkosten sind.

Wieviele der Verletzten eine dauernde Invalidität erleiden, geht aus der Statistik nicht hervor36.

2.1.4.4 Wahrscheinlichkeit des Bezugs einer IV-Rente

Die Wahrscheinlichkeit, eine IV-Rente zu beziehen, liegt bei 4,2% der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter. Mit zunehmendem Alter steigt die Wahrscheinlichkeit rasch an und weist bezüglich der Geschlechter erhebliche Unterschiede auf. So weist die Bevölkerungsgruppe der älteren Männer im erwerbsfähigen Alter ein maximales Risiko auf: einer von fünf Männern kurz vor der Pensionierung ist IV-Rentner. Der Eintritt in die Gruppe der IV-Rentner und IV-Rentnerinnen erfolgt hauptsächlich auf Grund von Krankheit. Der Bezug einer Invalidenrente ist ein Phänomen, das ebenso wie die Verschlechterung des Gesundheitszustandes hauptsächlich mit dem Alter zusammenhängt37. 58% aller IV-Rentner und IV-Rentnerinnen in der Schweiz sind Männer. Deren Wahrscheinlichkeit, eine IV-Rente zu beziehen, liegt gesamthaft um ein Drittel hö-

33 IV-Statistik 1999, S. 21.

34 Siehe die Tabellen 1 und 2 im Anhang 1.

35 Hans Ulrich Debrunner, Marcel Jost, Peter Wüthrich, Berufsunfälle und

Berufskrankheiten, In: Walter Weiss (Hrsg.), Gesundheit in der Schweiz, Zürich 1993, S. 357. 36 Calmonte Roland, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Christophe Koller, Gesundheit und Gesundheitsverhalten in der Schweiz, Detailergebnisse der 1. Schweizerischen Gesund- heitsbefragung 1992/93 des Bundesamtes für Statistik, Neuchâtel 1998, S. 62 und 63. Hingegen sind die Todesfälle bekannt: An den Folgen von Strassenunfällen sterben in der Schweiz jährlich zwischen 800 und 900 Menschen.

37 Vgl. dazu die Grafik 1 im Anhang 1.

her als jene der Frauen. Wenn man die Hauptrisikofaktoren «Mann» und «erhöhtes Alter» verbindet, stellt man fest, dass ein Drittel aller IV-Rentenbezüger der Gruppe der über 50 Jahren alten Männer angehören38. Ob sich diese Risikofaktoren auch im AHV-Alter fortsetzen, ist aus der IV-Statistik nicht ersichtlich, da mit dem Eintritt ins AHV-Rentenalter die IV-Rente durch die AHV-Rente abgelöst wird.

2.1.4.5 Entwicklung der Invalidität seit 1992

Das jährliche Wachstum der Anzahl der IV-Leistungsbezüger und -bezügerinnen betrug in der Schweiz in den letzten sechs Jahren (1992–1998) durchschnittlich 3,7% (+ 77 000 Personen). Gleichzeitig stieg die Wahrscheinlichkeit, eine IV- Leistung zu beziehen, von 5,4% auf 6,6% der versicherten Bevölkerung. Die Diffe- renz von 1,2 Punkten entspricht einem Anstieg von 20% seit dem Jahre 1992. Dieses Wachstum kann nicht nur auf das Phänomen der Alterung der versicherten Bevölkerung zurückgeführt werden. Es ist auch nicht bloss eine direkte Folge der schwachen Wirtschaftskonjunktur: Die Wahrscheinlichkeit, von Invalidität betroffen zu sein, ist seit 1992 ausnahmslos in allen Altersklassen gestiegen39. Da mit zuneh- mendem Alter das Invaliditätsrisiko zunimmt, wirkt sich die Verschiebung der Al- terspyramide in einer Zunahme der Invalidisierungen aus. Ein Fünftel der zwischen

1985 und 1995 gemeldeten neuen Fälle der IV ist auf diese Entwicklung zurückzu-

führen40. Im zeitlichen Vergleich zeigt sich, dass bei den Personen, welche auf Grund von Krankheit als invalid anerkannt werden (80% der Neuzugänge), immer häufiger «Beeinträchtigungen der Knochen oder Bewegungsorgane» sowie «psychi- sche Erkrankungen» (Psychosen, Psychoneurosen und Persönlichkeitsstörungen) als Krankheitsursache angegeben werden. Während 1958 bei 5 von 10 Fällen diese zwei Krankheitsbilder anzutreffen waren, sind es 1995 schon 7 von 10.

2.1.4.6 Kinder und minderjährige Jugendliche

mit Behinderungen Bei Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen unterscheidet man folgende Ka- tegorien41: Blinde und Sehbehinderte, Gehörlose und Schwerhörige, Körperbehin- derte und chronisch Kranke, Lernbehinderte, geistig Behinderte, Sprachbehinderte und Verhaltensgestörte. Die schulischen Förderungsbedürfnisse der Behinderten können jedoch nicht ein- fach nach Behindertenkategorien definiert werden. Neuere Definitionsbemühungen gehen dahin, die Zusammenhänge zwischen der spezifischen Schädigung und den möglichen Aktivitäten sowie die individuellen Partizipationsmöglichkeiten jedes einzelnen Kindes zu berücksichtigen. Viele körperbehinderte Kinder und Jugendliche können in Regelklassen integriert werden, sofern die baulichen Bedingungen dies zulassen. Andere Kinder mit Behin-

38 IV-Statistik 1999, S. 20.

39 IV-Statistik 1999, S. 12.

40 Vergleiche François Donini, Nicolas Eschmann, Anstieg der IV-Rentenbezüger:

Erklärungsansätze. In: Soziale Sicherheit, Nr. 4, 1998, S. 202–207, S. 204. 41 Angaben der Schweizerischen Zentralstelle für Heilpädagogik vom 7. Oktober 2000.

derungen brauchen eine zusätzliche Unterstützung, zum Teil schulische Unterstüt- zung, zum Teil aber auch eine breit gefächerte Unterstützung in schulischen wie auch in ausserschulischen Lebensbereichen (Wohnen, Körperpflege, Freizeit, Transport usw.). Kinder mit besonderen Förderbedürfnissen werden in der Schweiz auf drei Arten geschult: in IV-subventionierten Sonderschulen, in speziellen Kleinklassen42 und in Regelklassen unter Beizug heilpädagogischer Fachpersonen oder spezialisierter Dienste (integrative Schulungsformen). In Sonderschulen, welche von der IV unterstützt sind, werden in unterschiedlichen Klassen bzw. Lerngruppen unterschiedlich bildungsfähige Kinder gefördert. Man unterscheidet schulisch bildungsfähige Kinder, welche einen reduzierten Schulstoff bewältigen (Erlernen der grundlegenden Kulturtechniken Lesen, Schreiben und Rechnen), praktisch bildungsfähige Kinder (Einüben von praktischem Alltagskön- nen), rudimentär bildungsfähige Kinder im Einzelunterricht (z.B. Orientierung im Raum, Wahrnehmungstraining, Differenzierung der Reaktionen auf Umweltreize). Die beiden Kategorien Sonderklassen (Klassen der Sonderschulen im Sinne der IV und Kleinklassen im Rahmen der ordentlichen Grundschule) fasst das Bundesamt für Statistik zusammen und bezeichnet sie als «Klassen mit besonderem Lehrplan». Damit fallen in dieses breite statistische «Gefäss» sowohl das leicht entwicklungs- verzögerte Kind, das den Schulstart in einer Einführungsklasse vollzieht, wie auch ein mehrfachbehindertes Kind, das in einer Sonderschule alltagspraktisches Können erwirbt. Währenddem in Kleinklassen die Kinder schulisch bildungsfähig sind, d.h. fähig sind, sich die grundlegenden Kulturtechniken anzueignen, finden sich in den IV-Sonderschulen neben Lerngruppen mit schulisch bildungsfähigen Kindern auch Lerngruppen mit Kindern, welche lediglich praktisch bildungsfähig sind. Das Inva- lidenversicherungsgesetz umschreibt die Sonderschulung wie folgt: Zur Sonder- schulung gehört die eigentliche Schulausbildung sowie, falls ein Unterricht in den Elementarfächern nicht oder nur beschränkt möglich ist, die Förderung in manuellen Belangen, in den Verrichtungen des täglichen Lebens und in der Fähigkeit des Kontaktes mit der Umwelt (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 IVG). Im Schuljahr 1997/98 besuchten insgesamt 792 954 Schülerinnen und Schüler die

Klassen der obligatorischen Volksschule. Davon waren 44 447 (d.h. über 5 %) der Schülerinnen und Schüler in Klassen mit besonderem Lehrplan eingeteilt43. Mehr als 34 000 Kinder haben im Schuljahr 1998/99 Sonderschulbeiträge der Invaliden- versicherung erhalten. Ungefähr die Hälfte dieser Kinder besuchten eine Klasse mit besonderem Lehrplan, während die andere Hälfte entweder im Vorschulalter oder parallel zum Volksschulunterricht pädagogisch-therapeutische Massnahmen in An- spruch nahm44.

42 Kleinklassen sind Bestandteil der Volksschule. Bei den Kleinklassen unterscheidet man 5 Kategorien, welche jedoch nicht in allen Kantonen in dieser Ausprägung vorhanden sind und teilweise unterschiedlich benannt werden: Einführungsklassen (Vermittlung des Stoffes der ersten Primarschulklasse während zweier Schuljahre), Fremdsprachenklassen als Integrationshilfe, Kleinklassen für Lernbehinderte, Kleinklassen für Verhaltens- auffällige sowie Werkklassen (Kleinklasse auf der Sekundarstufe I). Angaben vom Heilpädagogischen Institut der Universität Freiburg vom 20. Oktober 2000. 43 Im Schuljahr 1998/99 besuchten gesamthaft 47 013 Kinder eine Klasse mit besonderem Lehrplan, wovon 45% ausländische Kinder waren. Statistisches Jahrbuch der Schweiz 2000, 107. Jahrgang, Zürich 1999, S. 398.

44 IV-Statistik 1999, S. 14.

Mehr als die Hälfte der Kinder, welche eine Klasse mit besonderem Lehrplan besu- chen, fällt in die Kategorie der Schüler mit Lernbehinderungen. Es sind Kinder, welche trotz Schulschwierigkeiten fähig sind, die grundlegenden Kulturtechniken Lesen, Schreiben und Rechnen zu erlernen. Die zweitgrösste Gruppe bilden die Kinder mit einer geistigen Behinderung (18,6%). Diese Kinder sind u.U. praktisch bildungsfähig, jedoch erlauben es ihre eingeschränkten intellektuellen Möglichkei- ten nicht, einem Unterricht in den Elementarfächern zu folgen. Unter die Gruppe der geistig Behinderten fallen auch Kinder mit schwerer Mehrfachbehinderung, welche rudimentär bildungsfähig sind. Minderjährige, welche bei den alltäglichen Lebens- verrichtungen (wie Ankleiden oder Essen) in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen sind, haben Anspruch auf einen Pflegebeitrag für hilflose Minderjähri- ge, welcher bei einem Heimaufenthalt um ein Kostgeld von 56 Franken pro Über- nachtung erhöht wird (Art. 13 IVV)45. Der Vergleich mit früheren Jahren zeigt, dass der prozentuale Anteil der Gruppe von Schülern und Schülerinnen, die als lernbehindert angesehen werden, wächst. Im Vergleich zwischen den Kantonen sind zudem erhebliche Unterschiede in der kan- tonalen Zuweisungspraxis feststellbar, welche vermeintlich exakte Definitionen in Frage stellen. Ausländische Kinder sind in Kleinklassen mit 44,6 Prozent – im Ver- gleich zum gesamtschweizerischen Durchschnitt von 22 Prozent ausländischer Kin- der in der Volksschule – überproportional vertreten46. Der hohe Anteil an ausländi- schen Kindern in den Kleinklassen weist darauf hin, dass im schulischen Bereich die sozial und kulturell bedingten Lernbehinderungen, namentlich fehlende Sprach- kenntnisse, von Bedeutung sind.

2.1.4.7 Mobilitätsbehinderung

Die Mobilität stellt einen zentralen Aspekt des Gesundheitszustandes und der ge- sundheitlichen Lebensqualität dar, da sie den Autonomiegrad bzw. die Abhängigkeit von anderen Personen umschreibt. Die Mobilität kann vor allem durch körperliche, aber auch durch andere Behinderungen beeinträchtigt sein. Die nachfolgenden Zah- len über Menschen mit körperlichen Behinderungen lassen erahnen, wie gross der Anteil der Mobilitätsbehinderten an der gesamten Bevölkerung ist. 15,2 Prozent der Männer und 13,4 Prozent der Frauen im Alter zwischen 25 und 69 Jahren sind per- manent körperlich behindert47. Wie viele Menschen davon in ihrer Fortbewegung eingeschränkt sind, ist nicht genau bekannt. Geht man davon aus, dass etwa die Hälfte davon, d.h. 7 %, mobilitätsbehindert sind, bedeutet dies eine Anzahl von rund

300 000 Menschen. Was dies im konkreten Alltag bedeutet, mag folgende Untersu-

chung der Dachorganisationenkonferenz der privaten Behindertenhilfe veranschau- lichen: Nach dieser Erhebung sind nur 20 bis 30 Prozent der öffentlichen Gebäude

45 Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des

Sozialversicherungsrechts (ATSG) enthält eine leicht andere Definition (vgl. Art. 9 und die Aufhebung von Art. 42 Abs. 2 IVG; BBl 2000 5041). 46 Gabriel Sturni-Bossart, Angaben der Schweizerischen Zentralstelle für Heilpädagogik mit Hinweisen auf Angaben des Bundesamtes für Statistik sowie auf Kormann, R. Burgard, P. Eichling H.-M: Zur Überrepräsentation von ausländischen Kindern und Jugend- lichen in Schulen für Lernbehinderte. In: Zeitschrift für Heilpädagogik, Nr. 3, 1999, S. 106–109. 47 Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Chrisophe Koller: Gesundheit und Gesundheitsverhalten in der Schweiz. Detailergebnisse der 1. Schweizerischen Gesundheitsbefragung 1992/93, Bundesamt für Statistik, Neuchâtel 1998, S. 117.

wie Poststellen, Kirchen, öffentliche Verkehrsmittel, Restaurants für Gehbehinderte überhaupt zugänglich48.

2.2 Menschen mit Behinderungen als Träger

von spezifischen Menschen- und Freiheitsrechten

2.2.1 Allgemeine Rechtsentwicklung

Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte vom 10. Dezember 1948 und die Menschenrechtspakte der Vereinten Nationen (Internationaler Pakt über bürgerliche und politische Rechte vom 16.12.1966 und Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte vom 16.12.196649, beide in der Schweiz in Kraft seit dem 18. September 1992) beziehen sich auf die allgemeinen Menschenrechte. Sie sind in den vergangenen Jahrzehnten nach und nach ergänzt worden durch weitere Instrumente, die den spezifischen Schutzbedürfnissen bestimmter Personenkategori- en in differenzierter Weise Rechnung tragen. Diese Ausdifferenzierung erfolgt u.a. deshalb, weil der Mensch nicht mehr nur als abstraktes Gattungswesen, sondern in der Besonderheit seiner konkreten Lebensumstände in der Gesellschaft als Kind, als Frau, als alter oder kranker Mensch, als Angehöriger einer ethnischen oder sprachli- chen Minderheit usw. betrachtet wird. Die Entwicklung solcher ergänzender Instrumente des internationalen Schutzes der Menschenrechte widerspiegelt die Schärfung des rechtssoziologischen Blickes für die Vielfalt der Lebensumstände in einer Gesellschaft, gleichzeitig aber auch die Mühe, Rechte unbesehen vom sozialen Status allen Menschen zuzugestehen: 1952 die Konvention über die politischen Rechte der Frau, 1959 die Erklärung der Rechte des Kindes50, 1965 die Konvention über die Beseitigung der Rassendiskriminie- rung51, 1971 die Erklärung der Rechte der geistig Behinderten, 1975 die Erklärung der Rechte der Behinderten, 1981 Internationales UNO-Jahr der Behinderten, 1982 Weltkongress in Wien über die Rechte der Alten, 1993 der Erlass von Standardre- geln der Vereinten Nationen zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderungen, welche im Ingress der Salamanca-Erklärung über Prinzipien, Politik und Praxis der Pädagogik für besondere Bedürfnisse angerufen werden52. Auch wenn die Schweiz nicht alle Konventionen ratifiziert hat, nimmt sie aktiv an dieser allgemeinen Rechtsentwicklung teil. Die genannten Konventionen und UNO- Deklarationen bekräftigen das Recht, trotz Anderssein, trotz einer Existenz mit phy- sischen oder psycho-mentalen Schwierigkeiten, Krankheiten und Defiziten, welche man als Behinderung bezeichnet, gleich wie die andern Menschen behandelt zu werden bzw. besonderen Schutz und besondere Unterstützung zu erhalten. Gemein-

sam ist den Menschenrechtskonventionen das Anliegen der gesellschaftlichen Inte- gration durch Verbesserung der Lebenschancen.

48 Allgemein zum Problem, siehe den Diskriminationsbericht der DOK, 2.Aufl., Zürich 1998.

49 SR 0.103.1 und SR 0.103.2

50 In der Schweiz in Kraft seit 26. März 1997 (SR. 0.107, BBl 1994 V 1).

51 In der Schweiz in Kraft seit 29. Dezember 1994 (SR. 0.104, BBl 1992 III 269–331) 52 Salamanca-Erklärung und der Aktionsrahmen zur Pädagogik für besondere Bedürfnisse, hersg. von der österreichischen UNESCO-Kommission, übergeben durch: DOMINO, Verein für behinderte Menschen, Linz, 1. Aufl., 1996.

2.2.2 Besondere Gefahr der Diskriminierung

Typisierungen und Kategorisierungen haben eine für die Wahrnehmung bedeutsame Entlastungsfunktion. Die Tendenz zu typisieren und zu kategorisieren erklärt sich dadurch, dass sie dem Einzelnen wie der Gesellschaft helfen, die Vielfalt und Fülle der Lebenserscheinungen überblickbar und leicht kommunizierbar zu machen. Pro- blematisch werden Vorgänge, durch welche Menschengruppen unter ein bestimmtes Etikett oder Klischee fallen, sodass das einzelne Mitglied einer solchen Gruppe nur noch in einem verengten Blickwinkel als «typischer» Gruppenvertreter und nicht mehr als Individuum mit spezifischen Eigenschaften und Bedürfnissen wahrgenom- men wird. Eine solch reduzierte Wahrnehmung birgt die Gefahr in sich, dass sich die Beziehung nicht mehr offen und unvoreingenommen gestaltet. Mit den vorge- formten Gruppenbildern lassen sich die auf das «Typische» reduzierten, überaus komplexen Verhältnisse der gesellschaftlichen und individuellen Realitäten gesell- schaftlich und individuell einfacher, vor allem bequemer, bewältigen. Die Tendenz zu Klassifizierungen mittels leicht anwendbarer Gegensatzpaare wie Frau–Mann, jung–alt, gesund–krank, normal–abweichend ist verführerisch und verhängnisvoll, wenn damit unbesonnen Bewertungen getroffen werden, welche dem einzelnen Menschen nicht gerecht werden und ihn gar ausschliessen aus Kontakt- und Entfal- tungsmöglichkeiten. Die Auswirkungen solcher Vereinfachungen auf der Ebene der Wahrnehmung verfestigen sich in Einstellungen und Verhaltensdispositionen. Sie werden wirksam bis in die feinsten Verästelungen der Organisation von Staat und Gesellschaft, deren Entwicklungsdynamik stets auf Grund von Wertungen und Be- wertungen erfolgt. «Derartige (verengte, wertungsmässig vorgegebene und unreflek- tiert übernommene) Behandlungen oder Annäherungen werden diskriminierend, wenn sie aus dem Gesichtswinkel rechtlicher oder ethischer (gesellschaftlicher) Werte als negativ eingestuft werden müssen und nicht allgemein gelten, sondern be- stimmte soziale Gruppen spezifisch treffen53.» Das Recht versucht, solchen Diskriminierungen Einhalt zu gebieten. Es ist in der Rechtslehre anerkannt, dass Wertungen einfliessen in der Beurteilung dessen, was als gleich und was als ungleich anzusehen ist und demzufolge entweder gleich oder ungleich zu behandeln ist. In allen Fällen der Güterabwägung zwischen öffentlichen

und individuellen Interessen, zwischen den Interessen des Einzelnen und des Ge- meinwesens fliessen Wertungen zur Rechtfertigung der Andersbehandlung ein. Werthaltungen sind Ausdruck eines bestimmten Weltbildes, einer bestimmten kultu- rellen Tradition und Verwurzelung, eines bestimmten Menschenbildes. Eine Geis- teshaltung, welche gewisse Menschen in ihren Rechten und Entfaltungsmöglichkei- ten beschneidet, sei es bewusst oder unbewusst, direkt oder indirekt, ist unvereinbar mit dem Ideal einer offenen, toleranten Gesellschaft. Dieses Ideal basiert in der Leit- idee der Würde des Menschen (Art. 7 BV) als höchstem Wert und auf den individu- ellen Grund- und Freiheitsrechten. Damit verpflichtet sich das Gemeinwesen, allen Menschen ein Optimum an Lebenschancen zu gewähren54. Die Anerkennung und Schaffung von Bedingungen zur Optimierung von Lebens- chancen auch für Menschen mit Behinderungen ist keine Selbstverständlichkeit. Ge- rade in der heutigen Zeit, in welcher der Wert eines Menschen in Gefahr steht, vor-

53 Regula Kägi-Diener, Medienmacht und Diskriminierung gesellschaftlicher Gruppen am Beispiel des Bildes der Frau in den Medien, AJP 9/1994, S. 1129.

54 Vgl. Previtali, a.a.O., S. 164.

rangig nach ökonomischen Leistungskriterien und/oder nach medizinisch- gesundheitlichen Ideal- und Machbarkeitsvorstellungen bemessen und bewertet zu werden, ist der Staat verpflichtet, mit gezielten Massnahmen Abwertungstendenzen und Ausgrenzungsmechanismen entgegenzutreten. Der Gesetzgeber kann mit seiner Autorität dokumentieren, dass diskriminierende Ausgrenzung nicht tolerierbar ist. Er kann eine wirksame Politik betreiben und neue Zugangsmöglichkeiten für Men- schen mit Behinderungen schaffen. Gleichzeitig kann er dadurch einen Bewusst- seinswandel anregen.

2.3 Rechtsvergleich

2.3.1 Vergleich mit den Rechtsordnungen ausgewählter

Staaten

2.3.1.1 Besondere Verfassungsbestimmungen

und besondere Behindertengesetze Deutschland Das Grundgesetz kennt mit Artikel 3 seit 1994 eine Bestimmung über die Rechts- gleichheit, die mit Artikel 8 BV vergleichbar ist. Das Grundgesetz beschreibt die Behinderung als Auswirkung einer nicht nur vorübergehenden Funktionsbeein- trächtigung, die auf einem regelwidrigen körperlichen, geistigen oder seelischen Zu- stand beruht. Das Bundesverfassungsgericht hat sich mit der Frage auseinander ge- setzt, wie behinderte Kinder zu unterrichten sind. Es hat gestützt auf das Grundge- setz einen individuellen Anspruch auf «integrative Beschulung» im Rahmen des tat- sächlich Machbaren bejaht (BVR 9/97 vom 8.10.97). Auf Grund der bisherigen Rechtsprechung ist unklar, wieweit Artikel 3 Grundgesetz eine Drittwirkung ent- faltet. Frankreich In Frankreich ist seit 1990 ein Antidiskriminierungsgesetz in Kraft, das die Gleich- stellung der Behinderten regelt. Dieses Gesetz bietet eine Reihe von Sanktionsmög- lichkeiten im Falle von Diskriminierungen (Geldstrafen und in besonderen Fällen auch Haftstrafen). Gastwirte, die sich weigern, behinderte Gäste zu bewirten, müs- sen sich seit der Verabschiedung dieses Gesetzes im Falle einer Klage vor Gericht verantworten, ähnlich wie Taxifahrer oder andere Dienstleistungsanbieter, die sich weigern, Behinderte zu bedienen. Neben der individuellen Klage gibt es die Mög- lichkeit des Verbandsklagerechtes, wobei als einzige Voraussetzung gilt, dass der Verband bereits fünf Jahre lang geschäftsfähig sein muss. Italien Die Verfassung Italiens erfasst Behinderte mit dem Gleichstellungsgebot (Art. 3) sowie mit einer Bestimmung, die allen arbeitsunfähigen und nur beschränkt arbeits- fähigen Personen ein Recht auf Erziehung, Berufsausbildung und Sozialhilfe ge- währt (Artikel 38). Österreich Das Bundesbehindertengesetz von 1990 sieht verschiedene Massnahmen (Be- hindertenpass, Fahrvergünstigungen, Befreiung von Gebühren, Hilfsmittel usw.) vor, die die bestmögliche Teilnahme am gesellschaftlichen Leben sichern sollen.

Spanien Die Verfassung Spaniens enthält seit 1992 einen besonderen Artikel über Behin- derte (Art. 49), der den Staat verpflichtet, auf Behinderte besonders Rücksicht zu nehmen hinsichtlich Vorsorge, Behandlung, Rehabilitation und Eingliederung kör- perlich und geistig Behinderter. Ein Gesetz zur sozialen Integration behinderter Per- sonen (13/1982 vom 7.04.1983) konkretisiert diese Bestimmung unter anderem in den Bereichen Arbeit, Bildung, Bauten und Verkehr. USA Bereits in den Siebzigerjahren wurden umfassende gesetzliche Regelungen für die Gleichstellung Behinderter verabschiedet. Im Jahre 1990 verabschiedete der Kon- gress der USA ein weiteres, viel umfassenderes Gleichstellungsgesetz für Behinder- te, den «Americans with Disabilities Act (ADA)». Es verbietet Diskriminierungen von Behinderten bei der Einstellung und Beschäftigung, bei der Inanspruchnahme von öffentlichen Einrichtungen und Dienstleistungen, bei der Benutzung des öffent- lichen Personenverkehrs und bei der Inanspruchnahme von telekommunikativen Einrichtungen. Überdies macht es Vorschriften für die Aktivitäten der Bundesstaa- ten und Gemeinden. Klagen gegen die Verletzung des ADA können sowohl von Privatpersonen als auch von staatlicher Seite eingereicht werden. Einrichtungen, die finanzielle Unterstützungen durch die Bundesregierung erhalten, können die Zu- schüsse durch den Bund entzogen werden, wenn sie Bestimmungen des ADA ver- letzen. Verschiedene staatliche Kommissionen sind als Beschwerdestelle tätig. Kanada Kanada hat seine Verfassung mit einer Bestimmung über Behinderte erweitert und 1982 in Artikel 15 der Grundrechtscharta festgeschrieben, dass «Menschen nicht auf Grund ihrer Rasse, ihrer nationalen oder ethnischen Zugehörigkeit, ihrer Hautfarbe, ihrer Religion, ihres Geschlechts, ihres Alters, ihrer geistigen oder körperlichen Schwächen diskriminiert werden dürfen».

2.3.1.2 Arbeitsrecht

Deutschland Das Schwerbehindertengesetz vom 26. August 1986 soll die Integration von Perso- nen mit einem Behinderungsgrad von über 50% in Arbeit, Beruf und Gesellschaft sichern. Hauptinstrument des Gesetzes ist die Pflicht der privaten und öffentlichen Arbeitgeber mit mindestens 16 Arbeitnehmern, auf mindestens 6% der Arbeitsplätze Schwerbehinderte zu beschäftigen. Für nicht besetzte Pflichtarbeitsplätze haben die Arbeitgeber eine monatliche Abgabe von DM 200.– zu entrichten. Schwerbehin- derte geniessen zudem einen besonderen arbeitsrechtlichen Kündigungsschutz und können die Nahverkehrsmittel unentgeltlich benützen (Kosten gehen zu Lasten des Bundes). Für behinderte Personen, die auf dem Arbeitsmarkt keine Beschäftigung finden, existieren geschützte Werkstätten, welche berufliche Ausbildung und ange- messene Beschäftigungsmöglichkeiten bieten. Frankreich Für den privatrechtlichen Bereich sieht das Gesetz No. 87–157 vom 10. Juli 1987 (Art. L 323-1 ff. des Code de la Santé publique) für Betriebe mit mehr als 20 Ange-

stellten eine Einstellungspflicht für Behinderte im Ausmass von 6% vor; die Sankti- on besteht in einer «freiwilligen» Abgabe, die als Vielfaches des Minimalstunden- lohnes (SMIC) bestimmt wird. Im öffentlich-rechtlichen Bereich bestimmen beson- dere Kommissionen (cotorep) die Personen, die als Behinderte zur Arbeit in der Verwaltung zugelassen werden können, sei es in besonderen Kategorien (emplois réservés), auf dem Weg über besonders ausgestaltete Ausleseverfahren (concours aménagés) oder in einem vorläufigen Vertragsverhältnis, nach dessen Ablauf unter bestimmten Bedingungen eine definitive Anstellung in Betracht kommt. Italien Ein neues Gesetz No. 68 vom 12. März 1999 hat eine nach Betriebsgrösse ab- gestufte Einstellungspflicht eingeführt (bzw. frühere in dieselbe Richtung zielende Bestimmungen revidiert): in Betrieben mit über 50 Beschäftigten beträgt die «Be- hindertenquote» 7%, in Betrieben mit 35–50 Angestellten müssen mindestens zwei und in Betrieben mit 15–30 Beschäftigten mindestens eine behinderte Person arbei- ten können. Arbeitgeber, die Behinderte einstellen, haben Anspruch auf Prä- mien und gewisse andere Vorteile. Österreich Das Behinderteneinstellungsgesetz von 1970 verpflichtet Arbeitgeber mit mehr als

25 Arbeitnehmern und Arbeitnehmerinnen, auf 25 Beschäftigte mindestens eine be-

hinderte Person mit einem Behinderungsgrad von mindestens 50% anzustellen. Wer diese Quote nicht einhält, muss eine Ausgleichstaxe entrichten. Für die Ausbildung von im Betrieb beschäftigten Behinderten sowie für Aufträge an Behinderteninstitu- tionen gibt es Prämien und Förderungsbeiträge. Das Behinderteneinstellungsgesetz sieht zudem einen besonderen Kündigungsschutz zu Gunsten der Behinderten vor (Zustimmung des Behindertenausschusses beim Bundesamtes für Soziales und Be- hindertenwesen). Spanien Das Integrationsgesetz (13/1982) befasst sich mit Fragen der beruflichen Ausbil- dung und (Wieder-)Eingliederung Behinderter und mit Massnahmen zur Integration dieser Personen in die Arbeitswelt, insbesondere durch eine Einstellungspflicht zu Lasten der Betriebe mit mehr als 50 Beschäftigten («Behindertenquote» 2 %) sowie mittels Nichtigerklärung von diskriminierenden Klauseln in den (individuellen und kollektiven) Arbeitsverträgen. Die Arbeitsämter führen eine Liste mit arbeitsuchen- den Behinderten. Im Übrigen werden die Integrationsmassnahmen durch Subventio- nen unterstützt, und für nicht vermittelbare Personen ist die Schaffung geschützter Arbeitsplätze vorgesehen. Arbeitslose Behinderte haben Anspruch auf ein Mindest- einkommen. Grossbritannien Mit dem Disability Discrimination Act hat Grossbritannien 1995 die obligatorischen Beschäftigungsquoten (Disabled Persons Employment Act 1944) abgeschafft. Für Arbeitgeber gilt nun ein allgemeines Diskriminierungsverbot gegenüber Behinder- ten, welches in Betrieben mit mehr als 15 Beschäftigten auch positive Massnahmen (reasonable adjustments) zur Gleichstellung dieser Personen mit den übrigen Ange- stellten erfordern kann. Gegen Diskriminierung besteht die Möglichkeit einer (ge- setzlich limitierten) Schadenersatzklage beim County Court. Im Übrigen kann der zuständige Minister Mittel zur Verfügung stellen, um die Beschäftigung einer be-

hinderten Person zu ermöglichen oder ihr eine entsprechende Ausbildung zu ver- schaffen. Schweden Durch das Gesetz 1970:663 werden die Gemeinden ermächtigt, rein kommerziell geführte Unternehmungen zu betreiben, in denen Behinderte beschäftigt werden, wenn für diese Personen auf dem lokalen Arbeitsmarkt keine anderen Einsatzmög- lichkeiten bestehen. Der neue Erlass 1999:132 betreffend das Verbot der Diskrimi- nierung Behinderter in der Arbeitswelt regelt unter diesem Gesichtspunkt sowohl die direkte wie die indirekte Diskriminierung (z.B. scheinbar neutrale Anstellungs- bzw. Arbeitsbedingungen, durch welche aber Behinderte de facto von der Bewerbung ausgeschlossen werden). Sanktioniert wird die Diskriminierung durch Schadener- satzansprüche, zu deren Geltendmachung der Berechtigte sich allenfalls vom Om- budsmann für Behinderte vertreten lassen kann. Beschäftigungsquoten sind im schwedischen Recht nicht vorgesehen. USA Der «Americans with Disabilities Act» (ADA) von 1990 verbietet unter anderem Diskriminierungen von Behinderten bei der Einstellung und Beschäftigung. Nach dem ADA ist es privaten und staatlich unterstützten Arbeitgebern mit mehr als

15 Arbeitnehmern verboten, qualifizierte Menschen mit Behinderungen auf Grund

ihrer Behinderung bei der Bewerbung, der Einstellung, Beförderung, Entlassung, Entlöhnung, Aus- und Fortbildung sowie hinsichtlich der Arbeitsbedingungen zu diskriminieren. Die Arbeitgeber sind angewiesen, hinsichtlich der Anforderungen und der Strukturen einer Arbeitsstelle angemessene Bedingungen zu schaffen, die es Behinderten erlauben, die betreffende Tätigkeit auszuüben. Über die Einhaltung die- ser Bestimmungen wacht eine spezielle Kommission, der auch Individualbeschwer- den vorzulegen sind. Darüber hinaus müssen Arbeitgeber mit mehr als 50 Ange- stellten, die Staatsaufträge von über 50 000 $ erhalten, positive Massnahmen treffen, um qualifizierte Behinderte beschäftigen zu können (Rehabilitation Act von 1973). Kanada Eine spezielle Kommission wacht über die Durchsetzung der in der Verfassung und im Gesetz über die Persönlichkeitsrechte von 1977 enthaltenen Bestimmungen ge- gen Diskriminierung. Im Arbeitsbereich werden diese Bestimmungen konkreti- siert durch ein Gesetz und ein Reglement über die «Billigkeit» im Arbeitsrecht (Loi sur l’équité en matière d’emploi/1995; Règlement sur l’équité en matière d’emploi/1996), welche sowohl für den privaten wie den öffentlichen Sektor gelten. Die Arbeitgeber werden angehalten, Hindernisse für die berufliche Laufbahn Behin- derter zu eliminieren. Zentralregierung und Provinzen oder Territorien teilen sich in die Finanzierung von Institutionen und Programmen zur Förderung der Einglie- derung Behinderter. Ausserdem besteht beim Ministerium für Human Ressources ein spezieller Integrationsfonds, aus welchem Förderungsmassnahmen finanziert werden. Für Angestellte im öffentlichen Dienst sind besondere technische und ande- re Hilfsmassnahmen vorgesehen; eine «Commission de la fonction publique» mit individuellem Beratungsdienst ist für diesen Bereich zuständig. Für junge Personen mit Behinderungen läuft in Zusammenarbeit mit der Privatwirtschaft ein Programm «Pathway», in dessen Rahmen sich Kaderleute darum kümmern, für diese Jungen Beschäftigungsmöglichkeiten als stagiaires zu finden.

2.3.1.3 Bauliche Anpassungen von Gebäuden

Deutschland Auch in Deutschland ist das Baurecht Ländersache. Die Bauordnungen der Länder enthalten Vorschriften über die behindertengerechte Gestaltung baulicher Anlagen. Frankreich Ein spezielles Gesetz (Loi d’orientation en faveur des personnes handicapées no.75-335 vom 30. Juni 1975) schreibt vor, dass die architektonischen Disposi- tionen und die Ausgestaltung der Räume in Wohnbauten und in öffentlichen Gebäu- den so beschaffen sein müssen, dass sie für Behinderte zugänglich sind. Durch zwei Dekrete (no. 78-109 vom 1. Februar 1978 und no. 78-1167 vom 8. Dezember 1978) werden diese Bestimmungen konkretisiert, insbesondere bezüglich Rollstuhlgängig- keit, und auf alle neuen privaten und staatlichen Anlagen anwendbar erklärt. Durch ein weiteres Gesetz (Loi no. 91-663 du 13 juillet 1991) und entsprechende Ausfüh- rungserlasse ist eine präventive Kontrolle eingeführt und der Code de la construc- tion, de l’habitation et de l’urbanisme, etwa im Bezug auf die Baubewilligungen und die Eröffnung von Gebäuden mit Publikumsverkehr, entsprechend ergänzt worden. In einem jüngsten Erlass (Décret no. 99-756 du 31. August 1999) werden detaillierte Vorschriften über die behindertengerechte Anlage von öffentlichen sowie privaten, aber der Öffentlichkeit zugänglichen Strassen, Plätzen und Örtlichkeiten aufgestellt. Für Massnahmen zur Verbesserung des Zugangs von Behinderten zu Verwaltungs- stellen in älteren Gebäuden steht ein interministerieller Fonds (Fonds interministé- riel pour l’accessibilité aux personnes handicapées des bâtiments anciens ouverts au public qui appartiennent à l’Etat) zur Verfügung, der von einer speziellen Commis- sion interministérielle de la Politique immobilière de l’Etat (CPIE) verwaltet wird. Italien In zwei gleichnamigen Gesetzen (Legge no. 118 vom 30. März 1971, Legge no. 13 vom 9. Januar 1989, modifiziert durch Legge no. 62 vom 27. Februar 1989) und er- gänzenden Erlassen sind Massnahmen für den öffentlichen und privaten Bereich vorgesehen, insbesondere Beihilfen für bauliche Anpassungen. Mit einem weiteren Gesetz (Legge no. 49/1997) werden für solche Arbeiten Steuervergünstigungen ge- währt. Österreich Das Bauwesen steht in Österreich in der Kompetenz der Länder. Es bestehen des- halb in diesem Bereich keine Normen auf Bundesebene. Spanien Das Integrationsgesetz (13/1982) enthält für den Baubereich Vorschriften über die

behindertengerechte Neukonstruktion, Renovation oder Vergrösserung von öffentli- chen und privaten Gebäuden und hält die zuständigen Stellen dazu an, private Bau- herren bei der Durchführung solcher Arbeiten zu unterstützen und unter gewissen Umständen auch zu subventionieren. Beim subventionierten Wohnungsbau werden direkt entsprechende Auflagen (Beispiel: Einbau rollstuhlgängiger Aufzüge) ge- macht.

Grossbritannien Es gibt in Grossbritannien keine gesetzlichen Bestimmungen, welche bestimmte Massnahmen zur behindertengerechten Anlage und Ausstattung von Gebäuden vor- schreiben. Hingegen können die lokalen Wohnungsämter (local housing authorities) privaten Bauherren Finanzierungsbeihilfen zur Durchführung entsprechender An- passungen gewähren. Eine Ausnahme macht der Chronically Sick and Disabled Per- sons Act 1970, der in § 8 vorschreibt, dass Ausbildungsstätten für Behinderte zu- gänglich gemacht werden müssen. Schweden Ein Gesetz 1987:10 schreibt für den Siedlungsbau in Artikel 4 eine behindertenge- rechte Anlage vor. Nach einem neueren Erlass 1993:387 über die Unterstützung Be- hinderter wird diesen das Recht zugesprochen, in Privatwohnungen untergebracht zu werden, die ihrer Behinderung angepasst sind, oder – falls es sich um eine sehr schwere Behinderung handelt – gar in Wohnungen, in denen für ihre elementaren Bedürfnisse (Haushaltführung, Mahlzeitenabgabe usw.) gesorgt wird. USA Die Fair Housing Act Amendments von 1988 verbieten die Diskriminierung Behin- derter. Zudem sind Vermieter verpflichtet, angemessene Anpassungen der von Be- hinderten gemieteten Wohnungen an deren Bedürfnisse zu tolerieren. Für Wohnge- bäude mit mehr als drei Wohnungen und Aufzug, die nach 1991 in Betrieb genom- men wurden, besteht die Verpflichtung zu positiven Massnahmen, die Behinderten den Zugang zu Gemeinschaftsräumen ermöglichen und auch die einzelnen Woh- nungen rollstuhlgängig machen sollen. Alle neuen Bauten, die von öffentlichen Einrichtungen in Anspruch genommen werden, müssen für Behinderte zugänglich sein. Vom ADA als öffentliche Einrich- tungen und Dienstleistungen erfasst werden Geschäfte, Hotels, Restaurants, Theater, Versammlungsräume, Büros, Museen, Parks, Schulen, Sportstätten, Ämter usw. Wie Studien gezeigt haben, werden durch diese Vorschriften die Baukosten durch- schnittlich lediglich um ½ Prozent erhöht. Bei bestehenden Gebäuden müssen Ver- änderungen vorgenommen werden, wenn diese leicht zu verwirklichen und ohne grössere Schwierigkeiten oder Kosten umsetzbar sind. Die Barrieren müssen aber nicht nur für Rollstuhlbenutzer beseitigt werden, sondern auch für andere Behin- dertengruppen wie die Sehgeschädigten und die Hörbehinderten. So sind öffentliche Einrichtungen dazu verpflichtet, auch akustische Hilfsmittel und Dienstleistungen

bereitzustellen, um Menschen mit Behinderungen die Nutzung der angebotenen Güter oder Dienstleistungen zu ermöglichen. Dies umfasst sowohl die Bereitstellung von qualifizierten Gebärdendolmetschern oder anderen Hilfen für Hörbehinderte als auch die Bereitstellung von Materialien in Grossschrift, Brailleschrift oder auf Kas- sette für Sehbehinderte und Blinde. Wo solche Massnahmen eine «unangemessene Bürde» bedeuten würden, genügt es, dass Personal bereitsteht, um auf die speziellen Bedürfnisse behinderter Benutzer der Einrichtung einzugehen. So muss etwa das Personal in Gaststätten bereit sein, Sehbehinderten die Speisekarte vorzulesen. Kanada Das Wohnungswesen ist in Kanada grundsätzlich Sache der Provinzen. Das Gesetz über die Persönlichkeitsrechte enthält aber in den Art. 5 und 6 Diskriminationsver- bote, die sich ausdrücklich (auch) auf die Beherbergung und das Zurverfügungstel- len von Wohn- und Geschäftsräumen beziehen. Ausserdem hat das zuständige Mi-

nisterium über eine besondere Organisation, die Société canadienne d’hypothèque et de logement, Wohnungshilfe- und Anpassungsprogramme für behinderte Personen eingeleitet.

2.3.1.4 Erziehungswesen

Deutschland Die Erziehung ist Sache der Länder. Alle Bundesländer haben Sonderschulen für Behinderte eingerichtet. Frankreich Für behinderte Kinder sind Sonderklassen vorgesehen, die je nach der Pflegebe- dürftigkeit der Kinder dem Erziehungs- oder dem Sozialministerium zugeordnet sind. Zum Gesundheitsministerium gehören weitere Sondereinrichtungen für die Aufnahme beziehungsgestörter sowie motorisch oder sensorisch behinderter Kinder. Auf Departements- und Bezirksebene bestehen besondere Kommissionen, die sich mit der Betreuung und Unterbringung der Kinder (Stipendiengewährung, Befreiung von Unterbringungs- und Behandlungskosten in spezialisierten Einrichtungen, Übernahme von Transportkosten usw.) befassen. Das Gesetz No. 87-157 vom 10. Juli 1987 enthält Anreize für die Unternehmen, welche Lehrstellen für behinderte Jugendliche anbieten. Weitere Erlasse betreffen die Gewährung von Stipendien für höhere Schulen, von denen insbesondere auch behinderte Personen aus weniger be- güterten Kreisen profitieren können; ihnen können auch Ausnahmen von der Ver- pflichtung zugestanden werden, sich hauptsächlich und vollzeitlich dem Studium zu widmen (etwa wenn medizinische Notwendigkeiten dem entgegenstehen). Besonde- re Bestimmungen bestehen auch hinsichtlich der Durchführung von Examen für be- hinderte Kandidaten und Kandidatinnen. Italien Auf der Primarschulstufe sind besondere Betreuer eingesetzt, welche sich um die Integration behinderter Kinder und die Durchführung der für sie bestimmten Lehr- programme kümmern. Ein Gesetz vom 5. Februar 1993 Nr.104 statuiert das grund- sätzliche Recht aller minderjährigen Behinderten auf schulische Ausbildung und sieht verschiedene Massnahmen zur Förderung der Schulung behinderter Personen vor: Koordination der Lehrpläne mit ausserschulischen Aktivitäten, sonderpädago- gische Lehrveranstaltungen usw. Auch in Italien existieren besondere Bestimmun- gen für die Durchführung von Examina mit behinderten Schülerinnen und Schülern. Bei den Schulämtern der Provinzen sind besondere Arbeitsgruppen mit der Durch- führung dieser Massnahmen sowie der entsprechenden Beratung der betroffenen Personen betraut; diese Arbeitsgruppen können auch Vorschläge für weitere Mass- nahmen und Verbesserungen einbringen. Für die Hochschulstufe bestehen besonde- re Regeln. Österreich

Beim Schulbereich handelt es sich – abgesehen von bundesrechtlichen Regeln über die Pflichtschulen – um eine Kompetenz der Länder.

Spanien Das Integrationsgesetz (13/1982) sieht in den Artikel 23 ff. Massnahmen zur Inte- gration Behinderter in das allgemeine Erziehungssystem vor, welches auch sonder- pädagogische Einrichtungen zur Verfügung zu stellen hat, denen die Kinder auf Grund einer pluridisziplinären Diagnose individuell zugewiesen werden. Darüber hinaus können für Personen mit schweren Behinderungen auch spezielle Betreu- ungszentren geschaffen werden. Interessant ist die Vorschrift, wonach öffentliche Spitäler und private Krankenhäuser, in welchen mehr als 50% der Betten von der öffentlichen Hand subventioniert sind, eine pädagogische Abteilung einzurichten haben, die sich um die Schulung hospitalisierter Schüler kümmert. Behinderte Stu- denten sind von den Studiengebühren befreit. Sie können verlangen, dass die Ex- amina in behindertengerechter Weise abgenommen werden. Grossbritannien Nach dem Education Act 1977 ist es primär Sache der Eltern, dafür zu sorgen, dass ihre Kinder, auch behinderte, eine angemessene Ausbildung erhalten. Für die Erzie- hung behinderter Kinder existiert immerhin ein Code of practice, der vom Staatsse- kretariat erstellt und periodisch revidiert wird und von den beiden Parlamentskam- mern genehmigt werden muss. Danach sollen behinderte Kinder so weit möglich – und wenn dies dem Wunsch der Eltern entspricht – zusammen mit gesunden die Schulen besuchen. Die zuständigen Behörden sind gehalten, behinderte Kinder zu erfassen, ihren Zustand zu evaluieren und darüber einen Bericht zu verfassen. Eltern können eine solche Evaluation oder Reevalution auch verlangen und haben, falls sie mit dem Ergebnis nicht einverstanden sind, ein Beschwerderecht, das bei einem Spezialgericht geltend gemacht werden kann. Die Behörden sind ferner aufgerufen, ihr Möglichstes zu tun, um besonderen Bedürfnissen Behinderter entgegenzu- kommen und dafür zu sorgen, dass sie in den normalen Schulbetrieb eingegliedert werden. Wer eine Schule, ein College oder eine Universität betreibt, ist verpflichtet, die entsprechenden Gebäude und deren Umgebung für Behinderte zugänglich zu machen, soweit dies mit zumutbarem Aufwand möglich ist. Schweden Das schwedische Recht sieht eine Vielzahl von Massnahmen mit dem Zweck vor, behinderten Kindern möglichst gleichwertige Ausbildungsbedingungen zu bieten wie gesunden. Sie reichen von Gratistransporten über den Einsatz von Tutoren bis

zur Schaffung von Sonderklassen. USA Der Rehabilitation Act 1973 verbietet jegliche Diskriminierung behinderter Perso- nen, auch im Schulwesen. Zusammen mit dem Individuals with Disabilities Educa- tion Act und zahlreichen Ausführungsvorschriften gewährleistet er für jedes behin- derte Kind in den Vereinigten Staaten eine unentgeltliche und angemessene Ausbil- dung. Dazu gehören unter Umständen auch therapeutische Massnahmen, Sonder- transporte, Beratungen, Übersetzerdienste, technische Hilfsmittel usw. Die Eltern werden in das Individual Education Program einbezogen. Ziel der entsprechenden Bemühungen ist, den Kindern eine Erziehung in einem Umfeld zu verschaffen, das möglichst nahe an dasjenige herankommt, in welchem gesunde Kinder ihre Erzie- hung erhalten.

Kanada Für das Erziehungswesen sind auch in Kanada primär die Provinzen zuständig. Die Bundesregierung unterstützt deren Bemühungen jedoch über ein Stipendienpro- gramm, innerhalb dessen für Behinderte ein Sonderregime vorgesehen ist. Insbeson- dere können behinderte Studierende auf Gymnasialstufe als Vollzeitstudierende auch anerkannt werden, wenn ihr Pensum lediglich 40% eines normalen Voll- zeitstudiums beträgt. Ausserdem kann invaliden Absolventen die Rückerstattung der als Darlehen ausgestalteten Stipendien erlassen werden, wenn deren Tilgung ihnen nur mit unverhältnismässigen Anstrengungen möglich wäre.

2.3.1.5 Öffentlicher Verkehr

Deutschland Das Schwerbehindertengesetz verpflichtet Unternehmen des öffentlichen Verkehrs, erheblich behinderte Personen gegen Vorzeigen eines entsprechenden Ausweises unentgeltlich zu befördern. Einzelheiten sind in einem besonderen Gesetz über die unentgeltliche Beförderung Schwerbehinderter (UnBefG vom 9. Juli 1979) geregelt. Frankreich Die Loi d’orientation en faveur des personnes handicapées enthält Bestimmungen, welche die Mobilität Behinderter begünstigen sollen, namentlich hinsichtlich ent- sprechender Konstruktion der öffentlichen Transportmittel, Schaffung besonderer Transportmöglichkeiten usw. Im Übrigen übernimmt der Staat die Kosten für indi- viduelle Transporte von behinderten Schülern und Studenten von und zu ihren Aus- bildungsstätten. Italien In einem Gesetz No. 21 vom 15. Januar 1992 werden die Regionen und Gemeinden angehalten, Massnahmen zu treffen, um einen Taxi- und Mietwagendienst für Be- hinderte zu organisieren. Ein weiterer Erlass No. 104 vom 5. Februar 1992 will die Zugänglichkeit der öffentlichen Verkehrsmittel für Behinderte sicherstellen und sieht Steuervergünstigungen für behindertengerechte Fahrzeuge und die Schaffung reservierter Parkplätze vor. Österreich Was den Strassenverkehr betrifft, stellen verschiedene Bestimmungen der Stras- senverkehrsordnung sicher, dass für Behinderte sog. Schutzwege mit Behinderten- rampen geschaffen und dass diese Zonen von den übrigen Verkehrsteilnehmern frei- gehalten werden; ferner haben die zuständigen Behörden dafür zu sorgen, dass für Behinderte spezielle Parkflächen, insbesondere in der Nähe von Verwaltungsgebäu- den, Spitälern usw. zur Verfügung stehen. Auf den Eisenbahnlinien der Österreichi- schen Bundesbahnen kann Behinderten eine Fahrpreisermässigung gewährt werden. Spanien Im Integrationsgesetz (13/1982) wird auch der Verkehr angesprochen: Die öffentli- chen Verkehrsmittel sollen behindertengerecht konstruiert bzw. angepasst werden.

Grossbritannien Durch Reglemente des Staatssekretariats, dem eine Konsultativkommission beige- geben ist, werden Minimalanforderungen für die behindertengerechte Ausstattung neuer Taxis aufgestellt und den Chauffeuren Anweisungen für den Transport Behin- derter erteilt. Entsprechende Bestimmungen betreffen die public service vehicles sowie die rail services. Die zuständigen Behörden können Massnahmen zur Verbes- serung der Transportmöglichkeiten für Behinderte subventionieren. Schweden Zwei Gesetze aus dem Jahre 1977 sehen vor, dass Transportkosten für Behinderte nach Massgabe der Tarife der öffentlichen Verkehrsmittel, wenn nötig aber auch darüber hinaus (z. B. für eine notwendige Begleitperson), von der öffentlichen Hand übernommen werden. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Transportmittel aus zwin- genden oder rein privaten Gründen (Ferien u dgl.) benützt werden. Ausserdem kann die öffentliche Hand an die Anschaffung von Spezialfahrzeugen für Behinderte Bei- träge leisten oder auch die gesamten Kosten übernehmen. USA Auch im öffentlichen Personenverkehr wurden mit der Verabschiedung des ADA erhebliche Verbesserungen erreicht. Seit August 1990 dürfen die öffentlichen Ver- kehrsbetriebe nur noch Busse in Betrieb setzen, die Behinderten zugänglich sind. Studien haben gezeigt, dass die Kosten für den Einbau von Hubliften den Kaufpreis um nicht mehr als 5 Prozent übersteigen. Auch die Busse von privaten Firmen im Überlandverkehr müssen für Behinderte zugänglich sein, wobei ihnen jedoch eine Frist von sieben Jahren eingeräumt wurde. Den Betreibern von Eisenbahnen wurde eine Frist von fünf Jahren gewährt, innert der sie mindestens einen Waggon pro Zug für Behinderte zugänglich machen müssen; Neuanschaffungen müssen ausnahmslos rollstuhlgängig sein. Besondere Bestimmungen bestehen für die Luftfahrt, indem ein Air Carrier Access Act 1986 den Fluggesellschaften jegliche Diskriminierung be- hinderter Personen untersagt. Sie sind darüber hinaus gehalten, positive Massnah- men zu treffen, um diesen Personen – grundsätzlich ohne zusätzliches Entgelt – den Zugang zum Flugzeug und den Aufenthalt in demselben zu gestatten, und haben ihr Kabinenpersonal entsprechend auszubilden. Kanada Das kanadische (Bundes-)Transportgesetz statuiert ausdrücklich die Verpflichtung des Staates, ein effizientes Verkehrsnetz zu betreiben, welches auch für «Personen

mit einem Defekt» zugänglich sein soll. Der Vollzug dieser Bestimmungen ist dem Office des Transports du Canada übertragen, welches auch Beschwerden Behinder- ter behandelt. Dieses Amt hat mehrere Reglemente für die Seeschifffahrt und den Bahnverkehr sowie für die Luftfahrt erlassen, welche eine behindertengerechte Ge- staltung der Verkehrsmittel vorschreiben. Ein weiteres Reglement betrifft die Aus- bildung der Begleitpersonals für Hilfeleistungen an behinderte Passagiere.

2.3.1.6 Kommunikation

Deutschland Auch in Deutschland gibt es diese Gebührenbefreiung bzw. -ermässigung von Ra- dio-, Fernseh- und Telefongebühren für bestimmte Behindertengruppen, die wegen

ihres Handicaps nicht in der Lage sind, öffentliche Veranstaltungen zu besuchen (namentlich Seh- und Hörbehinderte). Für das Fernsehen wird gegenwärtig über ei- ne bestimmte Quote von Sendungen verhandelt, die untertitelt bzw. mit Erklärungen in Gebärdensprache versehen werden sollen. Frankreich Von der Fernsehgebühr sind unter bestimmten Voraussetzungen Personen befreit, deren Behinderung es ihnen verunmöglicht, selber für ihren Lebensunterhalt zu sor- gen. Ebenso wird die Carte France Télécom Blinden zu Vorzugsbedingungen abge- geben. Mit technischen Massnahmen (Blinklichter, zusätzliche Klingelzeichen, Ver- stärker usw.) sorgt France-Télécom ferner dafür, dass Seh- und/oder Hörbehinderten der Gebrauch des Telefons ermöglicht bzw. erleichtert wird. Im Fernsehen sind ge- wisse Sendungen bereits seit 1983 im Interesse der hörbehinderten Zuschauer un- tertitelt. Für die Angebote der öffentlichen Verwaltung und anderer öffentlicher An- stalten im Internet sind in einem Rundschreiben der Regierung vom Oktober 1999 besondere Empfehlungen an die Webmasters für eine behindertengerechte Ausge- staltung ihrer Informationen formuliert worden. Italien Ausser einer Befreiung von den Gebühren auf Vertragsabschlüssen in der Mobil- telefonie sind keine besonderen Massnahmen zu Gunsten Behinderter vorgesehen. Österreich Behinderte sind unter gewissen Voraussetzungen von Telefon-, Radio- und Fern- sehgebühren befreit. Spanien Ein Königliches Dekret 1736/1998 mit welchem das Telekommunikationsgesetz ge- nehmigt wurde, schreibt vor, dass Behinderte die Fernmeldedienste zu den gleichen Bedingungen in Anspruch nehmen können wie andere Benützer. Für Andalusien schreibt ein regionales Gesetz den öffentlichen Sendeunternehmen vor, technische Massnahmen zu treffen, um die Übersetzung ihrer Sendungen in Schrift oder Gebär- den zu gewährleisten. Privaten Sendern werden entsprechende Vorkehren empfoh- len. Grossbritannien Das Staatssekretariat kann in Übereinstimmung mit dem Schatzkanzleramt finan- zielle Beihilfen für die Entwicklung von behindertengerechten Telekommuni- kationseinrichtungen oder die Verbesserung bestehender Anlagen ausrichten. Eine im Broadcasting Act 1996 eingesetzte Kommission wird zudem beauftragt, einen Kodex über die Anpassung der Radio- und Fernsehdienste an die Bedürfnisse Be- hinderter auszuarbeiten. Als Minimum wird die Verpflichtung vorgesehen, dass in-

nerhalb von 10 Jahren seit Beginn der Digitalisierung der Ausstrahlungen 50% der für Hörbehinderte geeigneten Programme zu untertiteln sind und 10% der Pro- gramme mit Erläuterungen für Sehbehinderte versehen werden. Schweden Das schwedische Recht sieht finanzielle Unterstützungsmassnahmen für die Ausrüs- tung mit Teletext, für die Übersetzung in Brailleschrift sowie in Gebärdensprache vor.

USA Um Hörbehinderten den Gebrauch der telekommunikativen Einrichtungen zu er- möglichen, wurden die Telefongesellschaften angewiesen, in den ganzen USA Hör- und Sprachbehinderten rund um die Uhr zur Verfügung zu stehen und ihnen die In- anspruchnahme des Telefons ohne Mehrkosten zuzusichern. Durch die mit dem Te- lecommunications Act 1996 modifizierten Bestimmungen des Communications Act

1934 wird den Herstellern von Telekommunikationsgeräten und den Dienstleis-

tungsunternehmungen in diesem Sektor eine behindertengerechte Konstruktion ihrer Apparate bzw. Ausgestaltung ihrer Dienste vorgeschrieben. Die Umsetzung dieser Vorschriften – zunächst durch Richtlinien, jetzt mit einem Verordnungsentwurf – ist im Gange. Eine Federal Communications Commission (FCC) wacht über die Im- plementation der Regelung. Für den Bereich des Internet sind von der zuständigen Agentur (Access Board) eine Reihe von Normen (zur entsprechenden Revision des Rehabilitation Act 1973/98) vorgeschlagen worden, welche eine behindertenge- rechte Ausgestaltung der Websites gewährleisten sollen. Weitere, seit Beginn 1998 in Kraft stehende Regeln schreiben den Fernsehunternehmen zunehmend vor, das close captionning ihrer Sendungen (Untertitelung, bzw. Beschreibung von Hinter- grundgeräuschen usw.) mittels kodierter Signale, die mit den Sendesignalen ausge- strahlt werden, zu ermöglichen. Kanada Ein Gesetz über den Zugang zu Informationen begründet ein generelles Recht auf Zugang zu allen Informationen, welche von Bundesstellen ausgehen. Ein besonde- rer, vom Parlament gewählter und regierungsunabhängiger Commissaire à l’infor- mation wacht über die Durchsetzung dieses Rechts. Der «Conseil de la radiodiffusi- on et des télécommunications canadiennes» verlangt im Übrigen von den grossen Rundfunkanstalten, dass alle lokalen Informationssendungen (auch die live ausge- strahlten) untertitelt werden.

2.3.2 Das Recht der Kantone

2.3.2.1 Allgemeines

Bereits heute verfügt die Mehrheit der Kantone über spezifisch auf die Behinderten zugeschnittene Bestimmungen. Allerdings ist man noch weit von einem «kantonalen Standard» entfernt. Während zwar wohl praktisch alle Kantone in ihren Verfassun- gen die Pflicht des Staates stipulieren, die besonderen Bedürfnisse der Behinderten zu berücksichtigen, sehen doch nur einzelne von ihnen für diese Gruppe besondere Bestimmungen in ihren Gesetzgebungen vor. Es sind vor allem drei Kantone (TI, GR, VS), welche diesbezügliche Spezialgesetze erlassen haben. Diese Gesetze ha- ben allerdings nicht die gleiche Tragweite; zwei von ihnen sind auf eine mehr all- gemeine Integration gerichtet (VS 55 und GR 56), während das dritte Gesetz gezielter auf bestimmte Bereiche anwendbar ist (TI57; hier sieht das Gesetz die Verpflichtung

55 Gesetz über die Eingliederung behinderter Menschen vom 31. Januar 1991, Gesetzes- sammlung, Bd. V, 1850. 56 Gesetz über die Förderung Behinderter vom 18. Februar 1979, Systematische Gesetzes- sammlung des Kantons Graubünden, Band II, 440.000. 57 Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi (LISPI) vom 14. März 1979, 6.4.7.1.

des Staates vor, Massnahmen im Hinblick auf die Eingliederung von Behinderten auf sozialer und beruflicher Ebene zu ergreifen).

2.3.2.2 Beschäftigung

Die Berücksichtigung der Interessen der behinderten Personen ist von Kanton zu Kanton stark unterschiedlich. Die Spanne reicht von blosser Ermutigung bis zur Be- schäftigung und Eingliederung von Behinderten als Bestandteil der Personalpolitik des Regierungsrates (wie in ZH58), oder von der Bereitstellung von Stellen für Be- hinderte (wie in LU59), bis zur Verpflichtung, ehemalige, invalid gewordene Mitar- beiter oder andere invalide Personen zu beschäftigen (wie in FR60). In BS61 und LU62 wurde die Verpflichtung eingeführt, die mit Behinderten vorgesehenen Lehr- verträge zu melden. Die zuständige Behörde muss anschliessend klären, ob es sich um eine Lehre oder eine Grundausbildung im Sinne des Bundesgesetzes über die Berufsbildung63 handelt. Mehrere kantonale Gesetzgebungen sehen eine besondere Unterstützung des Kantons für die Berufsausbildung der behinderten Lehrlinge vor (unter anderem diejenigen von TG64, JU65 und BE66). Ferner sei erwähnt, dass in BS67 im Bereich Arbeitsvermittlung besondere Sektionen zu Gunsten von Behin- derten geschaffen werden können. In gewissen Kantonen ist die Palette der möglichen Massnahmen zur Förderung der beruflichen Eingliederung der Behinderten sehr breit: So verfügt beispielsweise das VS 68 über eine ganze Reihe von Möglichkeiten, darunter die Einführung von An- reizen im Privatbereich, die Unterstützung von spezialisierten Organisationen, die Bereitstellung von halbgeschützten Arbeitsstellen in der kantonalen Verwaltung usw. Es handelt sich um Massnahmen im Sinne von Anreizen (beispielsweise Be- reitstellen von Krediten für die Bezahlung der Löhne von Personen, welche im halbgeschützten Dienst in der kantonalen Verwaltung beschäftigt werden, oder Möglichkeit, behinderte Lehrlinge ausserhalb der erlaubten Kontingente anzustel-

58 Par. 5, lit. I, des Gesetzes über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals vom 27. Sep- tember 1998 (177.10), das im Programm der Personalpolitik des Staatsrates die Förde- rung der Anstellung und der Integration von behinderten Personen vorsieht. 59 Par. 82a des Gesetzes über das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis (Personalgesetz) vom 13. September 1988 (SRL Nr. 51). 60 Beschluss vom 25. Februar 1992 über die Anstellung invalider Personen (122.70.43), er zielt auf die berufliche Wiedereingliederung von Behinderten, unter besonderer Berück- sichtigung ehemaliger, invalid gewordener Mitarbeiter.

61 Par. 15 des kantonalen Gesetzes über die Berufsbildung vom 21. Februar 1985

(SG 420.200). 62 Par. 40 der Vollzugsverordnung zum Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 24. Mai

1982 (SRL Nr. 425).

63 SR 412.10

64 Par. 10 des Gesetzes über die Berufsbildung vom 4. November 1985 (412.11).

65 Art. 13 de la Loi sur la formation professionnelle vom 13. Dezember 1990 (413.11). 66 Art. 18 Abs. 1 des Gesetzes über die Berufsbildung vom 9. November 1981 (435.11). 67 Par. 1 Abs. 2 des Gesetzes betreffend die Einführung des Bundesgesetzes über die Arbeitsvermittlung vom 22. November 1951 (SG 819.500). 68 Art. 11 bis 17 des Gesetzes über die Eingliederung behinderter Menschen vom 31. Januar 1991 (1850). Es ist darauf hinzuweisen, dass Art. 14 dieses Gesetzes die Bereitstellung von Beschäftigungsmöglichkeiten für die behinderten Personen im normalen und im ge- schützten Milieu vorsieht: Es kommt somit der Wille, die berufliche Eingliederung dieser Personen selbst in der «normalen» Berufswelt zu fördern, klar zum Ausdruck.

len). Die Tessiner Gesetzgebung 69 ihrerseits sieht ebenfalls eine grosse Vielfalt von Massnahmen zur Förderung der beruflichen Integration Behinderter vor. Der Ge- setzgeber unterscheidet verschiedene Massnahmen, welche im Bereich der berufli- chen Integration zu ergreifen sind: Beispielsweise die direkte Anstellung von Be- hinderten durch die Gemeinwesen70, oder aber die Ausrichtung von Beiträgen oder die Vergabe von öffentlichen Arbeiten an Arbeitgeber verbunden mit der Bedin- gung, solche Personen zu beschäftigen71. Ferner präzisiert das Gesetz, dass bei der Wahl der anzuwendenden Massnahmen denjenigen der Vorzug zu geben ist, die für die Integration des Individuums in die Gesellschaft am besten geeignet sind72. Was schliesslich GR73 anbelangt, erstellt das Gesetz eine Art Hierarchie der Massnah- men, die der Kanton ergreifen muss: Wenn möglich, Behinderte beschäftigen, an- dernfalls die privaten Unternehmen, die ihnen Ausbildungs- und Arbeitsplätze an- bieten, durch Finanzhilfen und Beratung unterstützen.

2.3.2.3 Bauten

Die meisten Kantone sehen in diesem Bereich Bestimmungen betreffend die Be- dürfnisse der Behinderten vor. Es gibt Kantone, die diesem Anliegen nur mit allge- meinen Begriffen Rechnung tragen, während andere versuchen, präzisere Antworten auf die besonderen Bedürfnisse der Behinderten zu geben. Immerhin muss in fast allen Kantonen der Zugang zu Bauten und Anlagen, die für die Öffentlichkeit be- stimmt sind74, auch für die Behinderten gewährleistet sein. Es handelt sich um quantitative Kriterien (wie Gebäudefläche oder Anzahl Wohnungen), die erlauben zu sagen, ob eine Baute oder eine Anlage für die Öffentlichkeit bestimmt ist. In die- sem Bereich gibt es Kantone, welche sogar sehr detaillierte Bestimmungen zu Gun- sten der Behinderten kennen (beispielsweise NE 75). Mehrere Kantone schreiben vor, dass die Bedürfnisse der Behinderten bei der Er- stellung oder der Erneuerung von Gebäuden oder Geschäftslokalen oder von Wohn- blöcken berücksichtigt werden müssen. Zur Definition der Wohnblöcke werden auch quantitative Kriterien herangezogen: So präzisieren beispielsweise gewisse kantonale Gesetzgebungen (BL76 oder SG77), dass es sich hierbei um Häuser mit mindestens sechs Wohnungen handelt. Ferner kommt es vor, dass der Staat gehalten

69 Legge sull’integrazione sociale e professionale degli invalidi vom 14. März 1979 (6.4.7.1).

70 Art. 9 des Gesetzes

71 Art. 10 des Gesetzes

72 Art. 11 des Gesetzes

73 Art. 35 des Behindertengesetzes (440.000).

74 Einkaufszentren, Verwaltungsgebäude, Gerichte, Kirchen, Schulen, Spitäler, Sportanla- gen, Warenhäuser, Parkplätze usw. 75 Die Art. 20–22 des «Loi sur les constructions» vom 25 März 1996 (RSN 720.0) und die Art. 9–25 der dazugehörigen Vollzugsbestimmungen («Règlement d’exécution») vom 16. Oktober 1996 (RSN 720.1) sehen vor, dass der Zugang zu Bauten für die an einer körperlichen oder wahrnehmungsbedingten Beeinträchtigung leidenden Personen grund- sätzlich gewährleistet sein muss.

76 Par. 108 Abs. 2 des Raumplanungs- und Baugesetzes vom 8. Januar 1998 (400).

77 Art. 55bis des Gesetzes über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht vom 6. Juni

1972 (sGS 731.1).

ist, diese Wohnungspolitik durch finanzielle Anreize zu ermutigen (beispielsweise Diese Garantien zu Gunsten der Behinderten erfahren Differenzierungen unter dem Aspekt des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes: Dies bedeutet, dass darauf verzichtet werden kann, den Zugang zu einer Baute zu gewährleisten, wenn dies mit unver- hältnismässig hohen Kosten verbunden ist, oder wenn andere schützenswerte Inter- essen betroffen sind. Aus dieser Übersicht der verschiedenen kantonalen Regelungen im Baubereich geht eine Gemeinsamkeit hervor: Die Massnahmen zu Gunsten der Behinderten sind in der Mehrzahl klar zwingend (sodass bei ihrer Missachtung die Behörde die Baube- willigung verweigern kann). Den Behinderten selbst steht indessen oft keine Mög- lichkeit offen, sich zu wehren, da die kantonalen Gesetze ihnen keine subjektiven Rechte einräumen. Kantone, die ein Beschwerderecht vorsehen, sind selten: Dazu gehört der Kanton LU, der vorsieht, dass einem mit der Interessenwahrung der Be- hinderten im Baubereich beauftragten privaten Organ («Beratungsstelle für behin- dertengerechtes Bauen») das Recht zukommt, Rekurs zu führen, wenn die Bauten den gesetzlichen Anforderungen nicht genügen79. Desgleichen auferlegt ein Geset- zesentwurf von BS «Entwurf eines Bau- und Planungsgesetzes», dem Staatsrat die Verpflichtung, ein Organ gleicher Art zu bestimmen (ebenfalls «Beratungsstelle für behindertengerechtes Bauen» genannt), mit ebenfalls analogem Beschwerderecht.

2.3.2.4 Ausbildung

Im Erziehungsbereich wird in fast allen Kantonen ein minimaler Standard gewähr- leistet, und zwar dank Staatsbeiträgen an Sonderschulen oder Heime. Ferner kennen die kantonalen Gesetzgebungen verschiedene Massnahmen im Hin- blick auf eine mehr oder weniger klare Integration der behinderten Kinder in die or- dentlichen Schulklassen. Die Mehrheit der Kantone hat eine «gemischte» Lösung gewählt: Diese Kantone sehen die Gewährung einer besonderen Unterstützung an diese Kinder vor, um ihnen so die Integration in die Regelklassen zu ermöglichen. Diese Regelung entspricht bis zu einem gewissen Grad dem Lösungsansatz, wie er etwa Anwendung findet, um die Integration von Kindern aus einer anderen Sprach- region zu erleichtern Es handelt sich um besondere Kurse, die eine künftige Integra- tion erleichtern sollen. Allerdings findet die Politik der Integration von behinderten Kindern allemal ihre Grenze im Umstand, dass die Schwere der Behinderung dem Unterricht der anderen Schüler nicht ernstlich entgegenstehen darf. Zu den Kantonen, welche die schulische Integration der behinderten Kinder am stärksten vorantreiben, gehört beispielsweise SG80, der den Grundsatz der Subsidia- rität der Spezialklassen aufgestellt hat. Der Spezialunterricht ist bestimmt für die geistig, psychisch, physisch, wahrnehmungs- oder artikulationsbehinderten Kinder

78 GR: Art. 38 des Behindertengesetzes und TI: Art. 8b der LISPI sehen vor, dass der Kan- ton Beiträge an die behindertengerechte Gestaltung von Wohnungsbauten leisten kann. 79 Par. 157 und Par. 20 Abs. 1, lit. d des Planungs- und Baugesetzes vom 7. März 1989 (SRL Nr. 735). 80 Art. 37 des Volksschulgesetzes vom 13. Januar 1983 (213.1) sieht die getrennte Schulung vor, doch präzisiert Art. 40, dass der Schulrat jedes Jahr die Möglichkeit prüfen muss, die Schüler einer Sonderschule in einer Regelschule zu integrieren (respektive diejenigen ei- ner Kleinklasse in einer Regelklasse).

oder Jugendlichen, doch muss die Schuldirektion periodisch überprüfen, ob diese Art Schulung weiterhin erforderlich ist81. Auch im Kanton TG82 ist vorgesehen, dass ein Kind nur dann gesondert geschult wird, wenn seine Schwierigkeiten, dem nor- malen Unterricht zu folgen, anders nicht gelöst werden können. Im Kanton TI83 wurden Stellen zur pädagogischen Unterstützung («servizi di sostegno pedadogico») geschaffen, mit dem Ziel, den Kindern, welche besondere Schwierigkeiten aufwei- sen, beim Unterricht zu helfen; doch wird der Schüler, sofern es die Art der Behin- derung («la natura dell invalidità») erlaubt, in eine Regelklasse mit besonderer Un- terstützung aufgenommen84. LU und ZH85 gehen in die gleiche Richtung, sehen sie doch vor, dass die Schüler und Schülerinnen der Sonderschulen in die Regelklassen integriert werden müssen, sobald dies möglich ist. In der Gesetzgebung des Kantons VS86 wird sogar präzisiert, dass die vollständige oder teilweise Integration der Ler- nenden in die ordentlichen Schulstrukturen angestrebt wird: Die Integration wird dadurch (im Rahmen des Möglichen) zu einer langfristig angestrebten Lösung. Die meisten Kantone scheinen also die behinderten Schüler, sobald als möglich, in die Regelklassen oder (-schulen) integrieren zu wollen (wobei wohlverstanden nur diejenigen Behinderungen gemeint sind, welche die Lernfähigkeit der betroffenen Behinderten nicht zu stark beeinträchtigen). Was die Kindergärten anbelangt, kann auf GR87 verwiesen werden, welcher präzi- siert, dass die Integration der behinderter Kinder bereits ab dem Kindergarten zu fördern ist. Hinsichtlich des Lehrpersonals schreibt die Gesetzgebung von BE88 vor, dass die Grundausbildung den Lehrkörper ebenfalls darauf vorbereiten muss, die Eingliede- rung der behinderten Kinder und Jugendlichen in die Regelklasse und den Regel- unterricht zu erleichtern.

2.3.2.5 Öffentlicher Verkehr

Auch in diesem Bereich wird den Bedürfnissen der behinderten Personen in den Kantonen sehr unterschiedlich Rechnung getragen. Mehrere Kantone haben einen gezielten Lösungsansatz gewählt, indem sie vorsehen, dass die Fahrzeuge und Anla- gen so beschaffen sein müssen, dass sie auch von den Behinderten benutzt werden

81 Art. 20 des Gesetzes

82 Par. 9 des Gesetzes über die Volksschule und den Kindergarten vom 23. Mai 1995 (411.11).

83 Art. 63 de la Legge della scuola vom 1.2.1990 (5.1.1.1)

84 Art. 18 des Regolamento per l’educazione speciale vom 9.7.1975 (5.1.2.1). Ferner präzi- siert Art. 29, dass diese pädagogisch-therapeutischen Massnahmen dem behinderten Schüler im Rahmen des Möglichen erlauben, die Normalschule zu besuchen. Diese Massnahmen umfassten Therapien für die sensorischen, motorischen, wahrnehmungsbe- dingten und sprachlichen Probleme. 85 LU: Par. 14 Abs. 1 der Verordnung über die Sonderschulung vom 21. Dezember 1999 (SRL Nr. 409), der vorsieht, dass die behinderten Kinder, welche fähig sind, dem Unter- richt in einer Normalklasse mit besonderen integrativen pädagogischen Massnahmen zu folgen, dort integriert werden können. Im gleichen Sinne ZH: Par. 13, Par. 14, Par. 18, Par. 23 und Par. 27 des Reglements über die Sonderklassen, die Sonderschulung und Stütz- und Förderungsmassnahmen vom 3. Mai 1984 (412.13).

86 Art. 2 des Dekrets über die Sonderschulung vom 25. Juni 1986 (1083)

87 Art. 1 des Gesetzes über die Kindergärten im Kanton Graubünden vom 17. Mai 1992 (420.500). 88 Art. 9 Abs. 2 lit. A des Gesetzes über die Lehrerinnen- und Lehrerausbildung vom 9. Mai 1995 (LLBG, 430.210.1).

können (Beispiel: BE89). Andere Kantone haben einen anderen Ansatz gewählt, und zwar insofern, als die besonderen Bedürfnisse der behinderten Personen beim Ab- schluss von Leistungsvereinbarungen berücksichtigt werden (so im Fall von ZH und LU90). Wieder andere Kantone sehen finanzielle Anreize von Seiten des Staates in Form von Subventionen für den Erwerb von Fahrzeugen durch Institutionen vor, welche den Transport von behinderten Personen bezwecken (Beispiele: FR und Hinzuweisen ist noch auf die von BS und BL beschlossene Lösung: Diese beiden Kantone haben am 13. Oktober 1998 eine «Vereinbarung über die Beitragsleistung an Fahrten von Behinderten» (BS, SG 953.930) abgeschlossen, wonach sie für die Einrichtung eines Angebots im Sinne eines Behindertentransportes sorgen (das heisst eine Art Taxi-Dienst, einen mit Privatmitteln organisierten öffentlichen Transportdienst).

2.3.2.6 Steuern

In gewissen Kantonen sind für den steuerpflichtigen Behinderten oder für Personen, welche ein behindertes Familienmitglied finanziell unterstützen, Steuererleichterun- gen vorgesehen. Im Allgemeinen sind diejenigen Kosten abziehbar, welche sich aus der Behinderung ergeben: In LU92 sind die mit der Invalidität verbundenen Kosten begrenzt abziehbar; in BS93 sind Abzüge für diejenigen Personen vorgesehen, wel- che der Pflege bedürfen (für sich selbst oder für einen Angehörigen); das Gleiche gilt für den Kanton JU94, dessen Gesetzgebung bestimmt, dass die Behinderung der steuerpflichtigen Person oder ihres Ehegatten Anspruch auf Abzüge gibt. Gewisse Kantone erlauben besondere Abzüge für die Motorfahrzeuge der behinder- ten Personen. So sehen mehrere Kantone die Befreiung von der Fahrzeugsteuer vor: Dies ist der Fall in BS95 sowie in NE96, wo die Personen mit einer schweren physi-

89 Art. 5 Abs. 2 des Gesetzes über den öffentlichen Verkehr vom 16. September 1993 (762.4), wonach Fahrzeuge und Anlagen grundsätzlich so zu gestalten sind, dass ihre Be- nützung auch den Behinderten offen steht. 90 ZH: Par. 13a der Verordnung über das Angebot im öffentlichen Personenverkehr vom 14. Dezember 1988 (740.3), wonach die besonderen Bedürfnisse der behinderten Perso- nen zu berücksichtigen und ihre Mobilität zu verbessern ist. LU: Par. 10 Abs. 2 des Ge- setzes über den öffentlichen Verkehr und den schienengebundenen Güterverkehr vom 21. Mai 1996 (775), wonach das Angebot der Verkehrsunternehmen auf die Bedürfnisse der mobilitätsbehinderten Personen Rücksicht nehmen muss. 91 In FR bestimmt das Transportgesetz vom 20. September 1994 (780.1) in Art. 43, dass der Staatsrat Institutionen, die im Dienste des Behindertentransports stehen, einen Beitrag zur Anschaffung von Spezialfahrzeugen gewähren kann. Desgleichen sieht die sanktgalli- sche Gesetzgebung in Art. 15 des Gesetzes zur Förderung des öffentlichen Verkehrs vom 25. September 1988 (sGS 710.5) die Möglichkeit der Gewährung von Staatsbeiträgen im Falle von besonderen technischen Massnahmen zu Gunsten der Behinderten vor; ein Grundsatz, der in Art. 2bis des Einführungsgesetzes zum eidgenössischen Eisenbahnge- setz vom 7. Februar 1971 wiederaufgenommen wurde (sGS 713.1).

92 Par. 40 lit. h des Steuergesetzes (SRL Nr. 620)

93 Par. 44 Abs. 1 Ziff. 4 des Gesetzes über die direkten Steuern vom 22. Dezember 1949 (SG 640.100) und Par. 22a der dazugehörigen Verordnung (vom 30. Januar 1990, SG 64.110) 94 Art. 34 Abs. 1 lit. g und 47 lit. d de la Loi d’impôt vom 26. Mai 1988 (RSJU 641.11) 95 Gesetz über die Besteuerung der Motorfahrzeuge vom 17. November 1966 (SG 650.500) 96 Art. 2 Ziff. 8 Loi sur la taxe des véhicules automobiles, des remorques et des bateaux vom 6. Oktober 1992 (RSN 761.20)

schen Behinderung keine Fahrzeugsteuer bezahlen, wenn das Fahrzeug für ihre Fortbewegung unabdingbar ist. Schliesslich finden sich Gesetzgebungen, welche eine Befreiung von der Blinden- hundetaxe vorsehen: dies beispielsweise in BS97 und in TG98.

2.4 Die Initiative Suter und die Vernehmlassung

von 1999

2.4.1 Die parlamentarische Initiative Suter

Am 5. Oktober 1995 hat Nationalrat Marc Suter die parlamentarische Initiative «Gleichstellung der Behinderten» (95.418) eingereicht. Der Nationalrat hiess sie gut99 und verabschiedete eine neue Bestimmung (Art. 4 Abs. 3 aBV), die drei Ele- mente enthielt: ein Diskriminierungsverbot gegenüber körperlich, geistig oder psy- chisch behinderten Personen, den Gesetzgebungsauftrag, Benachteiligungen behin- derter Personen durch Massnahmen und Anreize zu beseitigen oder auszugleichen, sowie ein subjektives Recht auf Zugang zu öffentlichen Bauten, Anlagen und Dienstleistungen100. Im Ständerat wurde dieses Geschäft von der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit beraten. Sie beauftragte den Bundesrat mit der Durchführung einer Vernehmlassung zum Problem der Gleichstellung behinderter und nichtbehinderter Personen (Vernehmlassung von 1999101; vgl. nachfolgende Ziffer). Nach dem Vorliegen der Vernehmlassungsergebnisse und auf Grund des Vorentscheides des Bundesrates, der Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinder- te» einen Gegenentwurf gegenüberzustellen, beschloss der Ständerat am 6. Juni 2000, auf den aus der parlamentarischen Initiative Suter hervorgegangenen Verfas- sungsartikel nicht einzutreten102. Wir betrachten diese Initiative in der Fassung, wie sie der Nationalrat 1998 ange- nommen hat, als zu weit gehend, da sie wie die Volksinitiative schon auf Verfas- sungsstufe ein subjektives Recht einräumt103. Ein solches Recht wirft hinsichtlich der Anwendung zahlreiche Fragen auf; wir verweisen hier auf die Begründung, die uns zur Ablehnung der Volksinitiative veranlasst104. Wir ziehen die Idee eines Ge- setzes, das den Grundsatz der Gleichstellung Behinderter und nicht Behinderter um- setzt, einer kaum justiziablen Verfassungsbestimmung vor105.

97 Par. 6 lit. b des Gesetzes betreffend das Halten von Hunden vom 21. Januar 1982 (SG 365.100) 98 Par. 9 lit. g der Verordnung des Regierungsrates über das Halten von Hunden vom 16. Oktober 1984 (641.21) 99 AB 1996 N 1160 100 AB 1998 N 1794; Bericht und Beschlussesentwurf der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit, BBl 1998 2437

101 BBl 1999 5316

102 AB 2000 S 269 ff. Im Zeitpunkt der Verabschiedung dieser Botschaft war die Differenz zwischen Ständerat und Nationalrat zu diesem Geschäft noch nicht bereinigt.

103 Mündliche Stellungnahme des Bundesrates anlässlich der Behandlung der

parlamentarischen Initiative im Plenum des Nationalrates; AB 1998 NR 1794 ff.

104 Vgl. Ziff. 3, insbesondere 3.3 und 3.4

105 AB 1998 NR 1800 f.

2.4.2 Die Vernehmlassung von 1999

2.4.2.1 Allgemeines

Die im Herbst 1999 durchgeführte Vernehmlassung zur Frage der Gleichstellung der Behinderten diente dazu, den Handlungsbedarf und die gewünschte Regelungsebene abzuklären sowie erste Anhaltspunkte zu den finanziellen Auswirkungen neuer Massnahmen zu erhalten. Insgesamt haben 74 von 164 angeschriebenen Institutio- nen Stellung genommen. Die Ergebnisse wurden im Bericht des EJPD vom 28. Ja- nuar 2000 «Gleichstellung der Behinderten, Auswertung der Vernehmlassung vom Herbst 1999» zusammengefasst106.

2.4.2.2 Rechtsgrundlagen auf Verfassungsstufe

Die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» oder eine inhaltlich ähnliche Regelung gemäss parlamentarischer Initiative Suter (vgl. Ziff. 2.4.1) wurden von der SP sowie von zehn Organisationen befürwortet. Für subjektive Rechte auf Verfas- sungsstufe traten ferner die Kantone GL und BE sowie 15 Organisationen ein. Zahlreiche Vernehmlasser waren demgegenüber ausdrücklich der Meinung, Arti- kel 8 BV biete eine genügende Rechtsgrundlage für ein Gesetzgebungsprogramm über die Beseitigung von Benachteiligungen Behinderter (ZH, BL, SH, VD, FR, AR, GE, UR, SZ, TG, NE, TI; FDK, SDK; CVP, SVP, LPS; 6 Organisationen). Auf Ablehnung stiess ein subjektives Recht im Sinne der Volksinitiative bei bürger- lichen Parteien (FDP, CVP, SVP) sowie in Wirtschaftskreisen (6 Organisationen). Etliche Vernehmlasser äusserten sich gegen eine Verfassungsreform, solange Artikel

8 BV noch nicht umgesetzt ist.

2.4.2.3 Künftige Gesetzgebung

Die ständerätliche Kommission sprach sich in ihrem Bericht für die sofortige Erar- beitung eines konkreten Gesetzgebungsprogramms in der Form eines indirekten Ge- genvorschlags zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» aus. Diese Ein- schätzung teilten zahlreiche Vernehmlasser (SH, ZG, ZH, SZ, TG; FDK, SDK; FDP, SVP, CVP, LPS; 4 Organisationen). Weitere Vernehmlasser befürworteten ein Gesetzgebungsprogramm (BL, TG, SZ, NE, TI, VD, LU; SP; 18 Organisationen), wobei die meisten Vernehmlasser ein rasches Vorgehen wünschten. Eine Mehrheit der Vernehmlasser sprach sich für ein Spezialgesetz, allenfalls kombiniert mit der Revision bestehender Gesetze, aus. Der Handlungsbedarf wurde von einer Mehrheit der Vernehmlasser bejaht. Im Vor- dergrund standen die Bereiche öffentlicher Verkehr, Bauten (verbesserter Vollzug, evtl. Beschwerderecht für Behindertenorganisationen), Wohnen (u.a. Assistenzent- schädigung), Arbeit (mit Schwerpunkt auf Anreizsystemen), Kommunikation, Be- rufsbildung und Schulwesen (integrierte Schulung).

106 Dieser Bericht kann auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz konsultiert werden (http://www.bj.admin.ch).

Bei der Frage, ob Menschen mit Behinderungen besondere subjektive Rechte einzu- räumen seien, waren die Meinungen geteilt. Etliche Vernehmlasser befürworteten subjektive Rechte grundsätzlich, andere nur auf Gesetzesstufe. Andere wiederum sprachen sich für ein subjektives Recht auf Zugang zu Bauten und Anlagen aus. Auch in der Frage, ob subjektive Rechte erst nach einer Übergangsfrist eingeführt werden sollten, waren die Meinungen geteilt. Eine weitere Gruppe von Vernehmlas- sern lehnte eine Drittwirkung subjektiver Rechte gegenüber Privaten ab. Zahlreiche Vernehmlasser wiesen darauf hin, dass die Kostenfolgen im damaligen Zeitpunkt noch nicht abschätzbar waren. Einige Vernehmlasser gingen von verhält- nismässig bescheidenen Mehrkosten (2–5% der Gesamtkosten) für Neubauten aus. Je nach Ausbaustandard wurden die Kosten für den öffentlichen Verkehr auf

75 Millionen bis gegen 4 Milliarden Franken geschätzt. Nach Ansicht einiger Ver-

nehmlasser würden die Mehrkosten einer stärkeren schulischen Integration durch Einsparungen bei den Sonderschulen kompensiert. Viele Vernehmlasser gingen da- von aus, dass eine stärkere Integration der Behinderten zu volkswirtschaftlichen Einsparungen oder mindestens zu keinen Mehrkosten führt.

3 Analyse und Würdigung der Volksinitiative

3.1 Rechtliche Analyse

3.1.1 Auslegung des Initiativtextes

3.1.1.1 Allgemeines

Die Initiative schlägt die Einführung eines neuen Artikels 4bis 107 in der Bundesver- fassung vor, welcher in drei Absätzen ein Grundrecht auf Gleichstellung formuliert, das vorbehältlich von Absatz 1 besonders auf die behinderten Personen gerichtet ist. Dieser Artikel 4bis stipuliert somit, gemessen am allgemeinen Gleichstellungsgrund- satz von Artikel 4 aBV, eine Spezialgarantie zu Gunsten der Behinderten. Durch seine Platzierung (anschliessend an den Art. 4 aBV), seinen Geltungsbereich (Schutz der Person, Wirkungen, die direkt auf der Verfassung gründen), seinen Wortlaut (Diskriminierung, Gleichstellung, Gewährleistung) sowie durch den Ini- tiativtitel selbst («Gleiche Rechte für Behinderte») postuliert der Artikel die Einfüh- rung eines Grundrechts. Dieses Recht ist dazu bestimmt, diejenigen Wirkungen auf den politischen Prozess zu entfalten, welche die Verfassung den Grundrechten im Allgemeinen zuerkennt: Es soll in der ganzen Rechtsordnung zur Geltung kommen (Art. 35 Abs. 1 BV); es ist allen Behörden der verschiedenen Gemeinwesen (Bund, Kantonen, Gemeinden) sowie den privaten Personen, die staatliche Aufgaben erfül- len, aufgegeben (Art. 35 Abs. 2 BV); und es ist, so weit es sich dazu eignet, schliesslich auch auf die Beziehungen unter Privaten wirksam (Art. 35 Abs. 3 BV).

107 Die Frage der formellen Integration der neuen Bestimmung in die neue Bundesverfas- sung, einschliesslich das Problem von Platzierung und Nummerierung, wird in Ziff. 3.2 betreffend die Auswirkungen der neuen Verfassung auf die Initiative behandelt.

3.1.1.2 Das Diskriminierungsverbot (Abs. 1)

Absatz 1 stipuliert den Grundsatz, wonach niemand diskriminiert werden darf, und zählt neun Tatbestände (oder Kriterien) auf, die geeignet sind, zu Diskriminierungen zu führen, das heisst, Herkunft, Rasse, Geschlecht, Sprache, Alter, soziale Stellung, Lebensform, religiöse, weltanschauliche oder politische Überzeugung, körperliche, geistige oder psychische Behinderung. Der persönliche Geltungsbereich von Absatz 1 ist allgemein und bezieht sich nicht nur auf die Behinderten. Der Vorschlag, eine solche Generalklausel einzuführen, er- klärt sich durch die Tatsache, dass die Initiative noch vor dem Hintergrund der alten Bundesverfassung von 1874, die keine vergleichbare Formulierung kannte. Da die Liste mit den Kriterien, die geeignet sind, zu Diskriminierungen zu führen, mit der Formulierung «namentlich» beginnt, ist sie nicht abschliessend. Sie führt einfach Kriterien auf, welche erfahrungsgemäss oft Ursachen für Diskriminierungen sind. Ferner schafft die Aufzählung keine Prioritäten zwischen den verschiedenen Kriterien, welche somit grundsätzlich gleichwertig sind. Was den Begriff der Diskriminierung anbelangt, wird er in der Bestimmung selbst nicht definiert. Allerdings haben wir keine Anhaltspunkte für die Annahme, die Ur- heber der Initiative würden dieser Begriffsbestimmung einen Sinn verleihen, der vom allgemein üblichen Begriff abwiche. Im Gegenteil: Angesichts des Werdegangs der Initiative muss angenommen werden, dass der Begriff der Diskriminierung im Sinne der Volksinitiative demjenigen von Artikel 8 Absatz 2 der Verfassung ent- spricht. Es geht somit um qualifizierte, mithin offensichtliche oder besonders scho- ckierende, die eine herabwürdigende Wirkung haben können. Absatz 1 ist eine direkt anwendbare Bestimmung, das heisst, er kann vor dem Rich- ter angerufen werden, ohne dass dazu noch ein gesetzlicher Erlass zur Umsetzung erforderlich wäre.

3.1.1.3 Der Gesetzgebungsauftrag (Abs. 2)

Absatz 2 setzt sich aus zwei Sätzen zusammen: Der erste erteilt dem Gesetzgeber den klaren Auftrag, für die Gleichstellung der Behinderten zu sorgen; der zweite sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligun- gen vor.

3.1.1.3.1 Erster Satz Der erste Satz hat die Gesetzgeber der verschiedenen Gemeinwesen im Auge. Er enthält keinerlei Zuordnung materieller Gesetzgebungskompetenz und bringt somit keine Veränderung der verfassungsmässigen Kompetenzaufteilung mit sich108. Dieser Satz stellt ein erstes Auslegungsproblem, und zwar wegen der Divergenz zwischen dem deutschen Text, der den Ausdruck «Gleichstellung»109 verwendet,

108 Vgl. Auch BBl 1997 III 568, I 136/137, 1993 I 1321 f., 1980 I 132; vgl. auch Ziff. 8.1.1. 109 Vgl. den Wortlaut der Volksinitiative in der deutschen Fassung im Bundesblatt, BBl 1999 7312, 1998 3967.

und dem französischen und dem italienischen Text, die auf den Ausdruck «égalité de droit»110 bzw. «parità dei diritti»111 zurückgreifen. Der Titel der Initiative «Gleiche Rechte für Behinderte» («Droits égaux pour les personnes handicapées» / « Parità di diritti per i disabili») könnte vorerst nahe legen, dass nur eine rechtliche Gleichstel- lung anvisiert wird. Der Titel einer Volksinitiative muss jedoch nicht notwendiger- weise über alle ihre inhaltlichen Elemente Auskunft geben, sondern kann sich darauf beschränken, die hauptsächliche Idee auszudrücken112. Wie wir in der Folge sehen werden, besteht die eigentliche Idee der Initiative in einer spezifischen Gewähr- leistung des Gleichstellungsprinzips, einschliesslich die tatsächliche Gleichstellung. Dazu kommt, dass die Initiative in der deutschen Fassung vorgestellt wurde, wäh- rend die französische und die italienische Fassung Übersetzungen sind113. Für die Interpretation des Textes ist somit die deutsche Version massgeblich, und es ist zu bedenken, dass Artikel 4bis Absatz 2 erster Satz die Gleichstellung, und nicht nur die Gleichberechtigung, gewährleistet. Ein zweites Auslegungsproblem betrifft den Gehalt selbst des Begriffs der Gleich- stellung (égalité) im Kontext der Initiative. Gemäss einer gängigen Auslegung unter- schied sich der Begriff «Gleichstellung» («égalité» / «uguaglianza») von demjenigen der «Gleichberechtigung» und meinte bis zur Annahme der neuen Verfassung eine tatsächliche Gleichstellung. Diese Unterscheidung ging aus Artikel 4 Absatz 2 aBV (Gleichstellung der Geschlechter) klar hervor, wonach der erste Satz die Gleichbe- rechtigung («… gleichberechtigt»), der zweite die tatsächliche Gleichstellung («Gleichstellung») gewährleistete114. Mit dem Inkrafttreten der neuen Verfassung haben sich die Dinge jedoch geändert. Artikel 8 Absatz 3 zweiter Satz präzisiert nun den Begriff «Gleichstellung» im Sinne einer «rechtlichen und tatsächlichen Gleich- stellung» («egalité de droit et de fait» / «uguaglianza di diritto e di fatto»). Dies führt zur Feststellung, dass die Einfügung dieser beiden Begriffe (rechtlich und tatsäch- lich) zu einer Neutralisierung des Hauptbegriffs (Gleichstellung) geführt hat, der seither nicht mehr darauf beschränkt ist, einzig die tatsächliche Gleichstellung zu bezeichnen. Im Zeitpunkt der Lancierung der Volksinitiative (Sommer 1998) be-

stand zwischen den beiden Räten bezüglich Artikel 8 Absatz 3 zweiter Satz BV je- doch noch eine Differenz hinsichtlich der Bedeutung des Begriffs der Gleichstel- lung115. Somit bestand, was die Tragweite des Begriffs der «Gleichstellung» betraf, keine Gewissheit. Daher muss Artikel 4bis Absatz 2 unabhängig von der in Artikel 8 Absatz 3 zweiter Satz BV verwendeten Terminologie ausgelegt werden. Nun zeigt eine unabhängige und systematische Auslegung des Initiativtextes, dass Absatz 2 auf eine Gleichstellung zielt, welche sich von der blossen Gleichberechti-

110 Vgl. oben Ziff. 1.1.1

111 Vgl. den Wortlaut der Volksinitiative in der italienischen Fassung im Bundesblatt, FF 1999, 6256, 1998 3117. 112 Soweit er nur die Behinderten erwähnt, trägt der Titel der Initiative auch nicht dem all- gemeinen Charakter des Diskriminierungsverbots von Abs. 1 Rechnung. Aber es ist klar, dass die allgemeine Tragweite dieser Klausel nicht durch den einschränkenden Initia- tivtitel in Frage gestellt werden darf. Es sei noch angefügt, dass der Titel einer Volks- initiative in seinem allgemein verständlichen Sinn zu begreifen ist. So umfasst die For- mulierung «Gleiche Rechte für Behinderte» für viele Leser auch die materiellen Mittel, deren diese Personen bedürfen, um ihre Rechte auszuüben. 113 In Übereinstimmung mit Art. 23 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 1978 über die po- litischen Rechte (SR 161.11) wurden die Übersetzungen von den Initianten genehmigt. 114 BGE 125 I 21, Erw. 3a, 24 f., mit zahlreichen Hinweisen auf Rechtsprechung und Dok- trin; BBl 1993 I 1262, 1320 f. 115 AB NR 1998 1756–1765, 2364–2366; SR 1998 691.

gung unterscheidet, und zwar aus folgenden Gründen: Erstens fliesst die von der Ini- tiative vorgeschlagene Garantie der «Gleichberechtigung» schon aus dem allgemei- nen Gleichstellungsgrundsatz von Artikel 4 aBV und dem in Artikel 4bis Absatz 1 verankerten, von der Initiative postulierten Diskriminierungsverbot; mit Artikel 4bis Absatz 2 erster Satz muss somit logischerweise etwas anderes als die Gleichberech- tigung gemeint sein, ansonsten die Bestimmung schliesslich dreifach wiederholt würde; schliesslich implizieren die gewählten Begriffe, wonach das Gesetz Mass- nahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vorsieht («Elle prévoit des mesures en vue de l élimination et de la correction des inégalités existantes» / «Prevede provvedimenti per eliminare e compensare svantaggi nei loro confronti»), eine von der blossen rechtlichen Gleichstellung unterschiedliche Gleichstellung, verlangen doch Beseitigung und Ausgleich116 von rechtlich diskri- minierenden Bestimmungen keine «Massnahmen», sondern ganz einfach die Erset- zung dieser fehlerhaften Bestimmungen durch solche, die mit dem Grundsatz der rechtlichen Gleichstellung vereinbar sind; ferner sind die Absichten der Urheber der Initiative klar: Sie zielen auch auf die Garantie einer tatsächlichen Gleichstellung117. Was die anvisierten Bereiche anbelangt, ist der Initiativtext offen. Er konzentriert sich auf keinen bestimmten Bereich gesetzgeberischer Tätigkeit, schliesst aber auch keinen aus; ebenso wenig legt er bestimmte Prioritäten fest. Mit anderen Worten: Die Gesetzgeber sind dazu aufgerufen, in allen Rechtsbereichen zu legiferieren, ein- geschlossen diejenigen, welche die Beziehungen zwischen den Privaten normieren (indirekte Drittwirkung der Grundrechte). Angesichts des offenen Charakters dieses Auftrags verfügen die Gesetzgeber jedoch über ein grosses Ermessen, was Rangord- nung und Rhythmus in der Umsetzung der Verfassungsbestimmung anbelangt. Je nach politischen Kräfteverhältnissen wird dieser Spielraum somit von Behörde zu Behörde unterschiedlich genutzt werden.

3.1.1.3.2 Zweiter Satz Der zweite Satz präzisiert den Inhalt des ersten insofern, als er den Grundsatz der Gewährung von Massnahmen zur Beseitigung oder zum Ausgleich118 von Benach- teiligungen stipuliert. Dadurch unterstreicht der Initiativtext ausdrücklich einen wichtigen Aspekte der Politik bei der Verwirklichung der Grundrechte: Die Ge- meinwesen müssen nicht nur ein Verhalten an den Tag legen, das der Gleichstellung nicht schadet (Pflicht zur Enthaltung), sondern sie müssen darüber hinaus ein akti- ves Verhalten entwickeln, um die Gleichstellung zu verwirklichen. Indem die Be- seitigung (besser: der Ausgleich) bestehender Benachteiligungen verlangt wird,

116 Siehe zu diesem Begriff Ziff. 3.1.1.3.2 und die diesbezügliche Bemerkung.

117 In den auf den Unterschriftenbögen aufgedruckten Kommentaren war ausdrücklich die Rede von «Chancengleichheit» («Dirittto di avere pari opportunita»). Zur Frage der for- mellen Anpassung des Textes der Volksinitiative an die neue Verfassung und zum Pro- blem der französischen und italienischen Übersetzung konsultiert, hat das Initiativkomi- tee ausdrücklich präzisiert, dass «das von der Volksinitiative angestrebte Ziel klar die Verwirklichung der Gleichstellung ist, und zwar gleichzeitig in rechtlicher und in tat- sächlicher Hinsicht». 118 Der deutsche Text als Originaltext verwendet das Substantiv «Ausgleich» (im Italieni- schen übersetzt mit «compensare»). Der französische Text, welcher den Begriff «correc- tion» verwendet, drückt die Idee des Ausgleichs aber nur annähernd aus. Um diese Be- stimmung zu begreifen, ist es deshalb erforderlich, die Idee des «Ausgleichs» vor Augen zu haben.

muss der Staat unter Umständen sogar positive Massnahmen zur Förderung der Gleichstellung ergreifen. Der Artikel belässt dem Gesetzgeber, was die Wahl der Mittel anbelangt, allerdings einen grossen Spielraum, umfasst doch der Begriff «Massnahmen» sowohl Zwangsmittel (Verpflichtung, nach den Bedürfnissen der unterschiedlich Behinderten zu bauen, Beschäftigtenquote usw.) als auch Vorkehren rein anregender Natur (Direkthilfen, Steuererleichterungen oder -vorteile usw.). Die Wahl der Mittel hängt ab vom Ermessensspielraum der Gesetzgeber und bleibt ein politischer Entscheid.

3.1.1.4 Gewährleistung eines subjektiven Rechts (Abs. 3)

Absatz 3 gewährleistet, soweit wirtschaftlich zumutbar, den Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Selbst wenn diese Bestimmung einen eigenen Absatz in der Verfassungsnorm bildet, stellt sie eine Konkretisierung des Absatzes 2 von Artikel 4bis und nicht von Absatz 1 dar. Diese Auffassung wird gestützt durch den Umstand, dass der Initiativtext ei- ner Logik folgt, welche vom Allgemeinen (Abs. 1) zum Besonderen (Abs. 2) geht. Davon ausgehend, erscheint es klar, dass die Gewährleistung des Zugangs nur die Behinderten im Auge hat119 und nicht alle Personen, welche möglicherweise unter Diskriminierungen gemäss Absatz 1 zu leiden haben. Wörtlich genommen gewährleistet Absatz 3 des Initiativtextes nicht ausdrücklich das Recht auf den Zugang120, sondern bloss den Zugang zu Anlagen und Leistun- gen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Obwohl der Begriff «Recht» selbst fehlt, darf dennoch nicht in Abrede gestellt werden, dass diese Bestimmung den Be- hinderten ein subjektives, direkt auf die Verfassung gestütztes Recht einräumt. Im Grundrechtsbereich kommt die Garantie eines Grundsatzes des materiellen Rechts nämlich in Wirklichkeit der Schaffung eines subjektiven Rechts gleich: Den Zugang zu gewährleisten heisst, ein Recht auf Zugang anzuerkennen. Dasselbe gilt bei der Gewährleistung der Eigentumsgarantie gemäss Artikel 26 Absatz 1 BV, der den Be- griff «Recht» ebenfalls nicht erwähnt. Dazu kommt, dass die Urheber der Initiative ihre Auffassung betreffend subjektives Recht in Absatz 3, den sie zum Kernstück ih- rer Initiative erhoben haben, unmissverständlich dargetan haben121. Was den materiellen Geltungsbereich dieses Rechts anbelangt, ist er ebenfalls offen, wie wir das bereits weiter oben hinsichtlich des Auftrags gesehen haben; der Ini- tiativtext schliesst keine Kategorie von Leistungen aus, zieht aber auch keine vor. Anvisiert sind Werke aller Art (Häuser, Gebäude, Läden, Bahnhöfe, Säle, Stadien, Schwimmbäder, Denkmäler, Parks, Anlagen usw.) sowie auch alle Arten von

119 Vgl. auch das Dossier des Vereins Volksinitiative, «Der Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind …». 120 Im Gegensatz zum Anspruch auf gleichen Lohn gemäss Art. 8 Abs. 3 dritter Satz BV (Art. 4 Abs. 2 dritter Satz aBV). 121 Dossier des Vereins Volksinitiative, insbesondere: «Nicht auf halbem Wege stehen blei- ben – Warum wir heute unsere Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und «Zu- gang zu Bauten und Anlagen oder Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind …»; siehe auch die parlamentarischen Beratun- gen zur Initiative Suter (vgl. Ziff. 2.4.1), die eine Klausel enthielt, welche derjenigen von Abs. 3 des Textes der Volksinitiative sehr ähnlich ist.

Dienstleistungen (Verkehr, Fernmeldewesen, Restaurants, Reisen, Darbietungen, Vergnügungen usw.). Es fällt auf, dass Absatz 3 nicht nur auf die staatlichen Werke und Dienstleistungen, sondern auch auf solche von Privaten gerichtet ist (direkte Drittwirkung). Die Begriffsbestimmung «für die Öffentlichkeit bestimmt» umfasst in der Tat nicht nur die Anlagen und Leistungen von Gemeinwesen, sondern auch die- jenigen, welche von den Privaten angeboten werden. Es sei jedoch darauf hingewie- sen, dass der Begriff «für die Öffentlichkeit bestimmt» der Auslegung bedarf und, namentlich was die Privatpersonen anbelangt, nicht den gesamten privaten Sektor umfasst. Der Begriff könnte beispielsweise mit dem in Artikel 261bis StGB122 ver- wendeten («Leistung, die für die Allgemeinheit bestimmt ist») zusammenfallen, womit der quasi-öffentliche Bereich gemeint ist, der nicht den der Privatsphäre zu- stehenden Schutz geniesst. Absatz 3 kann in seiner Eigenschaft als subjektives Recht direkt vor rechtsanwen- denden Behörden angerufen werden, und zwar ohne dass der Gesetzgeber ver- pflichtet wäre, seinen Gegenstand, seine Tragweite und seine Grenzen, die beru- fungsberechtigten Personen, Prozessvoraussetzungen usw. zu definieren. Die Rege- lung aller dieser Fragen, die normalerweise dem Gesetzgeber zukommt, wird hier grundsätzlich den rechtsanwendenden Behörden überlassen. Allerdings ist es schwierig, generell den Grad der Justiziabilität von Absatz 3 vorauszusehen. Dies hängt stark von den Umständen des Einzelfalles ab, namentlich von dessen Natur (richtige Handhabung von bereits bestehenden Leistungen oder Schaffung neuer Leistungen). Es kann in der Tat angenommen werden, dass eine rechtsanwendende Behörde durchaus und ohne sich gesetzgeberische Kompetenzen anzumassen, einen Dienstleistungsanbieter anhält, seine Leistungen im Sinne der Interessen der Behin- derten zu erbringen; damit ersetzte er nicht den Gesetzgeber, sondern präzisierte vielmehr die Bedingungen für die Gewährung bereits definierter Leistungen. Umge- kehrt verlöre die in Absatz 3 der Initiative enthaltene Garantie viel von ihrer Sub- stanz, sollte die verlangte Leistung ein derart erhebliches Engagement implizieren, dass der Rahmen der herkömmlicherweise gewährten Leistungen gesprengt würde, sodass nicht auszuschliessen wäre, dass die Bestimmung ohne gesetzliche Stütze toter Buchstabe bleiben könnte123.

Schliesslich ordnet Absatz 3 das Bestehen eines Rechts auf Zugang ausdrücklich seinem wirtschaftlich zumutbaren Charakter unter. Diese Klausel orientiert sich of- fensichtlich am Prinzip der Verhältnismässigkeit. Nach der Meinung einiger Initi- anten hätte sie sogar zum Ziel, die Gründe, weswegen eine Leistung abgelehnt wer- den könnte, ausschliesslich auf wirtschaftliche Erwägungen zu begrenzen124. Das würde bedeuten, dass beispielsweise psychologische Gründe oder Erwägungen im Zusammenhang mit der Landschaft oder mit der Ästhetik oder Geschichte eines Or- tes bei der Beurteilung des zumutbaren Charakters einer Leistung nicht berücksich- tigt werden könnten. Was uns angeht, sind wir im Gegenteil der Meinung, dass die Klausel des zumutbaren wirtschaftlichen Opfers bloss einen Aspekt des Verhältnis- mässigkeitsgrundsatzes ausmacht, und dass der Initiativtext, auch wenn er nur die- sen einen Aspekt erwähnt, nicht als die anderen ausschliessend verstanden werden

122 SR 311.0; BBl 1992 III 314

123 Siehe eine Analyse zum Problem der Justiziabilität im Verhältnis zum Anspruch auf po- sitive Leistungen, der sich direkt aus einem Grundrecht ergibt, bei Caroline Klein, La discrimination des personnes handicapées, Diss. 2000, S. 98–112. 124 Siehe im Bericht über die Auswertung der Ergebnisse der Vernehmlassung von 1999 (vgl. Ziff. 2.4.1 oben), die Antworten der verschiedenen Behinderten-Organisationen, Mitglieder des Unterstützungskomitees der Initiative.

darf. Aus der Einfügung von gewissen Präzisierungen in eine rechtliche Bestim- mung kann nämlich nicht abgeleitet werden, dass alles, was darin nicht ausdrücklich vorkommt, ausgeschlossen ist (Umkehrschluss). Wir schliessen daraus, dass das un- zumutbare wirtschaftliche Opfer nicht das einzige Kriterium ist, unter dessen Aspekt die Garantie des Rechts auf Zugang, wie es die Volksinitiative formuliert, geprüft werden muss.

3.1.2 Direkte Anwendung

Während Absatz 2 der Initiative eine Umsetzung durch den Gesetzgeber erfordert, sind die Absätze 1 und 3 direkt anwendbar. So können das Diskriminierungsverbot und die Klausel betreffend die Gewährleistung eines direkten Zugangs auf Leistun- gen Wirkungen entfalten, ohne dass eine Vollzugsgesetzgebung erforderlich wäre. Allerdings bedeutet die direkte Anwendbarkeit nicht, dass der Gesetzgeber seiner Gesetzgebungskompetenz beraubt ist. So ist es durchaus möglich, dass er das Recht auf Zugang zu Anlagen und Leistungen in einem Gesetz konkretisieren könnte, so- fern die Verwirklichung dieses Rechts es erforderte (wie dies bei der Gleichstellung von Mann und Frau der Fall war, namentlich hinsichtlich des Anspruchs auf glei- chen Lohn)125.

3.2 Anpassung an die neue Verfassung

3.2.1 Eingliederung in die neue verfassungsmässige

Systematik Als Folge des Inkrafttretens der neuen Bundesverfassung muss die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» an die neue verfassungsmässige Systematik ange- passt werden. Gemäss Ziffer III des Bundesbeschlusses vom 18. Dezember 1998 über eine neue Bundesverfassung126 werden Änderungen der Bundesverfassung vom 29. Mai 1874 von der Bundesversammlung formal an die neue Verfassung ange- passt; der Bundesbeschluss, den sie zu diesem Zweck erlässt, unterliegt nicht dem Referendum. Da die Volksinitiative ein Grundrecht für die Gleichstellung der Behinderten vor- sieht, hat sie einen direkten Bezug zu Artikel 8 BV. Diese Bestimmung stipuliert nämlich den generellen Grundsatz der Rechtsgleichheit (Abs. 1), konkretisiert eine der daraus fliessenden rechtlichen Konsequenzen (Abs. 2), und gewährleistet in den beiden letzten Absätzen spezifisch die Gleichstellung von Mann und Frau (Abs. 3) und die Gleichstellung der Behinderten (Abs. 4). So wie die neue Bundesverfassung für die Gleichstellung von Mann und Frau keine gesonderte Bestimmung vorsieht, so ist es unseres Erachtens auch nicht erforderlich, eine gesonderte Bestimmung über die Gleichstellung der Behinderten darin zu verankern. War eine gesonderte Bestimmung in der Systematik der alten Verfassung von 1874 noch gerechtfertigt (sie enthielt keinerlei Spezialnorm über die Behinderten), trifft dies für die neue Verfassung nicht mehr zu, ansonsten zwei Verfassungsbestimmungen (der aus der Volksinitiative stammende Artikel sowie Artikel 8 Absatz 4, dessen Aufhebung die Initiative nicht verlangt) Gegenstände der gleichen Art mit unterschiedlichen Be-

125 BBl 1993 I 1321

126 AS 1999 2555

griffen regeln würden. Eine derartige Wirkung wäre unerwünscht und wird von den Initianten auch gar nicht verlangt. Ferner ist nicht einzusehen, warum von zwei Spe- zialtexten über die Gleichstellung der Geschlechter und der Behinderten der eine in Artikel 8 figurieren würde, der andere ausserhalb bliebe. Wir sind deshalb der Mei- nung, dass der Sinn der Volksinitiative schon in Artikel 8 BV enthalten ist.

3.2.2 Eingliederung von Absatz 1

Absatz 1 des Initiativtexts übernimmt inhaltlich den Text von Artikel 8 Absatz 2 BV. Da die Aufzählung der Kriterien bekanntlich keinerlei Prioritäten setzt, hat die Tatsache, dass, im Gegensatz zur Volksinitiative, das Alter im Text der neuen Ver- fassung vor der Sprache erwähnt wird, keine Bedeutung. Da Absatz 1 der Volksinitiative im geltenden Verfassungsrecht bereits verankert ist, wird er somit gegenstandslos und kann aus dem Text, welcher dem Referendum un- terstellt wird, gestrichen werden.

3.2.3 Eingliederung von Absatz 2

Dieser Absatz erteilt dem Gesetzgeber den Auftrag, für die Gleichstellung behin- derter Menschen zu sorgen (erster Satz), und Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vorzusehen (zweiter Satz). In materieller Hinsicht gehört Absatz 2 in den Kontext von Artikel 8 Absatz 4 BV. Da der erste Satz von Absatz 2 der Initiative jedoch nicht ausdrücklich in Artikel 8 Absatz 4 BV steht, muss er in diese Bestimmung eingefügt werden, und zwar als erster Satz von Artikel 8 Absatz 4 BV. Der zweite Satz von Absatz 2 der Initiative entspricht prak- tisch ganz dem geltenden Artikel 8 Absatz 4; da er jedoch detaillierter ist, weil er nicht nur die Beseitigung, sondern auch den Ausgleich bestehender Benachteiligun- gen vorsieht, muss er den geltenden verfassungsmässigen Text ersetzen. Was die fehlerhaften Übersetzungen des Begriffs der Gleichstellung im französi- schen und im italienischen Initiativtext angeht127, sind wir der Meinung, dass sie durch das vorliegende Verfahren nicht richtiggestellt werden können. Es wurde nämlich nicht geschaffen, um Irrtümer in den bereits von den Wählern unterzeich- neten Initiativtexten zu korrigieren. Umgekehrt ergibt sich aus der Auslegung des Textes im Hinblick auf seine Entstehungsgeschichte selbst, dass Absatz 2 erster Satz die Gleichstellung und nicht nur die Gleichberechtigung meint128.

3.2.4 Eingliederung von Absatz 3

Dieser Absatz garantiert neu ein subjektives Recht auf Zugang zu Anlagen und Leis- tungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind. Da er nur die Behinderten meint129, muss er, was die Systematik anbelangt, in diejenige Bestimmung integriert werden,

127 Vgl. Ziff. 3.1.1.3.1

128 Vgl. Ziff. 3.1.1.3.1 in fine

129 Vgl. Ziff. 3.1.1.4

welche spezifisch die Gleichstellung der Behinderten garantiert, das heisst in Arti- kel 8 Absatz 4.

3.2.5 An die neue Verfassung angepasster Text

Im Einverständnis mit dem Initiativkomitee schlagen wir vor, dass die Volksinitia- tive, integriert in die neue Verfassung an Stelle des geltenden Artikels 8 Absatz 4, Volk und Ständen mit folgendem Wortlaut zur Abstimmung unterbreitet wird:

Art. 8 Absatz 4 BV

4 Das Gesetz sorgt für die Gleichstellung behinderter Menschen. Es

sieht Massnahmen zur Beseitigung und zum Ausgleich bestehender Benachteiligungen vor. Der Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öf- fentlichkeit bestimmt sind, ist soweit wirtschaftlich zumutbar ge- währleistet.

3.3 Folgen der Initiative

3.3.1 Positive Aspekte

Ein positiver Aspekt der Initiative besteht in der Einführung eines besonderen und detaillierten Gleichstellungsgrundsatzes zu Gunsten der Behinderten, wodurch die Notwendigkeit einer Politik der Förderung der Gleichstellung unterstrichen wird. Eine solche Garantie kann eine dynamische und stimulierende Wirkung auf die Entwicklung der verschiedenen künftigen Gesetzgebungen (von Bund und Kanto- nen) ausüben. Ferner könnte, zumindest beim ersten Hinsehen, angenommen werden, dass die Ge- währleistung eines subjektiven Rechts auf Zugang zu Bauten und Leistungen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind – dies ist die primäre Stossrichtung der Initia- tive –, den Vorteil einer gewissen Einfachheit und Effizienz für sich beanspruchen kann. Einfachheit insofern, als dieses subjektive Recht dazu beitragen könnte, die Zahl der Erlasse einzudämmen. Effizient insofern, als es geeignet wäre, eine gezielte Verbesserung der Lage der behinderten Personen zu bewirken, das heisst in Fällen offensichtlicher Mängel.

3.3.2 Negative Aspekte

Die negativen Aspekte ergeben sich primär aus der verfassungsmässigen Gewähr- leistung einer Rechts auf Zugang zu Bauten und Leistungen, die für die Öffentlich- keit bestimmt sind. Denn, wie man bereits bei der verfassungsmässigen Garantie des gleichen Lohns für gleichwertige Arbeit (Art. 8 Absatz 3 BV) gesehen hat, ist die Umsetzung von direkt auf der Verfassung basierenden Rechtsansprüchen durch die rechtsanwendenden Behörden nicht einfach: Bis zum Inkrafttreten des Bundesgeset-

zes über die Gleichstellung von Mann und Frau vom 24. März 1995130 haben die Gerichte oft gezögert, ja sich geweigert, aus dem subjektiven Recht auf gleichen Lohn zwingende Wirkungen namentlich bezüglich der Privaten zu ziehen131. Einer der Gründe für diese Zurückhaltung ist die stark verankerte Auffassung, dass es, ge- treu der Gewaltenteilung im Innern des Staates, Sache des Gesetzgebers ist, politi- sche Fragen zu entscheiden. In dieser Eigenschaft obliegt es ihm, den Anwendungs- bereich und die Tragweite einer Bestimmung, die Anspruchsberechtigten, die Schuldner einer Verpflichtung, die Grenzen eines Rechts, die massgebenden Krite- rien bei der Abwägung divergierender Interessen, festzulegen. Alle diese Fragen har- ren der ausgewogenen Lösungen, die das Gesetz demokratisch formuliert. Wenn das Postulat der Gleichstellung zu Gunsten der Behinderten die blosse rechtliche Gleichstellung überschreitet und auf positive Leistungen abzielt, die sowohl von den Privatpersonen als auch von den Gemeinwesen erbracht werden müssen, verlangen demokratische Legitimierung und Rechtssicherheit, dass diese Fragen vom Gesetz- geber gelöst werden . Der Bundesrat hat immer schon die Idee unterstützt, dass ein Gesetz, welches den Gleichstellungsgrundsatz zu Gunsten der Behinderten umsetzt, einer schwierig anzuwendenden verfassungsmässigen Bestimmung vorzuziehen Zur Illustration seien hier einige Fragen aufgeworfen, worauf die Verfassungsbe- stimmung keine Antwort gibt und die von der Rechtsprechung gelöst werden müss- ten: Wer gilt als behinderte Person? Handelt es sich um invalide Personen im Sinne des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, oder ist der Kreis der anvisier- ten Personen grösser? Was ist unter Bauten, was unter Anlagen, was unter Leistun- gen zu verstehen, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, und sind mit der Bestim- mung alle diese Einrichtungen und Leistungen gemeint, oder gibt es Grenzen be- züglich Volumen und Kapazität, ausserhalb deren die Verfassungsbestimmung nicht anwendbar ist? Welches ist die Art des gewährleisteten Zugangs, und zu welchen Bedingungen wird dieser Zugang gewährt? Welche anderen Interessen sind zu be- rücksichtigen, und welches sind die Kriterien, die geeignet sind, um in die Abwä- gung der gegenteiligen Interessen einzufliessen? Ist eine Übergangsfrist einzuhalten,

bevor von den Gemeinwesen oder von den Privatpersonen verlangt wird, dass sie den Anforderungen an die Verfassungsbestimmung Folge leisten? Wer ist gehalten, einen den Bedürfnissen der Behinderten angepassten Zugang zu gewährleisten? An welche Behörde muss man sich wenden und in welchem Zeitpunkt oder bei welcher Gelegenheit? Wer hat ein Beschwerderecht? Wie man sieht, können alle diese Fra- gen ganz unterschiedlich beantwortet werden, und zwar ohne dass damit gegen die Idee der Gleichstellung verstossen würde. Ist ein derart grosser Auslegungsspiel- raum gegeben, obliegt es mithin dem Gesetzgebers, eine angemessene Auswahl zu treffen und die Grenzen des Rechts auf Gleichstellung festzulegen. Alle diese Unsicherheiten haben einen starken Einfluss auf die Beurteilung der wirt- schaftlichen und finanziellen Konsequenzen der Volksinitiative. Wir beschränken uns hier darauf, sie aufzuzeigen, und verweisen im Übrigen auf das Kapital der Bot- schaft, worin die wirtschaftlichen und finanziellen Konsequenzen des Gesetzesent- wurfs behandelt werden133.

130 SR 151.1 131 FF 1993 I 1248 132 AB 1998 NR 1801

133 Vgl. Ziff. 5

Überdies hätten die Verwaltungs- und Gerichtsbehörden mit einer Mehrbelastung zu rechnen, da die Umsetzung der Initiative in hohem Masse von der Rechtsprechung dieser Behörden abhängt. Die Initiative erfasst bezüglich Bauten alle für die Öffentlichkeit bestimmten Ge- bäude, einschliesslich der bereits bestehenden. Sie verlangt also die Anpassung der Infrastrukturen vom Zeitpunkt an, in dem die Initiative durch Volk und Stände an- genommen wird. Sicher ist weiter, dass die Initiative Privatpersonen weit stärker in die Pflicht nimmt als der Gegenentwurf: Privatpersonen sind derselben Anpassungspflicht unterstellt wie die Gemeinwesen. Die einzige Begrenzung des Geltungsbereichs ist durch das Kriterium der Bestimmung für die Öffentlichkeit gegeben. Wie nachfolgend darge- legt, differenziert demgegenüber der Gesetzesentwurf zwischen Dienstleistungen, die von Privaten angeboten werden (Art. 7 Abs. 3), oder von einem Gemeinwesen (Art. 7 Abs. 2). Private unterliegen nur einem Diskriminierungsverbot, während die Gemeinwesen verpflichtet sind, ihre Dienstleistungen auf die Bedürfnisse der Be- hinderten auszurichten134. Genaue Kostenschätzungen für die Eigentümer von Gebäuden und Anlagen sowie die Anbieter von Dienstleistungen lassen sich nicht anstellen, da nicht vorwegge- nommen werden kann, wie der Begriff der wirtschaftlichen Zumutbarkeit durch die rechtsanwendenden Behörden ausgelegt würde. Eine sofortige und umfassende Anpassung des öffentlichen Verkehrs würde Zusatz- kosten von rund 4 Milliarden Franken verursachen. Die sofortige Umstellung ohne Rücksicht auf bestehende Infrastrukturen und Ersatzzyklen für Fahrzeuge wäre si- cher für zahlreiche Verkehrsunternehmen wirtschaftlich nicht zumutbar. Zu welcher Etappierung der Anpassungen die Rechtsprechung auf Grund des Verhältnismässig- keitsprinzips führen würde, lässt sich indessen zahlenmässig nicht festlegen. Für weitere Einzelheiten der Kostenschätzung im Verkehrsbereich wird auf die Ausfüh- rungen in Ziffer 5.4.2 verwiesen. Ausgehend von den finanziellen Auswirkungen des Gesetzesentwurfs scheint es of- fensichtlich, dass die Volksinitiative wesentlich höhere Kosten verursachen würde. Hinsichtlich des von der Volksinitiative vorgeschlagenen Gesetzgebungsauftrags (Art. 8 Abs. 4 neu) sind wir der Meinung, dass er im Vergleich zum geltenden Arti-

kel 8 Absatz 4 BV keine entscheidende qualitative Änderung mit sich bringt. Die geltende Bestimmung ist genügend weit und offen gehalten, um eine die Gleich- stellung Behinderter begünstigende Gesetzgebung zu erlauben. Vor allem erlaubt sie auch, auf Gesetzesebene Rechtsansprüche zu formulieren; damit werden den behin- derten Personen die erforderlichen Mittel eingeräumt, um den im Gesetz stipulierten Rechten Nachachtung zu verschaffen. Zu diesem Punkt sei auf das Kapitel über die Verfassungsmässigkeit des Gesetzesentwurfs verwiesen135.

134 Vgl. Erläuterungen in Ziff. 4.3.2.

135 Vgl. Ziff. 8.1

3.4 Antrag: Ablehnung der Initiative und Vorlage

eines indirekten Gegenentwurfs Wie wir weiter oben gesehen haben, würde die Umsetzung des subjektiven Rechts, das, vorbehältlich der Zumutbarkeit, einen Zugang zu Bauten und Anlagen oder die Inanspruchnahme von Einrichtungen und Leistungen, die für die Öffentlichkeit be- stimmt sind, gewährleistet, praktische, schwierig zu lösende Probleme stellen; damit verbunden wären gravierende Kostenfolgen für viele Privatpersonen, Firmen und private Organisationen, sowie schliesslich auch für die Gemeinden, die Kantone und den Bund. Ferner schafft die Unberechenbarkeit der Verpflichtungen, welche die Rechtsprechung allenfalls aus diesem Recht ableiten würde, eine Rechtsunsicher- heit, die Eigentümern und Leistungserbringern, seien sie nun Privatpersonen oder Gemeinwesen, kaum zumutbar wäre. Die Gewährleistung eines subjektiven Rechts auf Stufe Verfassung ist in einem derart komplexen Bereich nicht der richtige Weg, um die Gleichstellung zu fördern. Genau diese Überlegungen haben uns im Übrigen bewogen, bei den parlamentarischen Beratungen zu Artikel 8 Absatz 4 BV denjeni- gen Anträgen zu opponieren, die auf die Einführung eines subjektives Rechts auf Verfassungsebene abzielten136. Aus ähnlichen Gründen wäre es nicht angemessen, der Volksinitiative einen direk- ten Gegenvorschlag entgegenzusetzen, das heisst einen Text mit Verfassungsrang, nachdem eine Gesetzgebung zu Gunsten der Gleichstellung der Behinderten in der geltenden Verfassung bereits eine genügende Grundlage findet137. Um dem eigentlichen Ziel der Volksinitiative, nämlich die Förderung der Gleich- stellung der Behinderten – ein Ziel, welches wir vollumfänglich unterstützen – ge- recht zu werden, erscheint uns die Ausarbeitung eines Gesetzes die richtige Lösung. Ein Bundesgesetz hat den Vorteil, dass es die Bereiche, in welchen ein Handlungs- bedarf gegeben ist, konkret festlegt; ferner definiert es die Tragweite der Mass- nahmen, konkretisiert den Grundsatz der Verhältnismässigkeit und bestimmt den Rhythmus der erforderlichen Anpassungen. In allen diesen Fragen ergibt sich politi- scher Handlungsbedarf, somit ist es auch in erster Linie Sache des Gesetzgebers, darüber zu befinden. Somit beantragen wir den Räten, die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinder- te» abzulehnen, und einen indirekten Gegenvorschlag in der Form eines Gesetzes,

das den Gesetzgebungsauftrag von Artikel 8 Absatz 4 BV umsetzt, vorzulegen.

4 Indirekter Gegenentwurf:

Entwurf zu einem Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinde- rungen (Behindertengleichstellungsgesetz)

4.1 Vorentwurf und Vernehmlassung 2000

4.1.1 Vorentwurf

Im Dezember 1999 haben wir das EJPD beauftragt, den Vorentwurf für ein Gesetz auszuarbeiten, das den Gesetzgebungsauftrag von Art. 8 Abs. 4 BV konkretisiert. Der Vorentwurf wurde im Laufe der ersten Hälfte des Jahres vorbereitet und Anfang

136 AB 1998 NR 678; SR 992

137 Vgl. Ziff. 8.1.1

Juni 2000 in die Vernehmlassung geschickt. Die Vernehmlassung wurde auf breiter Basis genutzt138.

4.1.2 Ergebnisse der Vernehmlassung

Grundsatz eines Gesetzes und generelles Konzept des Entwurfs Der Vorentwurf wurde von der Mehrheit der befragten Kantone, politischen Partei- en und Organisationen gut aufgenommen, und zwar was den Grundsatz eines Geset- zes an sich als auch dessen allgemeine Stossrichtung und dessen Zweck anbelangt. Ferner wurde der rasche Vollzug des Verfassungsauftrags begrüsst. Die dem Vor- entwurf zuteil gewordene Unterstützung hat verschiedene Gründe: Nach Auffassung von drei Kantonen (GE, NW, VS) und zehn Organisationen entspricht der Vorent- wurf einer Notwendigkeit; zwei Kantone (AG, OW) und eine Partei (FDP) unter- stützen den Vorentwurf nur insoweit, als er einen indirekten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» bildet. Vollumfänglich abgelehnt in der aktuellen Form wird der Entwurf von drei Kantonen (AI, SH, SG). Zwei politi- schen Parteien (CSP, PdAS) und 10 Organisationen ziehen den Entwurf DOK Zweck (Art. 1) Zwei Kantone (AG, GE) und sechs Organisationen billigen ausdrücklich den Zweck des Vorentwurfs und seine Formulierung. Verschiedene Vernehmlasser verlangen, dass der Zweck präziser umschrieben wird. Zehn Fach- und andere interessierte Or- ganisationen wünschen eine breitere Begriffsumschreibung. Wieder andere wün- schen eine eigentliche Generalklausel (keine abschliessende Aufzählung). Definition der behinderten Person (Art. 2) Zwei Kantone (GE, SO) und fünf Organisationen billigen ausdrücklich den Grund- satz einer Definition oder die vorgeschlagene Formulierung. Hingegen ist für andere befragte Kreise die Definition zu weit und könnte Auslegung und Anwendung der Bestimmung erschweren. Während einige der befragten Kreise (vor allem die CVP und den Behinderten nahestehende Organisationen) die Tatsache kritisieren, dass die Definition auf einer Aufzählung der Arten von Behinderungen (physische, psychi- sche, geistige) gründet, bedauern andere Kreise (vor allem AG, GR, VD und ver- schiedene Organisationen), dass der Vorentwurf die wahrnehmungs- und sprachbe- dingten Behinderungen überhaupt nicht erwähnt. Mehrere Kreise schlagen eine of- fene Klausel vor, oder eine Klausel, welche die Teilnahme am gesellschaftlichen Leben generell vorsieht.

138 Vgl. den Bericht vom 11. Dezember 2000 über die Auswertung der Ergebnisse der Vernehmlassung zum Vorentwurf des Bundesgesetzes über die Beseitigung von Benachteiligungen der Menschen mit Behinderungen. Dieser Bericht kann auf der Internetseite des Bundesamtes für Justiz konsultiert werden (http://www/bj.admin.ch). 139 Der Verein Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» und die Konferenz der Dachorganisationen der privaten Invalidenhilfe haben anlässlich des Vernehmlassungs- verfahrens zum Vorentwurf einen eigenen Gesetzesentwurf über die Gleichstellung der Behinderten ausgearbeitet (Entwurf DOK).

Geltungsbereich (Art. 3) Fünf Behinderten nahe stehende Organisationen billigen ausdrücklich den vorge- schlagenen Geltungsbereich, während verschiedene Vernehmlasser (vor allem GE, VS, SP, PdAS) ihn als zu einengend erachten. Umgekehrt finden ihn verschiedene, insbesondere den Verkehrsbetrieben und der Wirtschaft nahe stehende Kreise als zu weit und zu wenig präzise gefasst. Gewisse Kreise bedauern ausdrücklich, dass die Bereiche Beschäftigung und Lehre vom Geltungsbereich ausgeschlossen sind. Zwei Kantone (BE, ZG) und eine Fachorganisation billigen ausdrücklich die An- wendung des Gesetzesentwurfs auf die Bauten und Anlagen. Zwei Kantone (BS, AI), die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz, die FDP und ein Spitzenverband haben die Verfassungsmässigkeit einer Bundes- norm in diesem Bereich bezweifelt, sei es mit Blick auf die verfassungsmässige Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen, sei es auf Grund von Artikel 8 Ab- satz 4 BV bezüglich der Drittwirkung. Für zahlreiche Kreise ist der Begriff «umfas- send renoviert» zu unklar und führt entweder zu einer Rechtsunsicherheit oder zu praktischen Schwierigkeiten. Dieser Begriff muss in einem Gesetz im formellen Sinne klar definiert werden. Die CVP und die FDP schlagen vor, den Begriff «um- fassend» in Abhängigkeit zu den Renovationskosten respektive zum Verkehrswert der Baute oder der Anlage zu definieren. Was die Fach- oder anderen interessierten Organisationen anbelangt, finden sie den Geltungsbereich zu restriktiv und wün- schen, dass er auf alle Bauten und Anlagen ausgedehnt wird, die für die Öffentlich- keit zugänglich sind; gewisse Organisationen verlangen auch die Einführung einer maximalen Anpassungsfrist. Schliesslich schlägt der Kanton Tessin die Einführung von Anreizmassnahmen im Gesetzesentwurf vor. Die Anwendung des Gesetzesentwurfs auf Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs, die für die Öffentlichkeit zugänglich sind, wird von fünf Organisationen ausdrück- lich gebilligt. Umgekehrt finden die Kantone GL und SH diese Massnahmen als viel zu restriktiv; der Kanton GR und drei interessierte Organisationen verlangen die Einführung von besonderen Massnahmen für die Zahnradbahnen, Standseilbahnen, Kabinenbahnen und die Skilifte. Einige befragte Kreise bedauern auch das Fehlen eines «dies a quo», wie dies die Buchstaben a und c vorsehen.

Mit Ausnahme des Kantons ZG, der die Anwendung des Gesetzesentwurfs auf Wohngebäude mit mehr als acht Wohneinheiten ausdrücklich billigt, traf diese Be- grenzung auf acht Wohneinheiten auf zahlreiche Kritik. Der Kanton BS findet sie ungerechtfertigt; drei Kantone (BE, NW, SO) und zehn Organisationen erachten sie als zu hoch. Demgegenüber finden sie der Kanton GR, drei Spitzenverbände und ei- ne andere interessierte Organisation als zu tief. Die FDP schlägt vor, Wohnbauten vom Geltungsbereich auszunehmen. Die Anwendung des Gesetzesentwurfs auf Leistungen, die für die Öffentlichkeit be- stimmt sind, wird von der FDP, der SVP und einer interessierten Organisation ab- gelehnt. Verschiedene Kreise sind der Meinung, dass die Beziehung zwischen dieser Bestimmung und denjenigen von Buchstaben a und b des gleichen Artikels vertieft werden muss. Was die übrigen quantitativen Begrenzungen anbelangt, die gewisse Zwecke vom Geltungsbereich des Gesetzes ausnehmen (weniger als 50 Plätze oder Fläche von

100 m2), schlagen die Kantone BE, BL, SZ und VD sowie drei Fachorganisationen

und eine andere interessierte Organisation ihre Aufhebung vor. Die Kritiken betref- fen vor allem den unangemessenen und unausgeglichenen Charakter der zahlenmä-

ssigen Vorgaben sowie die Tatsache, dass diese Einschränkungen im Vergleich mit den kantonalen Baugesetzgebungen einen Schritt rückwärts bedeuten. Diese Kreise schlagen vor, dass diese zahlenmässigen Begrenzungen entweder erhöht werden oder dass eine Generalklausel eingeführt wird, welche die Respektierung des Verhältnis- mässigkeitsprinzips zur Pflicht macht. Was den Ausschluss der Dienstleistungen des Fernmeldewesens vom Geltungsbereich anbelangt, wurde er von keinem Kanton und keinem der befragten Kreise gebilligt. Der Grundsatz der Verhältnismässigkeit Die Respektierung des Verhältnismässigkeitsprinzips muss im Entwurf als Leitlinie dienen. Die im Gesetzesentwurf vorgeschlagenen Massnahmen müssen finanziell zumutbar und technisch realisierbar sein. Die grosse Mehrheit der Vernehmlasser anerkennt die Notwendigkeit, den Verhältnismässigkeitsgrundsatz zu respektieren. Sechs Fachorganisationen oder den befragten Kreisen nahestehende Organisationen sind jedoch der Auffassung, dass das Interesse an der Verwirklichung des Grund- rechts der Gleichstellung der behinderten Personen den kostenbedingten Überlegun- gen vorzugehen habe. Probleme der subjektiven Rechte: Variante 1 (ohne Art. 5a) und Variante 2 (mit Art. 5a) Einundzwanzig Kantone, vier politische Parteien (CSP, LPS, FDP, SVP), vier Spit- zenverbände, neun andere interessierte Organisationen, die Konferenz der kantona- len Direktoren des öffentlichen Verkehrs und die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz, der Rat der Eidgenössischen Technischen Hochschulen, die Post, fünf besonders betroffene Organisationen des öffentlichen Verkehrs oder der Eigentümer lehnen die subjektiven Rechte ab. Gewisse Ver- nehmlasser lehnen sie nicht grundsätzlich, sondern wegen der damit verbundenen Probleme ab (z.B. BE und SO). Hingegen sind vier Kantone (BL, FR, TI, VS), zwei politische Parteien (CVP, SP), eine Eidgenössische Kommission, drei Spitzenver- bände, 16 Fachorganisationen und zehn weitere Organisationen dafür. Gesamthaft gesehen wird die Gewährung von subjektiven Rechten an die Behinderten mit 48 gegen 36 verworfen. Die Gegner argumentieren vor allem, dass die subjektiven Rechte zu unflexibel seien, dass sie Vollzugsprobleme und eine Überlastung der Ge- richte mit sich brächten. Zwei Kantone (GR, SH) und eine andere interessierte Or-

ganisation befürchten stark, dass der Vorentwurf den Behinderten einen Sondersta- tus einräume; einige Kantone (AR, NE) sind sogar der Meinung, es handle sich um unverhältnismässige Rechte, verbunden mit einer Ungleichbehandlung. Was die fi- nanziellen Konsequenzen der Gewährung dieser Rechte betrifft, befürchten vier Kantone (AG, AR, SZ, TG), die SVP, ein Spitzenverband und eine andere interes- sierte Organisation, dass sie erheblich seien. Die Kantone AG und NE erwägen eine Überprüfung dieser Rechte, wenn die wirtschaftlichen Folgen bekannt sind. Das Hauptargument der Befürworter von subjektiven Rechten ist dasjenige der Un- brauchbarkeit des Gesetzesentwurfs, wenn er zwar die Benachteiligungen aufführt, gleichzeitig aber keine Möglichkeit gibt, sie zu bekämpfen. Die Kantone BE und SO sowie drei andere interessierte Organisationen ziehen eine Verstärkung des Be- schwerderechts der Organisationen vor. Drei Fachorganisationen und die FDP ha- ben die Schaffung eines Schiedsgerichts oder einer Ombudsstelle vorgeschlagen. Auf der Ebene des Verfahrensrechts schlägt die CVP eine Umkehrung der Beweis- last vor, wie dies Artikel 6 des Gleichstellungsgesetzes vorsieht.

Massnahmen im Bereich des Bundespersonals (Art. 6) Sieben Kantone (GE, NW, SO, SZ, VD, VS, ZG), drei politische Parteien (CVP, SP, SVP), zwei Eidgenössische Kommission, zwei Spitzenverbände, sieben Fachor- ganisationen und vier andere interessierte Organisationen billigen ausdrücklich die Massnahmen bezüglich des Bundespersonals. Für die Mehrheit der konsultierten Kreise, die zu diesem Punkt Stellung bezogen haben, muss die Bestimmung umfor- muliert werden: Für die Kantone GR und VS, eine eidgenössische Kommission, ein Spitzenverband, acht Fach- und eine weitere Organisationen ist Artikel 6 zu restrik- tiv und muss auf den ganzen öffentlichen und privaten Sektor ausgedehnt werden. Hinsichtlich des Privatsektors müssen Anreizmassnahmen vorgesehen werden. Zwei politische Parteien (LPS, FDP), drei Spitzenverbände und eine interessierte Organi- sation lehnen das System von Art. 6 hingegen ab. Schliesslich wird das Kriterium der «gleichwertigen Qualifikationen» kritisiert; die SP, sieben Fachorganisationen und vier andere interessierte Organisationen ziehen das Kriterium der «genügenden Qualifikationen» vor. Probleme der subjektiven Rechte in Verbindung mit den Bestimmungen über die Massnahmen im Bereich des Bundespersonals – Variante 1 (ohne Art. 6a) und Variante 2 (mit Art. 6a) Acht Kantone (GL, GR, JU, OW, SO, TG, UR, ZH), drei politische Parteien (LPS, FDP, SVP), eine eidgenössische Kommission, drei Spitzenverbände, die Post und drei weitere Organisationen lehnen die vorgeschlagene Regelung des Rechtsschutzes ab, der die Anstellung von Behinderten durch den Bund gewährleistet. Hingegen akzeptieren vier Kantone (GE, LU, NW, VD), drei politische Parteien (CSP, CVP, SP), eine eidgenössische Kommission, drei Spitzenverbände, 15 Fach- und acht an- dere interessierte Organisationen den vorgeschlagenen Rechtsschutz; das Verhältnis beträgt insgeseamt 34 Befürworter zu 19 Gegnern. Die Gegner sind der Meinung, dass der Rechtsschutz zu unflexibel ist, dass sie eine Überlastung der Gerichte und Ungleichbehandlungen mit sich bringen. Das Hauptargument der Befürworter ent- spricht demjenigen, wie es bei der Einführung von subjektiven Rechten im allge- meinen vorgebracht wurde (vgl. Ziffer 6, zu Art. 5a). Das Beschwerderecht der Behindertenorganisationen (Art. 8) Sechs Kantone (BE, GE, LU, NW, SO, TG), die SP, die Konferenz der kantonalen

Direktoren des öffentlichen Verkehrs und die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz, eine eidgenössische Kommission, vier Spitzen- verbände, zehn Fach- und drei andere Organisationen billigen ausdrücklich die An- erkennung eines Beschwerderechts der Behindertenorganisationen. Die Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs und die Schweizerische Bau-, Planungs- und Umweltschutzdirektoren-Konferenz machen den Vorteil dieses In- struments gegenüber subjektiven Rechten geltend. Ein Kanton (AG, mit Blick auf den Geltungsbereich des Vorentwurfs und der verlangten Voraussetzungen), die FDP, die SVP, drei Spitzenverbände, sowie vier weitere Organisationen widersetzen sich diesem Beschwerderecht. Die Gegner sind der Auffassung, dass die Verwirkli- chung von zahlreichen Projekten verzögert würde, die finanziellen Auswirkungen noch nicht bekannt seien und dass dieses Recht eine Überlastung der Gerichte mit sich bringen werde. Die FDP und eine Organisation aus Verkehrskreisen schlagen vor, dass dieses Beschwerderecht durch ein Anhörungsrecht ersetzt werde; die Kantone BE und SO hingegen fordern die Verstärkung des Beschwerderechts der Organisationen, damit es als Alternative zu den subjektiven Rechten gemäss Artikel

5a dienen könne. Auf Verfahrensebene schlagen zwei Fach- und drei andere Organi- sationen eine Umkehr der Beweislast zu Gunsten der behinderten Person vor. Die Wahrscheinlichkeit der Benachteiligung soll genügen. Fünf Fach- und vier andere interessierte Organisationen missbilligen die dem Bundesrat übertragene Kompe- tenz, die beschwerdelegitimierten Organisationen zu bezeichnen, ebenso wie die Bedingung fünfjähriger Tätigkeit; diese Frist muss verkürzt werden. Zahlreiche Kreise fordern eine Überprüfung der Bestimmung, um sie praktikabler zu machen oder ihren Geltungsbereich auszudehnen. Mehrere befragte Kreise schlagen vor, dass dieses Beschwerderecht in das kantonale Verfahrensrecht eingebaut werde. Finanzhilfen für die Förderung von Programmen (Art. 9 Abs. 3) Verschiedene Vernehmlasser haben das Fehlen einer Koordination oder einer klaren Abgrenzung dieser Bestimmung mit den Artikel 73 und 74 IVG kritisiert oder da- rauf hingewiesen, dass eine Abstimmung der verschiedenen Massnahmen notwendig sei (so AR, BL, BS, FR, LU, NE, OW, TG, VD, VS; CVP, FDP und UVS). Besondere Bestimmungen für die Kantone (Art. 11) Diese Bestimmung gab Anlass zu zahlreicher Kritik: Mehrere Kantone (AG, BE, BL, BS, GL, NE OW, SZ, ZG) haben die Intervention des Gesetzesentwurfs in ihren Zuständigkeitsbereich vehement kritisiert; andere Kreise hingegen sind der Mei- nung, dass der Bund zu vorsichtig sei und sich zu stark begrenze. Für eine politische Partei (CVP) und zahlreiche Fachorganisationen oder interes- sierte, den Behinderten nahe stehende Organisationen muss der Entwurf den Grund- satz der integrierten Schulung einführen oder den freien Zugang zum Unterricht in den Regelklassen gewährleisten; für gewisse Kreise (insbesondere GR) ist dies be- reits ab dem Kindergarten vorzusehen. Drei Fach- und drei andere interessierte Or- ganisationen verlangen, dass der Entwurf die Kantone verpflichtet, aus personeller und organisatorischer Sicht die Bedingungen zu schaffen, welche einen Unterricht in den Regelklassen erlauben. Nach dem Kanton TI, vier Fach- und zwei anderen interessierten Organisationen soll der Entwurf nur die Leitlinie der integrierten Schulung definieren und deren Vollzug den Kantonen überlassen. Auch müssen Modalitäten für Koordination und Abgrenzungen mit Artikel 19 IVG gefunden wer- den (AR, BS, FR, NW, TG, UR; CVP; Konferenz der IV-Stellen). Die Tatsache,

dass nur zwei Arten von Behinderungen (Taubheit und Blindheit) oder eine einzige Kommunikationsmethode für die Gehörbehinderten (Gebärdensprache) ins Auge gefasst werden, wird von zahlreichen befragten Kreisen kritisiert. Änderung geltenden Rechts (Art. 12) Die eingegangenen Antworten betreffen in erster Linie die vorgeschlagenen Ände- rungen im Bereich der direkten Bundessteuern und der Harmonisierung der direkten Steuern (Verzicht auf Franchise beim Abzug der Invaliditätskosten oder Einführung eines neuen Sozialabzugs für Betreuungsarbeit). Für die Kantone GR, AG, LU, NW, UR, SZ, ZG und ZH sowie für die CVP, FRSP und CP sind diese Änderungen nicht erwünscht, weil sie das Steuersystem für die Privaten und die Steuerverwaltungen noch komplizierter machen, weil sie neue Ungleichheiten mit sich bringen oder weil sie dem System der direkten Bundessteuer widersprechen, das sich nach der wirt- schaftlichen Leistungsfähigkeit der Steuerpflichtigen und den effektiven Kosten, nicht dem entgangenen Verdienst richtet. Nach AG, GE und NE ist die Aufhebung der Franchise zu wenig zielgenau, indem auch nicht behinderte Menschen davon

profitieren. Die Kantone NW und VD fordern ein System mit degressivem Abzug, während die Kantone BS und LU dies ausdrücklich ablehnen. Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr Die vorgeschlagenen Anpassungsfristen werden von sechs insbesondere behinderten Kreisen nahe stehenden Organisationen ausdrücklich gebilligt. Hingegen sind die Fristen für zahlreiche Kantone (AR, BE, BL, BS, FR, GE, GR, SH, SZ, UR, VD, ZH), die FDP, den Schweizerischen Städteverband und eine andere interessierte Or- ganisation zu kurz, und die Anpassungen wären nur unter Inkaufnahme unverhält- nismässiger Kosten möglich. Die Änderungsvorschläge beschlagen in erster Linie die Verlängerung und die Flexibilität der Fristen (vor allem BL, BE, GR, OW, UR, VD, ZG, ZH), den Verzicht auf eine Anpassungspflicht für Bauten, Anlagen und Fahrzeuge im öffentlichen Verkehr und die Einführung einer Unterscheidung zwi- schen den verschiedenen Fahrzeugtypen (vor allem FR). Schliesslich schlagen der Kanton SH, die Konferenz der kantonalen Direktoren des öffentlichen Verkehrs, die SVP und zwei interessierte Organisationen vor, dass der Entwurf überhaupt keine Anpassungsfrist vorschlägt.

4.1.3 Überarbeitungen des Vorentwurfs

Verglichen mit dem Vorentwurf bringt der Gesetzesentwurf zwei Neuerungen: Die Rechtsansprüche (Art. 7, vorgesehen erst bei Variante 2 des Vorentwurfs) und die Finanzhilfen des Bundes an die durch den Gesetzesentwurf verursachten zusätzli- chen Kosten (Art. 17). Im Übrigen wurde der Vorentwurf namentlich in den folgenden Punkten überarbei- tet: – Er wurde mit einem neuen, kurzen Titel versehen, der auf den Gesetzes- zweck hinweist (Gleichstellung zwischen Behinderten und Nichtbehinder- ten). – Die Definition des Gesetzeszwecks (Art. 1) wurde stärker an die Perspektive von Artikel 8 Absatz 4 BV angeglichen (Gleichstellung an Stelle von Inte- gration). – Der Artikel über die Begriffsbestimmungen (Art. 2) umfasst nun auch die Umschreibungen der Benachteiligung im Allgemeinen (alter Art. 4 Abs. 2), und im Besonderen (alter Art. 5 Abs. 1 und 2); er definiert ebenfalls den Be- griff des Erneuerns (bislang nicht definiert). – Der Artikel über den Geltungsbereich (Art. 3) wurde einerseits in dreierlei Hinsicht ausgeweitet: 1. Er zählt aus Gründen der Systemlogik alle vom Entwurf anvisierten und seinen allgemeinen Prinzipien unterstellten Berei- che auf (somit auch die Zivilluftfahrt, die Arbeitsverhältnisse des Bundes- personals); 2. Er umfasst Gebäude mit mehr als 50 Arbeitsplätzen; 3. Er hebt die quantitativen Restriktionen bezüglich Grösse und Anzahl Plätze auf, da für die Mehrheit der befragten Stellen sie nicht als gerechtfertigt oder geeig- net fanden; anderseits wurde der Geltungsbereich auch begrenzt, und zwar insofern, als das Gesetz Skilifte sowie Sesselbahnen und Gondelbahnen mit weniger als 9 Plätzen nicht mehr einbezieht. – Ein neuer Artikel behält weitergehende kantonale Bestimmungen vor (Art. 3a).

– Die Bestimmungen, die das Verhältnismässigkeitsprinzip konkretisieren (Art. 5a Abs. 3 und 4), werden nun in einer eigenständigen Bestimmung aufgeführt (Art. 8). – Die Bestimmung betreffend die Massnahmen im Bereich des Bundesperso- nals (Art. 9) wurde geändert. – Die Bestimmung, welche in diesem gleichen Bereich Rechtsansprüche vor- sieht (Art. 6a), wurde gestrichen. – Der Artikel über das Beschwerderecht von Behindertenorganisationen (Art. 11) wurde insofern geändert, als das Beschwerderecht an die Verfügung über die Plangenehmigung geknüpft wurde (dort, wo ein solches Verfahren besteht). – Der Artikel, der Finanzhilfen für die Förderung der Gleichstellung der Be- hinderten vorsieht (Art. 12 Abs. 3) wurde im Sinne der durch den NFA ent- wickelten Grundsätze präzisiert. – Der Artikel über den Grundschulunterricht (Art. 14) wurde in dem Sinne re- vidiert, als nicht nur die schwerhörigen und sehschwachen Personen, son- dern auch die anderen behinderten Kinder und Jugendlichen miteinbezogen werden. – Der Artikel über die Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr (Art. 16) wurde revidiert und die Fristen verlängert (20 und 10 Jahre). – Auf die Änderung der Artikel 35 Absatz 1 Buchstabe b und 213 Absatz 1 Buchstabe b des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer (Einführung eines neuen Sozialabzugs) wurde aus steuerrechtlichen Überlegungen ver- zichtet. – Die Änderung von Artikel 3 Absatz 4 des Radio- und Fernsehgesetzes (Ver- pflichtung, einen repräsentativen Teil der Sendezeit behindertengerecht aus- zustrahlen) sowie von Artikel 13 Absatz 2bis des Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung (Berücksichtigung der Betreuungsaufgaben für die Berechnung der Dauer der Beitragsperiode) wurden mit Blick auf die umfas- senden Revisionen dieser Gesetze fallen gelassen. Im Übrigen verweisen wir auf die Kommentare zu den einzelnen Bestimmungen.

4.2 Ansatz des Gesetzesentwurfs

Wie bereits in der Einführung erwähnt, kann das Problem der Behinderung und der Integration behinderter Personen auf unterschiedliche Weise angegangen werden140. Man kann auf die persönliche Situation Behinderter einwirken in der Absicht, ihnen vergleichbare oder gleichwertige Lebensbedingungen zu verschaffen wie nicht be- hinderten Personen und ihre Situation jener nicht behinderter Mitglieder der Gesell- schaft anzunähern. Gemäss diesem Ansatz zielt eine staatliche Massnahme direkt auf die behinderte Person ab und der Gesetzgeber versucht, deren persönliche Situation zu verbessern oder zu verändern, beispielsweise durch Auszahlung von Renten zur Abdeckung des behinderungsbedingten Ausfalls von Erwerbseinkommen, durch Sonderschulen, durch Förderung der beruflichen Wiedereingliederung usw. Diesen Ansatz hat der Gesetzgeber mit der Sozialversicherung, insbesondere der Invaliden-

140 Vgl. Ziff. 2.1

versicherung und der beruflichen Vorsorge, gewählt. Sie dient namentlich der Ge- währleistung eines würdigen Lebens und entspricht dem Empfinden sozialer Ge- rechtigkeit. Diese soziale Säule ist als Massnahme zur «Beseitigung von Benachtei- ligungen der behinderten Personen» zu betrachten und sie erfüllt bereits einen wich- tigen Teil des Auftrags von Artikel 8 Absatz 4 BV. Diesem ersten Ansatz muss ein zweiter beigestellt werden, der den umgebenden Rahmen betrifft, um die Umstände und Hindernisse des Umfeldes, die Behinderte belasten, zu bekämpfen. Gemäss diesem zweiten Ansatz zielen die staatlichen Mass- nahmen auf die Gesellschaft insgesamt und die von ihr geschaffenen Rahmenbedin- gungen. Die Massnahmen zielen darauf, die Rahmenbedingungen zu beeinflussen und die Bedürfnisse aller Mitglieder der Gesellschaft zu berücksichtigen und zu ver- hindern, dass jene Personen, die nicht in jeder Hinsicht den allgemeinen Normen entsprechen, marginalisiert und ausgeschlossen werden. Mit andern Worten zielt der «umgebungsbezogene» Ansatz auf den allgemeinen Rahmen des gesellschaftlichen Lebens. Von den Massnahmen, die gestützt auf diesen Ansatz ergriffen werden, profitieren im Übrigen nicht nur dauerhaft behinderte Personen, sondern auch alle jene, die alters-, unfall- oder krankheitsbedingt vorübergehend einen Teil ihrer Fä- higkeiten verlieren. Der vorliegende Gesetzesentwurf gründet auf diesem zweiten Ansatz. Er strebt nam- hafte Verbesserungen an, namentlich betreffend des Zugangs zu Bauten, die für die Öffentlichkeit bestimmt sind, des Transportwesens und der Dienstleistungen. Ge- stützt auf die Überprüfung der Wirksamkeit des Gesetzes ist eine Weiterentwicklung dieser Politik denkbar. Schliesslich ist festzustellen, dass der Entwurf eine gemischte Lösung darstellt, der einerseits den Erlass eines Spezialgesetzes vorsieht, das wichtige Begriffe um- schreibt und einige Massnahmen im Bereich der Bundeskompetenzen vorsieht, an- derseits ändert er aber auch geltende Gesetze.

4.3 Erläuterungen zum Entwurf

4.3.1 Allgemeine Präsentation

Der Gesetzesentwurf ist in fünf Abschnitte unterteilt. Der 1. Abschnitt enthält allgemeine Bestimmungen, die insbesondere der Auslegung des Gesetzes dienen und den Geltungsbereich umschreiben. Der 2. Abschnitt enthält die zentralen Bestimmungen des Entwurfs: Artikel 5 kon- kretisiert die Aufgaben von Bund und Kantonen und präzisiert, bezüglich der allge- meinen Definition der Benachteiligung, dass die Förderungsmassnahmen selbst kei- ne Diskriminierungen darstellen; Artikel 6 weitet das Prinzip des Diskriminierungs- verbots (besonders schwere Ungleichbehandlung) auf die Privaten aus, die ihre Dienstleistungen öffentlich anbieten; schliesslich Artikel 7, der den Angelpunkt des Gesetzesentwurfs bildet; er sieht Rechtsansprüche zur Durchsetzung der gesetzli- chen Gleichstellungsverpflichtungen vor, während Artikel 8 das Verhältnismässig- keitsprinzip konkretisiert und damit die Wirkung von Artikel 7 begrenzt. Diese In- strumente sollen die mit dem Vollzug des Rechts zusammenhängenden, oft als un- überwindbar gehaltenen Schwierigkeiten zu meistern erlauben und ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Interessen gewährleisten.

Der 3. Abschnitt enthält die Bestimmungen, die nur den Bund betreffen, sei es, dass er eine Vorreiterrolle bei der eigenen Beschäftigungspolitik spielt, welche die An- stellung von Behinderten fördert, sei es, dass die Bestimmungen Massnahmen der Gleichstellung in seinen Kompetenzbereichen enthalten (technische Normen für Bauten des Bundes oder für vom Bund subventionierte Bauten, Personentransport durch Konzessionäre). Dieser Abschnitt umfasst auch einige Anreizsysteme, insbe- sondere finanzieller Art, die dazu beitragen sollen, die Bevölkerung für die Integra- tion der Behinderten zu sensibilisieren. Der 4. Abschnitt enthält einen Artikel, der die Kantone verpflichtet, behinderten Kindern und Jugendlichen eine ihren Bedürfnissen angepasste Grundschulung zu- kommen zu lassen, die es ihnen auch erlaubt, Kommunikationstechniken zu erler- nen, die ihrer Behinderung angemessen sind. Der 5. Abschnitt enthält die Schlussbestimmungen: Artikel 16 sieht Anpassungs- fristen im Bereich des öffentlichen Verkehrs vor, die eine schrittweise Anwendung der neuen Grundsätze im Gleichstellungsbereich ermöglichen; Artikel 17 ermächtigt den Bund, an öffentliche Transportunternehmen Finanzhilfen auszurichten, um die Finanzierung der erheblichen Zusatzkosten als Folge des Gesetzesentwurfs zu er- leichtern. Der Gesetzesentwurf sieht schliesslich die Anpassung verschiedener Bundesge- setze vor: Vorgeschlagen wird insbesondere eine Besserstellung der Behinderten im Steuerrecht, da sie ihre vielfältigen behinderungsbedingten Unkosten nie ganz er- setzt erhalten und weil die direkten und indirekten Steuern sie aus psychologischer Sicht stärker belasten können als nicht behinderte Steuerpflichtige; die anderen Ge- setzesanpassungen beseitigen Benachteiligungen behinderter Personen in den Berei- chen Strassenverkehr und Fernmeldewesen.

4.3.2 Die einzelnen Bestimmungen

Titel Der Titel des Gesetzesentwurfs übernimmt wörtlich Ausdrücke von Artikel 8 Ab- satz 4 BV und gibt damit die Zielrichtung der Normen an. Im Kurztitel wird das Anliegen der Gleichstellung aufgegriffen, auch wenn in dieser verkürzten Darstel- lung nicht gesagt werden kann, mit wem die Behinderten gleichzustellen sind. Ingress Der Ingress verweist auf vier Verfassungsbestimmungen, auf die sich der Gesetzes- entwurf hauptsächlich stützt. In Ziffer 8 sind nähere Ausführungen zur Verfas- sungsmässigkeit der Vorlage enthalten.

1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Zweck Die Verfassung beauftragt den Bund in Artikel 8 Absatz 4, Benachteiligungen durch gesetzliche Massnahmen zu verringern oder zu beseitigen. Das vorliegende Gesetz dient der Erfüllung dieses Auftrags (Abs. 1). Werden die Anliegen Behinderter früh- zeitig in die Planung einbezogen, können Benachteiligungen meist verhindert wer-

den, ohne dass ein (grosser) Zusatzaufwand entsteht. Der Sensibilisierung kommt für die Anliegen der Behinderten deshalb besonders grosse Bedeutung zu. Beispiel- haft werden die wichtigsten Bereiche genannt, die für die Teilnahme Behinderter am gesellschaftlichen Leben und die Integration in die Gesellschaft einen zentralen Stellenwert einnehmen: die sozialen Kontakte, die Bildung sowie die berufliche Tä- tigkeit, die eine möglichst ungehinderte Kommunikation und Mobilität voraussetzen (Abs. 2). Behinderte betrachten in der Regel behinderungsbedingte Einschränkungen ihrer selbstbestimmten Lebensgestaltung als Benachteiligung. Als politisches Ziel soll deshalb wenn immer möglich und wirtschaftlich verantwortbar die Beseitigung sol- cher Benachteiligungen angestrebt werden. Normalerweise dürften gesellschaftliche Rahmenbedingungen, welche die Unabhängigkeit Behinderter von der Hilfe durch Drittpersonen erlauben und damit vom Gefühl befreien, von anderen Personen ab- hängig zu sein, oberstes Ziel bleiben. In verschiedenen Bereichen werden Behin- derte allerdings weiterhin auf die heute vielerorts gut funktionierende und wertvolle persönliche Hilfeleistung angewiesen sein. Solche private Hilfen sollen durch das Gesetz nicht konkurrenziert werden.

Art. 2 Begriffe Artikel 2 definiert die wichtigsten Begriffe für den Anwendungsbereich dieses Ge- setzesentwurfs. Er umschreibt in Absatz 1 den Begriff «Mensch mit Behinderung». Die Invalidenversicherung definiert nicht die Behinderung allgemein, sondern ver- wendet den Begriff «Invalidität». Das Bundesgesetz über die Invalidenversicherung versteht darunter: «die durch einen körperlichen oder geistigen Gesundheitsschaden als Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall verursachte, voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbsunfähigkeit». 141 Diese Umschreibung ist hier aus zwei Gründen nicht zweckmässig: Zum einen wird an die Erwerbsfähigkeit angeknüpft. Dieser Ansatz ist zu eng; die gesellschaftliche Stellung der Menschen mit Behinderungen darf nicht bloss über die Erwerbsfähig- keit definiert werden. Zudem interessiert hier die Ursache der Behinderung nicht. Im deutschen Schwerbehindertengesetz wird die Behinderung wie folgt umschrieben (§ 3): «Behinderung im Sinne dieses Gesetzes ist die Auswirkung einer nicht nur vorübergehenden Funktionsbeeinträchtigung, die auf einem regelwidrigen körperlichen, geistigen oder seelischen Zustand beruht. Regelwidrig ist der Zustand, der von dem für das Lebensalter typischen abweicht. ....».

141 BG vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung, SR 831.20, Art. 4 Abs. 1. Zuvor ist die Änderung vom 26. Juni 1998, die eine Ausdehnung auf psychische Erkrankungen vorsah, in der Volksabstimmung gescheitert (BBl 1998 3479, 1999 7293). Die 4. IV- Revision greift diesen Punkt wieder auf und soll damit die heutige Praxis verankern. Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs- rechts (ATSG) gelangt durch die Verbindung seines Art. 8 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des IVG, den es abändert (vgl. Ziff. 8 des Anhangs) zu einem vergleichbaren Er- gebnis (BBl 2000 5041).

Altersbedingte Gebrechen fallen damit nicht unter die gesetzliche Definition. Eine interessante Definition enthält der «Americans with disabilities Act» von 1990 in Section 3: «The term ‹disability› means, with respect to an individual: a. a physical or mental impairment that substantially limits one or more of the major life activities of such individual; b. a record of such an impairment; or c. being regarded as having such an impairment.» In dieser Umschreibung fehlt eine Unterscheidung von geistiger und psychischer Behinderung; es ist unklar, ob psychische Behinderungen auch erfasst werden. Mit dem Gesetzesentwurf werden verschiedenste Sachbereiche angesprochen. Der Begriff der Behinderung muss dementsprechend vielfältige Sachverhalte abdecken und ist deshalb in Absatz 1 in eigenständiger und umfassender Art umschrieben. Das Invalidenversicherungsgesetz definiert heute eine besondere Form der Erwerbsunfä- higkeit und bezeichnet sie als Invalidität. Im Behindertengleichstellungsgesetz wer- den demgegenüber Funktionsverluste des Menschen umschrieben und als Behinde- rung bezeichnet. Diese Umschreibung erfasst eine grössere Menschengruppe: im Unterschied zur IV sind auch Personen erfasst, die noch nicht oder nicht mehr im erwerbsfähigen Alter stehen. Erfasst werden vom Gesetz also insbesondere auch betagte Menschen, bei denen auf Grund des Alters dauerhafte Funktionsausfälle (z.B. verminderte Gehfähigkeit) eingetreten sind. Während die Invalidenversiche- rung den Verlust eines Einkommens durch eine individuelle Rente an eine be- stimmte Person ausgleicht, verbessert das Behindertengleichstellungsgesetz die all- gemeinen gesellschaftlichen Rahmenbedingungen, die (auch wenn sie gestützt auf Art. 7 durch eine Klage oder Beschwerde einer behinderten Person erzwungen wird) einer unbestimmten Vielzahl von Personen zugute kommt142. Absatz 2 umschreibt, wann im Allgemeinen eine Benachteiligung Behinderter vor- liegt. Sie liegt vor, wenn zwischen Menschen mit und ohne Behinderung differen- ziert wird, ohne dass sachgerechte Kriterien dies verlangen, oder wenn eine Gleich- behandlung von Menschen mit und ohne Behinderungen vorgesehen ist, obschon eine Differenzierung aus sachlichen Gründen angezeigt wäre. Die Benachteiligung umfasst nicht nur die rechtliche Schlechterstellung, sondern auch faktische Verhält-

nisse. Die Benachteiligung ist von der Diskriminierung (vgl. Art. 6) abzugrenzen. Absatz 2 konkretisiert damit insbesondere den Begriff der Benachteiligung von Ar- tikel 8 Absatz 4 BV143. Laut Absatz 3 wird der erschwerte Zugang zu Bauten sowie zu Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs als Benachteiligung umschrieben. Es müssen nicht sämtliche Zugänge behindertengerecht gestaltet sein; es genügt, wenn der Haupteingang die Anforderungen erfüllt. Unstatthaft wäre hingegen beispielsweise der Zugang über einen Warenlift eines Hintereingangs. Ein öffentliches Verkehrsmittel ist dann be- hindertengerecht, wenn es wenigstens über eine Möglichkeit der Benützung eines Personenwagens verfügt; es muss also nicht jedes Fahrzeug einer Zugskompo- sition über einen behindertengerechten Zugang verfügen. Es genügt, wenn pro Zug wenigstens ein Personenwagen entsprechend ausgerüstet ist. Was die Bahnhöfe an- belangt, wird auf Verordnungsebene festzulegen sein, welche Bahnhöfe neben den

142 Vgl. dazu auch Ziff. 4.2.

143 Vergleiche dazu ausführlicher Ziffer 8.1.

wichtigsten Bahnhöfen, den sog. Stützbahnhöfen, in welchem Umfang anzupassen sind. Wie in den Erläuterungen zu Artikel 1 dargelegt, werden Rahmenbedingungen angestrebt, die Hilfe durch Drittpersonen möglichst erübrigen. Für die Benützung öffentlicher Verkehrsmittel gilt dies nur bedingt. Die autonome Benützung öffentli- cher Verkehrsmittel schliesst die Beanspruchung des Personals der Verkehrsunter- nehmen, beispielsweise für die Benützung eines Mobilifts, nicht aus. Die Anwesen- heit von Personal ist für viele Behinderte von unschätzbarem Wert. Hingegen soll vermieden werden, dass auch Mitreisende beigezogen werden müssen. Bei Wohn- bauten muss der Zugang zu den einzelnen Wohnungen sichergestellt sein. Die be- hindertengerechte Ausgestaltung des Wohnungsinneren wird nicht erfasst; dieser Bereich ist von den Kantonen zu regeln. Absatz 4 umschreibt die erschwerte Inanspruchnahme von Dienstleistungen. Zu die- sen Dienstleistungen gehören etwa jene von Amtsstellen mit Publikumsverkehr (Grundbuch, Handelsregister usw.), regelmässige politische, kulturelle oder sportli- che Veranstaltungen, Einkaufszentren, Dienstleistungen der Banken usw. Auch er- fasst sind der Fernmeldebereich sowie Radio und Fernsehen. Diese beiden Bereiche entwickeln sich sehr dynamisch. Durch Überarbeitung der spezialgesetzlichen Grundlagen soll diesen Veränderungen Rechnung getragen werden. Je nach Fort- schreiten der Arbeiten und je nach Ergebnis werden die Anliegen der Behinderten im Rahmen des vorliegenden Gesetzesentwurfs oder im Rahmen der Revisionen der beiden Spezialgesetze in anderer als der hier vorgeschlagenen Weise umgesetzt wer- den müssen144. Absatz 5 umschreibt, was unter «Erneuern» verstanden wird. Die Konkretisierung durch die Nennung einer Verhältniszahl entspricht der Forderung verschiedener Vernehmlasser.

Art. 3 Geltungsbereich Der Gesetzesentwurf erfasst zunächst all jene Bauten und Anlagen, zu denen grund- sätzlich jeder Zugang hat, sofern er die allenfalls bestehenden Voraussetzungen (Eintritts- oder Benützungsgebühr, schickliche Kleidung usw.) erfüllt (Bst. a). Es gilt also beispielsweise für Geschäfte, Banken, Restaurants, Hotels, Veranstaltungs- räume, Museen, Bibliotheken, Parkhäuser, Parkanlagen, Hallen- und Strandbäder sowie Sportstadien. Ausgenommen vom Geltungsbereich sind dagegen Bauten und Anlagen, die vor dem Inkrafttreten des Gesetzes erbaut wurden (massgebend ist der Zeitpunkt, in dem die Baubewilligung erteilt wurde) und die seit Inkrafttreten des Gesetzes nie erneuert wurden. Der Geltungsbereich umschliesst im Weiteren den öffentlichen Verkehr soweit er den genannten Gesetzen unterstellt ist (Bst. b). Dazu gehören Bahnhöfe, Haltestel- len, Schiffsanlegestellen, Flugplätze sowie Anlagen (Kommunikationssysteme, Bil- lettausgabe, usw.) und Fahrzeuge (Züge, Busse, Trolleybusse, Seilbahnen, Schiffe, Flugzeuge). Die SBB werden deshalb besonders erwähnt, weil ihr Betrieb im Unter- schied zu den anderen Unternehmen des öffentlichen Verkehrs keiner Infrastruktur- konzession bedarf und sich auf ein Spezialgesetz stützt145. Ausgenommen sind le- diglich Skilifte sowie kleinere Sesselbahnen und Gondelbahnen mit weniger als neun Plätzen pro Transporteinheit.

144 Fernmeldegesetz vom 30. April 1997, SR 784.10; Radio- und Fernsehgesetz vom

21. Juni 1991, SR 784.40

145 BG vom 20. März 1998 über die Schweizerischen Bundesbahnen, SR 742.31

Ferner gilt der Gesetzesentwurf bei Wohngebäuden einer gewissen Grösse (Bst. c): Wohngebäude müssen mehr als acht Wohneinheiten umfassen. Nur der Zugang zum Gebäude und zu den einzelnen Stockwerken muss gewährleistet sein. Die Ausge- staltung des Wohnungsinnern ist demgegenüber nicht Gegenstand des Geltungsbe- reichs des Gesetzesentwurfs. Wie für die Bauten nach Buchstabe a sind hier nur die Wohnbauten erfasst, die neu sind oder die erneuert werden. In analoger Weise erfasst der Gesetzesentwurf Gebäude mit mehr als 50 Arbeitsplät- zen, die neu sind oder erneuert werden (Bst. d). Nur der Zugang zum Gebäude muss den Ansprüchen der Behinderten entsprechen. Der Geltungsbereich des Gesetzes- entwurfs erstreckt sich nicht auf das Gebäudeinnere. Im Übrigen ist darauf hinzu- weisen, dass ein Arbeitgeber, der Behinderte beschäftigt, schon heute für die Anpas- sungen des Arbeitsplatzes (in der Regel mit finanzieller Unterstützung der Invali- denversicherung) sowie der Arbeitsräume und der sanitären Einrichtungen sorgen muss, damit alle Angestellten davon Gebrauch machen können. Diese Verpflichtung gründet nicht auf dem Gesetzesentwurf, sondern auf andern Bundesvorschriften über den Arbeitnehmerschutz. Buchstabe e erfasst die Dienstleistungen Privater und Dienstleistungen der Schweizerischen Bundesbahnen (SBB), konzessionierter Un- ternehmen sowie der Gemeinden, der Kantone und des Bundes. In den Buchstaben a, b und e von Artikel 3 des Gesetzesentwurfs werden nur jene Bauten, Anlagen, Einrichtungen, Fahrzeuge und Dienstleistungen erfasst, die öf- fentlich zugänglich sind. Eine Dienstleistung ist dann öffentlich, wenn sie einer un- bestimmten Zahl von Personen (beispielsweise mit Inseraten) angeboten wird. Bauten, die bei ihrer Erstellung oder bei ihrer Erneuerung auf die Anforderungen der Behinderten ausgerichtet werden, müssen danach nicht fortlaufend der techni- schen Entwicklung angepasst werden. Erst wieder im Falle einer späteren Erneue- rung gemäss Artikel 2 Absatz 5 muss die Frage geprüft werden, ob der Bau den Anforderungen der Behinderten entspricht. Der letzte Buchstabe (f) erwähnt der Vollständigkeit halber Arbeitsverhältnisse, die dem Bundespersonalgesetz unterstehen. Artikel 9 präzisiert die geltenden Ver- pflichtungen des Bundes in diesem Bereich.

Art. 4 Verhältnis zum kantonalen Recht Etliche Vernehmlasser haben kritisiert, der Entwurf gehe teilweise hinter kantonales Recht zurück. Es ist indessen nicht die Absicht des Bundesrates, fortschrittliche Lö- sungen auf kantonaler Ebene zu verhindern. Deshalb wird hier festgehalten, dass das künftige Gesetz weitergehenden Bestimmungen des kantonalen oder kommunalen Rechts nicht entgegensteht.

2. Abschnitt: Beseitigung von Benachteiligungen

Art. 5 Massnahmen von Bund und Kantonen Absatz 1 richtet sich an Bund und Kantone und verpflichtet sie, jene Massnahmen zu ergreifen, die nötig sind, um Benachteiligungen aufzuheben oder – wo dies nicht ohne weiteres möglich ist – auszugleichen. Die Massnahmen sollen auch präventiv wirken und verhindern, dass Benachteiligungen überhaupt entstehen. Der zweite Satzteil hält fest, dass diese Massnahmen die besonderen Bedürfnissen behinderter

Frauen zu beachten haben. Damit soll der doppelten Benachteiligung Rechnung ge- tragen werden. Das Problem der doppelten Diskriminierung stellt sich insbesondere bei der Berufsbildung (Abdrängung in typische Frauenberufe) und den Leistungen der Sozialversicherungen (berufliche Wiedereingliederung von behinderten Frauen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben). Absatz 2 sagt, dass sachgerechte Privilegierungen der Behinderten erlaubt sind und nicht mit dem Hinweis auf die Rechtsgleichheit angefochten werden können. Solche Massnahmen werden in der Regel zeitlich begrenzt sein oder auf andere Weise sachlich auf enge Anwendungsbereiche beschränkt bleiben. Diese Bestimmung lehnt sich an Artikel 3 Absatz 3 des Gleichstellungsgesetzes an146.

Art. 6 Dienstleistungen Privater Die Bestimmung hält fest, dass Diskriminierungen im Sinne von Artikel 8 Absatz 2 BV nicht nur im Verhältnis zwischen Staat und Behinderten, sondern auch unter Privaten untersagt sind (Drittwirkung). Die Diskriminierung ist eine qualifizierte Benachteiligung, d.h. eine besonders krasse unterschiedliche, benachteiligende und meist auch herabwürdigende Behandlung von Menschen mit Behinderungen. Das Diskriminierungsverbot verpflichtet Privatpersonen aber nicht, bestimmte (positive) Massnahmen zur Beseitigung von tatsächlichen Benachteiligungen Behinderter zu ergreifen. Es verpflichtet weder zu einem gleichstellenden Verhalten noch dazu, auf Differenzierungen zwischen Kunden zu verzichten. Mit andern Worten soll diese Bestimmung segregierendem Verhalten von Dienst- leistungsanbietern vorbeugen, das Menschen mit Behinderungen von bestimmten Aktivitäten ausschliessen will aus Angst, dass ihre Präsenz eine bestimmte Ruhe oder die sozialen Gewohnheiten der übrigen Kunden beeinträchtigen könnte. So darf einer geistig behinderten Person der Zugang zu einem Restaurant nicht aus der blos- sen Furcht verwehrt werden, sie vertreibe andere Gäste und ohne dass er genügend Hinweise darauf hat, dass diese Person die Atmosphäre und Ruhe seines Betriebs störe. Soweit ein Behinderter sich schicklich benimmt und er nicht andere Gäste stört, wäre es diskriminierend, ihn abzuweisen. Die Bestimmung zielt demnach auf besonders stossendes Verhalten, das jene Toleranz, die sich Mitglieder unserer Ge- sellschaft gegenseitig schuldig sind, vermissen lässt. Andererseits verpflichtet Arti- kel 6 Privatpersonen nicht dazu, ihre Dienstleistungen den Bedürfnissen Behinderter besonders anzupassen. So muss der Inhaber eines Restaurants, um nochmals auf die- ses Beispiel zurücksprechen zu kommen, seine Speisekarte nicht in Blindenschrift anbieten, um Personen mit Sehbehinderungen eine selbstständige Bestellung zu er- möglichen. Es bleibt der privaten Autonomie und Initiative des einzelnen privaten Dienstleistungsanbieters überlassen, ob er seine Dienstleistung behindertengerecht anbieten will. Wird er in diesem Sinn tätig, kann dies sein Angebot attraktiver ma- chen und ihm einen Wettbewerbsvorteil verschaffen. Das Diskriminierungsverbot gilt für jene Privaten, die Dienstleistungen öffentlich,

d.h. grundsätzlich jedermann, anbieten. Unter den Begriff Dienstleistungen fallen zahlreiche Leistungsangebote. Im Vordergrund stehen der Detailhandel, Restau- rants, Hotels, Bäder sowie kulturelle Angebote.

146 SR 151.1

Art. 7 Rechtsansprüche Das kantonale Recht ist namentlich im Baubereich recht fortschrittlich147, vielfach besteht aber ein Vollzugsdefizit. Mit einem Beschwerde- und Klagerecht können Behinderte das geltende Recht besser durchsetzen. Die Vollzugskontrolle wird da- mit zu einem wesentlichen Teil durch die Betroffenen selbst erfolgen. Dadurch sinkt der Aufwand staatlicher Vollzugskontrollen mit entsprechendem Verwaltungsauf- wand. Absatz 1 gibt Anspruch auf Beseitigung von Behinderungen beim Zugang zu Bau- ten, Anlagen, Wohnungen sowie auf Verordnungsstufe gestützt auf Artikel 10 Ab- satz 1 zu bestimmende Einrichtungen und Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs. Beim Zugang zu Gebäuden ist der Eigentümer in die Pflicht zu nehmen. Sie trifft auch Privatpersonen, die das Gebäude oder Teile davon an das Gemeinwesen oder konzessionierte Unternehmen als Dienstleistungsanbieter vermieten. Absatz 2 räumt ein Beschwerde- und Klagerecht ein für Personen mit Behinderun- gen, die Dienstleistungen der SBB, konzessionierter Unternehmen oder des Ge- meinwesens selbst in Anspruch nehmen wollen und dabei benachteiligt werden. Absatz 3 regelt das Beschwerde- und Klagerecht Behinderter, die eine Dienstleis- tung, die von Privatpersonen angeboten wird, beanspruchen möchten und dabei we- gen ihrer Behinderung diskriminiert werden. Ein Klagerecht auf Grund dieser Be- stimmung besteht beispielsweise dann, wenn ein Hallenbadbetreiber Behinderten grundsätzlich keinen Zutritt gewähren will. Der Gesetzesentwurf sieht im Fall einer Diskriminierung eine Entschädigungspflicht vor. Für die Beschwerde- und Klagelegitimation gelten die üblichen Regeln. Wer ein subjektives Recht nach Artikel 7 geltend machen will, muss nachweisen, dass er im Sinne des Gesetzesentwurfs behindert ist (Art. 2 Abs. 1) und dass er auf Grund die- ser Behinderung im vorliegenden Fall persönlich benachteiligt oder diskriminiert ist. Das Klage- und Beschwerderecht gilt mit Inkrafttreten des Gesetzes für den ganzen Geltungsbereich, also grundsätzlich auch für den öffentlichen Verkehr. Mit Blick auf die besonders hohen Mehrkosten in diesem Bereich ist in Artikel 16 jedoch für die Verkehrsunternehmen eine Übergangsfrist von 20 beziehungsweise 10 Jahren vorgesehen, die ihnen eine Etappierung der notwendigen Anpassungen erlaubt. Es wird Sache der rechtsanwendenden Behörden sein, im Einzelfall mit Blick auf den

Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entscheiden, ob eine Anpassung der Bauten, Anlagen oder Fahrzeuge einem Verkehrsunternehmen schon vor Ablauf der Über- gangsfrist zuzumuten ist oder ob das Anbieten einer Ersatzmassnahme nach Artikel

8 Absatz 2 genügt.

Art. 8 Verhältnismässigkeit Diese Bestimmung konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip und erlaubt den rechtsanwendenden Behörden, einen strengen Prüfungsmassstab anzulegen. Sie dient auch dazu, die zeitliche Dimension (vgl. die Fristen in Art. 16) in die Interes- senabwägung einzubeziehen. Insbesondere im öffentlichen Verkehr hängt die Zu- mutbarkeit von Anpassungen wesentlich vom Faktor Zeit ab. Ganz allgemein muss die Beseitigung einer Benachteiligung wirtschaftlich in einem vernünftigen Verhält- nis zum Nutzen für Behinderte stehen (Abs. 1 Bst. a). Auch überwiegende Interes-

147 Vgl. Ziff. 2.3.2

sen des Umweltschutzes und des Natur- und Heimatschutzes, einschliesslich der Denkmalpflege (Abs. 1 Bst. b) oder der Verkehrs- und Betriebssicherheit (Abs. 1 Bst. c) können der Durchsetzung der Rechtsansprüche Grenzen setzen. Wird ein säumiger Grundeigentümer eines Neubaus oder eines erneuerten Gebäudes einge- klagt, ist in der Interessenabwägung nach Absatz 1 Buchstabe a darauf abzustellen, wie hoch die zusätzlichen Kosten bei der Erstellung bzw. Erneuerung des Gebäudes ausgefallen wären. Diese Kosten dürften regelmässig deutlich tiefer liegen als die nachträglichen Anpassungskosten. Gemäss Absatz 2 werden bei der Interessenabwägung die dem öffentlichen Verkehr in Artikel 16 eingeräumte Frist und die gestützt darauf festgelegten Programme zur Anpassung des öffentlichen Verkehrs an die Bedürfnisse der Behinderten einbezo- gen. Diese Bestimmung verstärkt den Gedanken der Verhältnismässigkeit, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die Unternehmen des öffentlichen Verkehrs im Unterschied zu den anderen vom Gesetz betroffenen Gebäudeeigentümern oder Dienstleistungserbringern ihre bestehenden Infrastrukturen in den ersten zwanzig Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes anpassen müssen. Diese Relativierung ist nö- tig, weil die subjektiven Rechte nicht den Zweck der Übergangsbestimmung verei- teln sollen. Die subjektiven Rechte haben in Bezug auf die bestehenden Infrastruktu- ren vor allem, wenn nicht ausschliesslich, den Zweck zu verhindern, dass einfach vorzunehmende Anpassungen verzögert werden. Sie sollen also nicht das vom Bund im Rahmen der Finanzhilfen (Art. 17 Abs. 3) entwickelte Umsetzungskonzept oder die entsprechenden Investitionspläne der Unternehmen in Frage stellen. In diesem Sinn muss die rechtsanwendende Behörde die Übergangsfristen in ihren Entscheid einbeziehen. Sie soll nicht Investitionen veranlassen oder Ersatzlösungen anordnen, die nicht im Einklang mit der Betriebs- und Investitionsplanung des Unternehmens stehen. Die Wirtschaftlichkeitsüberlegungen werden gegenüber dem Interesse an der Beseitigung einer Benachteiligung kurz nach dem Inkrafttreten mehr Gewicht haben als gegen Ende der Übergangsfrist. Ersatzlösungen sind dann gutzuheissen, wenn sie billiger zu stehen kommen als die wirtschaftlich nicht zumutbare vollständige Be- seitigung einer Benachteiligung und sie dennoch die Situation der Behinderten zu verbessern vermögen.

Absatz 3 verstärkt den Grundsatz der Verhältnismässigkeit, indem es den rechtsan- wendenden Behörden erlaubt, beim Verzicht auf eine vollständige Beseitigung einer Benachteiligung eine differenzierte, auf die konkreten Verhältnisse zugeschnittene Zwischenlösung gutzuheissen. Absatz 3 schreibt in diesem Sinne vor, dass das Ge- meinwesen, die SBB oder eines anderen konzessionierten Unternehmens den Be- hinderten eine Ersatzlösung anbieten muss, wenn deren Rechtsanspruch aus Ver- hältnismässigkeitsgründen nicht durchsetzbar ist. Damit sollen jene Benachteiligun- gen, die mit vernünftigem Aufwand nicht beseitigt werden können, wenigstens so- weit möglich, ausgeglichen werden. Privatpersonen sind nicht verpflichtet, Ersatz- massnahmen zu ergreifen, wenn eine rechtsanwendende Behörde feststellt, dass die Beseitigung einer Benachteiligung beim Zugang zu Gebäuden unverhältnismässig ist. Absatz 4 hält fest, dass der Richter eine Entschädigung gestützt auf Artikel 7 Absatz

3 nach den konkreten Umständen, der Schwere der Diskrimination und dem

Wert der fraglichen Dienstleistung festlegt. Er ist dabei an die Höchstgrenze von

5000 Franken gebunden.

3. Abschnitt: Besondere Bestimmungen für den Bund

Allgemeines zu den Artikeln 9–13 Dem Bund wird in Artikel 8 Absatz 4 BV keine neue Gesetzgebungskompetenz ein- geräumt, sondern lediglich ein Gesetzgebungsauftrag erteilt. Er kann deshalb in den angestammten Zuständigkeitsbereichen der Kantone keine Vorschriften über die Gleichstellung der Behinderten erlassen. Hingegen kann er in seinen Bereichen – vorbildhaft – rechtliche und tatsächliche Benachteiligungen ausräumen. In Frage kommen Regeln insbesondere dort, wo er als Arbeitgeber und Bauherr auftritt, so- wie dort, wo er durch von ihm kontrollierte Betriebe Dienstleistungen (Personen- transport, Post) anbietet.

Art. 9 Massnahmen im Personalbereich Der Bund übt eine Vorbildfunktion aus. Er soll deshalb als Arbeitgeber zu einer be- hindertenfreundlichen Anstellungspraxis verpflichtet werden. Der Bundesrat hat bewusst keine Quote gewählt, um das Anliegen flexibel umsetzen zu können. Im Unterschied zu der hier vorgeschlagenen Lösung kennt Deutschland eine weitaus schärfere Regelung mit einer zahlenmässig im Gesetz festgelegten Mindestquote: Private und öffentliche Arbeitgeber mit mehr als 16 Arbeitsplätzen müssen mindes- tens 6 % Schwerbehinderte beschäftigen. Wird die Quote nicht erreicht, ist für jeden nicht angestellte Behinderten monatlich DM 200.– in einen Fonds zu bezahlen148. Wir betrachten eine derart einschneidende Regelung, die auch private Arbeitgeber erfasst, nicht als zweckmässig. Die Regelung findet im Bereich des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 2000149 Anwendung (Art. 3). Weitere Ausführungen zu diesem Bereich vgl. Ziffer 5.2.1.

Art. 10 Vorschriften über technische Normen Absatz 1 verpflichtet den Bundesrat, Vorschriften über die behindertengerechte Ge- staltung der Einrichtungen des öffentlichen Verkehrs, also der Haltestellen, Bahn- höfe, Flugplätze, Fahrzeuge, aber auch der Kommunikations- und der Billettausga- besysteme zu erlassen. In diesen Ausführungsbestimmungen wird es unter anderem darum gehen zu umschreiben, welche Bahnhöfe in welchem Umfang den Anliegen der Behinderten anzupassen sind. Eine technische Harmonisierung ist beste Gewähr für möglichst lückenfreie Transportketten und universell einsetzbare Hilfsmittel. Die betroffenen Kreise werden beim Erlass dieser Vorschriften selbstverständlich beige- zogen. Mit Absatz 2 erhalten die bestehenden bundesrätlichen Weisungen über bauliche Vorkehren für Behinderte vom 6. März 1989150 eine ausdrückliche gesetzliche Ver- ankerung.

148 Vgl. Ziff. 2.3.1.2

149 BBl 2000 2208; AS ...; SR ...

150 BBl 1989 I 1508

Angesichts der raschen technischen Entwicklung ist es notwendig, solche Normen periodisch dem Stand der Technik anzupassen (Abs. 3). Soweit es zweckmässig ist, wird der Bundesrat auf Normen privater Organisationen verweisen. Absatz 4 erlaubt dem Bundesrat, differenzierte Lösungen für bestehende und neue Bauten, Anlagen und Fahrzeuge vorzusehen.

Art. 11 Beschwerderecht von Behindertenorganisationen Diese Bestimmung regelt das Beschwerderecht von Organisationen, die sich sta- tutengemäss den Anliegen Behinderter widmen. Zur Beschwerde zugelassen sind gesamtschweizerisch tätige Organisationen, die seit mindestens zehn Jahren existie- ren. Der Bundesrat bezeichnet die zur Beschwerde berechtigten Organisationen, um Klarheit über die Beschwerdelegitimation zu schaffen (Abs. 1). Die Verfahrensbestimmungen beschränken sich auf bundesrechtliche Verfahren, in denen eine Plangenehmigung oder eine Konzession erteilt werden (Abs. 2 und 3). Anfechtungsobjekt sind Verfügungen, die eine Benachteiligung im Sinne von Arti- kel 2 des Gesetzesentwurfs zum Gegenstand haben. Angefochten werden können insbesondere Verfügungen in den Bereichen Kommunikation (Radio und Fernse- hen) und öffentlicher Verkehr (Plangenehmigungen für Bauten und Anlagen sowie Fahrzeugzulassungen). Die Absätze 4 und 5 enthalten Regeln über die Eröffnung von Verfügungen und an- dere verfahrensrechtliche Details analog dem Beschwerdeverfahren im Umwelt- schutzgesetz vom 7. Oktober 1983151. Allgemeines betreffend die Artikel 12 und 13 Wie das schon in den beiden Vernehmlassungsverfahren betont wurde152, können gesetzliche Bestimmungen nicht alle Aspekte der Stellung behinderter Menschen in der Gesellschaft regeln. Die Fortschritte in diesem Punkt hängen stark von der Ent- wicklung der Geisteshaltung der Bevölkerung ab und die Gesellschaft muss wieder vermehrt lernen, mit Unterschieden in einer gemischten Gesellschaft zu leben, deren Mitglieder nicht immer über die gleichen Möglichkeiten verfügen. Dieser Prozess geht im Übrigen weit über die Frage der behinderten Menschen hinaus und be- schlägt auch Fragen der ethnischen Zugehörigkeit, der Kulturen, der Sprachen und Nationalitäten; es geht im weitesten Sinn um Fragen der kollektiven Toleranz153. Diese Bestimmungen über die Förderungsmassnahmen sollen zu einem Mentalitäts- wandel beitragen und eine Politik unterstützen, die Einzelnen diese Entwicklung ermöglicht. Die erwähnten Programme sollen innovatorische Modelle der Gesell- schaftsorganisation und der Integration Behinderter ermöglichen. Die Artikel 12 und 13 bilden die gesetzliche Grundlage, die Integration Behinderter durch den Bund zu fördern und Beiträge auszurichten. Sie erlauben jedoch nicht den

Erlass von Organisationsvorschriften. Soweit die neue Aufgabe einer Einheit der Zentralverwaltung zukommt, ist die Frage der Zuordnung nicht im Gesetz im for- mellen Sinne, sondern auf der Stufe einer bundesrätlichen Verordnung154 zu regeln.

151 Art. 55, SR 814.01

152 Vgl. Ziff. 2.4.2 und 4.4.1

153 Vgl. Ziff. 2.1

154 Vgl. Ziff. 4.3.5

Art. 12 Programme zur Integration von Menschen mit Behinderungen Artikel 12 sieht die Möglichkeit des Bundes vor, Programme für die Integration Be- hinderter durchzuführen. Die Umsetzung der Programme setzt das Einverständnis der Betroffenen voraus. Es kann nicht um zwangsweise Integrationsmassnahmen gehen. Um der Klarheit willen nennt Absatz 2 die wichtigsten Bereiche; es handelt sich aber nicht um eine abschliessende Aufzählung. Das Ziel dieser Programme ist es, mit der Unterstützung der Behörden neue Massnahmen und Formen der Integra- tion Behinderter zu testen. Wir denken dabei an die Integration geistig oder psy- chisch behinderter Kinder und Jugendlicher in den Regelklassen mittels Unterstüt- zung der Lehrkräfte und angemessener pädagogischer Betreuung. Andere Program- me könnten die Integration Behinderter im Berufsleben fördern, auch da mit psy- chologischer Betreuung am Arbeitsplatz und unter Einbezug der Verhältnisse am Arbeitsplatz. Schliesslich können solche Programme Behinderte in ihrer autonomen Lebensweise unterstützen. Die Massnahmen zielen beispielsweise darauf, Haus- und Quartierbewohner dafür zu gewinnen, behinderten Menschen in ihrer Umgebung zu helfen, ein autonomes Leben zu führen und das Verantwortungs- und Solidaritäts- gefühl gegenüber behinderten Mitmenschen zu stärken. Wieder andere Programme können der Förderung der aktiven Präsenz behinderter Personen im Rahmen allge- mein bekannter Veranstaltungen dienen, statt dass entsprechende Parallelveranstal- tungen durchgeführt werden (z.B. Sportwettkämpfe). Absatz 3 erlaubt dem Bund, sich an der Erarbeitung solcher Programme zu beteili- gen. Angesichts des hohen Sachwissens der privaten Behindertenorganisationen ist es denkbar, dass sich der Bund schwergewichtig darauf konzentriert, sich bloss an Programmen zu beteiligen. Dies entspricht übrigens auch dem Gedanken der Subsi- diarität staatlicher Massnahmen. Unter Beteiligung sind die Zusammenarbeit bei der Entwicklung von Konzepten, die Bereitstellung von Infrastrukturen oder finanzielle Beihilfen zu verstehen. Für Subventionen gelten die allgemeinen Regeln, insbeson- dere die Pflicht der Programmverantwortlichen, eine Eigenleistung zu erbringen, die ihnen auf Grund ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zugemutet werden kann (Art. 7 des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990155). Die Subventionsempfän-

ger können das Gemeinwesen selbst oder ihre Dienststellen und Betriebe sein oder private Organisationen der Behindertenhilfe. Ferner werden die Finanzhilfen in Übereinstimmung mit den im Rahmen des neuen Finanzausgleichs entwickelten Grundsätzen nur an die gesamtschweizerisch oder sprachregional tätigen Organisa- tion ausgerichtet. Privatpersonen und Unternehmen hingegen, die selbst Programme zur Integration Behinderter entwerfen, können keine Finanzhilfen des Bundes ge- stützt auf diese Bestimmung erhalten. Die Bestimmung gibt keinen Anspruch auf Subventionen. Die Finanzhilfen sind mit jenen der Invalidenversicherung zu koordinieren (Förde- rung der Invalidenhilfe, Art. 73 f. IVG) und die Invalidenversicherung wird weiter- hin – dem in Artikel 75 Absatz 2 IVG erwähnten Grundsatz gemäss – nur greifen, wenn keine anderen Bundeshilfen ausgerichtet werden. Artikel 12 des vorliegenden Entwurfs ändert an dieser Situation nichts. Im Übrigen sind die Koordinationsfragen zwischen den verschiedenen Hilfen auf der Ebene von Bundesratsverordnungen zu lösen.

155 SR 616.1

Art. 13 Information, Beratung und Überprüfung der Wirksamkeit Diese Bestimmung liefert die gesetzliche Grundlage, damit der Bund eine Infor- mations- und Beratungspolitik zu Gunsten Behinderter führen kann. Absatz 1 han- delt von der allgemeinen Information, mit der die Öffentlichkeit für die besonderen Probleme der Behinderten sensibilisiert und die Entscheidungsträger angeregt wer- den sollen, rechtzeitig berechtigte Anliegen der behinderten Menschen einzubezie- hen. In Absatz 2 wird die Beratung von einzelnen Privatpersonen geregelt. Absatz 3 enthält ein für alle Politikbereiche unentbehrliches Instrument, die Evaluation von beschlossenen Massnahmen. Diese Evaluationen erlauben eine Überprüfung der Stossrichtung und führen nötigenfalls zu einer Korrektur oder zur Aufhebung einer Massnahme. Der Bund soll auch Massnahmen anderer Instanzen, insbesondere jener Organisationen, deren Massnahmen er finanziell unterstützt, evaluieren können.

4. Abschnitt: Besondere Bestimmungen für die Kantone

Art. 14 Der Bund kann im Bereich der Grundschule nur umschreiben, was der grundrechtli- che Anspruch auf «ausreichenden» Unterricht bedeutet156. Absatz 1 hält fest, dass die Kantone verpflichtet sind, Kindern und Jugendlichen mit Behinderungen eine Grundschulung zu offerieren, die den spezifischen Bedürfnissen ihrer Behinderung Rechnung trägt. Der Gesetzesentwurf lässt jedoch offen, in wel- chem Rahmen allfällige Sondermassnahmen zu ergreifen sind. Den Kantonen bleibt weiterhin – unter Wahrung der Interessen der behinderten Schülerinnen und Schüler – die Wahl zwischen integrierter Schulung in der Regelschule und der Sonderschu- lung. Zu einem ausreichenden Unterricht gehört aus inhaltlicher Sicht die Ausbildung der Fähigkeiten, einen Beruf erlernen und ausüben zu können und die Anforderungen des modernen Lebens selbstständig zu meistern, wozu auch die Ausdrucksfähigkeit gehört157. Für Menschen mit Hör- und Sprechbehinderungen bestehen für die di- rekte Kommunikation verschiedene Hilfsmittel und Techniken wie beispielsweise die Gebärdensprache oder die Blindenschrift. Diese Kommunikationstechniken sind für die Betroffenen zentrale Instrumente für die Integration in die Gesellschaft. Der Umgang mit diesen Techniken gehört deshalb für sie zum Pflichtstoff ihrer Grund- bildung, die durch Artikel 62 BV garantiert wird. Absatz 2 verpflichtet die Kantone deshalb zu einem entsprechenden Schulungsangebot.

5. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Änderung bisherigen Rechts gemäss Art. 15 Vgl. Ziff. 4.3.3

156 Art. 62 Abs. 2 BV, vgl. auch Ziff. 8.1.

157 Borghi in Kommentar BV zu Art. 27, Rz. 33 f.

Art. 16 Anpassungsfristen für den öffentlichen Verkehr Beim öffentlichen Verkehr wird differenziert zwischen den festen Bauten und den Fahrzeugen sowie der Art und Weise, wie Informationen und Billette erhältlich sind. Die in der Vernehmlassung vorgeschlagene Übergangsfrist für Bauten und Fahrzeu- ge von 10 Jahren wurde von zahlreichen Vernehmlassern, namentlich von Kantonen und Verkehrsunternehmen, als unrealistisch beurteilt. Auf Grund der Langlebigkeit der Infrastruktur und der Fahrzeuge erscheint eine Anpassungsfrist von 20 Jahren angemessen (Abs. 1). Zur Auswirkung des Zeitfaktors auf die Höhe der zusätzlichen Kosten vergleiche auch Ziffer 5.4.2. Für die Umstellung der Kommunikationssysteme und der Billettausgabe lässt sich eine kürzere Frist von zehn Jahren rechtfertigen (Abs. 2). Erwähnt sei schliesslich in diesem Zusammenhang, dass während der Übergangsfrist subjektive Rechte geltend gemacht werden können, wenn auch in beschränktem Umfang (vgl. Art. 8 Abs. 2). Absatz 3 konkretisiert diese Beschränkung. Bei der In- teressenabwägung muss die rechtsanwendende Behörde dem Umsetzungskonzept und den für die Ausrichtung von Finanzhilfen festgelegten Prioritäten (Art. 17 Abs. 3) sowie der Investitions- und Betriebspolitik der Unternehmen Rechnung tragen.

Art. 17 Finanzhilfen des Bundes Die Verkehrsunternehmen des öffentlichen Verkehrs sind einem harten Wettbewerb mit dem Privatverkehr ausgesetzt. Sie können anfallende Mehrkosten nur zu einem geringen Teil auf die Kunden überwälzen, weil diese sonst auf den Privatverkehr ausweichen. Ein Leistungsabbau hätte dieselbe unerwünschte Wirkung. Es ist des- halb unumgänglich, dass sich der Bund im Verkehrsbereich auch finanziell enga- giert und damit eine beschleunigte Umstellung auf behindertengerechte Infrastruktu- ren ermöglicht (Abs. 1). Diese Finanzhilfen sind gemäss Absatz 2 für alle Massnahmen nach Artikel 16 möglich, jedoch nur für die Übergangs- und Anpassungszeit, wie sie in den beiden Absätzen dieser Bestimmung enthalten sind. Danach entfallen sie automatisch. Ab- satz 2 sieht einen Zahlungsrahmen für die Finanzhilfen des Bundes vor. Die Höhe des Zahlungsrahmens ist von der Bundesversammlung in einem Bundesbeschluss festzulegen. Laut dem Entwurf dieses Bundesbeschlusses, der mit diesem Gesetz unterbreitet wird, wird der Zahlungsrahmen auf 300 Millionen Franken festgelegt, verteilt auf die Frist von 20 Jahren für Massnahmen nach Artikel 16 Absatz 1 und von 10 Jahren für Massnahmen nach Artikel 16 Absatz 2. In interdepartementaler Zusammenarbeit wird eine Prioritätenliste erstellt werden, gemäss der die Finanz- hilfen gewährt werden.

4.3.3 Anpassungen geltenden Rechts

1. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer158

Art. 33 Abs. 1 Bst. hbis (neu) Die Behindertenkreise verlangen, dass alle durch die Invalidität verursachten Kosten vom steuerbaren Einkommen abziehbar sind (vollständiger Verzicht auf einen Selbstbehalt), da dieser Selbstbehalt, der übrigens von Kanton zu Kanton variiert, als «Bestrafung» der Behinderten empfunden wird: Behinderte sind dauerhaft mit höheren Kosten als nicht behinderte Personen konfrontiert. Um dieser besonderen Situation Behinderter besser Rechnung zu tragen, schlagen wir vor, die im Sinne dieses Gesetzes behinderten Steuerpflichtigen teilweise oder ganz vom Selbstbehalt zu befreien, wie er in Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe h des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer vorgesehen ist. Die vorgeschlagene Lösung sieht zwei Stufen vor: Wenn die entstandenen Kosten 8–10% des steuerbaren Einkommens betragen, sind sie bis zu 2/3 abziehbar; übersteigen sie 10% des Einkommens, sind sie voll- ständig abziehbar (Aufhebung des Selbstbehaltes). Insgesamt erlaubt das gewählte System Behinderten folgende Abzüge: – Kosten, die durch Krankheit, Unfall oder Invalidität entstehen, sind nur ab- ziehbar, wenn sie mindestens 5% des reinen Einkommens übersteigen (ma- ximaler Selbstbehalt); – übersteigen die Kosten 8%, aber nicht 10% des reinen Einkommens, sind sie zu 2/3 abziehbar (reduzierter Selbstbehalt); – die Kosten sind vollständig abziehbar, wenn sie 10% des reinen Einkom- mens übersteigen (Selbstbehalt aufgehoben). Diese Lösung erlaubt es, die Steuerbelastung der besonders stark betroffenen Behin- derten zu erleichtern, d. h. all jener, die auf Dauer einen wesentlichen Teil ihres Einkommens für Kosten aufwenden müssen, die mit ihrer Behinderung zusammen- hängen. Die vorgeschlagene Formulierung erlaubt es, nur jene vom neuen System profitieren zu lassen, die die Voraussetzungen von Artikel 2 Absatz 1 erfüllen. Im Vorentwurf eines Behindertengesetzes, das am 4. Juni 2000 in die Vernehmlas- sung geschickt wurde, haben wir vorgeschlagen, einen Sozialabzug für Betreuungs- arbeit vorzusehen (Änderung der Art. 35 Abs. 1 Bst. b und 213 Abs. 1 Bst. b DBG159). Wir haben auf diesen Vorschlag verzichtet, weil sich dieser Vorschlag schlecht mit der geltenden steuerrechtlichen Systematik verträgt, die verlangt, dass Abzüge auf tatsächliche Kosten Bezug nehmen und nicht auf hypothetische wie der Verzicht auf Einkommen.

158 DBG; SR 642.11 159 Vgl. Ziff. 1 von Art. 12 (Änderung bisherigen Rechts) des Vernehmlassungsentwurfs

2. Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten

Steuern der Kantone und Gemeinden 160

Art. 9 Abs. 2 Bst. h Diese Änderung entspricht der Revision von Artikel 33 Absatz 1 Buchstabe hbis DBG (vgl. Ziff. 1). Es liegt an den Kantonen zu entscheiden, wie sie die Abzüge des Selbstbehaltes abstufen wollen.

3. Strassenverkehrsgesetz vom 19. Dezember 1958161

Art. 8 Abs. 2, 2. Satz Die Zweckbestimmung wird erweitert und umfasst neu ausdrücklich auch die Be- dürfnisse der Menschen mit Behinderungen. Diese Revision erlaubt Anpassungen des Verordnungsrechts, z. B. der Verordnung über die technischen Anforderungen an Strassenfahrzeuge162.

4. Fernmeldegesetz vom 30. April 1997163

Eine Auslegung des geltenden Gesetzestextes im Sinne der neuen Verfassung (Art. 8) würde wahrscheinlich erlauben, diese neuen Verpflichtungen im Verordnungsrecht auszuführen. Es scheint aber zweckmässig, den Willen, die Infrastrukturen und Dienste nach dem neuen Gedanken der Gleichstellung der Behinderten auszurichten, deutlich zum Ausdruck zu bringen. Der Inhalt des bisherigen Absatz 1 Buchstabe e wird Teil des umfassenderen neuen Absatzes 1bis. Diese Bestimmung garantiert, dass die Grundversorgung in der ganzen Schweiz Behinderten und nicht Behinderten zu vergleichbaren Bedingungen angeboten wird. Zum einen geht es darum, die techni- sche Qualität sicherzustellen und laufend dem technischen Fortschritt anzupassen, andererseits sollen Zusatzgebühren wegen Mehrkosten verhindert werden. Diese Bestimmung gilt für die Grundversorgungskonzessionäre. Anpassungen sind unter anderem bei den öffentlichen Sprechstellen notwendig. Es ist jedoch nicht erforder- lich, jede Sprechstelle den Bedürfnissen der Behinderten anzupassen. Dort, wo we- gen grosser Nachfrage mehrere Sprechstellen gleichzeitig angeboten werden (wie beispielsweise in Bahnhöfen), genügt es, wenn wenigstens eine behindertenkonform ausgerüstet ist.

4.3.4 Bundesbeschluss über die Finanzierung

der Massnahmen im öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen Artikel 17 des Gesetzesentwurfs sieht vor, dass sich der Bund mit Finanzhilfen an den Mehrkosten beteiligt, die sich aus der Anpassung des öffentlichen Verkehrs an

160 SR 642.14 161 SR 741.01 162 SR 741.41 163 SR 784.10

die Bedürfnisse der Behinderten ergeben. Der Zahlungsrahmen wird in einem sepa- raten Bundesbeschluss festgelegt. Vergleiche im Übrigen die Erläuterungen zu Arti- kel 17 des Gesetzesentwurfs in Ziffer 4.3.2.

4.3.5 Organisatorische Fragen

Wir haben geprüft, ob es erforderlich ist, ein unabhängiges Organ einzusetzen, und zwar im Sinne einer ständigen Verwaltungskommission, eines oder einer Delegier- ten bzw. eines oder einer Behindertenbeauftragten (dezentralisierte Lösung). Die den Behinderten nahestehenden Kreise wünschen ein Organ dieser Art. Es müsste aus formellen Gründen im Gesetz vorgesehen sein. Andere Kreise verlangen die Schaffung einer mit der neuen Aufgabe betrauten Spe- zialstelle in der zentralen Bundesverwaltung (zentrale Lösung). Im Gegensatz zur dezentralen bedarf die zentrale Lösung keiner gesetzlichen Grundlage. Es sei vorerst darauf hingewiesen, dass das mit der neuen Aufgabe befasste, wie auch immer beschaffene Organ eng mit den bereits bestehenden kantonalen und pri- vaten Organisationen zusammenarbeiten wird, verfügen doch diese Organisationen über das Wissen, die Erfahrung und die Kenntnisse, die für eine wirksame Förde- rungspolitik zu Gunsten der Behinderten unbedingt erforderlich sind. Die dezentrale Lösung hätte den Vorteil, dass sie der neuen Aufgabe, deren Bedeu- tung und Einsatz für die Behinderten wesentlich sind, eine besondere Legitimität verleihen würde. Um einsatzfähig zu sein, sollte ein dezentralisiertes Organ über ein gut dotiertes Sekretariat verfügen. Die dezentralisierte Lösung hat allerdings folgen- de Nachteile: Verzettelung der Kräfte und Gefahr von Doppelspurigkeiten mit den Verwaltungsstellen, die sich bereits mit der Förderung der Behinderteninteressen befassen (beispielsweise das Bundesamt für Sozialversicherungen, das Eidgenössi- sche Personalamt, das Bundesamt für Verkehr), Aufblähen des Verwaltungsappara- tes und schwerfällige Führung, wahrscheinlich höhere Kosten. Die zentrale Lösung (selbstständige Stelle oder Anbindung an eine bestehende Ein- heit) bietet folgende Vorteile: erleichterter Zugang zu Informationen, Möglichkeit, frühzeitig und konkret in das Gesetzgebungs- oder Beschlussfassungsverfahren ein- zugreifen, fortgeschrittene Zusammenarbeit, Nähe zu den mit den Dossiers befassten Verwaltungsorganen (Verkehr, Kommunikation, Bauwesen). Angesichts dieser Umstände optieren wir für die zentrale Lösung, die eine umfas- sendere Problemlösung erlaubt. Für den Fall, dass diese Lösung getroffen wird, obliegt die interne Zuordnung der Aufgaben und der Entscheidkompetenzen dem Bundesrat (Art. 43 und 47 des Regie-

rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetzes164). Aus einem ersten Gedankenaus- tausch in der Verwaltung geht hervor, dass bei der Integration der Behinderten er- hebliche Überschneidungen mit den traditionellen Politikbereichen des Eidgenössi- schen Departements des Innern bestehen, dem unter anderem die Verbesserung der sozialen Bedingungen für das Wohlbefinden der Menschen in der Schweiz aufgetra- gen ist. Unter diesem Titel wacht es, in Übereinstimmung mit Artikel 1 der Organi- sationsverordnung für das Eidgenössische Departement des Innern vom 28. Juni

164 SR 172.010

2000165, über den Schutz der sozialen Risiken sowie über den Kampf gegen die Dis- kriminierung und die Förderung der Chancengleichheit (Art. 1 Abs. 2 lit. a und f). Ferner weisen die Aufgaben, deren Vollzug dem Bund obliegen sollen (Infor- mationskampagnen, Förderung der Gleichstellung mit Programmen, die auf die In- tegration der Behinderten in die sozialen Strukturen gerichtet sind, Beratungstätig- keit), Ähnlichkeiten mit solchen auf, die in die Vollzugskompetenz des Departe- ments des Innern gehören; dies könnte willkommene Synergien freisetzen und zwi- schen den betroffenen Verwaltungen eine optimale Koordination gewährleisten. So ist vorgesehen, den Vollzug der neuen Aufgaben dem Bundesamt für Sozialversi- cherung zu übertragen, was erlaubt, die Koordination der beiden politischen An- satzpunkte bei der Beseitigung von Benachteiligungen Behinderter (individueller Ansatz, Rahmenbedingungen) sicherzustellen. Dieses Amt wird auch für die Koor- dination der Entscheide anderer Amtsstellen besorgt sein. Für die finanziellen und personellen Auswirkungen dieser neuen Aufgaben wird auf die Ziffer 5.2.2 verwiesen.

4.4 Weitere Gesetzesrevisionen

4.4.1 Allgemeines

Weitere, zur Zeit laufende Gesetzesrevisionen, tragen zur Umsetzung einer Politik der Gleichstellung und der Integration der Behinderten bei. Wir rufen an dieser Stelle die wichtigen Revisionen kurz in Erinnerung, die bereits Gegenstand von An- trägen im Parlament waren oder die noch in dieser Legislatur zur Beratung gelan- gen. Ferner werden zur Zeit im Arbeitsbereich Massnahmen auf ihre Eignung zur Integration von Behinderten geprüft.

4.4.2 Revision des Bundesgesetzes über die Berufsbildung

Der Entwurf zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung166, das unter an- derem zum Ziel hat, den Ausgleich der Bildungschancen zu fördern und zu ent- wickeln (Art. 3 lit. c), bildet die rechtlichen Grundlagen im Hinblick auf vollständige und gezielte Bildungsangebote. So erlaubt die verbesserte Differenzierung zwischen Grundbildung (Berufslehre, berufspraktische Ausbildung, Berufsfachschulen, Be- rufsmaturität), der höheren Berufsbildung (Berufsprüfungen, höhere Fachschulen) und der berufsorientierten Weiterbildung eine angemessenere Antwort auf die unter- schiedlichen Bedürfnisse und Forderungen. Die Gestaltung einer grösseren Durch- lässigkeit zwischen den verschiedenen Bildungsrichtungen (Grundsatz, wonach es kein Diplom ohne Anschluss gibt), die Einführung verschiedener Bewertungsme- thoden und -instrumente (Verzicht auf Prüfung im strengen Sinne des Wortes zu Gunsten von Qualifikationsverfahren) und die Möglichkeit, von der üblichen Bil- dungsdauer abzuweichen (Art. 14 Abs. 2) sind ebenfalls Bestimmungen, die zur An- passungsfähigkeit der neuen Regelung über die Berufsbildung beitragen. Diese Re- gelung ist auch zum Vorteil der behinderten Personen, deren Bildungsweg oft

165 SR 172.212.1; AS 2000 1837 166 Botschaft vom 6. September 2000 zu einen neuen Gesetz über die Berufsbildung, BBl 2000 5686.

zwangsläufig nicht linear oder in einem anderen Rhythmus verläuft als derjenige Nichtbehinderter. Überdies erlaubt der Gesetzentwurf dem Bund, Pauschalen an die Kantone auszu- richten, namentlich für die fachkundige individuelle Begleitung (Art. 54 Abs. 2 Bst. a Ziff. 5 in Verbindung mit Art. 28), sowie Beiträge für besondere Leistungen im öf- fentlichen Interesse, insbesondere für Leistungen zu Gunsten von benachteiligten Gruppen (Art. 56 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 7), oder schliesslich für Mass- nahmen zu Gunsten des Verbleibs im Beruf und des beruflichen Wiedereinstiegs (Art. 56 Abs. 1 lit. e in Verbindung mit Art. 36 Abs. 2). Die neue vorgeschlagene Regelung will somit einen angemessenen Ausgleich schaffen zwischen der Sorge, die Bildungen je nach den unterschiedlichen Bedürf- nissen der Menschen zu individualisieren, und der Sorge, die Qualität der Bildung zu gewährleisten. Das neue vorgeschlagene Gesetz entspricht somit dem Geist von Art. 8 Abs. 4, und bildet in diesem Sinne eine derjenigen Massnahmen, die geeignet sind, die Benachteiligungen der Behinderten zu beseitigen.

4.4.3 Revision der Invalidenversicherung

Eines der mit dieser Revision verfolgten Ziele besteht in der Verbesserung der Leis- tungen der Invalidenversicherung, insbesondere durch die Einführung einer Assis- tenzentschädigung. In unserer Botschaft zum ersten Teil167 der 4. Revision der Invalidenversicherung haben wir die Einführung einer Entschädigung dieser Art be- reits angekündigt168. Wir haben diesen Antrag im Rahmen des am 4. Juli 2000 eröffneten Vernehmlassungsverfahrens zum Revisionsentwurf der IV aufrechter- halten169. Die Assistenzentschädigung ist laut dem Vernehmlassungsentwurf dafür bestimmt, die heutige Hilflosenentschädigung, die Pflegebeiträge für die minderjährigen Hilf- losen sowie die Entschädigung für Hauspflege zu ersetzen. Sie zielt darauf ab, die Selbstständigkeit von Behinderten, die eine Assistenz benötigen, zu erhöhen, indem ihnen die erforderlichen finanziellen Mittel zur Verfügung gestellt werden, um ein eigenständiges Leben zu führen. Es handelt sich dabei somit um eine wichtige Massnahme, um den behinderten Personen die Integration in das tägliche soziale Leben zu erleichtern. Nach dem vorgesehenen Modell hat die behinderte Person im Sinne von Artikel 4 IVG Anspruch auf die Assistenzentschädigung, sofern die gesetzlichen Bedingun- gen, das heisst ein Assistenzbedürfnis, eine einjährige Karenzfrist und Wohnsitz in der Schweiz, erfüllt sind. Der Betrag der Entschädigung variiert je nach der Schwere des Assistenzerforder- nisses, das heisst in Abhängigkeit von der Fähigkeit, die alltäglichen Lebensver- richtungen ohne Dritthilfe zu bewältigen oder in Abhängigkeit von der Überwa- chungsbedürftigkeit der betroffenen Person. An Erwachsene wird die Entschädigung

167 Ursprünglich in zwei Teile getrennt, wurde die IV-Revision nach der Ablehnung des Ge- setzes vom 26. Juni 1998 in einem einzigen Verfahren vereint (BBl 1998 3479; 1999 7293).

168 BBl 1997 IV 149, 162

169 BBl 2000 3775; siehe die Art. 42 bis 42quater des Vorentwurfs zur IVG-Revision und die Erläuterungen vom Juni 2000, Ziffer 231, S. 26 ff.

in Form einer monatlichen Pauschale in Prozenten des Betrags der Altersrente aus- gerichtet; an Minderjährige für jeden zu Hause verbrachten Tag. Die Verbesserung der Leistungen, die sich aus der vorgeschlagenen Assistenzent- schädigung ergibt, kommt vor allem den Kindern und Jugendlichen zu Gute, die in ihren Familien leben, sowie den erwachsenen Behinderten und den Behinderten, die an einer leichten psychischen oder geistigen Einschränkung leiden und zu Hause le- ben. Der Betrag der Assistenzentschädigung wird für Personen, die zu Hause leben, im Vergleich zur heutigen Hilflosenentschädigung generell erhöht (die Zulage wird verdoppelt). Ferner sieht der Vorentwurf für schwer behinderte Minderjährige, de- ren Zustand eine dauernde Pflege erfordert, eine besondere Entschädigung vor. Für Behinderte, die an einer leichten psychischen oder geistigen Behinderung leiden, würde ebenfalls eine Assistenzentschädigung eingeführt. Die zusätzlichen Kosten für die Einführung der Assistenzentschädigung werden auf

153 Millionen Franken geschätzt (bezogen auf den Preis von 2000). Sie werden

wohl – wie dies schon das Abkommen vom 8. Oktober 1999 zwischen der Schwei- zerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft sowie ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit170 bezüglich die Hilflo- senentschädigung vorsieht – ganz von der öffentlichen Hand getragen werden, das heisst zu 87,5% durch den Bund und zu 12,5% durch die Kantone (vgl. Art. 77 Abs. 2 und 78 Abs. 2 des Vorentwurfs der IVG-Revision). Diese Regelung der Finanzierung soll vermeiden, dass Geldleistungen im Fall von Alter und Invalidität in die Länder der EU geleistet werden müssen, die durch Beiträge der Arbeit- geberinnen und Arbeitgeber sowie Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer finanziert werden171.

4.4.4 Anreizmechanismen zur Beschäftigung

Die Integration von Behinderten in die Gesellschaft hängt wesentlich von ihrer Integration in das Berufsleben ab. Nun hat eine behinderte Person beim Zugang zum Arbeitsmarkt oder beim Start zu einer beruflichen Karriere oft wesentlich grössere Hindernisse zu überwinden als eine nicht behinderte Person. Diese Schwierigkeiten sind teilweise auf weit verbreitete Vorurteile zurückzuführen, und nur eine Politik der Anreize lässt darauf hoffen, dass sie aus der Welt geschafft werden können. Wie bereits im Begleitbericht zum Vorentwurf für die 4. IVG-Revision dargetan, hat eine interne Arbeitsgruppe unter der Leitung des Eidgenössischen Departements des Innern (BSV) verschiedene Mechanismen geprüft, um behinderte Personen zur Be- schäftigung zu ermuntern172. Vorerst haben wir gestützt auf diese Arbeiten festge- stellt, dass solche Mechanismen, die wesentliche den Arbeitgebern insbesondere in Form von Finanzhilfen oder Steuerabzügen zugestandene Gegenleistungen bedin- gen, nicht im Rahmen der 4. IVG-Revision bewerkstelligt werden können173. Doch verdient das Problem, aus der breiteren Perspektive des neuen Gesetzgebungs-

170 BBl 1999 8643

171 Vgl. erläuternden Bericht vom Juni 2000 zur 4. IV-Revision, Ziffer 77, S. 84

172 «Anreizmechanismen zur Beschäftigung von Behinderten», Bericht der Arbeitsgruppe «Anreizsysteme» vom 26. März 1999. Dieser Bericht, welcher vom BSV veröffentlicht wurde, war Gegenstand einer kurzen Zusammenfassung in der «Zeitschrift für Soziale Sicherheit» 6/1999, S. 293 ff.

173 4. IV-Revision, Bericht vom Juni 2000, Ziffer 261. S.60.

Auftrags gemäss Artikel 8 Absatz 4 BV vertieft zu werden. Zu diesem Zweck haben wir das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement (Seco/Direktion für Arbeit) beauftragt, zusammen mit dem Eidgenössischen Departement des Innern, dem Eid- genössischen Justiz- und Polizeidepartement sowie dem Eidgenössischen Finanzde- partement dieses Thema weiter zu verfolgen und bis Sommer 2001 einen ergänzen- den Bericht über die Notwendigkeit von Anreizmechanismen zur Beschäftigung und über die Analyse dieser Mechanismen vorzulegen, dies in Berücksichtigung der zur Zeit bestehenden wirtschaftlichen und strukturellen Daten des Arbeitsmarktes. Auf der Grundlage dieses Berichts werden wir dann entscheiden, ob den Räten beantragt werden soll, ergänzende gesetzgeberische Massnahmen zu beschliessen, um den Gleichstellungsauftrag zu Gunsten der behinderten Personen im Bereich von Be- schäftigung und Arbeit zu konkretisieren.

4.4.5 Revision des Radio- und Fernsehgesetzes

Fernsehen ist ein besonders verbreitetes Kommunikationsmittel unserer modernen Gesellschaft und ein wirksames Kommunikations- und Integrationsmittel. Behin- dertenkreise verlangen denn auch mit Nachdruck, dass ihren besonderen Bedürfnis- sen bei der Programmproduktion Rechnung getragen wird. Gegenwärtig wird etwa die Hälfte der Kosten für Untertitelung von Sendungen der SRG indirekt von der Invalidenversicherung getragen. Diese zahlt gestützt auf Artikel 74 des IVG Beiträ- ge an die Organisationen der privaten Invalidenhilfe, die einen Teil dieser Mittel für die Finanzierung der Untertitelung von SRG-Sendungen einsetzen. Die Untertite- lung eines angemessenen Teils der Sendungen muss Teil der Grundversorgung blei- ben. In diesem Sinne schlugen wir im Vorentwurf eines Behindertengesetzes, das am 4. Juni 2000 in die Vernehmlassung geschickt wurde, eine Änderung des Radio- und Fernsehgesetzes vom 21. Juni 1991174 vor. Diese Änderung sah die Pflicht für na- tionale und sprachregionale Programmveranstalter vor, einen angemessenen Teil der Programme behindertengerecht auszugestalten (Art. 3 Abs. 4 neu)175. Da dieses Ge- setz gegenwärtig totalrevidiert wird, haben wir hier auf eine Änderung verzichtet. Wir werden bei der Revision des RTVG aber den Gedanken aufnehmen, die Pflich- ten der Grundversorgungs-Konzessionäre und der Zugangsberechtigten, die sich aus dem Grundsatz der Gleichstellung der Behinderten ergeben, genau festzulegen.

4.4.6 Revision des Bundesgesetzes

über die Arbeitslosenversicherung Im Unterschied zum AHV-Gesetz176 zählt das Arbeitslosenversicherungsgesetz177 für die Beitragszeit jene Zeit nicht, während der ein Versicherter sich der Betreuung Angehöriger widmet, die Empfänger einer Hilflosenentschädigung sind (Be- treuungsgutschriften). Es kennt nur eine Gutschrift für Erziehungsaufgaben (Art. 13 Abs. 2bis). Da diese Betreuungsaufgaben unzweifelhaft als eine wirtschaftliche Leis-

174 RTVG, SR 784.40 175 Vgl. Ziff. 5 von Art. 12 (Änderung geltenden Rechts) des Vernehmlassungsentwurfs.

176 SR 831.10, Art. 29septies

177 AVIG, SR 837.0

tung zu betrachten sind, auch wenn sie keine entlöhnte Erwerbstätigkeit darstellen, sollen die damit befassten Personen im Verhältnis zu anderen Arbeitnehmern nicht benachteiligt werden. Das Fehlen einer solchen Betreuungsgutschrift kann auch eine abschreckende Wirkung haben, indem gewisse Personen auf die Betreuung behin- derter Angehöriger verzichten. Die geltende Regelung muss deshalb im Lichte des Auftrags von Artikel 8 Absatz 4 BV überdacht werden. Im Vorentwurf des am 4. Juni 2000 in die Vernehmlassung geschickten Behinder- tengleichstellungsgesetzes haben wir beantragt, Artikel 13 Absatz 2bis AVIG mit ei- ner neuen Bestimmung zu ergänzen, welche die für Betreuungsaufgaben aufgewen- dete Zeit ausdrücklich der Erziehungsarbeit gleichstellt178. Wir haben auch die Möglichkeit erwähnt, auf dem Wege der Auslegung von Artikel 14 Absatz 2 AVIG (Befreiung von der Erfüllung der Beitragszeit)179 vorzugehen. Soweit die befragten Kreise zur Frage Stellung bezogen haben180, haben sie sich überwiegend positiv zur Änderung von Artikel 13 Absatz 2bis AVIG ausgesprochen. Diese Lösung wird derjenigen der Auslegung aus offensichtlichen Gründen der Transparenz und Rechtssicherheit vorgezogen181. Wir haben dennoch entschieden, die Prüfung dieser Frage im Rahmen des vorlie- genden Gesetzesentwurfs fallen zu lassen und diesbezüglich im Rahmen der AVIG- Revision 2003182 nach einer angemessenen Antwort zu suchen.

4.4.7 Arbeiten an einem Bundesgesetz über die

Amtssprachen des Bundes und über die Förderung der Verständigung zwischen den sprachlichen und kulturellen Gemeinschaften der Schweiz Eine paritätische Arbeitsgruppe aus Vertretern des Bundes und der Kantone ist be- auftragt, einen Vorentwurf eines Bundesgesetzes zu erarbeiten, das den Auftrag von Artikel 70 BV erfüllt. Dieser Vorentwurf soll im ersten Quartal 2001 in die Ver- nehmlassung geschickt werden. Nach den ersten Ergebnissen der Arbeitsgruppe könnten Förderungsmassnahmen ergriffen werden zur Unterstützung der Kantone im Bereich der schulischen und be- ruflichen Bildung von Kindern und Jugendlichen mit Seh- und Hörbehinderungen (beispielsweise Förderung der Gebärdensprache oder der Blindenschrift) oder zur Unterstützung von privaten Organisationen, die das Erlernen der verschiedenen an die Bedürfnisse seh- und hörbehinderter Personen angepassten Sprachen fördern.

178 Vgl. Ziffer 6 zu Art. 12 (Änderung des geltenden Rechts) des Vorentwurfs des Behin- dertengesetzes.

179 Vgl. die Erläuterungen zum Vorentwurf , S. 23.

180 Die meisten der befragten Kreise haben keine Antwort zum Teil des Vorentwurfs des Ge- setzes geliefert, der die Änderungen des geltenden Rechts betrifft (vgl. auch Ziff. 4.1.2). 181 Zu Gunsten dieser Änderung haben sich die Kantone LU, ZG, GR, GE, das Eidgenössi- sche Versicherungsgericht, die Kommission für Frauenfragen (unter Vorbehalt einer Textanpassung) und zwei Organisationen ausgesprochen. Nur eine Organisation hat ver- langt, auf diese Änderung zu verzichten. 182 Der Vorentwurf der AVIG-Revision befindet sich bis zum 7. Dezember 2000 in der Ver- nehmlassung. Er sieht keine Änderung von Art. 13 Abs. 2bis vor, wie sie vorliegend dis- kutiert wird. Die diesbezügliche Prüfung erfolgt bei der Vorbereitung der Botschaft und des Gesetzesentwurfs zum AVIG.

4.4.8 Neuer Finanzausgleich

Mit Bezug auf den neuen Finanzausgleich (NFA) erfordert der vorliegende Geset- zesentwurf insbesondere in einem Punkt eine Prüfung, und zwar hinsichtlich der Fi- nanzhilfen für die Programme zur besseren Integration von Personen mit Behinde- rungen in die Gesellschaft (Art. 12 Abs. 3 des Gesetzesentwurfs). Im Übrigen haben auch die Artikel 4 (Verhältnis zum kantonalen Recht) und 14 (Besondere Bestim- mung für die Kantone) Bezug zum NFA. Gemäss seinem globalen Ansatz erstreckt sich die Politik der Integration der Behin- derten auf zahlreiche Gesetzgebungsbereiche, und die Idee der Integration muss in jedem dieser Bereiche konkretisiert werden (Querschnittaufgabe). Im Sinne des NFA stellt sie zum Teil eine Verbundaufgabe (gemeinsame Erledigung) von Bund und Kantonen dar. Eine teilweise Entflechtung ist möglich. So wird der Bund im Bereich der Finanzhilfen für die Integrationsprogramme nur die gesamtschweizeri- schen Programme unterstützen und sich an der Finanzierung von öffentlichen oder privaten Organisationen nur dann beteiligen, wenn sie auf Landesebene oder sprach- regional tätig sind. Diese Lösung entspricht derjenigen im Bereich der kollektiven Leistungen der IV183. Die verfassungsmässige Grundlage (zur Zeit Art. 112 Abs. 6 BV), worauf die in Artikel 12 Absatz 3 des Entwurfs vorgesehenen Förderungs- massnahmen beruhen, findet sich in Artikel 112ter des NFA-Entwurfs (Subven- tionierung der privaten Alters- und Invalidenhilfe)184. Was die Finanzhilfen zu Gunsten der Unternehmen des öffentlichen Verkehrs anbe- langt (Art. 17 des Entwurfs), handelt es sich um Hilfen an die Transportunterneh- men, und in diesem Sinne gehören sie nicht direkt zum NFA.

5 Auswirkungen des indirekten Gegenentwurfs

5.1 Allgemeines

Die Angaben zu den finanziellen Auswirkungen basieren mehrheitlich auf groben Schätzungen und nicht auf genauen Berechnungen. Der Grund dafür liegt zum einen in der knappen Zeit, die dem Bundesrat für die Ausarbeitung des indirekten Ge- genentwurfs zur Volksinitiative zur Verfügung stand. Zudem fehlen noch Ausfüh- rungbestimmungen über technische Normen, die als Grundlage für Berechnungen unabdingbar sind. Schliesslich lässt das gewählte Konzept nur Schätzungen zu, weil das Behindertengesetz zu einem wichtigen Teil nur ein Ziel, nämlich die behinder- tengerechte Ausgestaltung von Bauten und Dienstleistungen, vorgibt, den Anbietern aber keine Vorschriften macht über die Art und Weise, wie dieses Ziel zu erreichen ist. Nach dem Konzept des Behindertengesetzes tragen die Kosten der Massnahmen zu Gunsten Behinderter grundsätzlich jene, die sie durchführen. Insbesondere den Ei- gentümern öffentlich zugänglicher Bauten und Anlagen sowie den Anbietern von Dienstleistungen fallen deshalb in bestimmten Fällen zusätzliche Kosten an. Nutz-

183 Siehe «Der neue Finanzausgleich zwischen Bund und Kantonen»; Schlussbericht der vom Eidgenössischen Finanzdepartement und der Konferenz der Kantonsregierungen gemeinsam getragenen Projektorganisation vom 31. März 1999, Ziffer 4.4.3, S. 72 ff.

184 Siehe S. 12 von Anhang A des NFA-Berichts.

niesser der vorgeschlagenen Massnahmen sind zunächst Menschen mit Behinderun- gen, daneben aber auch zahlreiche andere Personen, namentlich die Betagten und die Erwachsenen mit Kleinkindern. Es handelt sich dabei um namhafte Bevölke- rungsgruppen: Im Jahr 1998 zählte die Schweiz 325 800 Kleinkinder bis zu 4 Jah- ren. Die Zahl der 65–79-Jährigen betrug in diesem Jahr 798 143, jene der über 80-Jährigen 281 655. Es ist davon auszugehen, dass die Zahl der Betagten im Ver- hältnis zu jener jüngerer Personen und die Lebenserwartung in den kommenden Jah- ren zunehmen wird. Schliesslich ist zu beachten, dass grundsätzlich alle Personen dem Risiko ausgesetzt sind, durch Krankheit, Unfall oder andere Umstände behin- dert zu werden. Dieses Risiko erhöht sich stark mit zunehmendem Alter (vgl. Grafik 1 zum Invaliditätsrisiko im Anhang 1). Neben der in erster Linie anvisierten Zielgrup- pe der Behinderten wird demnach ein grosser zusätzlicher Teil unserer Bevölkerung in hohem Masse von den Verbesserungen der Infrastrukturen und der Dienstlei- stungsangebote, wie sie mit dem Gesetzesentwurf vorgeschlagen werden, profitie- ren.

5.2 Auswirkungen auf den Bund

5.2.1 Finanzielle Auswirkungen

Bauliche Anpassung von Gebäuden und Anlagen Der Bundesrat hat am 6. März 1989 Weisungen über bauliche Vorkehren für Behin- derte erlassen185. Darin wird die Norm SN 521 500/1988 «Behindertengerechtes Bauen» der Schweizerischen Zentralstelle für Baurationalisierung (CRB) für Bauten und Anlagen, die der Bund baut oder subventioniert, verbindlich erklärt. Die Nor- men sind sowohl für Neubauten als auch für Erweiterungsbauten und grössere Um- bauten massgeblich. Die erwähnten Weisungen finden im Behindertengesetz nun ei- ne ausdrückliche Grundlage (Art. 10 Abs. 2). Für Bundesbauten und für die durch den Bund subventionierten Bauten ist deshalb mit einer Zunahme von 2–5% der Umbau- und Renovationskosten zu rechnen. Die öffentliche Hand hat 1998 insgesamt 6,7 Milliarden Franken für den Hochbau ausgegeben. Davon entfielen 343 Millionen Franken auf Gebäude mit Wohnungen. Das Bauvolumen des Bundes schwankt von Jahr zu Jahr und beträgt im Durch- schnitt etwa 200 Millionen Franken, sodass in diesem Bereich zusätzliche Kosten von rund 4–10 Millionen Franken anfallen. Bei den wenigen Genossenschaftswoh- nungen des Bundespersonals, die mehr als 8 Wohneinheiten aufweisen, dürften die Mehrkosten im Renovationsfall etwa 10–20% betragen. Der Bund subventioniert jährlich Bauten mit einer gesamten Bausumme von etwa 800 Millionen Franken. Der Anteil des Bundes variiert je nach Bereich und beträgt im Durchschnitt etwa 20%, sodass sich in diesem Bereich jährliche Mehrkosten von etwa 3–8 Millionen Franken ergeben. Von den insgesamt rund 15 000 Genossenschaftswohnungen des Bundes für seine Angestellten befinden sich etwa drei Viertel in Gebäuden mit mehr als acht Wohneinheiten. Die jährlichen Umbauten und Renovationen in diesen Ge- bäuden kosten im Durchschnitt 20 Millionen Franken. Die durch die behindertenge- rechte Anpassung bedingten Mehrkosten werden auf 2–4 Millionen geschätzt.

185 BBl 1989 I 1508, vgl. Ziff. 4.3.2 (zu Art. 10)

Für die behindertengerechte Ausgestaltung der Bauten, die dem Rat der Eidgenössi- schen Technischen Hochschulen unterstellt sind, ist mit baulichen Anpassungen in der Höhe von rund 10 Millionen Franken zu rechnen 186. Diese Kosten verteilen sich auf eine Zeitperiode, deren Dauer vom Renovationsrhythmus abhängt. Bei der Erfüllung seiner Aufgaben hat der Bund sowohl die Anliegen der Behinder- ten als auch die Interessen der Denkmalpflege zu berücksichtigen. Im Einzelfall können dem Bund deshalb bei der behindertengerechten Ausgestaltung von Bauten zusätzliche Kosten durch die Beachtung denkmalpflegerischer Aspekte entstehen. Das Ausmass dieser Kosten lässt sich nur im konkreten Einzelfall beziffern. Für künftige Strassenbauten ergeben sich für den Bund in der Regel keine nennens- werten Mehrkosten. Eine behindertengerechte Ausgestaltung der Fluchtwege in Tunnels könnte hingegen die Baukosten spürbar erhöhen. Die erwähnten Kosten sind im Rahmen der bewilligten Kredite durch die Verla- gerung von Prioritäten aufzufangen. Anpassung der Dienstleistungen des Bundes Der Bund erbringt verschiedene Dienstleistungen, die einem breiten Publikum an- geboten werden. Zu erwähnen sind beispielsweise die Landesbibliothek, das Lan- desmuseum in Zürich und Prangins, das Eidgenössische Handelsregister, das Bun- desarchiv, die Eidgenössische Sportschule Magglingen sowie die Eidgenössischen Technischen Hochschulen (ETH) in Zürich und Lausanne. Die Dienstleistungen die- ser Institutionen müssen Menschen mit Behinderungen grundsätzlich zugänglich sein. Es ist nicht mit umfangreichen Anpassungen und deshalb auch nicht mit nen- nenswerten Mehrauslagen zu rechnen. Personalkosten Das Behindertengesetz wirkt sich für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer mit Be- hinderungen insofern positiv aus, als sie beim Bund verbesserte Anstellungschancen erhalten. Die vermehrte Anstellung von Menschen, die trotz Behinderung voll leis- tungsfähig sind, führt möglicherweise zu erhöhten Kosten für die Ausgestaltung und Anpassung der Arbeitsplätze. Die Mehraufwendungen lassen sich jedoch zur Zeit nicht beziffern. Mit der Anstellung von Personen, die wegen ihrer Behinderung kein volles Ar- beitspensum erbringen können (so genannte Erwerbsbehinderte), entstehen zusätzli- che Kosten. Zurzeit wendet der Bund für rund 160 solche Personen 7,5 Millionen

Franken jährlich auf. Da sich kaum abschätzen lässt, wie stark sich der Anteil dieser Personen am Gesamtbestand des Personals steigern lässt, können die finanziellen Folgen in dieser Hinsicht nicht näher konkretisiert werden. Die erwähnten Kosten sind im Rahmen der bewilligten Kredite durch die Verla- gerung von Prioritäten aufzufangen. Verfahrenskosten Mit dem subjektiven Beschwerderecht werden säumige Eigentümer oder Dienst- leistungsanbieter zum Handeln gezwungen. In welchem Umfang vom Beschwerde- recht Gebrauch gemacht werden wird, lässt sich zur Zeit nicht abschätzen. Das Be- hindertengesetz sieht verschiedene Übergangsfristen für den öffentlichen Verkehr

186 Wichtigste Positionen: ETH Zürich (5,3 Mio. Franken), Eidg. Materialprüfungs- und Forschungsanstalt (3 Mio. Franken)

vor, sodass den durch das Gesetz Verpflichteten angemessene Zeit zum Handeln zur Verfügung steht. Der Rechtsanspruch auf Beseitigung der Benachteiligung bzw. auf eine Ersatzlösung besteht jedoch schon ab Inkrafttreten des Gesetzes. Es wird ab In- krafttreten gleichzeitig auch eine präventive Wirkung auf Anbieter von Dienst- leistungen und auf Grundeigentümer haben. Damit dürfte das Konfliktpotential eher gering sein; es ist nicht mit einer Flut von Beschwerden zu rechnen. Das Beschwerderecht, das den Behindertenorganisationen eingeräumt wird, ermög- licht den Berechtigten, in einem frühen Verfahrensstadium (Plangenehmigung, Fahrzeugzulassung) einzugreifen. Es gewährleistet, dass die Anliegen Behinderter von Anfang an in die Ausgestaltung von Dienstleistungen einbezogen werden. Da- durch kann die Zahl der Beschwerden betroffener Personen im Zeitpunkt der Inan- spruchnahme der Dienstleistungen (subjektive Rechte gemäss Art. 7) auf einem sehr tiefen Niveau gehalten werden. Quantitative Schätzungen über die Zahl der zu er- wartenden Beschwerden und die dadurch bedingte Mehrbelastung der Beschwer- deinstanzen sind in diesem Bereich zur Zeit zwar nicht möglich. Die Erfahrungen mit der Verbandsbeschwerde im Umweltschutzbereich zeigt indessen, dass von die- sem Instrument massvoll und überdurchschnittlich oft mit Recht Gebrauch gemacht wird 187. Mit dem Beschwerderecht wird im Übrigen ein Instrument eingesetzt, an dessen Stelle sonst entsprechende Konstrollinstanzen der Verwaltung aufgebaut werden müssten. Programme und Beratung Mit Artikel 12 und 13 soll der Bund beauftragt werden, in den verschiedenen Berei- chen Programme zur Integration Behinderter selbst zu lancieren und durchzuführen wie auch mit Dritten gemeinsam an die Hand zu nehmen. Erfahrungsgemäss sind für eine nachhaltige Integrationspolitik auch entsprechende Informations- und Sensibili- sierungsmassnahmen erforderlich. Um hier eine wirkungsvolle Aufbauarbeit leisten zu können, sind anfänglich finanzielle Mittel von rund 5–8 Millionen Franken jähr- lich zur Verfügung zu stellen. Evaluationen Die ergriffenen Massnahmen sollen periodisch in einer Evaluationsexpertise auf ihre Wirksamkeit und Treffgenauigkeit untersucht werden. Die Ergebnisse dieser Unter- suchungen werden es den politischen Organen erlauben, die Behindertenpolitik

zielgerichtet weiterzuentwickeln. Für die Evaluation ist mit jährlichen Kosten von etwa Fr. 250 000.– zu rechnen. Öffentlicher Verkehr Vom Behindertengleichstellungsgesetz soll ein Impuls ausgehen, der eine beschleu- nigte Anpassung der Infrastrukturen namentlich auch im öffentlichen Verkehr be- wirkt. Die ordentlichen Ersatz- und Renovationsrhythmen sind in diesem Bereich mit bis zu 50 Jahren eindeutig zu langsam. Der öffentliche Verkehr ist über weite Strecken auf die finanzielle Unterstützung durch die öffentliche Hand angewiesen. Deshalb werden sich Bund und Kantone auch an den Mehrkosten beteiligen müssen, die durch die Umstellung auf behindertengerechtere Bauten, Anlagen und Fahrzeuge in der Übergangsphase nach Artikel 16 entstehen.

187 Vgl. die Untersuchung von A. Flückiger, Ch. A. Morand, Th. Tanquerel, Evaluation du droit de recours des organisations de protection de l’environnement, BUWAL, Bern 2000

Am Verteilschlüssel der Kosten im öffentlichen Verkehr zwischen Bund und Kantonen soll im Rahmen dieser Vorlage grundsätzlich nichts geändert werden. Ar- tikel 17 verpflichtet in diesem Sinn sowohl den Bund als auch die Kantone, den Verkehrsunternehmen im Bereich ihrer Zuständigkeit Finanzhilfen zu gewähren. Für den Bund wird ein Zahlungsrahmen von 300 Millionen Franken verteilt auf die Dauer von 20 Jahren vorgesehen. Weitere Ausführungen zu den Kosten im öffentli- chen Verkehr vgl. Ziff. 5.4.2. Sozialversicherung Die individuellen Leistungen nach den Artikeln 16–19 und 21 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung 188 werden durch den bundesrätlichen Gegenentwurf nicht tangiert. Hingegen ergeben sich Überschneidungen des kollektiven Bereichs der Invalidenversicherung (Art. 73 f. IVG) und den in den Artikeln 12 und 13 des Gesetzesentwurfs vorgesehenen Massnahmen (Programme, Information und Bera- tung). Da mit dem Gegenentwurf eine Ergänzung der IVG-Massnahmen angestrebt wird, ergeben sich keine finanziellen Auswirkungen auf die Invalidenversicherung. Auf Verordnungsebene ist indessen für die Koordination der Massnahmen zu sor- gen, die sich auf diese beiden Gesetze stützen189. Mit einer stärkeren Integration Behinderter im Arbeitsprozess wird unter Umständen nicht nur die Invalidenversicherung entlastet, sondern auch nicht unwesentlich die Arbeitslosenversicherung. Stellenlose Behinderte, die vermittlungsfähig sind, gelten wie auch Nichtbehinderte als arbeitslos und haben somit Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Steuereinnahmen Die vorgeschlagenen Änderungen im Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer führen zu einer Steuerentlastung behinderter Steuerpflichtiger. Es fehlen die statisti- schen Grundlagen, um die Grössenordnung dieser Entlastung genau zu quantifizie- ren. Der Ausfall von Steuereinnahmen dürfte jedoch insgesamt sehr gering sein. Die verschiedenen im Behindertengesetz vorgesehenen Massnahmen sollen dazu führen, dass Behinderte vermehrt in die Gesellschaft und damit auch in den Arbeits- prozess integriert werden können. Die damit erzielten Einkommen werden eine Zu- nahme der Einnahmen bei den direkten und indirekten Steuern bewirken. Auch hier lassen sich zur Zeit keine verlässlichen quantitativen Angaben machen. Informatik Auf die Informatik sind keine Auswirkungen zu erwarten.

5.2.2 Personelle Auswirkungen

Verschiedene Verwaltungseinheiten haben bereits Fachstellen für Behindertenfragen eingerichtet, so beispielsweise das Bundesamt für Verkehr. Für umfassende Fragen und Aufgaben (Vollzug im Allgemeinen, Beratung, Betreuung der Förderungs- programme) drängt sich indessen eine neue, in der allgemeinen Bundesverwaltung integrierte Verwaltungsstelle auf, der unter anderem auch die Koordination der Ar-

188 IVG, SR 831.20

189 Vgl. auch Ziff. 4.3 (zu Art. 12) und Ziff. 4.3.5

beiten und der Kriterien in den verschiedenen schon bestehenden Fachstellen oblie- gen müsste. Die Bewältigung dieser Aufgaben verlangt die Schaffung zusätzlicher drei bis vier Stellen. Es ist vorgesehen, diese Verwaltungseinheit dem EDI (wahr- scheinlich dem Bundesamt für Sozialversicherung) anzugliedern, das mit den ent- sprechenden Mitteln auszustatten ist190.

5.2.3 Übersicht über die finanziellen Auswirkungen

Die jährlichen finanziellen Mehraufwendungen des Bundes lassen sich wie folgt zu- sammenfassen:

Massnahmen Kostenschätzung (in Mio. Fr. jährlich)

Bauten des Bundes 4–10 Subventionen für die vom Bund mitfinanzierten Bauten 3–8 Genossenschaftswohnungen des Bundes 2–4 Bauten, die der ETH unterstellt sind191 2 Programme und Beratung 5–8 Evaluationen 0,25 Finanzhilfen an den öffentlichen Verkehr192 15 Total 31,25–47,25

5.2.4 Ausgabenbremse

Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV sieht zum Zweck der Ausgabenbegrenzung vor, dass Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungs- rahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wie- derkehrende Ausgaben von mehr als zwei Millionen Franken nach sich ziehen, in jedem der beiden Räte der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder bedürfen. Arti- kel 17 des Gesetzes und der Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnah- men im öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen unter- stehen demzufolge der Ausgabenbremse.

5.3 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden

5.3.1 Finanzielle Auswirkungen

190 Vgl. auch Ziff. 4.3.5

191 Es sind Gesamtkosten von 10 Millionen Franken zu erwarten, die sich je nach

Renovationsrhythmus auf die nächsten Jahren verteilen. In der Tabelle wird von der Verteilung auf 5 Jahre ausgegangen. 192 Vorgesehen ist ein Zahlungsrahmen von 300 Millionen Franken für eine Zeitspanne von

20 Jahren (vgl. Art. 16 f.)

Bauliche Anpassung der Gebäude und Anlagen Die Baugesetzgebung der Kantone ist in Bezug auf die Berücksichtigung der Anlie- gen Behinderter fortschrittlich193. Es kann davon ausgegangen werden, dass für die Anpassung der öffentlich zugänglichen Bauten der Kantone und Gemeinden keine grossen Zusatzkosten entstehen, da die Baugesetze bereits heute für Neubauten und oft auch schon für Renovationen die Beachtung der Anliegen der Behinderten vor- sehen. Dasselbe gilt für die Anlagen, für die die Kantone oder die Gemeinden ver- antwortlich sind (Parks, Schwimmbäder, Stadien usw.). Ein gewisser Handlungsbedarf ist bei den Fusswegen gegeben. Das Behindertenge- setz greift aber auch hier nur bei Neubauten und bei umfassenden Sanierungen. Kantone und Gemeinden sind also nicht gezwungen, die bestehenden Fusswege so- fort den Bedürfnissen Behinderter anzupassen. Es ist absehbar, dass künftig immer mehr Dienstleistungen elektronisch angeboten werden (Handelsregisterauskünfte, Kontakte mit der Einwohnerkontrolle, elektroni- sche Abstimmungen usw.). Diese Entwicklung wird die Situation hinsichtlich der noch nicht behindertengerecht gestalteten Altbauten entschärfen. Anpassung der Dienstleistungen der Kantone Die Kantone und Gemeinden erbringen verschiedene Dienstleistungen, die einem breiten Publikum angeboten werden. Zu erwähnen sind beispielsweise die Register- ämter (Grundbuch, Handelsregister, Zivilstandsregister), Freizeit- und Sportanlagen, Museen, Theater usw. Die Dienstleistungen dieser Institutionen müssen Menschen mit Behinderungen grundsätzlich zugänglich sein. Quantitative Angaben für allfälli- ge Anpassungen lassen sich im heutigen Zeitpunkt nicht machen. Schulen Das Behindertengesetz verlangt von den Kantonen insbesondere, dass sie hör- und sehbehinderten Kindern im Rahmen des Grundschulunterrichts die Gebärdensprache beziehungsweise die Blindenschrift lehren. Auch hier soll die Integration in die Ge- sellschaft im Normalfall Vorrang haben vor möglicherweise kostengünstigeren Lö- sungen durch Sonderschulung. Verfahrenskosten Für die Auswirkungen der neu eingeführten Klage- und Beschwerdemöglichkeiten im Sinne von Artikel 7 kann auf die Aussagen in Ziff. 5.2.1 verwiesen werden. Öffentlicher Verkehr Wie schon in Ziffer 5.2.1 dargelegt, sind im Bereich des öffentlichen Verkehrs zu- sätzliche Mittel der Gemeinwesen nötig, um den gewünschten Erneuerungsimpuls

verwirklichen zu können. Am Verteilschlüssel der Kosten im öffentlichen Verkehr zwischen Bund und Kantonen soll im Rahmen dieser Vorlage jedoch grundsätzlich nichts geändert werden. Artikel 17 verpflichtet in diesem Sinn sowohl den Bund als auch die Kantone, den Verkehrsunternehmen im Bereich ihrer Zuständigkeit Fi- nanzhilfen zu gewähren. Die Höhe der Mehrkosten dürfte sich für die Kantone bei einer Übergangsfrist von 20 Jahren in einer ähnlichen Höhe bewegen wie für den Bund, also etwa 300 Millionen Franken, verteilt auf diese Übergangsfrist. Weitere Ausführungen zu den Kosten im öffentlichen Verkehr vgl. Ziff. 5.4.2.

193 Vgl. Ziff. 2.3.2.3

5.3.2 Personelle Auswirkungen

Das Behindertengesetz setzt keine besonderen Verwaltungseinheiten in den Kanto- nen oder Gemeinden voraus. Es ist mit keinen nennenswerten Mehrbelastungen zu rechnen.

5.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

5.4.1 Zugang zu Gebäuden und Anlagen

Die bauliche Anpassung öffentlich zugänglicher Gebäude und Anlagen kommt in erster Linie den mobilitäts- und sehbehinderten Personen, die im Sinne des Geset- zesentwurfs als Personen mit Behinderungen zu betrachten sind, zugute. Darüber hinaus dienen diese Änderungen auch Betagten, deren Geh- und Sehfähigkeit abge- nommen hat, sowie Erwachsenen mit Kleinkindern. Zu beachten ist, dass das Baurecht in fast allen Kantonen schon heute Vorschriften für behindertengerechtes Bauen kennt194. Mit dem Behindertengesetz wird also nicht ein Bauteuerungsschub in der vollen Höhe der Kosten ausgelöst, die durch bauliche Massnahmen zu Gunsten Behinderter verursacht werden; der Zusatzauf- wand dürfte sich angesichts der fortschrittlichen kantonalen Gesetzgebung auf einen Bruchteil dieser Summe beschränken. Der vom Bund geförderte Wohnungsbau entspricht schon seit den Achtzigerjahren weitgehend den Anforderungen an behindertengerechtes Bauen. Deshalb ergeben sich durch die Vorlage nur bescheidene Mehrkosten. Betroffen sind etwa 20% der Gebäude. In diesen Bauten ist mit zusätzlichen Kosten vor allem durch den Einbau von Aufzügen (4% Mehrkosten) sowie durch Umgebungsarbeiten bei Bauten in Hanglagen oder bei speziellen Baugrundverhältnissen (felsiger Untergrund, hoher Grundwasserspiegel usw.; 4–6% Mehrkosten) zu rechnen. Mehr Gebäude sind im freitragenden Wohnungsbau betroffen, der staatlich nicht mitfinanziert wird: Hand- lungsbedarf besteht bei etwa 60% der Gebäude, da in diesem Segment die Norm SN 521 500 bis heute nur zögerlich umgesetzt wurde. Im Einzelfall dürften diesel- ben Mehrkosten anfallen wie beim geförderten Wohnungsbau (bis 4–10%). Zusam- menfassend und gesamthaft betrachtet kann festgehalten werden, dass sich die Anla- gekosten (Kosten inklusive Land) von Neubauten und umfassenden Renovationen durch die baulichen Massnahmen zu Gunsten Behinderter im Wohnungsbau um durchschnittlich 2½% verteuern. Die Verpflichtung, öffentlich zugängliche Bauten behindertengerecht auszugestal- ten, erhöht die Baukosten der betroffenen Gebäude um 1–5%, wovon die Bauwirt- schaft (Baumeister, Aufzughersteller, Gartenbauer, Umgebungsgestalter) profitiert. Mieterinnen und Mieter von Wohnungen in Gebäuden mit mehr als acht Wohnein- heiten kommen in den Genuss von Komfortsteigerungen (Liftanlagen, schwellen- und treppenfreie Zugänge). Der Vermieter kann die Mehrkosten für die Anpassung

an die Bedürfnisse der Behinderten grundsätzlich, und soweit es die Marktlage er- laubt, auf die Mieten überwälzen. Vermieter sind vom Behindertengesetz insofern betroffen, als Ersteller von Wohn- bauten mit mehr als acht Wohneinheiten verpflichtet werden, diese behindertenge- recht zugänglich zu machen. Die gleiche Pflicht gilt für umfassende Renovationen.

194 Vgl. Ziff. 2.3.2.3

Dies wird sich tendenziell preiserhöhend auswirken. Für den privaten Wohnungs- bau wurden etwa 17 Milliarden Franken, für den übrigen privaten Bau 10 Mil- liarden Franken aufgewendet. 1998 wurden 3437 Mehrfamilienhäuser mit insgesamt

20 305 Wohnungen erstellt.

Wer als Eigentümer ein Hotel, ein Restaurant, ein Tearoom oder eine Bar betreibt oder betreiben lässt 195, wird durch die Pflicht belastet, neue oder total erneuerte Bauten und Anlagen behindertengerecht auszugestalten. In welchem Ausmass die Gastwirtschaftsbetriebe durch die verbesserten Angebote neue Gäste gewinnen und wegen der Überwälzung der Mehrkosten Kunden verlieren, lässt sich nicht genau schätzen. Eigentümer von anderen öffentlich zugänglichen Gebäuden (z.B. Einkaufszentren, Gebäude für öffentliche Veranstaltungen, Banken) unterliegen ebenfalls der Pflicht, diese behindertengerecht zu bauen bzw. bei Totalsanierungen behindertengerecht zu erschliessen. Nicht angepasste Bauten werden mit der Zeit als nicht mehr zeit- und standardgemäss beurteilt werden und entsprechend schlechtere Marktchancen haben. Das verarbeitende Gewerbe dürfte vom Behindertengesetz durch Zusatzaufträge zu- sätzlich Aufträge an die Betriebe, die im Maschinenbau (z. B. Lifte), in der Herstel- lung von elektrischen und elektronischen Geräten zur Folge haben.

5.4.2 Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln

Zentraler Wirkungsbereich des Behindertengesetzes ist der öffentliche Verkehr. Oftmals sind Lösungen mit individuellen statt öffentlichen Verkehrsmitteln denkbar. Ziel des Gesetzes ist es jedoch, die Menschen mit Behinderungen in der Gesellschaft möglichst den nicht Behinderten gleichzustellen und sie zu integrieren. Soweit es wirtschaftlich vertretbar ist, sollen deshalb Transporte mit dem öffentlichen Verkehr bevorzugt werden, auch wenn die direkten Kosten mit speziellen individuellen Ver- kehrsmitteln möglicherweise tiefer wären. Die konzessionierten Eisenbahnen einschliesslich der SBB haben 1996 329,6 Mil- lionen Personen befördert, mit den Spezialbahnen zusätzliche 183,7 Millionen. Auf der Strasse werden mit öffentlichen Verkehrsmitteln jährlich etwa 1,1 Milliarden Personen befördert. Der Gesamtaufwand der SBB belief sich 1997 auf 6631,4 Mil- lionen Franken, wobei die Abgeltungen 2360,6 Millionen Franken ausmachten. Der Gesamtaufwand der konzessionierten Bahnen betrug 1997 1552,8 Millionen Fran- ken, die Abgeltungen beliefen sich auf 640,2 Millionen Franken. Zur Abschätzung der Gesamtkosten im Bereich öffentlicher Verkehr hat das Bun- desamt für Verkehr eine Umfrage bei den Transportunternehmen aller Kategorien (Eisenbahnen mit Normal- und Schmalspur, Busse, Tram, Seilbahnen, Schiffe) durchgeführt. Die weitaus höchsten Kosten entstehen bei den Eisenbahnen. Die nachfolgenden Zahlen basieren auf der Annahme, dass pro Zug ein Fahrzeug be- hindertengerecht ausgerüstet ist, dass die Perrons in den Stützbahnhöfen sowie in ausgewählten Bahnhöfen und Haltestellen bei Normalspurbahnen eine Höhe von

55 cm, bei Schmalspurbahnen von 35 cm aufweisen. Im Weiteren wird davon aus-

195 Anzahl Hotels (1999): 5826 Betriebe; Anzahl Restaurants, Tearooms und Bars (1998): 20 577.

gegangen, dass Fahrzeuge mit geringer Laufleistung (Reserve) nicht besonders aus- gerüstet werden. Unter diesen Annahmen sind für die Umsetzung des beantragten Gesetzes Gesamtkosten für alle Verkehrskategorien zusammen in der Grössenord- nung von zwischen 264 Millionen Franken (25-jährige Anpassungsfrist) und 985 Millionen Franken (15-jährige Anpassungsfrist) zu erwarten 196. Die Anpassungen der Haltestellen allein beträgt dabei je nach Frist etwa 185 bzw. 488 Millionen Franken, die Verbesserung der Informationssysteme 2,5 bzw. 20 Millionen Franken. Diese Zahlen veranschaulichen, dass die erwähnten Anpassungskosten stark davon abhängen, in welchem Zeitrahmen die Anpassungen vorgenommen werden. Sie steigen oder fallen mit einer Verkürzung beziehungsweise einer Verlängerung des Zeitraumes überproportional. Ohne zusätzliche Finanzhilfen des Bundes an die Ver- kehrsunternehmen müssten diese die Zusatzkosten durch weitere Rationalisierungs- massnahmen, vermutlich aber auch durch Leistungsabbau und/oder Erhöhung der Billettpreise auffangen. Damit würde der öffentliche Verkehr im Verhältnis zum Privatverkehr an Attraktivität verlieren. Die Pflicht zur behindertengerechten Ausgestaltung von Bauten gilt auch für den Zugang zu Dienstleistungen des Flugverkehrs. Dem Flugverkehr und dem Betrieb der Flughäfen erwachsen aus dem vorgeschlagenen Gesetz keine nennenswerten Mehrkosten. Alle Fluggesellschaften haben ein besonderes Konzept für den Emp- fang und die Betreuung behinderter Flugpassagiere. Die Flughafengebäude sind schon heute weitgehend behindertengerecht ausgestaltet.

5.4.3 Bau und Ausrüstung der Fahrzeuge

Neu wird der Bund die Strassenverkehrsgesetzgebung, namentlich die Vorschriften über den Bau und die Ausrüstung von Fahrzeugen, besser auf die Bedürfnisse aus- richten können. Die behindertengerechte Ausgestaltung von neuen Fahrzeugen des öffentlichen Ver- kehrs auf der Strasse (seitliches Absenken, elektrische Behindertenrampe, Rollstuhl- platz) verursachen zusätzliche Kosten in der Grösse von ca. Fr. 15 000.– pro Fahr- zeug. Bei einem Fahrzeugbestand von rund 5000 Bussen und 900 Tramfahrzeugen mit einer Lebenserwartung von 15 Jahren hätte dies Kosten von jährlich etwa 6 Mil- lionen Franken zur Folge. Eine Anpassung bestehender Fahrzeuge wäre teurer und aus ökonomischer Sicht kaum verhältnismässig. Das verarbeitende Gewerbe dürfte vom Behindertengesetz durch Zusatzaufträge profitieren. Die behindertengerechte Ausgestaltung von Fahrzeugen wird zusätzliche Aufträge an die Betriebe, die im Maschinenbau, in der Herstellung von elektrischen und elektronischen Geräten sowie im Fahrzeugbau (Schienenfahrzeuge, Busse) tätig sind, zur Folge haben.

196 Mit 25-jähriger Anpassungsfrist entfallen davon 8,8 Mio. Fr. auf die Busunter- nehmungen, 1 Mio. Fr. auf die Post, 190 Mio. Fr. auf die Normalspurbahnen, 59,7 Mio. Fr. auf Schmalspurbahnen, 4 Mio. Fr. auf die Seilbahnen, 720 000 Fr. auf die Schiffe. Mit 15-jähriger Anpassungsfrist entfallen davon 48 Mio. Fr. auf die Busunternehmungen, 19,2 Mio. Fr. auf die Post, 3,9 Mio. Fr. auf Tramunternehmungen, 609 Mio. Fr. auf die Normalspurbahnen, 294,2 Mio. Fr. auf Schmalspurbahnen, 8 Mio. Fr. auf die Seil- bahnen, 2,4 Mio. Fr. auf die Schiffe.

5.4.4 Dienstleistungen

Das Behindertengesetz hat Auswirkungen auf die privaten Anbieter allgemein zu- gänglicher kommerzieller und kultureller Dienstleistungen (Kinos, Theater, Restau- rants, Hotels, Fernsehen, Sportstadien, Detailhändler, Internetprovider usw.). Vom Geltungsbereich erfasst werden unter anderem die über 20 regelmässig subventio- nierten Theater, die rund 450 kommerziellen Kinoräume und die gut 900 Museen. Wer entsprechende Dienstleistungen öffentlich anbietet, darf Menschen mit Behin- derungen nicht auf Grund ihrer Behinderung benachteiligen und ihnen beispielswei- se generell den Zutritt verweigern. Die Dienstleistung selbst muss nicht behinder- tengerecht ausgestaltet werden. Dies bedeutet beispielsweise, dass ein Film weder untertitelt gezeigt noch der Vorführraum mit akustischen Hilfsmitteln für Menschen mit Hörbehinderung versehen werden muss. Ebenso wenig müssen Zeitungen auch in Brailleschrift angeboten werden. Die Bauten, in denen Dienstleistungen angeboten werden, sind vom Eigentümer bei ihrer Erstellung oder bei Totalsanierungen behindertengerecht auszugestalten. Zur baulichen Seite gehören neben der Gestaltung des Eingangs auch die Erschliessung aller dem Publikum zugänglichen Bereiche wie Foyer, Toilettenanlagen usw. Ei- gentümer von Bauten, in denen Detailhandel betrieben wird, müssen beispielsweise dafür sorgen, dass die Verkaufsräume und die Kassen eines Warenhauses rollstuhl- gängig sind und die Liftanlage eines Einkaufszentrums auch für Menschen mit Seh- behinderungen tauglich ist. Die Tourismusbranche wird durch die Verbesserungen beim öffentlichen Verkehr von der erhöhten Mobilität Behinderter indirekt profitieren, andererseits wegen er- höhter Kosten möglicherweise andere Kunden verlieren. Zu den Dienstleistungen des Gemeinwesens vgl. Ziff. 5.2.1 und 5.3.1.

5.4.5 Informatik

Die wachsende Verlagerung von Dienstleistungen auf informatiklastige Infrastruktu- ren wie das Internet bieten für viele Behinderte Erleichterungen im Alltag. Die In- formatik eröffnet neue Möglichkeiten der Kommunikation und der Beschaffung von Gütern, was insbesondere Mobilitätsbehinderten zugute kommt. Über besondere Hilfsmittel sind auch Sehbehinderte grundsätzlich in der Lage, Bildschirmtexte zu lesen und zu verfassen. Der Dienstleistungsbegriff des Behindertengesetzes erfasst auch Internet-Dienstleistungen. Bei entsprechenden Angeboten ist deshalb darauf zu achten, dass diese nicht ausschliesslich über die Bildsprache aufgebaut werden, die sich für sehbehinderte Personen kaum erschliessen lässt. Auch im Bereich der In- formatik gilt für das Gemeinwesen die Pflicht, seine Dienstleistungen behinderten- gerecht anzubieten, während Private Anbieter bloss das Diskriminierungsverbot zu beachten haben. Die schweizerische Rechtsordnung stösst beim international aufge- bauten Internet zudem schnell an ihre Grenzen.

5.4.6 Fernmeldedienstleistungen

Die Einrichtungen der Telekommunikation sind gerade auch für Menschen mit Be- hinderungen von grosser Bedeutung; sie sollen deshalb möglichst unbehinderten

Zugang zu entsprechenden Dienstleistungen haben. Wer die Dienste der Grundver- sorgung anbietet, muss ein Netz von öffentlichen Sprechstellen betreiben. Zurzeit findet eine Konzentration und eine Verdünnung des Angebots statt. Ein minimales Angebot soll aber bestehen bleiben. Die Verordnung vom 6. Oktober 1997 über Fernmeldedienste (FDV) sieht vor, dass öffentliche Sprechstellen an Orten aufge- stellt werden, an denen ein ausgewiesenes Bedürfnis besteht, mindestens aber in je- der politischen Gemeinde eine197. Diese Sprechstellen sollen auf die Bedürfnisse sensorisch oder Bewegungsbehinderter ausgerichtet werden, soweit dies nicht ohne- hin schon geschehen ist. Die öffentlichen Sprechstellen der Swisscom sind alle mit Hörverstärkern ausge- rüstet und erlauben die induktive Ankoppelung von akustischen Hörgeräten sowie die Benützung eines Telefonschreibgerätes. Ein Defizit besteht lediglich hinsichtlich der Ausrüstung Bewegungsbehinderter in Rollstühlen: Zurzeit sind etwa 30% der öffentlichen Sprechstellen für Personen im Rollstuhl zugänglich. Würden im übli- chen Ersatzrhythmus jährlich 300 der etwa 5700 sanierungsbedürftigen Sprechstel- len erneuert, so wäre erst in knapp 20 Jahren ein flächendeckendes Angebot von be- hindertengerechten Sprechstellen vorhanden. Eine umgehende Sanierung dieser Sprechstellen würde etwa 35 Millionen kosten. Denkbar wäre auch, Mobilitätsbe- hinderte mit einem Mobiltelefon auszurüsten. Die entsprechenden Kosten für eine Erstausrüstung belaufen sich – geht man von etwa 35 000 anspruchsberechtigten Personen aus – auf rund 10 Millionen Franken. Da die Mobiltelefone aber nicht von allen Behinderten gleichermassen gut benützt werden können und höhere Gesprächs- taxen anfallen, dienen sie nur bedingt als Alternative. Dazu kommen vergleichswei- se hohe Kosten für den Unterhalt und den Ersatz dieser Geräte.

5.4.7 Sendungen für Hörgeschädigte

Um Sendungen des Fernsehens auch Menschen mit Hörbehinderungen zugänglich zu machen, soll eine repräsentative Auswahl der Sendungen der nationalen oder sprachregionalen Fernsehveranstalter mit Untertiteln versehen werden oder simultan in die Gebärdensprache übersetzt werden. Die Kosten für die Untertitelung bei der SRG von 2,55 Millionen Franken werden heute zum Teil (1,15 Mio. Fr.) von der Invalidenversicherung übernommen. Die Ausdehnung des Angebots von Sendungen für Menschen mit Hörbehinderung auf alle Veranstalter mit nationalen und sprach- regionalen Programmen (Ziff. 4.4.5) würde diesen Veranstaltern Mehrkosten verur- sachen, die sich mit jenen der SRG vergleichen lassen.

5.4.8 Auswirkungen auf private Arbeitgeber

Der bundesrätliche Entwurf eines Behindertengesetzes sieht noch keine Massnah- men vor, welche die privaten Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber verpflichten, Men- schen mit Behinderungen zu beschäftigen, oder durch Anreize dazu anregen. In die- ser Fassung sind deshalb vom Behindertengesetz keine nennenswerten Auswirkun- gen auf die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber zu erwarten. Im Rahmen der IV-

197 Art. 15 Bst. e, SR 784.101.1

Revision sind bereits Anreizsysteme geprüft 198, in diesem Zusammenhang jedoch vor allem aus Kostengründen und wegen Unklarheit über die Wirkung der Instru- mente nicht weiterverfolgt worden. Eine interdepartementale Arbeitsgruppe prüft die Frage vertieft und wird im Sommer 2001 einen Bericht zu dieser Thematik vorle-

5.5 Praktische Aspekte des Vollzugs

Das neue Gesetz definiert die Minimalstandards für Sachbereiche (öffentlicher Ver- kehr, Bauwesen, Fernmeldewesen, Schulwesen), die bereits einer staatlichen Rege- lung von Bund oder Kantonen unterworfen sind. Es erfasst weder neue Bereiche noch definiert es neue Verfahren. So bringt die Definition der Benachteiligungen, auch wenn sie den bestehenden Regelungen eine offenere Perspektive verleiht, weil ihre Anwendung inskünftig auch den Bedürfnissen der Behinderten Rechnung tra- gen muss, keine neuen Verfahren, sondern perfektioniert die bereits bestehenden. Der Gesetzesvollzug erfordert somit keine besonderen Verwaltungsinstanzen oder -verfahren; sie würden bloss Doppelspurigkeiten zu den bereits bestehenden verur- sachen. Im Gegenteil, die Interessen der Behinderten werden im Rahmen der or- dentlichen Verfahren berücksichtigt, namentlich bei den Baubewilligungs- und Plangenehmigungsverfahren sowie bei der Konzessionserteilung. Der Grundsatz der Koordination der Verfahren wird insofern gewahrt, als die mit der Grundsatzfrage befasste Behörde auch die Angemessenheit und die Konformität der Anlagen hin- sichtlich der Bedürfnisse der Behinderten zu prüfen hat. Was die Verfahrensdauer anbelangt, sollte sie nach einer gewissen Übergangszeit nicht allein deswegen länger werden, weil den neuen gesetzlichen Erfordernissen im Baubereich oder im Bereich des Leistungsangebots Rechnung zu tragen ist. In dieser Hinsicht erlaubt die Handhabung der grosszügigen Übergangsfristen den Unterneh- mern, die konkret zu ergreifenden Massnahmen vorzuziehen, um ihre Bauten recht- zeitig den Bedürfnissen der Behinderten anzupassen. Es ist vorgesehen, dass der Bund neue technische Normen erlässt. Diese Bestim- mungen werden nach Anhörung mit den betroffenen Kreisen (Kantone, Transport- unternehmen, Behindertenorganisationen) ausgearbeitet. Der Bund kann auch auf technische Normen privater Organisationen verweisen. Was die subjektiven Rechte anbelangt, ist ihre Umsetzung Sache der ordentlichen zuständigen Behörden nach den Verfahren der verschiedenen betroffenen Gemein- wesen (kantonale Gerichte, Verwaltungsbehörden der Kantone oder des Bundes). Das Gesetz verlangt keine Schaffung einer besonderen Vollzugsinstanz. Auf Bun- desebene obliegt der Vollzug in erster Linie den Stellen der zentralen Verwaltung im Rahmen ihres ordentlichen Zuständigkeitsbereichs (Verkehr, Bau und Logistik,

Fernmeldebereich, sozialer Schutz, Bundespersonal usw.). Schliesslich sei darauf hingewiesen, dass das den Behindertenorganisationen einge- räumte Beschwerderecht es erlauben wird, die Verfahren auf die zentralen Fragen zu

198 «Mécanisme d’incitation à l’emploi des personnes handicapées», Rapport du groupe de travail «Anreizsysteme» vom 26.3.1999

199 Vgl. Ziff. 4.4.4

konzentrieren; dies wird dazu beitragen, eine Flut von Einzelklagen und die Verzet- telung der Anstrengungen zu verhindern.

6 Legislaturplanung

Die rechtliche Gleichstellung zwischen den behinderten Personen und den anderen Mitgliedern unserer Gesellschaft sowie die Beseitigung der Benachteiligungen, wel- che die Behinderten beeinträchtigen, bilden Gegenstand der Richtlinien R20 der Legislaturplanung 1999–2003200, und die Präsentation von Gesetzesentwurf und Botschaft ist im Anhang 2 (Abschnitt 3.1 «Soziale Sicherheit und Gesundheit», Rubrik «Richtliniengeschäfte»)201 angekündigt worden.

7 Völkerrecht

7.1 UNO

7.1.1 Empfehlungen und Programme

Die Rechte der Behinderten beschäftigen die Vereinten Nationen und andere inter- nationale Organisationen schon seit längerem. In den Siebzigerjahren verabschiedete die Generalversammlung der UNO zwei Deklarationen202 zu den Rechten Behin- derter. Ein Jahr nach dem internationalen Jahr der Behinderten (1981) nahm sie das «Weltaktionsprogramm für behinderte Personen»203 (Programme Mondial d’Action (PMA) concernant les personnes handicapées) an. Um den Staaten und Organisationen einen zeitlichen Rahmen zur Umsetzung des Weltaktionsprogramms zu geben, proklamierte die Generalversammlung die Jahre 1983–1992 zur «Dekade der Vereinten Nationen für die Behinderten»204. Eines der wesentlichsten Ergebnisse der Dekade war die Verabschiedung der «Grundsätze für die Gleichstellung Behinderter»205 (Règles Standards sur l’Egalisation des Opportu- nités pour les Personnes Handicapées) durch die Generalversammlung im Jahre 1993. Diese Grundsätze sind zwar rechtlich unverbindlich, doch verpflichten sie die Regierungen zumindest politisch und moralisch, Massnahmen zur Gleichstellung Behinderter zu treffen.

7.1.2 Konventionen

7.1.2.1 Allgemeine Diskriminierungsverbote der UNO-Pakte

Es gibt heute kein rechtlich verbindliches internationales Menschenrechtsinstru- ment, welches sich ausschliesslich den Rechten der Behinderten widmet. Vor allem

200 BBl 2000 2299; vgl. auch 2315

201 BBl 2000 2327

202 «Declaration on the Rights of Disables Persons» vom 9. Dezember 1975 (Resolution 3447 (XXX)) und «Declaration on the Rights of Mentally Retarded Persons» vom 20. Dezember 1971 (Resolution 2856 (XXVI). 203 Von der Generalversammlung verabschiedet am 3. Dezember 1982, Resolution A/37/52.

204 Resolution 37/53

205 Annex zur Resolution A/48/96 der Generalversammlung vom 20. Dezember 1993.

neuere Übereinkommen nehmen aber punktuell Bezug auf die Behinderten. Die älte- ren UNO-Pakte aus dem Jahre 1966 enthalten noch keine Bestimmung, die sich aus- drücklich mit den Rechten Behinderter auseinander setzt. Die Artikel, die das allge- meine Diskriminierungsverbot beinhalten206, nennen die Behinderung nicht aus- drücklich unter den Diskriminierungsmerkmalen, doch können sich selbstverständ- lich auch die Behinderten darauf berufen.

7.1.2.2 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale

und kulturelle Rechte (Pakt I) Der Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte verabschiedete 1994 zum Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte207 eine Allgemeine Bemerkung, die sich mit den Rechten Behinderter befasst208. Meh- rere der dort formulierten Forderungen werden durch den Entwurf erfüllt. Im Zusammenhang mit Artikel 6, der das Recht jedes Einzelnen garantiert, seinen Lebensunterhalt durch frei gewählte oder angenommene Arbeit verdienen zu kön- nen, wird in Anlehnung an die oben erwähnten Grundsätze gefordert, dass den Be- hinderten die gleichen Möglichkeiten einer produktiven und entlöhnten Arbeit auf dem Arbeitsmarkt offen stehen müssen. Damit dies zutreffe, müssten zuerst die Hin- dernisse beseitigt werden, welche den Zugang zu einer Arbeitsstelle verhinderten (Ziff. 22). Dabei wird nicht bloss die Rollstuhlgängigkeit des Arbeitsplatzes ge- nannt, sondern die Regierungen werden auch aufgefordert, darauf zu achten, dass die Transportmittel den an einer Behinderung leidenden Personen zugänglich sind. Denn der Zugang zu geeigneten und allenfalls den individuellen Bedürfnissen spezi- ell angepassten Transportmitteln sei für an einer Behinderung leidende Personen zur Verwirklichung praktisch aller im Pakt anerkannten Rechte unerlässlich (Ziff. 23). Bezüglich Artikel 7, der das Recht auf gerechte und günstige Arbeitsbedingungen festhält, stellt der Ausschuss fest, dass die an einer Behinderung leidenden Arbeit- nehmerinnen und -nehmer in keiner Weise diskriminiert werden dürften, weder be- züglich des Lohnes noch bezüglich der anderen Arbeitsbedingungen, wenn sie glei- che Arbeit ausführen wie die übrigen Arbeitnehmer (Ziff. 25). Ein anderes wichtiges Recht im Zusammenhang mit dem vorliegenden Entwurf ist das Recht auf Teilnahme am kulturellen Leben und auf Teilhabe am wissenschaftli- chen Fortschritt (Art. 15). Schon die Grundsätze sahen vor, dass «die Staaten dafür besorgt sein sollten, dass die Behinderten die Möglichkeit haben, ihr schöpferisches,

206 Art. 2 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (Pakt I) sowie Art. 2 und 26 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Pakt II).

207 Pakt I, SR 0.103.1

208 Allgemeine Bemerkung 5 [11] (1994). Der Ausschuss nennt darin die Verpflichtung der Vertragsstaaten, «konkrete Massnahmen zur Verminderung struktureller Nachteile zu treffen und den an einer Behinderung leidenden Personen eine geeignete bevorzugte Behandlung zukommen zu lassen, um zu erreichen, dass diesen Personen die volle, uneingeschränkte Teilnahme und die Gleichbehandlung im Rahmen der Gesellschaft gewährleistet wird» (Ziff. 9). Dabei streicht er hervor, dass nicht nur der öffentliche Sektor, sondern auch der private Sektor in geeignetem Umfang einer Regelung unterstellt ist, welche die Gleichbehandlung der an einer Behinderung leidenden Personen garantieren soll (Ziff. 11).

künstlerisches und intellektuelles Potenzial zur Geltung zu bringen». Die Staaten müssen ferner darauf achten, dass die Behinderten Zugang zu den kulturellen Akti- vitäten haben sowie zu den Freizeit-, Sport- und Tourismusanlagen (Ziff. 36). Zu- dem muss die Bevölkerung allgemein darauf aufmerksam gemacht werden, dass die an einer Behinderung leidenden Personen dieselben Rechte wie alle anderen haben, Restaurants, Hotels, Freizeitanlagen und kulturelle Stätten aufzusuchen (Ziff. 39).

7.1.2.3 Übereinkommen über die Rechte des Kindes

Das Übereinkommen vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes209 nennt in Artikel 2 ausdrücklich die Behinderung als diskriminierendes Motiv. Zusätzlich bestimmt Artikel 23, dass «ein geistig oder körperlich behindertes Kind ein erfülltes und menschenwürdiges Leben führen soll unter Bedingungen, welche die Würde des Kindes wahren, seine Selbstständigkeit fördern und seine aktive Teilnahme am Leben der Gemeinschaft erleichtern».

7.1.3 Internationale Arbeitsorganisation

Die Internationale Arbeitsorganisation hat bezüglich der Rechte der Behinderten im Bereich der Arbeit insbesondere das Übereinkommen Nr. 159 und die Empfehlung Nr. 168 über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung der Behinderten verabschiedet210. Die Schweiz hat das Übereinkommen am 20. Juni 1985 ratifiziert und es ist ein Jahr später für die Schweiz in Kraft getreten211. Durch den vorliegen- den Gesetzesentwurf wird ein beachtlicher Beitrag zur Erfüllung des Ziels dieses Übereinkommens geleistet, nämlich sicherzustellen, «dass geeignete Massnahmen der beruflichen Rehabilitation allen Gruppen von Behinderten offen stehen, und Be- schäftigungsmöglichkeiten für Behinderte auf dem allgemeinen Arbeitsmarkt geför- dert werden» (Art. 3).

7.2 Europarat

7.2.1 Empfehlung

Auch der Europarat hat sich mit den Rechten der Behinderten auseinander gesetzt. So verabschiedete das Ministerkomitee 1992 die Empfehlung Nr. R (92) 6 bezüglich kohärenten Politik für Behinderte. Darin werden die Regierungen u.a. aufgefordert, die Behinderten soweit als möglich in die Berufswelt sowie in das soziale und kultu-

209 SR 0.107 210 Vgl. auch Empfehlung Nr. 99 (1955) über die berufliche Rehabilitation und die Beschäftigung der Invaliden.

211 SR 0.822.725.9, Botschaft in BBl 1984 II 419.

relle Leben zu integrieren, was auch den Zugang zu Gebäuden und Transportmitteln beinhaltet212.

7.2.2 Europäische Konvention zum Schutze

der Menschenrechte und Grundfreiheiten und Zusatzprotokoll Nr. 12 Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hatte im Fall Botta gegen Ita- lien213 die Frage zu beurteilen, ob Italien verpflichtet sei, dafür zu sorgen, dass eine private Badeanstalt Behinderten den Zugang zu Strand und Meer ermöglicht und die sanitären Anlagen für Behinderte zugänglich macht. Der Gerichtshof verneinte eine solche Verpflichtung aus Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK)214, dem Anspruch auf Achtung des Privat- und Familienlebens215. Im Fall X. und Y. gegen die Niederlanden216 hinge- gen nahm er eine aus Artikel 8 EMRK fliessende sog. positive Verpflichtung des Staates in der Form an, dass der Gesetzgeber die Vergewaltigung geistig Behinderter unter Strafe stellen muss. Artikel 14 EMRK verbietet die Diskriminierung bei der Ausübung der durch die EMRK und ihren Zusatzprotokollen garantierten Rechten. Die dort genannten Dis- kriminierungsmerkmale sind nur Beispiele. Eine Differenzierung auf Grund einer Behinderung, die nicht sachlich gerechtfertigt ist, würde unter den generalklauselar- tigen Begriff «sonstiger Status» fallen, der sich auf alle individuellen Anknüpfungs- merkmale bezieht. Diese Bestimmung hat keinen selbstständigen Charakter und kann daher nur im Zusammenhang mit anderen in der Konvention und in den Zu- satzprotokollen garantierten Rechten angerufen werden. Bis heute hat sich der Ge- richtshof unter dem Gesichtspunkt von Artikel 14 materiell noch nicht mit Fällen von Diskriminierungen Behinderter auseinander gesetzt217. Durch das Zusatzprotokoll Nr. 12 zur EMRK soll nun aber der Anwendungsbereich von Artikel 14 EMRK verallgemeinert werden. Es wurde am 27. Juni 2000 durch das Ministerkomitee verabschiedet und liegt seit dem 4. November 2000 zur Unter- schrift bereit. Es wird nach einer Ratifikation durch 10 Mitgliedstaaten in Kraft treten. Im heutigen Zeitpunkt ist noch offen, wie sich der Gerichtshof in Anwendung des 12. Zusatzprotokolls zu den Rechten behinderter Personen äussern wird. Im Hinblick auf eine künftige Unterzeichnung und Ratifikation des Protokolls wird der

212 Die Diskriminierung Behinderter ist auch zur Zeit wieder Gegenstand von Arbeiten des Europarats. Der Lenkungsausschuss für die Wiedereingewöhnung und Integration behinderter Menschen (CD-P-RR) und eine seiner Arbeitsgruppen befassen sich mit einer Zusammenstellung und vergleichenden Analyse der einschlägigen Gesetzgebungen in den Mitgliedstaaten (die Arbeitsgruppe hat im Oktober 2000 einen Bericht dazu verabschiedet).

213 Urteil vom 24. Februar 1998, Recueil des arrêts et décisions 1998, 412 ff.

214 SR 0.101 215 «Or en l'espèce, le droit revendiqué par M. Botta, à savoir celui de pouvoir accéder à la plage et à la mer loin de sa demeure habituelle pendant ses vacances, concerne des relations interpersonnelles d'un contenu si ample et indéterminé qu'aucun lien direct entre les mesures exigées de l'Etat pour remédier aux omissions des établissements de bains privés et la vie privée de l'intéressé, n'est envisageable» (Ziff. 35 des Urteils).

216 Urteil vom 26. März 1985, Serie A Nr. 91.

217 Auch nicht in den oben angeführten Urteilen, vgl. Urteil Botta c/Italien, Ziff. 39, sowie Urteil X. und Y. c/Niederlande, Ziff. 32.

Bundesrat eine genaue Analyse der Gesetzgebung vornehmen und gegebenen- falls bei den Kantonen eine Vernehmlassung durchführen. Sicher ist aber, dass der vorliegende Gesetzesentwurf den heutigen Anforderungen der EMRK nach- kommt.

7.2.3 Europäische Sozialcharta

Die von der Schweiz am 6. Mai 1976 unterzeichnete, aber noch nicht ratifizierte Eu- ropäische Sozialcharta erwähnt die Behinderten ausdrücklich im Zusammenhang mit dem Recht auf berufliche Ausbildung (Art. 10). Artikel 15 zählt die Massnahmen auf, die zu treffen sind, um das Recht der körperlich, geistig oder seelisch Behin- derten auf berufliche Ausbildung sowie auf berufliche und soziale Eingliederung oder Wiedereingliederung zu gewährleisten.

7.3 Europäische Gemeinschaft

Das vom Bundesrat vorgeschlagene Behindertengesetz befindet sich auch in weitge- hender Übereinstimmung mit dem Recht der Europäischen Gemeinschaft (EG), wel- ches seit Inkrafttreten des Unionsvertrags von Amsterdam im Jahre 1999 über eine ausdrückliche Kompetenzbefugnis im Behindertenbereich verfügt218 und dabei von einem neuen menschenrechtsbezogenen Behindertenkonzept ausgeht219. Im Unter- schied zum früher geltenden Fürsorgeprinzip sollen nach diesem neuen Ansatz, wel- cher sowohl auf Prävention als auch auf die Beseitigung von konkreten Hindernis- sen abstellt, Menschen mit Behinderungen dieselben Grundrechte wie andere Bürge- rinnen und Bürger sowie Chancengleichheit hinsichtlich ihrer Teilhabe am Gemein- schaftsleben haben. Gemäss der neuen Nicht-Diskriminierungsklausel von Art. 13 EG-Vertrag kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parla- ments einstimmig geeignete Vorkehren treffen, um Diskriminierungen unter ande- rem aus Gründen einer Behinderung zu bekämpfen. Gemäss der zum Amsterdamer Vertrag abgegebenen Erklärung Nr. 22 zu Personen mit einer Behinderung soll zu- dem bei der Angleichung von Rechtsvorschriften zur Verwirklichung des Binnen- markts den Bedürfnissen von Personen mit einer Behinderung Rechnung getragen werden.

218 Die zahlreichen früheren Entschliessungen, Beschlüsse, Entscheidungen, Berichte, Schlussfolgerungen und Mitteilungen der Gemeinschaftsorgane zur Beseitigung von Diskriminierungen und zur besseren Integration und Förderung von Behinderten waren nicht rechtsverbindlich. Vgl. Mitteilung der Kommission an den Rat, das Europäische Parlament, den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen über bestimmte Massnahmen der Gemeinschaft zur Bekämpfung von Diskriminierungen, KOM(1999) 564 endg. vom 25.11.1999, Anhang II. 219 Vgl. die Entschschliessung des Rates und der im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten vom 20. Dezember 1996 zur Chancengleichheit für Behinderte, ABl 1997 C 12, S. 1. Gemäss diesem neuen Konzept sollen die verschiedenen Barrieren, die die Chancengleichheit behinderter Menschen und deren vollständige Teilhabe an allen Aspekten des Lebens verhindern, ermittelt und beseitigt werden.

Artikel 13 EG-Vertrag gibt damit einzelnen Behinderten keine direkten Ansprüche und Rechte, auf die sie sich vor Erlass entsprechender Beschlüsse vor nationalen Gerichtsinstanzen berufen könnten. Demgegenüber gewährleistet nun der Entwurf für eine Europäische Grundrechtscharta in Artikel 21 ein allgemeines Diskriminie- rungsverbot unter anderem auch mit Bezug auf Behinderungen, und Artikel 26 ga- rantiert Behinderten ihre soziale und berufliche Integration sowie ihre Teilhabe am Gemeinschaftsleben220. Bereits die Gemeinschaftscharta der sozialen Grundrechte der Arbeitnehmer vom 9. Dezember 1989 sieht in Nummer 26 vor, dass alle Behin- derten unabhängig von der Ursache und der Art ihrer Behinderung konkrete ergän- zende Massnahmen, die ihre berufliche und soziale Eingliederung fördern, in An- spruch nehmen können müssen, wobei sich diese Massnahmen zur Verbesserung der Lebensbedingungen je nach den Fähigkeiten der Betreffenden auf berufliche Bil- dung, Ergonomie, Zugänglichkeit, Mobilität, Verkehrsmittel und Wohnung erstre- cken müssen.221 Auslegungshilfen für die Nicht-Diskriminierung von Behinderten ergeben sich schliesslich auch aus der Sozialpolitik (Art. 136–145 EG-Vertrag) und dem Gesundheitsschutz (Art. 152 EG-Vertrag). Gestützt auf Artikel 13 EG-Vertrag hat der Rat mit Datum vom 27. November 2000 die Richtlinie 2000/78/EG zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Ver- wirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf erlassen222. Diese neue Richtlinie, welche zusammen mit der Richtlinie zur Bekämpfung von Diskri- minierungen aus Gründen der Rasse oder der ethnischen Herkunft223 und einem Ak- tionsprogramm zur unionsweiten Bekämpfung von Diskriminierungen224 Teil eines entsprechenden Massnahmepakts ist, gewährleistet nach ihrer Umsetzung in natio- nales Recht nach drei bzw. sechs Jahren Personen in der EU ein einklagbares Recht auf Nichtdiskriminierung auf dem Arbeitsmarkt unabhängig von ihrer Religion oder Weltanschauung, einer Behinderung, ihres Alters oder ihrer sexuellen Ausrich- tung225. Der Geltungsbereich der Richtlinie umfasst den Zugang zu einer Beschäfti- gung oder einem Beruf (Kriterien der Selektion und der Einstellung), die Beförde- rung, die Berufsausbildung und Weiterbildung, die Anstellungs- und Arbeitsbedin- gungen (Kündigung, Entlöhnung) sowie die Zugehörigkeit zu Arbeitnehmer- oder

Arbeitgeberorganisationen, und zwar sowohl in öffentlichen als auch in privaten Be- reichen. Mit Bezug auf den Rechtsschutz (Art. 9) wird Personen, die sich in ihren Rechten verletzt fühlen, die Möglichkeit gegeben, ihren Anspruch auf Gleichbe- handlung auf dem Gerichts- und/oder Verwaltungsweg sowie in Schlichtungsverfah- ren geltend zu machen, selbst wenn das Beschäftigungsverhältnis beendet ist. Ein- zelstaatliche Vorschriften über eine zeitliche Begrenzung des Rechts auf Klageerhe- bung werden jedoch nicht berührt226. Der Anspruch auf Rechtsschutz wird durch die

220 «L'Union reconnaît et respecte le droit des personnes handicapées à bénéficier de mesures visant à assurer leur autonomie, leur intégration sociale et professionnelle et leur participation à la vie de la communauté.»

221 Vgl. ABl 1997 C 12, S. 1

222 ABl. 2000 L 303, S. 16

223 Richtlinie 2000/43/EG des Rates vom 29. Juni 2000 zur Anwendung des Gleich- behandlungsgrundsatzes ohne Unterschied der Rasse oder der ethnischen Herkunft, ABl. 2000 L 180, S. 22

224 ABl. 2000 L 303, S. 23

225 Ausgenommen bleibt lediglich die Diskriminierung auf Grund des Geschlechts, die bereits durch weitreichende Rechtsvorschriften der Gemeinschaft aus den Siebzigerjahren abgedeckt ist und eine spezifische Rechtsgrundlage für Massnahmen im Bereich der Beschäftigung hat (Art. 141 EG-Vertrag).

226 Vgl. das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-185/97, Coote gegen Granada

Hospitality Ltd., Slg. 1998, I–5199.

Möglichkeit verstärkt, dass interessierte Organisationen die diesbezüglichen Rechte im Namen der beschwerten Person ausüben können (Verbandsbeschwerderecht). Mit Bezug auf die Beweislast muss der Beklagte bei glaubhaft gemachtem Vorliegen einer unmittelbaren oder mittelbaren Diskriminierung seinerseits beweisen, dass keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes vorgelegen hat (Art. 10). Im Vordergrund der Bemühungen der Gemeinschaftsorgane um eine Beseitigung von Diskriminierungen von Behinderten standen neben den allgemeinen Integra- tions- und Förderungsmassnahmen bis anhin die Schaffung gleicher Beschäftigungs- chancen und die Eingliederung in den Arbeitsmarkt227. Demgegenüber finden sich trotz zahlreicher parlamentarischer Anfragen nur wenige Massnahmen und Rechts- grundlagen zur Beseitigung der Diskriminierung bzw. zur Förderung der Mobilität von Behinderten im öffentlichen und privaten Verkehr228.

8 Rechtliche Grundlagen

8.1 Verfassungsmässigkeit

8.1.1 Artikel 8 Absatz 4

Der Gesetzesentwurf setzt Artikel 8 BV um, d.h. den Auftrag an den Gesetzgeber in Absatz 4. Absatz 4 richtet sich sowohl an den kantonalen Gesetzgeber als auch an den Bun- desgesetzgeber; jeder ist beauftragt, in seinem Zuständigkeitsbereich tätig zu wer- den. Eine bundesrechtliche Garantie eines Grundrechtes allein schafft hingegen nach herrschender Praxis229 und Lehre230 keine neue Bundeskompetenz. Mit andern Worten: Soweit die Garantie eines Grundrechts als Auftrag an den Gesetzgeber zu betrachten ist – wie dies Artikel 35 Absatz 1 BV generell für alle Grundrechte be-

227 Vgl. die Entschliessung des Rates vom 17. Juni 1999 betreffend gleiche Beschäftigungs- chancen für behinderte Menschen (ABl 1999 C 186, S. 3); Entschliessung des Rates vom 22. Februar 1999 zu den beschäftigungspolitischen Leitlinien für 1999 (ABl 1999 C 69, S. 2). 228 Vgl. z.B. Empfehlung des Rates vom 4. Juni 1998 betreffend einen Parkausweis für Behinderte (ABl 1998 L 167, S. 25). Die Kommission arbeitet derzeit an der endgültigen Fassung eines Vorschlags für eine Richtlinie über Bauvorschriften für Kraftomnibusse, welche Vorschriften über die bessere Zugänglichkeit für Personen mit eingeschränkter Mobilität enthalten soll (vgl. ABl 1972 C 72, S. 22). 229 Vgl. beispielsweise die bundesrätliche Botschaft zum BG über die Gleichstellung von Frau und Mann (Gleichstellungsgesetz) vom 24. Februar 1993, BBl 1993 I 1248, 1323 (wo die Kompetenz des Bundesgesetzgebers auch auf Art. 34ter und 64 der alten BV gestützt wurde). Gleichermassen wurde festgehalten, dass ein Bundesgesetz über die Presseförderung sich nicht auf die Pressefreiheit stützen könne, sondern dass – um ihm eine Grundlage zu geben – eine neue Bestimmung einzufügen sei (was bis heute nicht der Fall war); vgl. D. Barrelet, Droit de la communication, 1998, S. 15–16, Rz. 46–48. 230 Vgl. F. Fleiner / Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 90–91, 242–243 (es stimmt, dass Z. Giacometti vom heute bestrittenen Gedanken ausging, dass ein Grundrecht keiner Ausführungsgesetzgebung bedürfe, weil es direkt anwendbar sei); Y. Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staatsrechts, II, 1982, S. 55; U. Häfelin/ W. Haller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 4. Aufl., 1998, S. 99, Rz. 282. Eine differenziertere, weniger ablehnende Meinung findet man bei P. Saladin in Kommentar BV, zu Art. 3, Rz. 182; J. F. Aubert, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, I, 1991, Rz. 699, S. 500–501; J.P. Müller, Elemente einer schweizerischen Grundrechtstheorie, 1982, S. 127.

stimmt231 –, ändert sie die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen nicht und der Bundesgesetzgeber wird nur in jenen Bereichen tätig, welche die Bundes- verfassung in seine Zuständigkeit verweist; es bleibt den kantonalen Gesetzgebern überlassen, in den übrigen Bereichen tätig zu werden232. Diese Konzeption, die sich aus der Sorge heraus erklärt, die Aufgabenteilung zwi- schen Bund und Kantonen nicht zu unterlaufen, bezieht sich vor allem auf die tradi- tionellen Grundrechte (z.B. Pressefreiheit, Glaubensfreiheit, Versammlungsfreiheit, die nicht mit einem spezifischen Gesetzgebungsauftrag versehen sind. Für sie gilt nur der allgemeine Gesetzgebungsauftrag von Artikel 35 Absatz 1 BV. Ist das Grundrecht hingegen von einem spezifischen, auf auslegungsbedürftigen Begriffen beruhenden Gesetzgebungsauftrag begleitet, die einer Interpretation bedürfen, kann es problematisch sein, die Auslegung solcher Begriffe im konkreten Anwendungsfall den Organen der Rechtsanwendung zu überlassen (kantonale Behörden, Gerichte, Bundesrat im Rahmen seiner Aufsichtsbefugnisse). Es entspricht dem demokrati- schen Grundsatz, der Einheitlichkeit des Bundesrechts und seiner Vorhersehbarkeit besser, den Bundesgesetzgeber damit zu beauftragen. In diesem Zusammenhang sei daran erinnert, dass das Parlament über die Frage der Konkretisierung eines Grundrechts in Verbindung mit einem Gesetzgebungsauftrag bereits im letzten Jahrhundert debattiert hat. Der Anlass dazu war der Begriff des «genügenden» Grundschulunterrichts, wie er in Artikel 27 Absatz 2 aBV (Art. 19 und 62 Abs. 2 BV: «ausreichend») verwendet wurde. Wenn 1874 die ausdrückliche Absicht einer Bundesregelung fallen gelassen wurde, dann aus dem Grunde, weil das Parlament aus politischen Gründen einen präventiven und zentralisierenden Eingriff befürchtet und eine durch Richter und Aufsichtsbehörden ausgeübte Kon- trolle einem derartigen Eingriff vorzog233. Die Frage wurde jedoch ein paar Jahre später wieder aufgenommen. Ein Bericht des Eidgenössischen Departements des In- nern von 1878 erachtete eine wenigstens fakultative Gesetzgebungskompetenz des Bundes als gegeben. Der Bundesrat schloss sich dieser Auffassung in einer Bot- schaft vom 3. Juni 1880 an, und die Bundesversammlung übernahm sie in einem Beschluss von allgemeiner Tragweite vom 14. Juni 1882234. Wohl wurde der Be-

schluss dann in einer Volksabstimmung vom 26. November 1882 verworfen, doch dieses negative Votum, welches wiederum durch eine politische Reaktion erklärbar ist (Befürchtung dessen, was die Gegner den «Schulvogt» nannten), berührte die Frage der Verfassungsmässigkeit einer Bundesregelung keineswegs. Umgekehrt sind

231 BBl 1997 I 191

232 BBl 1997 I 136 f.

233 W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage, 1931, zu Art. 27, S. 203 f. 234 L.R. von Salis, Schweizerisches Bundesrecht, 2. Auflage 1904, Bd. V, Nr. 2460, S. 558–561: Der Bericht der Kommissionsmehrheit des Nationalrates ist zu diesem The- ma sehr klar (in Ermangelung des Gesetzes können die ihrer Natur nach zufälligen Be- schlüsse im Einzelfall höchstens gewisse Verfassungsverletzungen korrigieren; sie genü- gen nicht, um die durch diese Verfassung vorgeschriebenen Verpflichtungen generell zu definieren).

in der Doktrin die Meinungen geteilt, was die Verfassungsmässigkeit einer Bundes- regelung, die den Begriff des Grundschulunterrichts konkretisiert, angeht235. Im vorliegenden Fall denken wir in Anbetracht der Auslegungsprobleme bezüglich der unbestimmten Rechtsbegriffe von Artikel 8 Absatz 4 BV (insbesondere was die Begriffe «Behinderte» und «Benachteiligungen» anbelangt), dass es rechtlich mög- lich ist, dass der Bundesgesetzgeber sie selbst und vorgängig konkretisiert. Wenn er sein Handeln jedoch auf die Konkretisierungsarbeit begrenzt, greift er nicht in den Zuständigkeitsbereich der Kantone ein, welche ihre ursprüngliche Zuständigkeit bewahren, selbst eine mit den Grundrechten im Einklang stehende Ordnung aufzu- stellen. Artikel 8 Absatz 4 BV gibt dem Gesetzgeber den Auftrag, zu Gunsten einer be- stimmten Gruppe von Personen tätig zu werden und Massnahmen zu ergreifen, die geeignet sind, die Benachteiligungen auszuräumen, deren Opfer sie sind. Zu diesem Zweck sollen Bedingungen geschaffen werden, die den behinderten Personen ge- statten, ein Leben zu führen, das mit demjenigen nichtbehinderter Personen ver- gleichbar ist; das kann die Durchführung positiver Massnahmen mit sich bringen. Diese Massnahmen, die mit dem Ziel ergriffen werden, bestehende Nachteile auszu- gleichen oder zu beseitigen, stellen keine Verletzung der rechtlichen Gleichstellung dar, selbst wenn riskiert wird, dass damit indirekt Nachteile für andere Mitglieder der Gesellschaft verbunden sind. Anreizmassnahmen können somit über eine einfa- che Beseitigung eines Nachteils hinausgehen: Sie können, wenn allenfalls auch nur vorübergehend, in den Bereichen, in welchen die Notwendigkeit von Ausgleichs- massnahmen besonders stark spürbar ist, eine Vorzugsbehandlung vorsehen. Dieser Gleichstellungsaspekt wurde namentlich bei der Gleichstellung der Geschlechter untersucht236.

8.1.2 Andere Verfassungsgrundlagen

Ohne dies im Ingress ausdrücklich zu erwähnen, basiert der Gesetzesentwurf auch auf Artikel 62 Absatz 2 BV, um die Gleichstellung der Behinderten im Bereich des Grundschulunterrichts zu konkretisieren. Beim Primarschulunterricht kann der Bund nur den Begriff des ausreichenden Grundschulunterrichts präzisieren (vgl. oben). So wurden Bundesrat und Bundesgericht mehrfach angerufen, dies zu tun. Wenn auch mit der gebotenen Zurückhaltung, haben sie sich dennoch über die vernünftige Distanz von Schulwegen oder über die Angemessenheit einer Verfügung betreffend

235 M. Borghi in Kommentar der Bundesverfassung, zu Art. 27 (1988), Rz. 83–84;

J. Schollenberger, Kommentar der Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossen- schaft, 1905, zu Art. 27, S. 260–261; F. Fleiner, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1923, S. 46, Rz 23; W. Burckhardt, Kommentar der schweizerischen Bundesverfassung, 3. Auflage, 1931, zu Art. 27, S. 204; F. Fleiner – Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 90–91, Rz. 73 (der die von F. Fleiner 1923 geäusserte Meinung übernimmt). 236 BGE 125 I 21, 25–26; für eine neuere Synthese dieser Probleme, siehe A. Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bd. II, Les droits fondamen- taux, Bern 2000, N. 1069 ff.; vgl. auch Caroline Klein, La discrimination des personnes handicapées, Diss. , S. 80–112

Sonderschulung ausgesprochen237. Aus rechtlicher Sicht dürfen die Bundesbehörden aber auch die Verfassungsbestimmungen über andere Punkte konkretisieren. Die Artikel 87 und 92 Absatz 1 BV bilden die Verfassungsgrundlage für die Mass- nahmen im Bereich der Eisenbahnen und des übrigen regelmässigen und gewerbs- mässigen Personentransports. Es handelt sich dabei um umfassende Bundeskompe- tenzen238. Der Gesetzesentwurf stützt sich auch auf Artikel 112 Absatz 6 BV, soweit er den Bund ermächtigt, verschiedene Förderungsmassnahmen zu ergreifen. Diese Bestim- mung entspricht Artikel 34quater Absatz 7 der alten Verfassung, der von Anbeginn an sehr weit ausgelegt wurde, und die Integration Behinderter nicht nur in beruflicher Hinsicht, sondern auch in der Gesellschaft ganz allgemein erfasste239. Diese Mass- nahmen können nicht nur über die Sozialversicherung (Art. 112 Abs. 6 Satz 2), son- dern auch über die allgemeinen Bundesmittel finanziert werden (Art. 112 Abs. 6 Satz 1). Die Bestimmung führt zusammen mit Artikel 8 Absatz 4 BV zur Bejahung einer Kompetenz des Bundes, Förderungsmassnahmen zu Gunsten der Behinderten in einem weiteren Anwendungsfeld als bloss der Invalidenversicherung finanziell zu unterstützen. Bestimmungen des Entwurfs, die Beziehungen zwischen Privatpersonen zum Gegenstand haben, stützen sich auf Artikel 122 Absatz 1 BV, während die Regeln über das Bundes- personal als Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs zu betrachten sind.

8.2 Gesetzgebungsdelegationen

Artikel 10 Absatz 1 und 2 des Gesetzesentwurfs sieht eine Gesetzgebungsdelegation an den Bundesrat vor; er wird ermächtigt, Vorschriften über technische Normen zu erlassen, die auf Bauten, die dem Bund gehören oder die der Bund mitfinanziert, sowie auf Infrastrukturen des öffentlichen Verkehrs Anwendung finden. Der Bundesrat ist damit auch ermächtigt festzulegen, welche Bauten, Anlagen und Fahrzeuge in wel- chem Umfang anzupassen sind. Die Delegation rechtfertigt sich wegen des rein techni- schen Charakters dieser Bestimmungen; es ist notwendig, dass sie rasch an den jeweili- gen Stand der Technik und ihre schnellen Fortschritte angepasst werden können.

8.3 Form des zu erlassenden Akts

Im Bundesbereich bestimmt Artikel 164 Absatz 1 BV, dass alle wichtigen rechtset- zenden Bestimmungen in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen sind. Das neue Gesetz über die Gleichstellung der behinderten Personen muss somit nach dem für die Bundesgesetze vorgesehenen Verfahren erlassen werden.

237 Vgl. VPB 44.19; 56.38; 58.71; 63.59; BGE 117 Ia 27, Erw. 6, S. 31 ; A. Auer, G. Malin- verni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Bern 2000, Bd. II, S. 691ff., N. 1519 bis 1522. 238 Botschaft des Bundesrates vom 20. November 1996 über eine neue Bundesverfassung (BBl 1997 I 271)

239 Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 10. November 1971 zum Entwurf betreffend

Änderung der Bundesverfassung auf dem Gebiete der Alter-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, BBl 1971 II 1597.

8.4 Rechtsgrundlage des Bundesbeschlusses über

die Finanzierung der Massnahmen im öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen Der Entwurf des Bundesbeschlusses stützt sich auf Artikel 17 des Gesetzesentwurfs eines Behindertengleichstellungsgesetzes, das die Bundesversammlung ermächtigt, in der Form eines einfachen Bundesbeschlusses den Höchstbetrag der Finanzhilfen im Bereich des öffentlichen Verkehrs festzulegen, die für die Umsetzung der Mass- nahmen zur Beseitigung von Benachteiligungen Behinderter in den 20 Jahren nach Inkrafttreten des Gesetzes zur Verfügung gestellt werden. Dieser Beschluss ist ein blosser Kredit- und Finanzierungsbeschluss. Er enthält kei- ne rechtsetzenden Normen. Die Zuständigkeit der eidgenössischen Räte ergibt sich aus der allgemeinen Budgetkompetenz nach Artikel 167 BV.

Anhang 1

Daten über Gebrechensgruppen, Funktionsausfälle und Ursachen Invalidenrenten-Bezügerinnen und -Bezüger in der Schweiz im Januar 1999, nach Gebrechensgruppen bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 40% (IV-Statistik 1999, Tabelle 6.15.4, S. 67) Tabelle 1 Gebrechensgruppen Anzahl Personen Prozent

Haut 504 0,4 Nervensystem 13 102 9,3 Sinnesorgane 3 215 2,3 Infektionen, Parasiten 2 606 1,8 Neubildungen 5 455 3,9 Allergien, Stoffwechsel, Innere Sekrete 3 300 2,3 Blut, Blutbildende Organe 276 0,2 Psychosen, Psychoneurosen 56 061 39,6 Kreislaufsystem 11 232 7,9 Atmungsorgane 1 930 1,4 Verdauungsorgane 2 225 1,6 Harn-, Geschlechtsorgane 1 283 0,9 Knochen, Bewegungsorgane 40 098 28,3 nicht zuordnungsfähig 274 0,2 Total 141 561 100

Invalidenrenten-Bezügerinnen und -Bezüger in der Schweiz im Januar 1999, nach Funktionsausfällen bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 40 % (IV-Statistik 1999, Tabelle 6.16.4, S. 79) Tabelle 2 Gebrechensgruppen Anzahl Personen Prozent

Keine 893 0,6 Paraplegie, Tetraplegie 223 0,2 Obere Extremitäten 2 285 1,6 Untere Extremitäten 5 211 3,7 Obere und untere Extremitäten 1 339 0,9 Stamm 16 565 11,7 Stütz- und Bewegungsapparat 3 560 2,5 Allgemeinzustand 35 822 25,3 Sehbehinderung 2 331 1,6 Hörbehinderung 591 0,4 Kiefer-, Mundfunktion 41 0,0 Sprachstörungen 558 0,4 Hirn, Motorische Störungen 1 323 0,9 Verhaltensstörungen 18 280 13,0 Atem und Blutgasaustausch 1 729 1,2

Gebrechensgruppen Anzahl Personen Prozent

Nieren 627 0,4 Verdauungstrakt, Leber 966 0,7 Mehrfache Störungen körperlicher Art 10 243 7,2 Mehrfach geistige und körperliche Störungen 17 872 12,6 Nicht definiert 1 0,0 Unklar 21 101 14,9 Total 141 561 100

Ursachen der Gebrechen bei den Bezügern und Bezügerinnen von IV-Renten (IV-Statistik 1999, Tabelle 3.4.5.1, S. 21) Tabelle 3: Invaliditätsursachen Männer Frauen Total Total in%

Geburtsgebrechen 14 000 12 000 26 000 14 Krankheit 81 000 61 000 142 000 76 – davon psychische Leiden (30 000) (26 000) (56 000) (30) Unfälle 15 000 6 000 20 000 11 Total 109 000 79 000 188 000 100

Wahrscheinlichkeit, eine IV-Rente zu beziehen, 1999 nach Altersklassen in der Schweiz (IV-Statistik 1999, Grafik 3.4.4.2, S. 21) Grafik 1

M änner Frauen

Prozent

A lter

Anhang 2

IV-Versicherte und erbrachte Leistungen (Auszug aus der IV-Statistik 1999)

Die Invalidenversicherung zählt fast 7,5 Millionen Versicherte, wovon 4,1 Millio- nen Versicherungsprämien einzahlen.

1 Übersicht

Im Jahre 1998 sind in fast 500 000 Fällen Invaliditätsleistungen erbracht worden (siehe IV-Statistik 1999, S. 37):

Leistungen Bezüger und Bezügerinnen

Abklärungsmassnahmen 64 331 Individuelle Massnahmen 188 832 Hilflosenentschädigung (der IV und der AHV) 36 791 Renten 157 063 Individuelle Massnahmen + Hilflosenentschädigung 3 609 Individuelle Massnahmen + Renten 9 536 Renten + Hilflosenentschädigung 14 942 Alle Massnahmen + Renten 6 647 Total 481 751

Anmerkung zur obigen Tabelle: Diese Zahl kann nicht mit der Anzahl Personen gleichgesetzt werden, welche Leistungen erhalten haben, weil an einzelne Personen mehrere unterschiedliche Leistungen, z.B. eine IV-Rente und eine Hilflosenentschädigung, ausgerichtet werden können.

2 Anzahl der Bezüger und Bezügerinnen von Hilflosenentschädigung

Die Hilflosenentschädigung (HE) ist eine Geldleistung für Invalide, die zwischen 18 und 62/65 Jahre alt sind und die für die alltäglichen Verrichtungen auf die Hilfe Dritter angewiesen sind oder der persönlichen Überwachung bedürfen240. Die Hilf- losenentschädigung wird nicht nur an Bezüger und Bezügerinnen von Leistungen der IV, sondern auch an AHV-Rentner und rentnerinnen ausbezahlt. Unter der Al- tersgrenze von 65 Jahren (Männer) bzw. 62 Jahren (Frauen) waren es im Jahre 1998 rund 23 000 Personen, welche in ihrer Fähigkeit der Alltagsbewältigung so einge- schränkt waren, dass sie mehr als zwei Stunden pro Tag regelmässig auf Hilfe ange- wiesen waren und eine Hilflosenentschädigung der IV bezogen. Die Anzahl der Personen, welche im Sinne der Invalidenversicherung als hilflos gel- ten und auf Dritthilfe angewiesen sind, und deshalb eine Hilflosenentschädigung HE erhalten haben, belief sich im Jahre 1998 auf total 55 342 Personen. Diese Gesamt- zahl der Bezüger einer Hilflosenentschädigung ergibt sich aus der Anzahl der Leis-

240 Vergleiche Art. 42 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG; SR 831.20) sowie BGE 124 II S. 241 ff., Erw. 4c) S. 247 und 248. Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) sieht eine leicht geänderte Definition vor (vgl. Art. 9 und Aufhebung von Art. 42 Abs. 2 IVG; BBl 2000 5041).

tungsbezüger einer Hilflosenentschädigung (36 791) zuzüglich der Anzahl Perso- nen, welche eine individuelle Leistung in Kombination mit einer Hilflosenentschä- digung beziehen, nämlich 3609 Personen, sowie zuzüglich die Anzahl Personen, welche eine IV-Rente in Kombination mit einer Hilflosenentschädigung erhalten.

3 Bezüger und Bezügerinnen von Eingliederungsmassnahmen

und Invalidenrenten Von den 390 000 in der Schweiz wohnhaften IV-Leistungsbezügern und -bezüge- rinnen haben rund 50 000 Personen lediglich eine Abklärungsmassnahme ihres Fal- les in Anspruch genommen. Die restlichen 340 000 Personen teilen sich zu je der Hälfte in Bezüger und Bezügerinnen von Eingliederungsmassnahmen sowie Rentner und Rentnerinnen auf241. Im Januar 1999 hatten in der Schweiz 188 000 Personen Anspruch auf eine Invalidenrente242. Die meisten Leistungsbezüger und Leistungs- bezügerinnen von IV-Leistungen leben in der Schweiz, 9 % der Bezüger und Bezü- gerinnen von Renten im Jahre 1999 hielten sich im Ausland auf; IV-Statistik 1999, Tabelle 3.1, S. 3.

241 Die am häufigsten angeordneten Eingliederungsmassnahmen waren die medizinischen (145 000), die seltensten die beruflichen Massnahmen (11 000). 242 Ungefähr drei Viertel davon bezogen eine ganze Rente. Die monatliche Summe dieser Leistung betrug ohne Einbezug allfälliger Zusatzrenten durchschnittlich 1500 Franken.

Anhang 3

Anspruch auf Hilfe und Unterstützung für Menschen mit Behinderungen im Zivilrecht und im Sozialversicherungsrecht; Berücksichtigung der Behinderung im Steuerrecht

1 Ansprüche und Lebenshilfen im Zivilrecht

1.1 Allgemeine Lebenshilfen im Familienrecht

Die Familie ist eine Solidar- und Wirtschaftsgemeinschaft. Sie spielt für das physi- sche und psychische Wohlbefinden, für die Sicherheit und die Entfaltung wie auch für die Existenzsicherung des einzelnen Menschen eine zentrale Rolle. Insbesondere sind Menschen mit Behinderungen auf die materielle und immaterielle Hilfe der Familie angewiesen. Die wertvollste und wichtigste Erfahrung für Kinder, nament- lich auch für Kinder mit Behinderungen, ist das Gefühl des Angenommen-Seins. Selbstwertgefühl und psychische Stabilität können nur durch Bestätigung, menschli- che Wärme und Zuneigung wachsen. Familienrechtliche Normen des Zivilrechtes drücken diese Werte durch den Gedanken der Solidarität und der Beistandspflicht aus, welche zwischen den Ehegatten sowie zwischen Eltern und Kindern geschuldet ist (Art. 159 Abs. 3 und Art. 272 ZGB). Die Verwandtenunterstützungspflicht dehnt die materielle Form der Solidarität generationenübergreifend auf Enkel und Gross- eltern aus (Art. 328 ZGB). Materielle Hilfe sowie immaterielle Hilfe in Form von Kinderbetreuung kann gerade in Familien mit einem von einer Behinderung betrof- fenen Elternteil oder mit einem Kind mit Entwicklungsschwierigkeiten geboten und lebensdienlich sein. Die Grosseltern können unter Umständen die Rolle von Pflege- eltern übernehmen (Art. 300 ZGB). Andererseits pflegen Eltern betagte und behin- derte Eltern oder Schwiegereltern. Über die effektiv geleistete familieninterne Hauspflege aus gesundheitlichen Grün- den, bei zeitweiliger oder ständiger Invalidität eines Familienmitgliedes, hat das Bundesamt für Statistik auf Grund der 1. Schweizerischen Gesundheitsbefragung 1992/93 folgende Fakten veröffentlicht243: Innerhalb der Familie wird im Bedarfs- fall am häufigsten der Partner oder die Partnerin beigezogen, wobei zwischen den Geschlechtern ein deutlicher Unterschied festzustellen ist. 41,6% der befragten Männer nannten ihre Partnerin als Person, welche die benötigte Hilfe leistet, wäh- rend nur halb so viele Frauen – 19,1% – ihren Partner nannten. Was die Hilfeleis- tung durch Kinder betrifft, so hat die Gesundheitsbefragung Folgendes ergeben: Anteilsmässig werden mehr Mütter als Väter von ihren Kindern betreut (14% Mütter und 6,1% Väter). Weiter sind es vor allem die Töchter, die den Müttern beistehen (9%). Die stärkere Betreuung durch die Töchter nimmt bei den Müttern ab 55 Jahren

243 Roland Calmonte, Brigitte Herren, Thomas Spuhler, Christophe Koller, Bundesamt für Statistik: Gesundheit und Gesundheitsverhalten in der Schweiz. Detailergebnisse der

1. Schweizerischen Gesundheitsbefragung 1992/93 S. 96.

244 Roland Calmonte u.a., a.a.O., S. 96. Nicht zu übersehen ist zudem der Zusammenhang zwischen Witwenschaft und Betreuung der Mütter durch ihre Töchter. Ab 65 Jahren leben die Frauen weitaus häufiger allein als die Männer, 47 % der Frauen im Vergleich zu 19,6 % der Männer (S. 95).

Die Pflicht zur Mithilfe an der Deckung des Lebensbedarfes in der ehelichen Ge- meinschaft, einschliesslich der Gesundheits- bzw. der Krankheitskosten, stellt die materielle Seite der Solidarität dar (Art. 163 ZGB). Massstab sind die persönlichen Möglichkeiten und die finanziellen Verhältnisse. Ausdrücklich spricht das Kindesrecht die Rechtsstellung des behinderten Kindes an. Die Eltern sind gehalten, nicht nur die allgemeine Erziehungspflicht in körperlicher, geistiger und sittlicher Hinsicht zu erfüllen (Art. 302 Abs. 1 ZGB). Überdies obliegt ihnen die Pflicht, die für das Kind angemessene, seinen Fähigkeiten und Neigungen entsprechende allgemeine und berufliche Ausbildung zu verschaffen, insbesondere auch dem «körperlich oder geistig gebrechlichen Kind» (Art. 302 Abs. 2 ZGB). Da- bei müssen die Eltern das Anhörungsrecht des Kindes respektieren und soweit tun- lich auf die Meinung des Kindes Rücksicht nehmen (Art. 301 Abs. 2 ZGB). Das be- hinderte Kind hat grundsätzlich den gleichen Anspruch auf allgemeine und berufli- che Ausbildung wie das nichtbehinderte. Ist es nicht in der Lage, dem ordentlichen Schulbetrieb zu folgen, so müssen die Eltern gegebenenfalls den Besuch von Hilfs- kursen oder Spezialschulen ermöglichen oder das Kind in einer besonderen För- dereinrichtung unterbringen245. Zum Zwecke der Förderung des Kindes sollen die Eltern mit der Schule und, wo es die Umstände erfordern, mit der öffentlichen und gemeinnützigen Jugendhilfe zusammenarbeiten (Art. 302 Abs. 3 ZGB). Diese Pflicht der Eltern zur Kooperation tritt ein, wenn sich die Eltern untereinander oder mit dem Kind nicht einigen können oder wenn das behinderte Kind schulische oder erzieherische Schwierigkeiten verursacht. Die Pflicht besteht namentlich darin, sich mit der Lehrkraft in Kontakt zu setzen, den Rat fachkundiger Stellen der öffentli- chen und gemeinnützigen Jugendhilfe (z.B. heilpädagogische Früherfassung) sowie der Schule (Schulpsychologischer Dienst, heilpädagogische Unterstützung usw.) und der Vormundschaftsbehörde einzuholen246. Die elterliche Pflicht zur Zusammenarbeit mit öffentlichen Institutionen ist gerade für die Früherfassung von körperlich oder geistig behinderten Kindern von grosser Bedeutung, weil durch ein spezielles Training oder durch eine frühe Therapie sich Entwicklungsrückstände und Defizite effizienter und erfolgreicher auffangen lassen

als in einem späteren Kindesalter. Hervorzuheben ist die gleiche Stellung jedes Kindes innerhalb der Geschwisterreihe: Auch das Kind mit einer Behinderung besitzt die gleiche Rechtsstellung in der Ge- schwisterreihe hinsichtlich seines Anspruches auf eine optimale, seinen Möglich- keiten entsprechende Bildung und Ausbildung247. Die Frage der Angemessenheit der Ausbildung stellt sich bei Kindern mit Behinderungen mindestens so ernsthaft

245 BGE 117 Ia 34; RegRat AG AGVE 1991, 524 Nr. 26.

246 Ingeborg Schwenzer, Kommentar zu Art. 302 ZGB, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Basel 1996, S. 1556. 247 Was als «angemessene, berufliche Ausbildung» erscheint, muss im Einzelfall abgeklärt werden. Der Begriff unterliegt der Interpretation angesichts dem gesellschaftlichen Wandel, den neuen Anforderungen im Erwebsleben und den in den letzten Jahren erweiterten Ausbildungs- und Therapiemöglichkeiten. Vergleiche ausführlich zur Frage nach der Angemessenheit der Ausbildung, Forni, S. 433 ff., in: Hausheer/Spycher/ Kocher/Brunner, Handbuch des Unterhaltsrechts, Bern 1997, S. 340 ff. Vergleiche zur Problematik des Ausbildungsplanes und des beruflichen Lebensplanes, zur Rücksichts- und Zusammenwirkungspflicht zwischen Eltern und Kind bei der Ausbildung: Peter Breitschmid, Kommentar zu Art. 277 ZGB, in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Basel 1996, S. 1454–1460.

wie bei gesunden Kindern, weil ihnen eine spätere Umschulung eher weniger leicht fallen dürfte als anderen Jugendlichen. Die Familiensolidarität soll auch in Krisensituationen wirksam sein. Spezielle Nor- men sichern vor allem die materielle Unterstützung zwischen den Ehegatten und zwischen den einzelnen Elternteilen und ihren Kindern. Im Vordergrund stehen die Unterhaltsregelungen während der Trennung als Massnahme des Eheschutzes (Art. 175 f. ZGB) und als vorsorgliche Massnahme während eines Scheidungsver- fahrens (Art. 137 ZGB). Wenn der Richter bzw. die Richterin Eheschutzmassnah- men oder Massnahmen in einem Scheidungsverfahren anordnet, muss bei der Zu- teilung der Kinder und der Festlegung der Unterhaltsbeiträge das Gericht eine Be- hinderung und ihre konkreten Auswirkungen mit berücksichtigen. Über die Dauer einer Ehe hinaus, welche durch Scheidung aufgelöst wird, besteht die Familiensoli- darität weiter. Dabei werden die Unterhaltsbeiträge für den unterstützungsberech- tigten Ehegatten so festgelegt, dass seine Gesundheit, einschliesslich einer allfälligen physischen oder psychischen Behinderung, berücksichtigt werden. Diese Rücksicht- nahme wirkt in zweifacher Hinsicht: sowohl bei der Frage der Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit wie auch bei der Festlegung der Höhe des nachehelichen Unter- haltsbeitrages248. Wenn ein Ehegatte in der Vereinbarung ganz oder teilweise auf seinen Anspruch auf die zu teilenden Austrittsleistungen der beruflichen Vorsorge verzichtet, prüft das Gericht von Amtes wegen, ob eine entsprechende Alters- und Invalidenvorsorge auf andere Weise gewährleistet ist (Art. 141 Abs. 3 ZGB).

1.2 Besondere Lebenshilfen

Das Vormundschaftsrecht stellt eine Reihe von Massnahmen zur Verfügung, welche für die betreute Person eine Lebenshilfe darstellen, um das Bestehen in unserer Ge- sellschaft zu ermöglichen. Jedoch wird die Autonomie der betreffenden Person tan- giert, vor allem wenn Massnahmen angeordnet werden, welche die rechtliche Handlungsfreiheit beschränken (Mitwirkungs- oder/und Verwaltungsbeiratschaft Art. 395 Abs. 1 und 2 ZGB) oder die rechtliche Handlungsfähigkeit durch die Ent- mündigung gar aufheben (Art. 368 ff. ZGB). Im Zusammenhang mit der Unterstüt- zung von Menschen mit Behinderungen stehen Kindesschutzmassnahmen im Vor- dergrund, welche im Sinne des Kindeswohls die Eltern in ihrer Erziehungsaufgabe unterstützen. Überdies bietet die Rechtsgemeinschaft durch das Vormundschafts- recht Lebenshilfen für Erwachsene an, welche beispielsweise wegen ihrer Behinde- rung physischer, psychischer oder geistiger Art besondere Mühe bekunden, mit den Anforderungen des Lebens zu Rande zu kommen.

248 Die geschuldeten Unterhaltsbeiträge werden entweder durch eine richterlich genehmigte Konvention vereinbart (Art. 140 f. ZGB) oder durch einen gerichtlich festgesetzten nachehelichen Unterhaltsbeitrag bestimmt, sofern es einem Ehegatten nicht zuzumuten ist, dass er für den ihm gebührenden Unterhalt unter Einschluss einer angemessenen Altersvorsorge selber aufkommt (Art. 125 f. ZGB). Beim Entscheid, ob ein Beitrag zu leisten sei und gegebenenfalls in welcher Höhe und wie lange, sind mehrere Umstände zu berücksichtigen, namentlich auch Alter und Gesundheit des Ehegatten (Art. 125 Abs. 2 Ziff. 4 ZGB). Die Unterhaltsregelungen für die Kinder bei der Scheidung der Eltern finden sich in Art. 133 Abs. 1 ZGB und Art. 143 Abs. 1 Ziff. 2 ZGB.

1.2.1 Kindesschutzmassnahmen (Art. 307 ff. ZGB)

Vernachlässigen die Eltern die Erziehung ihrer Kinder im Sinne der Fürsorge- pflichten oder fühlen sie sich in der Erziehung und Förderung eines behinderten Kindes überfordert, stellt sich die Frage nach dem Kindesschutz. Dafür stellt das Zi- vilrecht eine Stufenfolge von Massnahmen zur Verfügung. Die Vormundschaftsbe- hörde hat, wenn das Wohl des Kindes gefährdet ist und die Eltern (oder die Pflege- eltern) nicht für Abhilfe sorgen oder dazu nicht imstande sind, geeignete Vorkehren zu treffen (Art. 307 ZGB). Als erste Massnahme nennt das Gesetz Weisungen für die Pflege, Erziehung oder Ausbildung. Ein sprachbehindertes Kind sei beispiels- weise einer fachärztlichen Behandlung oder einer entsprechenden Therapie bei einer Logopädin oder bei einem Logopäden zu unterziehen. Es kann die Einsetzung eines Beistandes angeordnet werden, der die Eltern in ihrer Sorge um das Kind mit Rat und Tat unterstützt (Art. 308 ZGB). Als Beistand kommen beispielsweise Sozialar- beiter oder Sozialarbeiterinnen, Heilpädagogen und Heilpädagoginnen in Betracht. Die Beistandschaft versteht sich als Erziehungshilfe. Einschneidendere Kindesschutzmassnahmen sind die Wegnahme des Kindes und die Unterbringung in ein geeignetes Heim (Aufhebung der elterlichen Obhut, Art. 310 Abs. 1 ZGB). Bei besonderen schwerwiegenden Versäumnissen oder we- gen Unvermögens (z.B. wegen eines Gebrechens physischer oder psychischer Art) seitens der Eltern ist der Entzug der elterlichen Sorge zu erwägen und – falls keine weniger einschneidende Massnahme möglich ist – von der vormundschaftlichen Aufsichtsbehörde durchzuführen. Gleichzeitig ist die elterliche Sorge auf einen ge- setzlichen Vormund zu übertragen (Art. 311 ZGB). Die Eltern können aus wichtigen Gründen von sich aus darum ersuchen (Art. 312 Ziff. 1 ZGB).

1.2.2 Vormundschaftsrechtliche Lebenshilfen für Erwachsene

Das Vormundschaftsrecht unterscheidet drei Massnahmen, welche als Lebenshilfen für Menschen gedacht sind, welche ohne diese Hilfe mit dem Leben nicht oder schwerlich zu Rande kommen: die Beistandschaft, die Beiratschaft und die Vor- mundschaft. Die Beistandschaft belässt der Person die volle rechtliche Handlungs- fähigkeit, während die Beiratschaft sie partiell einschränkt. Die Vormundschaft ist die einschneidenste Massnahme insofern sie die rechtliche Handlungsfähigkeit der betreffenden Person aufhebt. Nur unter bestimmten Voraussetzungen und unter Be- achtung der Verhältnismässigkeit sowie bei Vorliegen bestimmter Gründe können Mündige unter Vormundschaft gestellt werden. Als ersten Grund nennt das Gesetz Geisteskrankheit und Geistesschwäche, welche so ausgeprägt sein muss, dass die Person ihre Angelegenheiten nicht zu besorgen vermag, zu ihrem Schutz dauernd des Beistandes und der Fürsorge bedarf oder die Sicherheit anderer gefährdet (Art. 369)249. Die Entmündigung kann auch auf eigenes Begehren der betreffenden Person erfolgen, wenn sie infolge Altersschwäche oder eines Gebrechens oder we- gen Unerfahrenheit ihre Angelegenheiten nicht gehörig zu besorgen vermag (Art. 372 ZGB). Die Entmündigung führt zum vollständigen Entzug der Hand- lungsfähigkeit. In der Regel vertritt ein Vormund das Mündel in allen rechtlichen

249 Der im Zivilgesetzbuch verwendete Begriff der Geisteskrankheit deckt sich nicht mit der medizinischen Bezeichnung, welche als Sammelbegriff von «psychische Krankheiten» spricht. Jede Person, welche nach Art. 369 ZGB geisteskrank ist, ist im medizinischen Sinne psychisch krank, jedoch ist nicht notwendigerweise jede psychisch kranke Person im medizinischen Sinne auch rechtlich geisteskrank.

Angelegenheiten. Diese Form der Vormundschaft kommt für Menschen in Frage, welche wegen ihrer schweren Geisteskrankheit oder Geistesschwäche nicht in der Lage sind, die Rahmenbedingungen ihres Lebens zu gestalten. Nicht eingeschränkt werden können allerdings die höchstpersönlichen Rechte, die jedem Menschen zu- stehen. Darunter versteht man beispielsweise das Recht auf körperliche Unversehrt- heit (Erfordernis der Zustimmung zu einem ärztlichen Eingriff wie die Sterilisation) oder das Recht auf die Errichtung eines Testamentes. Diese Rechte kann die betrof- fene Person in eigener Verantwortung wahrnehmen, soweit sie die Tragweite ihrer Handlung zu verstehen vermag, d.h. urteilsfähig ist. Da die absoluten höchstpersön- lichen Rechte «vertretungsfeindlich» sind, ist es nicht möglich, dass der Vormund stellvertretend für das Mündel solche Entscheidungen trifft. Die Einwilligung in ärztliche Eingriffe zählt zu den relativ höchstpersönlichen Rechten250. Das bedeutet, dass im Falle von Urteilsunfähigkeit eine Vertretung zugelassen ist251. Für die Ehe- schliessung braucht die entmündigte Person die Zustimmung des gesetzlichen Ver- treters (Art. 94 Abs. 2 Satz 1 ZGB). Dessen Verweigerungsrecht, beispielsweise als Vormund, ist jedoch beschränkt; dies ergibt sich aus dem wohlverstandenen Interes- se des Mündels, welches im Rahmen der Fürsorgepflicht des Vormundes strikte zu wahren ist. Die entmündigte Person kann gegen die Verweigerung dieser Zustim- mung das Gericht anrufen (Art. 94 Abs. 2 Satz 2 ZGB). Gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung dürfen die Anforderungen an die Urteilsfähigkeit für die Eheschlie- ssung nicht allzu hoch gesetzt werden252. Das Recht, um Aufhebung der Vormund- schaft zu ersuchen oder ein Scheidungsbegehren gerichtlich anhängig zu machen sowie eine letztwillige Verfügung zu erlassen oder einen Erbvertrag abzuschliessen, gehören zu den absolut persönlichen Rechten253. Als ordentliche oder als dringende Massnahme kann durch eine vormundschaftliche Behörde ein fürsorgerischer Freiheitsentzug geboten sein. Geisteskrankheit und Geistesschwäche, Suchterkrankung, schwere Verwahrlosung sind Gründe, welche einen fürsorgerischen Freiheitsentzug und die Unterbringung in eine geeignete An- stalt rechtfertigen, wenn der betroffenen Person die nötige persönliche Fürsorge nicht anders erwiesen werden kann (Subsidiarität des fürsorgerischen Freiheitsent-

zuges). Die Belastung der Umgebung ist bei der Beurteilung der Verhältnismässig- keit der Massnahme zu berücksichtigen (Art. 397a ZGB). Bei einer dauernden An- staltsunterbringung kann für die fürsorgebedürftige Person ein Vormund (volle Be- schränkung der Handlungsfähigkeit Art. 367 Abs. 1 ZGB) oder ein Beirat (nur teil- weise Beschränkung der Handlungsfähigkeit Art. 395 ZGB) ernannt werden. In der Praxis wird heutzutage auf die Bevormundung verzichtet, weil sie als zu ein- schneidend empfunden wird (Entzug der rechtlichen Handlungsfähigkeit). Hingegen werden bei altersschwachen Personen oder bei Personen mit einer geistigen Behin- derung Beistandschaften angeordnet. In der laufenden Revision des Vormundschaftsrechts sind massgeschneiderte Mass- nahmen vorgesehen, welche die individuelle Situation der betreffenden Person stär- ker berücksichtigen. Auch im neuen «Erwachsenenschutzrecht» wird das Verhält- nismässigkeitsprinzip und das Prinzip der Subsidiarität der Massnahmen von Be- deutung sein.

250 BGE 114 Ia 350.

251 Vgl. Margrith Biggler-Eggenberger in: Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Schweizerisches Zivilgesetzbuch I, Art. 19, N 37 und N 41, S. 187, Basel 1996.

252 BGE 109 II 273 E. 2 und.3

253 Biggler-Eggenberger, a.a.O., N 40.

1.3 Kein Anspruch auf Anstellung im Arbeitsrecht – Arbeitsrechtliche

Schutzvorschriften

Das Arbeitsrecht befasst sich als Sonderrecht mit dem Lebenssachverhalt der abhän- gigen Arbeit, welche auf Grund eines privatrechtlichen Verhältnisses erbracht wird254. Obschon im Arbeitsrecht zwingende Bestimmungen zu beachten sind, ist die Abschlussfreiheit bzw. die Vertragsfreiheit beider Vertragspartner gewährleistet. Sie wird als wesentlicher Teil der persönlichen Freiheit betrachtet255. Sie umfasst neben der Freiheit zur Gestaltung des Vertragsinhaltes innerhalb der gesetzlichen Schranken auch die Abschlussfreiheit, d.h. die Freiheit, einen Vertrag abzuschlies- sen oder nicht, sowie die Freiheit, den Vertragspartner auszuwählen. Die Gesetzge- bung des Bundes schränkt die Vertragsfreiheit und somit das Recht auf Wahlfreiheit des Arbeitgebers bei Vertragsschluss lediglich punktuell ein. So verbieten bei- spielsweise die Bestimmungen des Artikels 3 Absatz 1 und 2 des Gesetzes über die Gleichstellung von Mann und Frau vom 24. März 1995256 direkte oder indirekte Benachteiligungen auf Grund des Geschlechts bei der Anstellung257. Spezielle ge- setzliche Rücksichtnahmen sind bei Anstellungen gegenüber Menschen mit Behin- derungen nicht geboten. Das Gemeinwesen vertraut auf die Freiheit des Arbeitge- bers, sich auch freiwillig zur Anstellung eines Menschen mit einem Handicap zu entschliessen oder einen solchen Arbeitnehmer bzw. eine solche Arbeitnehmerin trotz einer eingetretenen Behinderung und allenfalls eingeschränkter Leistungsfä- higkeit weiterhin in geeigneter Weise zu beschäftigen. Um das Klischee der Hilfsbedürftigkeit bei jedem Behinderungsfall zu durchbre- chen, ist zu unterstreichen, dass Behinderung nicht notwendigerweise eine Ein- schränkung der kreativen und wirtschaftlichen Leistungskraft bedeutet. Beispiele von Menschen, welche trotz ihrer augenfälligen oder verborgenen Behinderung ih- ren Mann oder ihre Frau stellen, widersprechen den gängigen Vorurteilen von Hilf- losigkeit und Abhängigkeit. Als eine der zwingenden Bestimmungen im Arbeitsrecht gilt die Pflicht des Arbeit- gebers, die Persönlichkeit der Arbeitnehmer zu schützen (Art. 328 Abs. 1 OR). Die Arbeitgeber sind verpflichtet, präventiv und aktuell die Persönlichkeit jedes Arbeit- nehmers und jeder Arbeitnehmerin zu schützen und im Rahmen des Arbeitsverhält- nisses entsprechende Eingriffe von Vorgesetzten, Mitarbeitern oder Dritten (Kun-

den, Lieferanten) abzuwehren. Zu den Persönlichkeitsgütern gehören insbesondere Leben und Gesundheit, körperliche und geistige Integrität, persönliche und berufli- che Ehre, Stellung und Ansehen im Betrieb, Geheimsphäre, die Freiheit der persön-

254 Dem Arbeitsrecht kommt grosse Bedeutung zu, da die eigene Arbeitskraft für die meisten Menschen in der Schweiz die Grundlage ihrer wirtschaftlichen Existenz bildet. In der Schweiz sind über 90% der Erwerbstätigen Arbeitnehmende. Vgl. Charlotte Gysin, Der Schutz des Existenzminimums in der Schweiz, Basel 1999, S. 210. Rehbinder berechnet für das Jahr 1996 die Zahl von 3,8 Millionen, bzw. nach Abzug des öffentlichen Dienstes 2,8 Millionen Menschen in der Schweiz, die ihre Existenzgrundlage in abhängiger Arbeit fanden. Manfred Rehbinder, Schweizerisches Arbeitsrecht, 14. Aufl., Bern 1999, S. 19. 255 BGE 80 II 39

256 Gleichstellungsgesetz (SR 151.1)

257 Das Verbot der direkten und indirekten Benachteiligung erstreckt sich überdies auf die Aufgabenzuteilung, Gestaltung der Arbeitsbedingungen, Entlöhnung, Aus- und Weiterbildung, Beförderung und Entlassung.

lichen Meinungsäusserung und die Freiheit der gewerkschaftlichen Organisation258. Der Arbeitgeber hat die Pflicht, Verhaltensweisen, welche gegenüber Menschen mit Behinderungen als verletzend, abwertend und ausgrenzend wirken, entgegenzutreten und zu unterbinden. Die Erfahrungstatsache, dass der Eintritt in die Gruppe der IV-Rentener und IV- Rentnerinnen hauptsächlich auf Grund von Krankheit erfolgt (76% aller IV-Rentner und Rentnerinnen), deren Wahrscheinlichkeit mit dem Alter ansteigt, wogegen Ein- tritte auf Grund von Geburtsgebrechen (14%) und Unfällen (11%) nur eine unterge- ordnete Rolle spielen, unterstreicht die Bedeutung der präventiven Sorge um die Ge- sundheit zur Erhaltung der Erwerbskraft, sowohl von Seiten der Arbeitgeber und Arbeitgeberinnen wie auch von Seiten der Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen. Das Arbeitsrecht verpflichtet die Arbeitgeber in Artikel 328 Abs. 2 OR, zum Schutz von Leib und Leben geeignete Massnahmen zu treffen. Die Arbeitgeber müssen für die einwandfreie Beschaffenheit der Arbeitsräume und anderer von den Arbeitneh- mern und Arbeitnehmerinnen zu benutzender Räume sorgen, Maschinen und Geräte mit den erforderlichen Schutzvorrichtungen versehen lassen und den Arbeitsablauf möglichst gefahrenlos gestalten. Ferner müssen sie die Arbeitskräfte auf Gefahren hinweisen, sie instruieren und für geeignete Überwachung auf Einhaltung der Si- cherheitsvorkehrungen sorgen259. Grenze dieser Schutzpflichten ist jedoch das tech- nisch Mögliche und wirtschaftlich Zumutbare. Dieses ist als Mindeststandard geschuldet (Art. 362 Abs. 2 OR). In Arbeitsverhältnissen, die dem öffentlichem Arbeitsschutzrecht unterliegen, ist das technisch Mögliche und das wirtschaftlich Zumutbare dort näher konkretisiert. Der Gesundheitsschutz ist im Zuge der Revision des Arbeitsgesetzes260 verstärkt worden, so für schwangere Frauen (Art. 35ArG) und für Jugendliche261.

2 Ansprüche im Sozialversicherungsrecht

2.1 Das System der sozialen Sicherheit im Sozialstaat

und das Invaliditätsrisiko

Die Sozialstaatlichkeit ist ein tragendes Strukturelement unseres Staates. Dies ergibt sich aus Artikel 2 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung (Wohlfahrtsförderung und Chancengleichheit) sowie aus weiteren Sozialbestimmungen der Verfassung. Haupt- pfeiler der Sozialstaatlichkeit sind die Alters- Hinterlassenen und Invalidenversiche- rung (Art. 111 und 112 BV), die berufliche Vorsorge (Art. 113 BV), die Arbeitslo- senversicherung (Art. 114 BV), die Familienzulagen und die Mutterschaftsversiche- rung (Art. 116 BV)262, die Kranken- und Unfallversicherung (Art. 117 BV) sowie die kantonale Fürsorge (Art. 115 BV). Zu den typischen Risiken der Sozialversiche-

258 Manfred Rehbinder, Kommentar zum Schweizerischen Privatrecht, Obligationenrecht, Basel 1996, Art. 328, N 3, S. 1631 und 1632. 259 BGE 102 II 18–22 260 Bundesgesetz vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (ArG, SR 822.111) 261 Die Liste der für Jugendliche bis zum vollendeten 19. Lebensjahr und die Liste der für Jugendliche unter 16 Jahren verbotenen Tätigkeiten (vgl. die Verbotsliste in Art. 47 der Verordnung I) wurde erweitert. Lehrlinge bis zum vollendeten 20. Lebensjahr dürfen gewisse gefährliche Arbeiten nicht verrichten. Bei der Beschäftigung von Jugendlichen unter 15 Jahren müssen erhebliche Einschränkungen beachtet werden, bezüglich der Dauer der Beschäftigung und der Art der Tätigkeit (vgl. Art. 52–55 der Verordnung 1).

262 Die Mutterschaftsversicherung ist bislang nicht verwirklicht worden.

rung wie Krankheit, Arbeitslosigkeit, Arbeitsunfälle, Berufskrankheiten, Familien- lasten, Alter sowie Tod des Versorgers zählt die Invalidität. Das soziale Sicherungs- system kommt zum Tragen, wenn ein bestimmtes Risiko eingetreten ist. Die Sozial- versicherung knüpft «kausal» an der Ursache für den Ausfall der Selbstversorgung an. Unabhängig von einer konkreten Bedürftigkeit entsteht ein Anspruch auf eine typisierte, klar bestimmbare Versicherungsleistung263. Bei der Invalidenversiche- rung wie auch bei der Altersversicherung wird bei einer allfälligen Unterdeckung der Lebenshaltungskosten bis zu einem sozialen Existenzminimum die Rente aufge- stockt (Ergänzungsleistungen).

2.2 Die Deckung des Invaliditätsrisikos

Das Risiko der Invalidität wird durch verschiedene Sozialversicherungen gedeckt: durch die Invalidenversicherung, die Unfallversicherung bei unfallbedingter Invali- dität, die Militärversicherung und die berufliche Vorsorge. Im Vordergrund steht die Invaliditätsversicherung. Das Gesetz über die Invalidenversicherung definiert in Ar- tikel 4 IVG Invalidität ursachen- und wirkungsbezogen als «die durch einen körper- lichen oder geistigen Gesundheitsschaden als Folge von Geburtsgebrechen, Krank- heit oder Unfall verursachte, voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde Erwerbsunfähigkeit» 264. Im Vernehmlassungsentwurf der vierten IV-Revision wer- den die Formen der Behinderung präzisiert: neben den körperlichen oder geistigen Gesundheitsschäden werden die psychischen als eigene Kategorie aufgezählt265. Die Gesetzgebung der Invalidenversicherung betrachtet Behinderung unabhängig von den Ursachen und Formen als ein vornehmlich ökonomisches Lebensbewälti- gungsproblem. Das Ausmass der Behinderung bestimmt sich deshalb nach den öko- nomischen Auswirkungen im Erwerbsleben266. Die Renten werden für erwachsene Menschen nach dem Ausmass der Behinderung berechnet, welche nach den ökono- mischen Auswirkungen bemessen wird. Ist der Versicherte zu mindestens 40 Pro- zent invalid, so hat er Anspruch auf eine Rente. Um den Invaliditätsgrad zu bestim- men, werden zwei hypothetische Erwerbseinkommen zueinander in Beziehung ge- setzt: Das hypothetische Erwerbseinkommen nach Eintritt der Invalidität wird ins Verhältnis gesetzt zum hypothetischen Erwerbseinkommen ohne Invalidität (vgl. Art. 28 Abs. 2 IVG)267. Die Rente wird nach dem Grad der Invalidität abgestuft und in drei Anspruchskategorien unterteilt: ein Invaliditätsgrad von mindestens 40 Pro- zent ergibt eine Viertelsrente, ein Invaliditätsgrad von mindestens 50 Prozent be- deutet eine halbe Rente und ein Invaliditätsgrad von mindestens 662/3 Prozent löst eine ganze Rente aus (Art. 28 Abs. 1 IVG).

263 Lediglich die Hilfe der kantonalen Fürsorge ist «final» ausgerichtet in dem Sinne, dass ausschliesslich die Bedürfnisse der antragsstellenden Person massgeblich sind. 264 BG vom 19. Juni 1959 über die Invalidenversicherung, SR 831.20. Das Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) gelangt durch die Verbindung seines Art. 8 in Verbindung mit Art. 4 Abs. 1 des IVG, den es abändert (vgl. Ziff. 8 des Anhangs) zu einem vergleichbaren Ergebnis (BBl 2000 5041). 265 Art. 5 Abs. 1 und Abs. 2 des Vernehmlassungsentwurfes über die vierte IV-Revision vom 4. Juli 2000. Die Aufzählung der Diskriminierungstatbestände in Art. 8 Abs. 2 BV, welche von Verfassungs wegen verboten sind, enthält ebenfalls die drei Behinderungs- arten: körperliche, geistige und psychische Behinderung.

266 Vergleiche dazu die Ausführungen in Ziff. 3.3 über den Wehrpflichtersatz.

267 SR 831.20; vgl. auch. Art. 16 ATSG und die Aufhebung von Art. 28 Abs. 2, IVG

(Ziff. 8 des Anhangs; BBl 2000 5041.

Bei Invalidität, welche durch einen Unfall verursacht wurde, kann auch ein An- spruch auf eine Invalidenrente gemäss dem Bundesgesetz über die Unfallversiche- rung (UVG)268 bestehen. Diese Renten werden auch bei einem kleinen Invaliditäts- grad gewährt. Neben der medizinischen Grundversorgung sind 80 Prozent des versi- cherten Lohnes gedeckt. Das Taggeld beträgt bei voller Arbeitsunfähigkeit 80 Pro- zent des versicherten Verdienstes. Bei teilweiser Arbeitsunfähigkeit wird es entspre- chend gekürzt (Art. 17 Abs. 1 UVG). Die Invalidenrente beträgt bei Vollinvalidität 80 Prozent des versicherten Verdienstes; bei Teilinvalidität wird sie entsprechend gekürzt (Art. 20 Abs. 1 UVG). Als invalid gilt, wer voraussichtlich bleibend oder für längere Zeit in seiner Erwerbsfähigkeit beeinträchtigt ist. Für die Bestimmung des Invaliditätsgrades wird das Erwerbseinkommen, das der Versicherte nach Eintritt der unfallbedingten Invalidität und nach Durchführung allfälliger Eingliederungs- massnahmen durch eine ihm zumutbare Tätigkeit bei ausgeglichener Arbeitsmarkt- lage erzielen könnte, in Beziehung gesetzt zum Erwerbseinkommen, das er erzielen könnte, wenn er nicht invalid geworden wäre (Art. 18 Abs. 2 UVG269). Der Plafond des versicherten Lohnes liegt bei Fr. 106 800.–. Der Anspruch auf Invalidenleistungen nach dem Gesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG)270 haben Personen, die im Sinne der IV zu mindestens 50 Prozent invalid sind und bei Eintritt der Arbeitsunfähigkeit, de- ren Ursache zur Invalidität geführt hat, versichert waren (Art. 23 BVG). Der Versi- cherte hat Anspruch auf eine volle Invalidenrente, wenn er im Sinne der IV mindes- tens zu zwei Dritteln, auf eine halbe Rente, wenn er mindestens zur Hälfte invalid ist (Art. 24 Abs. 1 BVG). Hilflosigkeit im Sinne der Invalidenversicherung liegt vor, wenn die versicherte Per- son in mindestens zwei alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist oder einer dauernden persönlichen Über- wachung bedarf. Daneben gibt es noch Sonderfälle von Hilflosigkeit 271.

3 Steuerrechtliche Berücksichtigung der Invalidität

3.1 Die Qualifizierung der IV-Leistungen und anderer

Sozialversicherungsleistungen

Für natürliche Personen (wie auch für juristische Personen) gilt das Prinzip der Be- steuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit. Die direkten Steuern für natürliche Personen werden auf allen wiederkehrenden und einmaligen Einkünften aus selbstständiger und unselbstständiger Erwerbstätigkeit sowie der Einkünfte aus Vorsorgeleistungen erhoben (Art. 16 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die direkte Bundessteuer, DBG272; Art. 7 des Bundesgesetzes über die Harmonisierung der di- rekten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG273). Kapitalleistungen aus Vor- sorge (2. Säule, Säule 3a) sowie Zahlungen bei Tod oder für bleibende körperliche Nachteile unterliegen einer vom übrigen Einkommen getrennt berechneten Jah- ressteuer zu einem privilegierten Satz (Art. 38 DBG und Art. 11 Abs. 3 StHG).

268 SR 832.20 269 Vgl. den neuen Art. 18 UVG, der durch das ATSG (Ziff. 12 des Anhangs) geändert wurde, und Art. 16 LPGA; BBl 2000 5041. 270 SR 831.40

271 Art. 36 IVV, SR 831.201

272 SR 642.11 273 SR 642.14

Menschen mit Behinderungen sind, wenn sie nicht mehr in das Erwerbsleben inte- griert werden können, auf «Ersatzeinkommen» angewiesen, d.h. auf Geldleistungen, welche als Ersatz oder als Ergänzung des Einkommens dienen. Als steuerbare Ersatz- einkünfte gelten auf Grund der Umschreibung der steuerbaren Einkünfte namentlich Taggelder und Renten der Sozialversicherungen, so der Militärversicherung, der AHV/IV, der Unfallversicherung sowie der beruflichen Vorsorge. Einige wenige Einkünfte sind aus sozialpolitischen Gründen steuerfrei. So sind Einkünfte auf Grund der Bundesgesetzgebung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlasse- nen- und Invalidenversicherung steuerfrei (Art. 24 Bst. h DBG; Art. 7 Abs. 4 Bst. k StHG). Die Steuerbefreiung gilt auch für Unterstützungen aus öffentlichen oder pri- vaten Mitteln (Art. 24 Bst. d DBG; Art. 7 Abs. 4 Bst. f StHG). Unterstützungsleis- tungen, welche in Erfüllung familienrechtlicher Verpflichtungen geleistet werden, sind ebenfalls steuerfrei; ausgenommen sind die von geschiedenen, gerichtlich oder tatsächlich getrennt lebenden Ehegatten erhaltenen Unterhaltsbeiträge sowie die Unterhaltsbeiträge für die Kinder (Alimente), welche ein Elternteil für die Kinder erhält, für die er die elterliche Sorge innehat (Besteuerung nach dem Zuflussprinzip bei dem Elternteil, dem die Leistungen zufliessen; Art. 24 Bst. e DBG, Art. 7 Abs. 4 Bst. g StHG). Zu den steuerfreien einmaligen Einkünften zählen auch die Genugtuungsleistungen (Art. 24 Bst. g DBG; Art. 7 Abs. 4 Bst. 1 StHG). Sie werden geschuldet von Priva- ten, die Urheber einer widerrechtlichen Tötung eines Menschen, einer widerrechtli- chen Körperverletzung oder einer Verletzung der Persönlichkeit sind (Art. 47 und 49 OR). Von der Steuerbefreiung nach Artikel 24 Bst. g DBG und Artikel 7 Abs. 4 Bst. i StHG erfasst werden auch Integritätsentschädigungen, welche gestützt auf Artikel 24 UVG oder Artikel 48–50 MVG ausgerichtet werden274.

3.2 Die Berücksichtigung der Krankheits- und Invaliditätskosten

im Steuerrecht

Von den gesamten steuerbaren Einkünften werden die zur Erzielung notwendigen Aufwendungen und die allgemeinen Abzüge abgerechnet, um das Nettoeinkommen des Steuerpflichtigen zu ermitteln275. Die Auslagen, welche eine Person mit Behin- derung beispielsweise für den Transport zum Arbeitsort aufwendet, können als Ge- winnungskosten von den Einkünften abgezogen werden. Zu den allgemeinen Abzü- gen zählen namentlich die Krankheits-, Unfall- und Invaliditätskosten des Steuer- pflichtigen und der von ihm unterhaltenen Personen, soweit der Steuerpflichtige die Kosten selber trägt, sie 5% des steuerbaren Einkommens übersteigen, und diese einen vom kantonalen Recht bestimmten Selbstbehalt übersteigen (Art. 33 Abs.1 Bst. h DBG und Art. 9 Abs. 2 Bst. h StHG). Krankheits- und Invaliditätskosten sind also, abgesehen vom Selbstbehalt, in vollem Umfange abziehbar276. Von Gesetzes wegen sind sowohl bei den Steuern des Bundes wie der Kantone die mit dem Beruf zusammenhängenden Weiterbildungs- und Umschulungskosten ab-

274 Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, Art.7 StHG, N. 105, S. 110. 275 Die zur Erzielung des Einkommens notwendigen Auslagen werden auch «Gewinnungs- kosten» genannt (Art. 26–32 DBG; Art. 9 Abs. 1 StHG). 276 Markus Reich in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, I/1, Art. 9 StHG, N.30, S. 145.

ziehbar (Art. 26 Abs. 1 Bst. d DBG; Art. 9 Abs.1 Satz 2 StHG). Die Vorbereitung auf einen anderen, neuen Beruf erfüllt das Erfordernis des Zusammenhanges der Bildungsmassnahme mit dem angestammten Beruf, soweit die Umschulung auf Grund einer eingetretenen Behinderung notwendig und zur Erhaltung oder zur we- sentlichen Verbesserung der Erwerbsfähigkeit unabdingbar ist. Diese Kosten werden zusätzlich auch von der IV unterstützt (Art. 17 IVG; Art. 6 Abs. 1 IVV). Wenn eine versicherte Person Anspruch auf Umschulung hat, so übernimmt die IV die Kosten für die Ausbildung sowie für die Unterkunft und die Verpflegung in der Ausbil- dungsstätte (vgl. Art. 6 IVV).

3.3 Wehrpflichtersatz

Grundsätzlich müssen gemäss Artikel 1 des Bundesgesetzes über den Wehrpflichter- satz (WPEG)277 alle Schweizer Bürger, die ihre Wehrpflicht nicht oder nur teilweise durch persönliche Dienstleistung (Militär oder Zivildienst) erfüllen, einen Ersatz in Geld leisten. Dies bedeutet, dass auch Schweizer Bürger mit Behinderungen, welche den Militärdienst nicht leisten können, grundsätzlich ersatzpflichtig werden. Dies erklärt sich dadurch, dass der Militärdienst eine Grundpflicht für alle Schweizer Bürger ist. Nur nach den Voraussetzungen von Artikel 4 WPEG wird der Betroffene von der Ersatzpflicht befreit, so namentlich wenn er von einer erheblichen körper- lichen oder geistigen Behinderung betroffen ist und wenn zugleich sein Einkommen das betreibungsrechtliche Existenzminimum um nicht mehr als 100 Prozent über- steigt (vgl. Art. 4 Abs. 1 Bst. a WPEG), oder wenn er eine Rente oder eine Hilf- losenentschädigung der IV oder der UV bezieht, oder wenn er zumindest eine der zwei erforderlichen Voraussetzungen für eine Hilflosenentschädigung erfüllt (Art. 4 Abs. 1 Bst. abis und ater WPEG). Anspruch auf eine Hilflosenentschädigung der IV besteht, wenn der Versicherte «in mindestens zwei alltäglichen Lebensverrichtungen regelmässig in erheblicher Weise auf die Hilfe Dritter angewiesen ist» (Art. 36 der Verordnung über die Invalidenver- sicherung, IVV)278. Für die Beurteilung, ob im Einzelfall eine erhebliche körperli- che oder geistige Behinderung (Art. 4 Abs. 1 Bst. a WPEG) vorliegt, wird nicht auf den Mindestgrad an Invalidität abgestellt, welcher für die Zusprechung einer Invali- denrente erforderlich ist, weil es sich beim Invaliditätsgrad im Sinne der IV um ei- nen wirtschaftlichen Begriff handelt279. Der Begriff ist im medizinischen Sinne zu verstehen280. In der Praxis gilt eine Behinderung, die einer Integritätsentschädigung von 40 und mehr Prozent entspricht, wenn sie unfallbedingt wäre (Art. 24 UVG und Art. 36 UVV), als erheblich281. 11303

277 SR 661 278 SR 831.201. Als alltägliche Lebensverrichtungen gelten nach der Gerichtspraxis im Sinne einer abschliessenden Aufzählung folgende Aktivitäten: 1. Ankleiden und Ausziehen; 2. Aufstehen, Absitzen, Abliegen; 3. Essen; 4 Körperpflege; 5. Verrichten der Notdurft; 6. Fortbewegung, Kontaktaufnahme. Vergleiche BGE 121 V 88, 124 II 241,

247 und 248.

279 Vergleiche dazu die Ausführungen weiter vorn in Anhang 3 unter 2.2: Die Deckung des Invaliditätsrisikos sowie Art. 28 Abs. 2 IVG (SR 831.20). 280 BGE 124 II 247 281 BGE 126 II 275

Übersicht 1716

1 Text und Entstehungsgeschichte der Volksinitiative 1719

1.1 Form und Gültigkeit 1719

1.1.1 Wortlaut 1719

1.1.2 Zustandekommen 1719

1.1.3 Gültigkeit 1719

1.1.3.1 Einheit der Form 1719

1.1.3.2 Einheit der Materie 1720

1.1.3.3 Durchführbarkeit der Initiative 1720

1.1.3.4 Übereinstimmung mit den zwingenden Bestimmungen des

Völkerrechts 1721

1.2 Entstehungsgeschichte und Zweck der Initiative 1721

1.2.1 Die Lancierung der Initiative 1721

1.2.2 Der Gesichtspunkt der Urheber der Initiative 1722

1.3 Behandlungsfristen 1722

2 Allgemeines 1723

2.1 Zur Situation der Behinderten in der Schweiz 1723

2.1.1 Der Begriff der Behinderung 1723

2.1.2 Behinderung als existenzielle Beeinträchtigung und besondere

Herausforderung an die Lebensbewältigung 1725

2.1.3 Menschen mit Behinderungen im Arbeitsprozess 1726

2.1.3.1 Allgemeines 1726

2.1.3.2 Geschützte Werkstätten 1726

2.1.3.3 Neue Integrationsformen 1727

2.1.4 Das statistische Bild von Menschen mit Behinderungen in der

Schweiz 1728

2.1.4.1 Zur Datenlage 1728

2.1.4.2 Gesamtzahl der behinderten Personen 1729

2.1.4.3 Ursachen der Behinderungen 1729

2.1.4.4 Wahrscheinlichkeit des Bezugs einer IV-Rente 1730

2.1.4.5 Entwicklung der Invalidität seit 1992 1731

2.1.4.6 Kinder und minderjährige Jugendliche mit Behinderungen 1731

2.1.4.7 Mobilitätsbehinderung 1733

2.2 Menschen mit Behinderungen als Träger von spezifischen Menschen-

und Freiheitsrechten 1734

2.2.1 Allgemeine Rechtsentwicklung 1734

2.2.2 Besondere Gefahr der Diskriminierung 1735

2.3 Rechtsvergleich 1736

2.3.1 Vergleich mit den Rechtsordnungen ausgewählter Staaten 1736

2.3.1.1 Besondere Verfassungsbestimmungen und besondere

Behindertengesetze 1736

2.3.1.2 Arbeitsrecht 1737

2.3.1.3 Bauliche Anpassungen von Gebäuden 1740

2.3.1.4 Erziehungswesen 1742

2.3.1.5 Öffentlicher Verkehr 1744

2.3.1.6 Kommunikation 1745

2.3.2 Das Recht der Kantone 1747

2.3.2.1 Allgemeines 1747

2.3.2.2 Beschäftigung 1748

2.3.2.3 Bauten 1749

2.3.2.4 Ausbildung 1750

2.3.2.5 Öffentlicher Verkehr 1751

2.3.2.6 Steuern 1752

2.4 Die Initiative Suter und die Vernehmlassung von 1999 1753

2.4.1 Die parlamentarische Initiative Suter 1753

2.4.2 Die Vernehmlassung von 1999 1754

2.4.2.1 Allgemeines 1754

2.4.2.2 Rechtsgrundlagen auf Verfassungsstufe 1754

2.4.2.3 Künftige Gesetzgebung 1754

3 Analyse und Würdigung der Volksinitiative 1755

3.1 Rechtliche Analyse 1755

3.1.1 Auslegung des Initiativtextes 1755

3.1.1.1 Allgemeines 1755

3.1.1.2 Das Diskriminierungsverbot (Abs. 1) 1756

3.1.1.3 Der Gesetzgebungsauftrag (Abs. 2) 1756

3.1.1.3.1 Erster Satz 1756 3.1.1.3.2 Zweiter Satz 1758

3.1.1.4 Gewährleistung eines subjektiven Rechts (Abs. 3) 1759

3.1.2 Direkte Anwendung 1761

3.2 Anpassung an die neue Verfassung 1761

3.2.1 Eingliederung in die neue verfassungsmässige Systematik 1761

3.2.2 Eingliederung von Absatz 1 1762

3.2.3 Eingliederung von Absatz 2 1762

3.2.4 Eingliederung von Absatz 3 1762

3.2.5 An die neue Verfassung angepasster Text 1763

3.3 Folgen der Initiative 1763

3.3.1 Positive Aspekte 1763

3.3.2 Negative Aspekte 1763

3.4 Antrag: Ablehnung der Initiative und Vorlage eines indirekten

Gegenentwurfs 1766

4 Indirekter Gegenentwurf: Entwurf zu einem Bundesgesetz über die

Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz) 1766

4.1 Vorentwurf und Vernehmlassung 2000 1766

4.1.1 Vorentwurf 1766

4.1.2 Ergebnisse der Vernehmlassung 1767

4.1.3 Überarbeitungen des Vorentwurfs 1772

4.2 Ansatz des Gesetzesentwurfs 1773

4.3 Erläuterungen zum Entwurf 1774

4.3.1 Allgemeine Präsentation 1774

4.3.2 Die einzelnen Bestimmungen 1775

4.3.3 Anpassungen geltenden Rechts 1788

4.3.4 Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnahmen im

öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen1789

4.3.5 Organisatorische Fragen 1790

4.4 Weitere Gesetzesrevisionen 1791

4.4.1 Allgemeines 1791

4.4.2 Revision des Bundesgesetzes über die Berufsbildung 1791

4.4.3 Revision der Invalidenversicherung 1792

4.4.4 Anreizmechanismen zur Beschäftigung 1793

4.4.5 Revision des Radio- und Fernsehgesetzes 1794

4.4.6 Revision des Bundesgesetzes über die Arbeitslosenversicherung 1794

4.4.7 Arbeiten an einem Bundesgesetz über die Amtssprachen des

Bundes und über die Förderung der Verständigung zwischen den sprachlichen und kulturellen Gemeinschaften der Schweiz 1795

4.4.8 Neuer Finanzausgleich 1796

5 Auswirkungen des indirekten Gegenentwurfs 1796

5.1 Allgemeines 1796

5.2 Auswirkungen auf den Bund 1797

5.2.1 Finanzielle Auswirkungen 1797

5.2.2 Personelle Auswirkungen 1800

5.2.3 Übersicht über die finanziellen Auswirkungen 1801

5.2.4 Ausgabenbremse 1801

5.3 Auswirkungen auf die Kantone und die Gemeinden 1801

5.3.1 Finanzielle Auswirkungen 1801

5.3.2 Personelle Auswirkungen 1803

5.4 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 1803

5.4.1 Zugang zu Gebäuden und Anlagen 1803

5.4.2 Zugang zu öffentlichen Verkehrsmitteln 1804

5.4.3 Bau und Ausrüstung der Fahrzeuge 1805

5.4.4 Dienstleistungen 1806

5.4.5 Informatik 1806

5.4.6 Fernmeldedienstleistungen 1806

5.4.7 Sendungen für Hörgeschädigte 1807

5.4.8 Auswirkungen auf private Arbeitgeber 1807

5.5 Praktische Aspekte des Vollzugs 1808

6 Legislaturplanung 1809

7 Völkerrecht 1809

7.1 UNO 1809

7.1.1 Empfehlungen und Programme 1809

7.1.2 Konventionen 1809

7.1.2.1 Allgemeine Diskriminierungsverbote der UNO-Pakte 1809

7.1.2.2 Internationaler Pakt über wirtschaftliche, soziale und

kulturelle Rechte (Pakt I) 1810

7.1.2.3 Übereinkommen über die Rechte des Kindes 1811

7.1.3 Internationale Arbeitsorganisation 1811

7.2 Europarat 1811

7.2.1 Empfehlung 1811

7.2.2 Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und

Grundfreiheiten und Zusatzprotokoll Nr. 12 1812

7.2.3 Europäische Sozialcharta 1813

7.3 Europäische Gemeinschaft 1813

8 Rechtliche Grundlagen 1815

8.1 Verfassungsmässigkeit 1815

8.1.1 Artikel 8 Absatz 4 1815

8.1.2 Andere Verfassungsgrundlagen 1817

8.2 Gesetzgebungsdelegationen 1818

8.3 Form des zu erlassenden Akts 1818

8.4 Rechtsgrundlage des Bundesbeschlusses über die Finanzierung der

Massnahmen im öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen 1819 Anhänge

1 Daten über Gebrechensgruppen, Funktionsausfälle und Ursachen 1820

2 IV-Versicherte und erbrachte Leistungen (Auszug aus der IV-Statistik

1999) 1822

3 Anspruch auf Hilfe und Unterstützung für Menschen mit Behinderungen

im Zivilrecht und im Sozialversicherungsrecht; Berücksichtigung der Be- hinderung im Steuerrecht 1824 Bundesbeschluss betreffend die Volksinitiative «Gleiche Rechte für Behinderte» (Entwurf) 1839 Bundesgesetz über die Beseitigung von Benachteiligungen von Menschen mit Behinderungen (Behindertengleichstellungsgesetz, BehiG (Entwurf) 1840 Bundesbeschluss über die Finanzierung der Massnahmen im öffentlichen Verkehr zu Gunsten von Menschen mit Behinderungen (Entwurf) 1849