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Botschaft über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes

vom 9. März 2001

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren,

wir unterbreiten Ihnen mit vorliegender Botschaft den Entwurf über die Änderung des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 (BetmG) mit dem Antrag auf Zustimmung. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, folgende parlamentarische Vorstösse abzu- schreiben: die Postulate

1989 P 89.371 Strafverfolgung von Drogenschlepperinnen

(N 23.6.89, Schmid)

1991 P 91.3030 Suchtpräventionsgesetz (N 21.6.91, Neukomm)

1992 P 92.3116 Revision des Betäubungsmittelgesetzes (S 8.10.92, Onken)

1996 P 94.3423 Drogenpolitik. Ombudspersonen in den Schulen

(N 21.3.96, Comby)

1996 P 94.3579 Schweizerisches Drogenkonzept

(S 14.3.95, Morniroli; N 13.6.96)

1996 P 95.3077 Drogenpolitik. Revision der Gesetzgebung

(S 17.9.96, Kommission für soziale Sicherheit und Gesund- heit SR 92.312)

1999 P 97.3515 Telefondienst für Drogenkonsumenten

(N 4.3.99, Schmied Walter)

2000 P 99.3621 Cannabisanbau (N 30.11.00, Simoneschi)

2000 P 99.3657 Cannabisanbau (S 7.3.00, Lombardi)

die Motionen

1991 M 90.411 Koordinierte Drogenpolitik (S 2.10.90, Bühler; N 2.10.91)

1991 M 87.232 Betäubungsmittelgesetz. Revision (N 26.9.90, Kommission

für Gesundheit und Umwelt des Nationalrates 26.9.91)

1995 M 93.3673 Suchtpräventionsgesetz: Ein Gesetz für die Förderung der

Gesundheit (N. 6.10.94, Christliche-demokratische Fraktion, S 14.3.95)

2000-1045 3715

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

9. März 2001 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger

11375 Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

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Übersicht

Mit der Revision von 1975 verlor das BetmG seinen Charakter als reines Stoff- Kontrollgesetz, indem erstmals sozialmedizinische und fürsorgerische Massnahmen Aufnahme fanden. Mit den revidierten gesetzlichen Bestimmungen hoffte der Ge- setzgeber, den zunehmenden Drogenproblemen wirksamer und gezielter zu begeg- nen. Seither hat sich die Suchtproblematik in der Schweiz entscheidend verändert. So hat z.B. die Zahl der Abhängigen und der gelegentlich Konsumierenden von Be- täubungsmitteln und psychotropen Stoffen ab Mitte der Achtzigerjahre deutlich zu- genommen. Erst seit Mitte der Neunzigerjahre deuten die vorliegenden Zahlen auf eine Stabilisierung des Konsums von harten Drogen hin (leichter Rückgang beim Heroin-, nur noch schwache Zunahme beim Kokainkonsum). Der Cannabiskonsum weist wie in den meisten übrigen europäischen Ländern weiterhin steigende Ten- denz auf. So genannte Lifestyle- oder Designerdrogen traten vor allem in spezifi- schen Jugendszenen (z.B. Technoszene) in Erscheinung und breiteten sich rasch aus. Das Auftauchen der Immunschwäche Aids setzte die injizierenden Drogenkonsu- mentinnen und -konsumenten einem zusätzlichen gesundheitlichen Risiko aus und rief nach gezielten präventiven Massnahmen. Die offenen Drogenszenen in mehreren Schweizer Städten lösten Ende der Achtziger- und Anfang der Neunzigerjahre eine öffentliche und politische Debatte aus, welche sehr intensiv und oft emotional geführt wurde, welche aber in breiten Bevölke- rungskreisen das Bewusstsein für die Problematik schärfte. Das Vorhandensein der offenen Drogenszenen zwang die Verantwortlichen in Städten und Kantonen aber auch, nach praktikablen Massnahmen zu suchen, um die betroffene Bevölkerung zu entlasten. Auf all diese Entwicklungen und Herausforderungen wurde in Kantonen und Ge- meinden pragmatisch mit gezielten Interventionen reagiert (Spritzentausch, Schlies- sung der offenen Drogenszenen, Ausbau der Hilfsangebote usw.). Der Bund ver- stärkte 1991 sein Engagement mit der Verabschiedung des «Massnahmenpaketes Drogen» durch den Bundesrat und wenig später mit dem Setzen von Akzenten im Forschungsbereich (z.B. wissenschaftlicher Versuch zur heroingestützten Behand- lung). In der Folge entstand ein nationales Konzept für den Umgang mit Drogenproble- men: das Vier-Säulen-Modell der Schweizer Drogenpolitik. Es fand breite Akzep- tanz in der Politik, der Fachwelt und bei den Verantwortlichen in Kantonen und Gemeinden. Nicht zuletzt fand es die Unterstützung der Bevölkerung, welche es an- lässlich von drei nationalen Abstimmungen zu Drogenfragen bestätigte. Dass die Entwicklung und Umsetzung des neuen drogenpolitischen Konzeptes fast ausschliesslich im Rahmen des geltenden BetmG erfolgte, war dabei kein Zufall. Zum einen standen die besonders betroffenen Gemeinwesen teilweise unter einem derartigen Handlungsdruck, dass sie zahlreiche Projekte rasch in der Praxis erpro- ben mussten und nicht den Zeit raubenden Prozess einer Gesetzgebung abwarten

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konnten. Zum anderen mussten die Ausgestaltung des nationalen Konzeptes immer wieder neu ausgehandelt, der Konsens gesucht und die Einbindung aller für die Umsetzung der Massnahmen zuständigen Stellen sichergestellt werden. Schliesslich zeigte sich auch, dass – abgesehen von einigen Ausnahmen – das geltende Gesetz durchaus genügend Handlungsspielraum bot für die Umsetzung von innovativen, auf die aktuellen Entwicklungen reagierenden Massnahmen. Die vorgeschlagene Revision ist daher in weiten Teilen der Nachvollzug dessen, was sich in der Praxis in den vergangenen Jahren entwickelt hat. Es geht in erster Linie darum, bewährte und wirksame Massnahmen zu konsolidieren, allenfalls Lücken zu schliessen und die seit der Revision von 1975 neu geschaffenen Interventionsmög- lichkeiten gesetzlich zu verankern. Konkret lassen sich die zentralen Ziele des Revi- sionsvorhabens wie folgt umreissen: Anpassung des Gesetzes an die Realität in der Schweiz (z.B. Verankerung des Vier- Säulen-Modells und der heroingestützten Behandlung) Gesetzliche Verankerung der prioritären Ziele im Umgang mit der Suchtproblema- tik (neuer Zweckartikel) – Entkriminalisierung des Cannabiskonsums – Verstärkung des Jugendschutzes – Gezielte Verstärkung der Repression in ausgewählten Bereichen – Praktikable Regelungen für Anbau, Fabrikation und Handel betr. Cannabis – Vereinheitlichung des Vollzugs Die vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen werden in den meisten Zielbereichen keine einschneidenden Auswirkungen auf die Praxis haben. Sie werden diese viel- mehr bestätigen und die mit der Umsetzung der zahlreichen Massnahmen betrauten Fachleute unterstützen. Einzig im Umgang mit der Cannabisproblematik drängt sich auf Grund der aktuel- len unbefriedigenden Situation eine Neuorientierung auf, für welche eine Anpas- sung des Gesetzes unabdingbar erscheint. Angesichts der geschätzten 500 000 gele- gentlich oder regelmässig Cannabis Konsumierenden in der Schweiz ist der Vollzug des Gesetzes bezüglich der Bestrafung des Konsums mit vernünftigem Aufwand nicht mehr zu gewährleisten. Bedenkt man zudem, dass die gesundheitlichen Risiken bei moderatem Cannabiskonsum nicht grösser sind als bei anderen legal erhältli- chen Substanzen, dann liegt die Aufhebung der Strafbarkeit des Konsums von Be- täubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis und der Vorbereitungshandlungen da- zu nahe. Dieser Schritt will sowohl der gesellschaftlichen Realität Rechnung tragen als auch Polizei und Justiz entlasten. Als flankierende Massnahme sollen gezielte Impulse im Bereich der Prävention gesetzt werden, um einer allfälligen Banalisie- rung des Cannabiskonsums entgegenzuwirken und bei sich abzeichnenden Proble- men bei Jugendlichen frühzeitig intervenieren zu können. Bei der Bekämpfung des Anbaus von Drogenhanf sowie der Herstellung und des Verkaufs von Cannabisprodukten zeigen sich die Schwächen des geltenden Gesetzes mit aller Deutlichkeit. Die Folgen sind ein sehr uneinheitlicher und aufwändiger

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Vollzug sowie ein kaum zu kontrollierender Graumarkt, der sich mittlerweile über unsere Landesgrenzen hinaus etabliert hat. Der gesetzgeberische Handlungsbedarf in diesem Bereich ist denn auch praktisch unbestritten. Mit der vorgeschlagenen Revision des BetmG soll der Bundesrat die Möglichkeit erhalten, anhand der im Gesetz abgesteckten Rahmenbedingungen klare Prioritäten für die Strafverfolgung festzulegen. Konkret bedeutet dies, dass der Bundesrat mittels Verordnung und in- nerhalb des gesetzlichen Rahmens bestimmen kann, ob und allenfalls unter welchen Voraussetzungen auf eine Strafverfolgung zu verzichten ist. Dies würde erlauben, dass eine gewisse Zahl von Verkaufsstellen ebenso toleriert werden könnte wie der Anbau von Drogenhanf und die Herstellung von Cannabisprodukten, sofern die vom Bundesrat hierfür definierten Voraussetzungen erfüllt sind. Gleichzeitig soll die Trennung von Industrie- und Drogenhanf anhand von eindeutigen Kriterien ermög- licht und die Bekämpfung des Exports von Cannabisprodukten erleichtert werden. Der Blick über die Grenzen zeigt, dass die meisten europäischen Länder mit ähnli- chen Problemen zu kämpfen haben wie die Schweiz und dabei ähnliche Erfolge und Misserfolge erzielen wie unser Land. Das Wundermittel für die Lösung aller Sucht- probleme gibt es nicht. Vor diesem Hintergrund erstaunt nicht, dass viele der in der Schweiz erprobten Massnahmen (Spritzentausch, Schadensverminderung, heroingestützte Behandlung usw.) auf grosses internationales Interesse stossen. Zwar wurde der Schweiz nicht nur Anerkennung, sondern mitunter auch Kritik zuteil. Zahlreiche Länder haben je- doch in jüngster Zeit gesundheits- und sozialpolitischen Anliegen im Umgang mit der Drogenproblematik mehr Gewicht verliehen oder gar Elemente der Schweizer Drogenpolitik übernommen und den jeweiligen nationalen oder regionalen Gege- benheiten angepasst. Insgesamt hat die Schweizer Drogenpolitik der vergangenen Jahre ausserhalb der Landesgrenzen deutlich an Beachtung und Profil gewonnen. Auch die vorgeschlagene Revision des BetmG stösst international auf grosses Inter- esse, wobei absehbar ist, dass sie sowohl kritische als auch unterstützende und an- erkennende Reaktionen auslösen wird.

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Botschaft

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Die Entwicklung der Drogenproblematik

Der Konsum illegaler Drogen nahm in der Schweiz wie in den meisten westlichen Ländern erst ab den Sechzigerjahren des letzten Jahrhunderts ein beachtliches Aus- mass an. Er betraf zunächst vor allem Cannabisprodukte und LSD, im Laufe der Siebzigerjahre kamen Heroin und Kokain dazu. Die ersten Drogenopfer auf Grund von Heroinüberdosis wurden in der Schweiz 1972 registriert. Als Reaktion auf diese Situation wurde eine Drei-Säulen-Politik entwickelt, bestehend aus Repression, Prä- vention und Therapie. Im Bereich der Repression schuf der Bund die Zentralstelle für Betäubungsmittelbekämpfung und die Kantone stellten die ersten Polizeieinhei- ten zur Betäubungsmittelbekämpfung bereit. Die Notwendigkeit, Präventionsmass- nahmen zu ergreifen und Therapiemöglichkeiten für Drogenabhängige bereitzustel- len, wurde mit der Revision des BetmG von 1975 auch gesetzlich verankert. Seit

1970 entstanden ambulante Dienste und stationäre Hilfseinrichtungen, Beratungs-

stellen und Auffangnetze. Anfang der Achtzigerjahre breitete sich die Immunschwäche Aids zusehends auch unter Drogenkonsumenten aus. Die Verelendung der Abhängigen wurde immer sichtbarer und es entstanden in einigen Städten tolerierte offene Drogenszenen. Öf- fentliche und private Sozialdienste boten Hilfe an, die «Gassenarbeit» entstand und es wurden saubere Spritzen an die Abhängigen abgegeben. Im Februar 1991 be- schloss der Bundesrat das Massnahmenpaket zur Verminderung der Drogenproble- me «MaPaDro». Damit wurde erstmals auf nationaler Ebene das Element der Scha- densverminderung eingeführt und an der ersten nationalen Drogenkonferenz von

1991 zur Diskussion gestellt. Anfang der Neunzigerjahre kam es durch die offenen

Drogenszenen – allen voran am Platzspitz und am Letten in Zürich – zu massiven Störungen der öffentlichen Ordnung. Gleichzeitig wurde die ganze Tragweite des Drogenproblems für eine breite Öffentlichkeit national und international sichtbar. Gemeinsame Anstrengungen von Städten, Kantonen und Bund in den Bereichen der Vier-Säulen-Prävention, Therapie, Schadensverminderung und Repression zusam- men mit innovativen Massnahmen wie der heroingestützten Behandlung von Dro- genabhängigen ermöglichten die Schliessung der offenen Drogenszenen. 1995 wur- den an der zweiten nationalen Drogenkonferenz die Eckpfeiler der Schweizer Vier- Säulen-Politik bestätigt. 1968 zählte man 123 polizeilich registrierte Verstösse gegen das BetmG,1 vor allem wegen Cannabiskonsums. In den folgenden drei Jahrzehnten nahm diese Zahl stetig zu: 1980 wurden 8224 und 1990 18 880 Vergehen gegen das BetmG zur Anzeige gebracht.2 1999 betrafen 81% der insgesamt 44 343 Verstösse3 ausschliesslich den

1 Bundesamt für Statistik: Zwanzig Jahre Drogen und Strafrecht. Kriminalstatistik Nr. 10. Bern 1991. 2 Schweizerische Betäubungsmittelstatistik 1980 und 1990. Schweizerische Bundesan- waltschaft, Bern.

3 Schweizerische Betäubungsmittelstatistik 1999. Bundesamt für Polizei, Bern.

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Drogenkonsum, 9% den Handel oder Schmuggel, die restlichen 10% waren ge- mischte Fälle (Konsum, Handel, Schmuggel).

Cannabis Cannabis ist heute die am weitest verbreitete illegale Substanz in der Schweiz. Der Anteil der 15- bis 39-jährigen Personen, die in der jüngsten Gesundheitsbefragung (1997) angaben, aktuell Cannabisprodukte zu konsumieren, betrug 7%. Die Polizei registrierte 1999 in der Schweiz 17 350 Verstösse wegen Marihuana- und 9669 Ver- stösse wegen Haschischkonsums.

Heroin Die Zahl der Abhängigen von harten Drogen (Heroin, Kokain etc.) in der Schweiz wird heute auf rund 30 000 geschätzt. Heroin ist wegen seines hohen Abhängig- keitspotenzials, der Gefahr der Ansteckung durch Infektionskrankheiten (HIV und Hepatiden) bei intravenösem Gebrauch und der hohen Sterblichkeit die Hauptpro- blemdroge. Die Zahl der Aids-Todesfälle von intravenös Drogen Konsumierenden stieg im Zeitraum von 1985 bis 1994 auf 314 an, sank seither jedoch kontinuierlich und betrug 1999 weniger als 100 Todesfälle. Die Zahl der übrigen Drogentoten – vor allem wegen Überdosis – stieg von 120 Fällen im Jahre 1985 auf 419 Fälle im Jahr 1992 an und sank seitdem wieder auf 181 Fälle im Jahre 1999, was unter an- derm auf das breite Angebot im Bereich Therapie und Überlebenshilfe zurückzufüh- ren ist. Im Jahr 2000 wurden 196 Drogentodesfälle gemeldet, was erstmals seit 1994 wieder einen leichten Anstieg im Vergleich mit den Zahlen des Vorjahres ergibt. In den Neunzigerjahren hat sich das Behandlungsangebot (insbesondere die Metha- donbehandlung) verdoppelt und es befinden sich heute schätzungsweise bis zu zwei Drittel der 30 000 Abhängigen von harten Drogen in einer Behandlung.

Die Entwicklung der Zahl der Drogentodesfälle in der Schweiz 1985-2000

450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Die Polizei registrierte im Jahr 1999 13 450 Verstösse gegen das BetmG wegen Heroinkonsums. Dies waren deutlich weniger als 1993, als die Zahl der Verstösse wegen Heroinkonsums mit 20 349 ihren Höchststand erreichte.

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Kokain und andere Drogen Während verschiedene Indikatoren darauf hinweisen, dass der Heroinkonsum in der Schweiz zurückgeht, ist bei den stimulierenden Substanzen (Kokain, Ecstasy) eine Zunahme zu beobachten. Die Verzeigungen wegen Kokainkonsums stiegen von

4097 Fällen im Jahre 1990 auf 9880 Fälle im Jahr 1999 an. Der Anteil der 15- bis

39-jährigen Personen, welche Erfahrung mit Kokain haben, lag 1997 bei 3,3%. Das Auftauchen von Ecstasy in den letzten 10 Jahren im Rahmen der Technoszene widerspiegelt einen überall in Europa feststellbaren Trend: 2,2% der 15- bis 39-Jäh- rigen haben diese Droge 1997 zumindest einmal konsumiert.

1.1.2 Das ursprüngliche BetmG von 1951

und bisherige Revisionen Ein gesetzliches Verbot bestimmter Betäubungsmittel (Opium, Kokablätter; Mor- phin, Heroin und Kokain und ihre Salze) existiert in der Schweiz seit Inkrafttreten des ersten Betäubungsmittelgesetzes von 1924. Dieses Gesetz wurde 1951 durch das Betäubungsmittelgesetz (BetmG) abgelöst. Damit wurden der Anbau, die Herstel- lung, der Handel, die Verbreitung und der Besitz von Opiaten, Kokaprodukten und Cannabis verboten. Ziel dieses BetmG war einerseits die Regelung der medizini- schen Anwendung von Betäubungsmitteln, insbesondere zur Schmerzlinderung, und andererseits die Bekämpfung des Betäubungsmittelmissbrauchs und des illegalen Handels. Die Kontrolle des legalen Gebrauchs der Betäubungsmittel wurde durch ein System von Bewilligungen geregelt.

1951 betrachtete der Gesetzgeber die Kontrolle über den Verkehr mit den Betäu-

bungsmitteln, d.h. die Überwachung aller Handlungen von der Einfuhr oder Her- stellung bis zum Verbrauch, als ausreichend, um Abzweigungen zur missbräuchli- chen Verwendung zu verhindern. Auf Grund der damals relativ geringen Verbrei- tung des Betäubungsmittelkonsums erachtete man die Volksgesundheit als nicht gefährdet. Der Bundesrat hielt hingegen in seiner Botschaft an das Parlament schon zu jener Zeit fest, dass «die Betäubungsmittelsucht eine bösartige Krankheit sei und nicht als Verbrechen oder Vergehen geahndet werden sollte»4. Nach der Revision von 1970, die im Zeichen der Anpassungen an das internationale Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel5 stand, reagierte der Gesetzgeber 1975 auf die zunehmenden Drogenprobleme durch die Einführung so- zialmedizinischer und fürsorgerischer Massnahmen mit einer differenzierten Rege- lung der Strafbarkeit des Konsums sowie mit der Strafverschärfung gegen den ille- galen Betäubungsmittelhandel. Die Kantone wurden damit beauftragt, die notwendi- gen Einrichtungen zur Verhütung des Betäubungsmittelmissbrauchs durch Aufklä- rung und Beratung zu schaffen und für die Betreuung von behandlungs- oder mass- nahmebedürftigen Personen zu sorgen. Der Bund sollte die wissenschaftliche For- schung durch Gewährung von Bundesbeiträgen oder andere Massnahmen fördern. Der (reine) Konsum von Betäubungsmitteln wurde als Übertretung unter Strafe ge- stellt, mit der Möglichkeit, unter gewissen Voraussetzungen von der Strafe Umgang nehmen zu können. Der Gesetzgeber reagierte damit auf die Rechtsprechung des

4 BBl 1951 I 849

5 SR 0.812.121.0

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Bundesgerichtes, die seit einem Urteil von 19696 über die Vorbereitungshandlungen zum unerlaubten Konsum (z.B. Besitz) zur Bestrafung von Konsumenten und Kon- sumentinnen von Betäubungsmitteln führte, womit ihnen die gleichen Sanktionen wie den Händlern drohten. Mit der Revision beabsichtigte der Gesetzgeber, die Strafandrohung für Konsumierende zu reduzieren und in einem gewissen Rahmen Straflosigkeit des Konsums zuzugestehen; die Drogenkonsumierenden sollten je- doch weiterhin durch strafrechtlichen Druck zur Therapie bewogen werden können7. Die Revision von 1996 stand im Zusammenhang mit dem Beitritt der Schweiz zu den UNO-Übereinkommen über psychotrope Stoffe von 19718 und zur Änderung des Einheits-Übereinkommens von 19729 und beinhaltete auch Anpassungen mit Blick auf das Abkommen von 198810. Damit wurden bestimmte Chemikalien, die zur Herstellung von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen verwendet werden (so genannte Vorläuferstoffe), ebenfalls einer Kontrolle unterstellt. Das BetmG war somit ursprünglich ein Gesetz zur Kontrolle des Verkehrs mit lega- len, medizinisch verwendeten Betäubungsmitteln und für Massnahmen zur Be- kämpfung von Abzweigungen. Durch die Revision von 1975 wurde der Charakter des Gesetzes geändert: Es befasste sich fortan auch mit Problemen, die durch den Drogenkonsum verursacht werden.

1.1.3 Die Drogenpolitik des Bundesrates

1.1.3.1 Das Massnahmenmodell der «Vier Säulen»

1991 hat der Bundesrat – als Folge der Empfehlungen des Berichtes der Subkom-

mission Drogenfragen von 198911 und der entsprechenden Vernehmlassung – seine Strategie zur Verminderung der Drogenprobleme formuliert, welche sich an einem Modell mit vier Elementen orientiert: – Prävention: Verhinderung des Einstiegs in den unbefugten Konsum. – Therapie: Behandlung und Reintegration der Drogenabhängigen. – Schadensverminderung: Risikoverminderung und Überlebenshilfe für Ab- hängige in der Suchtphase. – Repression und Kontrolle: strafrechtliche Verfolgung der unbefugten Pro- duktion, des unbefugten Verkehrs und des unbefugten Konsums der dem Gesetze unterstellten Stoffe, ergänzt durch eine strikte Kontrolle des befug- ten Umgangs mit Betäubungsmitteln zur Verhinderung von Abzweigungen zum unbefugten Konsum. Im Dokument «Haltung des Bundesrates zu den aktuellen Drogenproblemen» vom 7. September 1994 werden diese vier Säulen ausdrücklich als Grundlage der Drogen-

6 BGE 95 IV 179

7 BBl 1973 I 1367f.

8 SR 0.812.121.02 9 SR 0.812.121.01 10 Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen, von der Schweiz noch nicht ratifiziert. 11 Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik in der Schweiz, Bericht der Subkom- mission «Drogenfragen» der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission, BAG, Bern, Juni 1989, vgl. Ziffer 1.1.5.2.

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politik bezeichnet, die ihrerseits auf dem BetmG und den internationalen Überein- kommen basiert. Ausserdem wird festgehalten, dass das Eidgenössische Departement des Innern (EDI) bis Herbst 1995 einen Bericht zuhanden des Bundesrates über die Notwendigkeit der Schaffung eines Rahmengesetzes zur Suchtprävention erarbeiten soll. Dieser Bericht kam nicht zustande, da die Frage in der Folge im Rahmen des Auf- trages zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes von der eingesetzten Expertenkom- mission (Bericht «Schild») diskutiert wurde (vgl. Kapitel 1.2.1.1).

1.1.3.2 Verstärkung der Massnahmen

nach den «Vier Säulen» In den folgenden Jahren wurden die Massnahmen der drei Säulen Prävention, The- rapie und Schadensverminderung ausgebaut und verstärkt. Zwischen 1991 und 1999 wurden im Rahmen des Massnahmenpaketes Drogen12 rund 300 verschiedene Pro- jekte und Programme der Drogenarbeit initiiert bzw. unterstützt. Daneben entstanden gestützt auf das geltende Recht in den Bereichen Drogen, Al- kohol und Tabak Massnahmenpakete, welche die Strategien des Bundes im Umgang mit suchtbedingten Problemen definieren. Die Säule Repression wurde ebenfalls verstärkt. Bereits 1989 beantragte das Eidge- nössische Justiz- und Polizeidepartement die Schaffung der personellen und räumli- chen Voraussetzungen für den Ausbau der Betäubungsmittel-Zentralstelle. Basierend auf dem allgemeinen Konsens, dass der illegale Betäubungsmittelhandel und das organisierte Verbrechen sowie die Geldwäscherei intensiver bekämpft wer- den müssen, wurden verschiedene gesetzliche Grundlagen ausserhalb des BetmG im Bereich der Repression geschaffen, welche direkt oder indirekt Auswirkungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels haben bzw. haben könnten: – Die strafrechtlichen Massnahmen gegen den Betäubungsmittelgrosshandel wurden durch die Aufnahme von neuen Strafnormen gegen die Geldwäsche- rei und das organisierte Verbrechen in das Strafgesetzbuch ausgebaut (in Kraft seit dem 1. August 199013 bzw. 1. August 199414); – Das Bundesgesetz vom 7. Oktober 199415 über kriminalpolizeiliche Zentral- stellen gestattet dem Bund die Führung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens; – Seit dem 1. Februar 1995 ist das Bundesgesetz vom 18. März 199416 über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht in Kraft, mit dem u.a. der Vollzug gegen straffällige Asylsuchende und Ausländer und Ausländerinnen verbes- sert wurde. Das Parlament reagierte damit auf die steigende Zahl von delin-

12 Massnahmenpakete Drogen («MaPaDro») wird am 20. Februar 1991 vom Bundesrat be- schlossen. Darin enthalten sind Massnahmen zu folgenden Themen: Prävention für Ju- gendliche und Sensibilisierungskampagnen, Weiterentwicklung der Therapieangebote, Schadensverminderung, Massnahmen der Aidsprävention und Hilfe zur Wiedereingliede- rung, Fort- und Weiterbildung, Forschung, Epidemiologie und Evaluation, Dokumentati- on und Information, Koordination der Massnahmen des Bundes.

13 Art. 305bis Strafgesetzbuch, BBl 1989 II 1061 (SR 311.0)

14 Art. 305ter Strafgesetzbuch, BBl 1993 III 277 (SR 311.0)

15 BBl 1994 I 1145 (SR 360)

16 vgl. BBl 1994 I 308f. / 314f.

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quierenden Asylsuchenden und Ausländern und Ausländerinnen, deren An- zahl bei Verstössen gegen das BetmG überproportional hoch war. – Gestützt auf das Gesetz über kriminalpolizeiliche Zentralstellen und das BetmG erliess der Bundesrat am 1. August 199617 die Verordnung über das Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels. Diese Verordnung regelt den Betrieb und die Benützung des Datenverar- beitungssystems zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels (DOSIS) durch die Zentralstelle zur Bekämpfung des unerlaubten Betäubungsmittel- verkehrs. – Zur Verbesserung der Effizienz in der Strafverfolgung hat das Parlament am 22. Dezember 199918 eine Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches verabschiedet, welche neue Verkehrskompetenzen des Bundes in den Berei- chen des organisierten Verbrechens und der Wirtschaftskriminalität schafft. Durch die erweiterten Bundeskompetenzen soll die Strafverfolgung bei komplexen und grossräumig angelegten Verbrechen verbessert werden. – Der Bundesrat hat dem Parlament mit Botschaft vom 1. Juli 199819 einen Entwurf für ein Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung unterbreitet. Die Vorlage ist z.Z. der Ausarbeitung vorliegender Botschaft noch in den parlamentarischen Beratungen. – Die Änderungen der Allgemeinen Bestimmungen des Schweizerischen Straf- gesetzbuches sehen u.a. die Revision der Massnahmenbestimmungen vor. Darin werden die bereits im geltenden Recht (Art. 44 StGB) vorgesehenen Möglichkeiten der Behandlung Betäubungsmittelabhängiger neu geregelt: So sind besondere Bestimmungen zur stationären (Art. 60ff. E-StGB) und ambu- lanten (Art. 63ff. E-StGB) Behandlung von alkohol-, betäubungsmittel- und arzneimittelabhängigen Tätern von Delikten vorgesehen, welche die Voraus- setzungen, Beendigung und Verhältnis zur ausgesprochenen Strafe beinhalten. Der im Bereich des BetmG wichtige Grundsatz von «Therapie statt Strafe» soll somit im allgemeinen Teil des StGB verankert werden und gilt sowohl für Wi- derhandlungen gegen das BetmG als auch für übrige Delikte, für die die allge- meinen Bestimmungen des StGB anwendbar sind20. Ausserdem bestehen weitere Bestrebungen strafprozessualer Natur hinsichtlich der Einführung einer eidgenössischen Strafprozessordnung, welche die Verfolgung die- ser zumeist kantons- und länderübergreifenden Delikte verbessern soll (z.B. auch mit neuen strafprozessualen Instrumenten wie Zeugenschutzregelungen oder auch der Einführung eines generellen, gemässigten Opportunitätsprinzips).21

17 DOSIS-Verordnung; SR 812.121.7

18 BBl 2000 70

19 BBl 1998 4241

20 Vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Allgemeine Bestimmungen, Einführung und Anwendung des Gesetzes) und des Militär- strafgesetzbuches sowie zu einem Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht, BBl 1999 1977ff. 21 Vgl. “Aus 29 mach 1”: Konzept einer eidgenössischen Strafprozessordnung, Bericht der Expertenkommission “Vereinheitlichung des Strafprozessrechtes”, Eidg. Justiz- und Po- lizeidepartement, Bern 1997.

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1.1.4 Internationale Entwicklungen in der Drogenpolitik22

In die drogenpolitischen Diskussionen der umliegenden Länder ist Bewegung gekom- men. So streben die nationalen Drogenpolitiken zunehmend ausgewogene Ansätze an, wobei sowohl Prävention wie Schadensverminderung wichtige Elemente sind und der Reduzierung der Nachfrage ein stärkeres Gewicht zukommt als der des Angebots. So wird in der gesamten EU die Tendenz ersichtlich, z. B. Armut, Arbeitslosigkeit und so- ziale Ausgrenzung als suchtfördernde Faktoren zu thematisieren. In Portugal sieht eine Gesetzesrevision vor, dass Drogenbesitz und -konsum zur Deckung des persönlichen Bedarfs entkriminalisiert werden, allerdings gegen Auf- lagen im Sinne von Ordnungsstrafen (z. B. Entzug von Führerschein, Reisepass oder Geldbusse). Eine französische Empfehlung vom Juni 1999 sieht vor, dass Drogenkonsumieren- de, insbesondere von Cannabis, die keine weiteren Straftaten im Zusammenhang mit Drogen begangen haben, von den Justizbeamten gemahnt statt inhaftiert werden sollen. Das in Italien seit 1975 geltende Gesetz sah keine Strafbarkeit des Konsums von Drogen vor, der Besitz von Cannabis konnte zu administrativen Massnahmen füh- ren. Nachdem dieses Gesetz 1990 verschärft wurde, sind seit einer Volksabstim- mung im Jahre 1993 Drogenkonsum, -besitz und -erwerb zum Eigenkonsum (er- neut) nicht mehr strafbar. Die Sanktionen für Konsumierende haben nurmehr admi- nistrativen Charakter. Gemäss Auskunft der Associazione Gruppo Abele23 werden in Italien keine Untersuchungen über die Auswirkungen der liberalisierten Gesetzge- bung auf den Cannabiskonsum durchgeführt. Auch sind keine Daten vorhanden, die die Entwicklung des Cannabiskonsums seit der Liberalisierung des Gesetzes aufzei- gen, welches bei der Bevölkerung breite Akzeptanz findet. Entsprechend sind keine Veränderungsbestrebungen im Gange. Auch in Deutschland wird über den Cannabiskonsum diskutiert, nachdem das Bun- desverfassungsgericht 1994 einheitliche Kriterien für die strafrechtliche Verfolgung des Besitzes von Cannabis gefordert hat. Damals hatte das Bundesverfassungsge- richt festgehalten, dass der Besitz von Drogen zum Eigengebrauch – als Konsum- vorbereitungshandlung – straffrei sei, es jedoch unterlassen, die Menge zu definie- ren, für welche diese Straffreiheit gilt. Die Definition liegt nun in der Verantwortung der einzelnen Länder und variiert bei Cannabis zwischen sechs Gramm in Bayern und Baden-Württemberg und 30 Gramm in Schleswig-Holstein. Ähnlich wie in an- deren europäischen Ländern gibt es auch hier die Diskussion zur Entkriminalisie- rung von Cannabis für medizinische Zwecke: Ende Oktober 2000 hat das Bundes- verfassungsgericht in dieser Frage den Entscheid getroffen, dass kranke Menschen trotz des gesetzlichen Verbots eine entsprechende Erlaubnis beim Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte beantragen können. Obwohl seit 1994 in vier deutschen Städten Injektionsräume eingerichtet wurden, erhielten sie erst nach der

22 Vgl. zum Ganzen: Eggenberger Christina, Meyer Matthias, «Auswirkungen von aktuellen Veränderungen der Cannabis-Gesetzgebung auf das Konsumverhalten», Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme, im Auftrag des Bundesamtes für Gesundheit, November 2000 sowie den Jahresbericht 2000 über den Stand der Drogen- problematik in der Europäischen Union von der E.B.D.D. der Europäischen Beobach- tungsstelle für Drogen und Drogensucht, Seite 29ff. 23 Es handelt sich hierbei um eine grosse NGO, die sich mit Recherchen und Dokumenta- tion im Drogen- und Suchtbereich befasst.

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Revision des deutschen Betäubungsmittelgesetzes und der Einführung einer zusätz- lichen Regelung zur Festlegung der Mindestanforderungen an technische Ausrüs- tung und Verwaltung im Februar 2000 den Status einer legalen Einrichtung. Die Entscheidung, derartige Einrichtungen zu eröffnen, ist den einzelnen Bundesländern überlassen. Derzeit wird im Rahmen einer von der Europäischen Union finanzierten Studie un- tersucht, ob und in welchem Umfang durch die Einführung von Injektionsräumen das Risikoverhalten der Drogenkonsumenten zurückgeht, ob deren Gesundheit sich stabilisiert oder verbessert und ob die negativen Auswirkungen für die Öffentlichkeit verringert werden. In den Niederlanden ist der Konsum von Drogen straffrei, wobei der holländische «Opium Act» beim Besitz und Handel zwischen harten und weichen Drogen unter- scheidet. Der von Cannabisprodukten (Haschisch, Marihuana) bis zu fünf Gramm und der Handel in Coffeeshops werden in der Praxis unter gewissen Auflagen tole- riert. Ziel dieser Politik ist die Trennung der Märkte von weichen und harten Dro- gen, um den Kontakt von Cannabiskonsumierenden mit harten Drogen zu vermei- den. Seit Mitte der Neunzigerjahre sind Bestrebungen der holländischen Regierung in Zusammenarbeit mit den kommunalen Behörden im Gange, die Anzahl der Cof- feeshops zu reduzieren. Deshalb ist 1996 eine strengere Reglementierung für den Betrieb von Coffeeshops eingeführt worden, die im Wesentlichen fünf Kriterien be- zeichnet: keine Werbung für Drogen, keine harten Drogen, kein Zutritt für Jugendli- che unter 18 Jahren, keine Störung der Öffentlichkeit und kein Verkauf über fünf Gramm pro Transaktion, wobei bis 1996 noch 30 Gramm erlaubt waren. Verschärfte Kontrollen sollten deren Einhaltung erwirken. In der Folge reduzierte sich die An- zahl der tolerierten Coffeeshops von 1200 in 1995 auf 846 im Jahre 1999. In Belgien hat die Regierung Ende Januar 2001 eine Entkriminalisierung des Kon- sums von Cannabis beschlossen. Ein entsprechender Gesetzentwurf sieht vor, dass der Besitz von Cannabis in kleinen Mengen sowie der Anbau von Cannabispflanzen zum persönlichen Gebrauch straffrei werden. Im Gegensatz zu den Niederlanden soll der Verkauf von Cannabis aber verboten bleiben. Es wird erwartet, dass das belgische Parlament dem Gesetzesentwurf in der ersten Hälfte 2001 zustimmt. Im Juni 2000 unterzeichneten einige Parlamentsabgeordnete in Grossbritannien ei- nen Antrag zur Entkriminalisierung des Cannabisgebrauchs und der Einführung ei- nes tolerierten Verkaufs für den Konsum, entsprechend dem niederländischen Mo- dell. Im Oktober 2000 sprach sich der britische Premierminister Tony Blair gegen eine Liberalisierung von Cannabis aus, indem er einen entsprechenden Vorstoss ab- lehnte. Die britische Regierung hat jedoch wissenschaftliche Untersuchungen im Zusammenhang mit der Verschreibung von Cannabis zu medizinischen Zwecken bewilligt, deren Ergebnisse 2002 vorliegen sollen. Im Hinblick auf die Verringerung der sozialen Ausgrenzung von vulnerablen Familien sind kürzlich umfassende Pro- gramme zu deren Unterstützung eingeführt worden; ausgewertete Ergebnisse liegen aber noch nicht vor. In Luxemburg wird über die Abschaffung von Haftstrafen sowie eine Herabsetzung der Geldbussen für den Besitz von Cannabisprodukten für den persönlichen Kon- sum bei gleichzeitiger Verschärfung der Strafbestimmungen für den Konsum und den Besitz zum persönlichen Konsum von anderen Drogen debattiert. Sowohl in Deutschland wie auch in Frankreich, Österreich, Schweden und Spanien zeichnen sich Tendenzen ab, sowohl legale als auch illegale Drogen zum Gegen-

3727

stand der entsprechenden neuen Strategien zu machen, sodass nicht die einzelnen Substanzen, sondern der Zustand der Abhängigkeit an sich hervorgehoben wird. Die niederländische Regierung untersucht seit 1999 Fragen im Zusammenhang mit ille- galen Drogen und Alkohol, unter der Leitung des Instituts für mentale Gesundheit und Abhängigkeit. Verschiedene Länder interessieren sich für die heroingestützte Behandlung in der Schweiz als Therapieansatz. So wird in den Niederlanden (vorerst im Rahmen eines Forschungsprojektes) und England die heroingestützte Behandlung bereits angebo- ten, während in Deutschland im Jahre 2001 mit einem Forschungsprojekt zur Ver- schreibung von Heroin begonnen wird. In Frankreich, Spanien, Italien, den USA und Kanada werden entsprechende Vorhaben geprüft.

1.1.5 Reformbestrebungen

1.1.5.1 Bericht der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung

von Grundlagen für ein Bundesgesetz über Krankheitsvorbeugung Vorstösse24 in Richtung «Krankheitsvorbeugung», «Gesundheitsgesetz», «Bundes- gesetz gegen die Suchtkrankheiten» gibt es bereits seit den frühen Sechzigerjahren. Die Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Grundlagen für ein Bundesgesetz über Krankheitsvorbeugung kam in ihrem Bericht aus dem Jahre 1982 zum Schluss, dass Artikel 69 der Bundesverfassung25 eine gesetzliche Grundlage für ein allfälliges Ge- setz über Krankheitsvorbeugung darstellen würde, dass das Gesetz inhaltlich den Zweck definieren («Bund und Kantone treffen Massnahmen zum Schutze und zur Förderung der Gesundheit durch erzieherische und vorbeugende Massnahmen») und die Aufgaben des Bundes und der Kantone festlegen müsste. Zudem wurden die fi- nanziellen Auswirkungen auf Bund und Kantone kurz dargelegt. Dieser Bericht war als indirekter Gegenvorschlag zur Volksinitiative gegen Suchtmittelreklame der Schweizer Guttempler-Jugend vom 10. April 1976 gedacht. Der Bundesrat hatte be- kannt gegeben, dass er dem Parlament in der Legislaturperiode 1979–83 den Ent- wurf zu einem Präventivgesetz vorzulegen beabsichtigte. Die Vernehmlassung zu diesem Bericht hatte jedoch gezeigt, dass die Mehrzahl der Kantone dagegen war (ausser die Kantone Bern und Tessin). Der Bundesrat verfolgte demzufolge die Ar- beiten zu dem im Bericht vorgeschlagenen Gesetz nicht weiter. Die Kantone waren jedoch damit einverstanden, eine Institution zu schaffen, die Präventionsprojekte durchführt. Es handelt sich dabei um die Schweizerische Stiftung für Gesundheits- förderung, welche gestützt auf Artikel 19 Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 18. März 199426 über die Krankenversicherung gegründet worden ist.

24 Eine genaue Übersicht über die einzelnen Vorstösse findet sich im Bericht der Arbeits- gruppe zur Erarbeitung von Grundlagen für ein Bundesgesetz über Krankheitsvorbeu- gung (August 1982, auf S. 1ff., 11 Vorgeschichte).

25 Heute: Art. 118 Abs. 2 Bst. b BV

26 SR 832.10

3728

1.1.5.2 Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik

in der Schweiz, Bericht der Subkommission «Drogenfragen» der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission, 1989 Die Subkommission «Drogenfragen» der Eidgenössischen Betäubungsmittelkom- mission verfasste 1989 diesen Bericht mit dem Auftrag, die Situation seit dem Er- scheinen des Drogenberichtes 1983 der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommis- sion und des Methadonberichtes 1984 aktiv weiterzuverfolgen und Entscheidungs- grundlagen für die Gestaltung einer zukünftigen Drogenpolitik zu erarbeiten. Die Autoren des Berichtes kamen zum Schluss, dass sich die Situation seit 1983 er- heblich verändert hatte und schlugen daher vor, im Falle einer Gesetzesrevision den Konsum aller Betäubungsmittel nicht mehr zu bestrafen, den illegalen und gewinn- trächtigen Drogenhandel stärker zu ahnden, einen niedrigeren Strafrahmen für dro- genabhängige Kleinhändler einzuführen und Methadonprogramme zu unterstützen.

1.1.5.3 Vernehmlassungen und Volksabstimmungen

Vernehmlassungen Seit 1989 wurden neun Vernehmlassungen zu Fragen im Bereich Drogen durchge- führt: – Vernehmlassung zum Bericht der Subkommission Drogenfragen der Eidge- nössischen Betäubungsmittelkommission «Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik in der Schweiz» (Vernehmlassung 1989). – Vernehmlassung zum UNO-Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaub- ten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen (Vernehm- lassung 1992). – Vernehmlassung zum direkten Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Jugend ohne Drogen» (Vernehmlassung Ende 1994 / Anfang 1995). – Vernehmlassung zur Verordnung über das Datenverarbeitungssystem zur Bekämpfung des illegalen Drogenhandels (DOSIS-Verordnung, Vernehm- lassung Mitte 1995 bis Januar 1996). – Vernehmlassung zum Bericht der Expertenkommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes (vgl. Ziffer 1.2.1.1), (Vernehmlassung von Ende April 1996 – Ende Juli mit Fristverlängerung bis Ende August 1996). – Vernehmlassung zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes und der Ver- ordnungsänderungen zur besseren Kontrolle des Hanfanbaus und des Ver- triebs von Hanfprodukten (Vernehmlassung von September – Dezember 1999). – Drei Vernehmlassungen betrafen die Frage der ärztlichen Verschreibung von Heroin: – Vernehmlassung zur Verordnung über die Förderung der wissenschaft- lichen Begleitforschung zur Drogenprävention und Verbesserung der Lebensbedingungen Drogenabhängiger (Vernehmlassung Januar 1992 bis April 1992);

3729

– Am 15. Januar 1998 fand die Anhörung zum dringlichen Bundesbe- schluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin statt; – Am 8. Dezember 1998 fand die Anhörung zur Verordnung über die ärztliche Verschreibung von Heroin statt. Auf Grund der Resultate dieser Vernehmlassungen kann davon ausgegangen wer- den, dass die Schweizer Drogenpolitik heute bei der Mehrheit der Kantone, der Fachkreise und der Parteien grundsätzlich auf Zustimmung stösst.

Volksabstimmungen Am 28. September 1997 haben Volk und Stände die Initiative «Jugend ohne Dro- gen» mit einer klaren Mehrheit (71%) abgelehnt, am 29. November 1998 wurde die Volksinitiative «für eine vernünftige Drogenpolitik» (Droleg-Initiative) ebenfalls mit einem hohen Nein-Stimmen-Anteil abgelehnt (73%) und damit die gesamtschweize- rische Drogenpolitik bestätigt. Das Ergebnis hat gezeigt, dass die in der Drogenpo- litik in den letzten Jahren erzielten Erfolge von der Bevölkerung gewürdigt und als konsensfähiger Weg anerkannt werden. Am 13. Juni 1999 fand die Abstimmung zum Bundesbeschluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin statt, gegen den das Referendum ergriffen worden war. Der Bundesbeschluss wurde von knapp 55% der Stimmenden angenommen. Erwähnt sei in diesem Zusammenhang auch die Abstimmung über das Referendum gegen das Bundesgesetz über Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht. Es handelt sich dabei nicht direkt um eine Abstimmung im Bereich Drogen, stellt jedoch von der Thematik her eine Reaktion auf delinquierende Asylsuchende und Ausländer dar, die gegen Strafbestimmungen des BetmG verstossen (so genannte «Lex Letten»). Das Gesetz wurde mit 73% der Stimmen am 4. Dezember 1994 angenommen und trat am 1. Februar 1995 in Kraft.

1.1.5.4 Gründe für eine weitere Revision

Seit der Revision von 1975 hat sich die Situation auf dem illegalen Drogenmarkt verändert und die Drogenproblematik verschärft. Die gesetzlichen Bestimmungen von 1975 haben die Erwartungen nur teilweise erfüllt. Folgende Tatsachen zeigen, wo Handlungsbedarf besteht und wo eine Anpassung des BetmG erforderlich ist: – Zunahme der Anzahl der Drogenabhängigen: Die Anzahl der Konsumieren- den und der Abhängigen von Betäubungsmitteln wie Heroin und Kokain hat seit Anfang der 70er Jahre zugenommen und stagniert seit Mitte der 90er Jahre, trotz gleichzeitig massiver Zunahme von Verzeigungen wegen Dro- genkonsums. Mit der Revision des BetmG soll die gesetzliche Grundlage für den Ausbau der Hilfseinrichtungen für Drogenabhängige im Bereich Prä- vention, Therapie, Schadensverminderung, der in der Praxis teilweise bereits stattgefunden hat, geschaffen werden, vor allem auch bezüglich der Koordi- nations- und Führungsrolle des Bundes. – Lücken bei Prävention und Therapie: Es bestehen in einzelnen Bereichen der Prävention und Therapie nach wie vor Lücken sowie kantonale Unter- schiede und Mängel bei Planung, Koordination und Qualitätsmanagement.

3730

– Schadensverminderung und Überlebenshilfe: Durch das Aufkommen von HIV/Aids hat sich in den Achtzigerjahren die gesundheitliche Situation bei drogenkonsumierenden Personen verschärft27. Auf Grund dieser Entwicklung wurden als jüngstes Element der Drogenpolitik Strategien zur Schadensver- minderung oder Überlebenshilfe («harm reduction») entwickelt. Unterstützt werden diese Strategien von der erst durch jüngere wissenschaftliche Unter- suchungen belegten Tatsache, dass der Drogenkonsum in den meisten Fällen eine zeitlich begrenzte Krisenphase in der Biographie von (meist jungen) Menschen ist. Durch die Erhaltung der Gesundheit während der Konsumzeit werden die Chancen zu einem Ausstieg aus dem Konsum erhöht28. – Befristung der heroingestützten Behandlung: Der dringliche Bundesbe- schluss über die heroingestützte Behandlung ist bis zur Revision des BetmG, längstens jedoch bis Ende 2004 befristet. Ohne neue Regelung könnte diese für eine beschränkte, genau definierte Patientengruppe erfolgreiche Thera- pieform29 nicht mehr weitergeführt werden. – Wirksamkeit der Strafbarkeit des Konsums zur Verhinderung der Ausdeh- nung des Drogenkonsums bleibt fraglich: Hauptziele der Repression im Drogenbereich sind die Bekämpfung des illegalen Handels und des organi- sierten Verbrechens, sowie der Geldwäscherei. Ob und inwieweit die Be- strafung des Drogenkonsums eine abschreckende Wirkung entfalte, ist um- stritten30. Hingegen erfolgt gemäss einer Studie von Dr. G. Hug-Beeli31von

1999 eine Strafverfolgung der Konsumierenden heute vor allem dann, wenn

die öffentliche Ordnung beeinträchtigt wird oder die Verfolgung von Händ- lern dies erfordert. Obwohl die Strafbarkeit des Drogenkonsums in der Revi- sion von 1975 primär auf Grund fürsorgerischer Gründe ins Gesetz aufge- nommen wurde32, 33, wurde sie in der Folge vor allem zur Erfüllung ord- nungssichernder und generalpräventiver Aufgaben hinzugezogen. Zudem führt der Status quo – je nach Intensität der Verfolgung der Konsumieren- den – zu einer sich unter Umständen v.a. auf Jugendliche nachteilig auswir- kenden Kriminalisierung und Stigmatisierung wegen reiner Konsumdelikte. Die Verfolgung von Konsumenten und Konsumentinnen kann unter Um- ständen auch in Widerspruch geraten mit Massnahmen der Schadensvermin- derung und Überlebenshilfe. – Unterschiedliche Verfolgungspraxen in den Kantonen: Auf Grund der be- schränkten personellen und finanziellen Ressourcen der Strafverfolgungsor- gane kennen schon heute viele kantonale Polizeien Prioritätenordungen be- züglich der zahlreichen Widerhandlungen gegen das BetmG. So zieht das

27 Vgl. hierzu Botschaft zu den Volksinitiativen «Jugend ohne Drogen» und «für eine ver- nünftige Drogenpolitik» vom 19. Juni 1995, BBl 1995 III 1245 ff, Kapitel 1 «Die Dro- gensituation in der Schweiz und im internationalen Umfeld».

28 Vgl. Botschaft a.a.O. Kapitel 1.4.1 letzter Abschnitt

29 Vgl. Bericht des Bundesamtes für Gesundheit an den Bundesrat über die heroingestützte Behandlung im Jahr 1999, Bundesamt für Gesundheit, 13. September 2000. 30 Vgl. Studie Hug-Beeli [Ziff. 1.2.1.2.3], Bedeutung und Auswirkung der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen und seiner Vorbereitungs- handlungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelmissbrauchs in der Schweiz, Ka- pitel 9 «Drogenkonsumverbot und Generalprävention», S. 69ff.

31 Hug-Beeli, a.a.O. S. 83

32 Vgl. Botschaft betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973, Kapitel 32 (BBl 1973 I 1354 ff.)

33 Stenographisches Bulletin des Nationalrates, vom 2. Oktober 1974, S. 1455

3731

Bundesamt für Polizei bezüglich des Rückgangs der Verzeigungen von 1999 den Schluss, dass dies nicht auf eine Beruhigung der Drogenszene, sondern u.a. auf die Bindung der Ressourcen durch grosse personal- und zeitintensi- ven Ermittlungsverfahren zurückzuführen ist34 (vgl. zu den Kosten der Straf- verfolgung: Studie Oggier35 Ziffer 1.2.1.2.5). Die Strafverfolgung in diesem Bereich ist somit schon heute massgeblich von der Ressourcensituation der Polizeikräfte und ihrer internen Prioritätenordnung abhängig. – Sonderstellung von Cannabis und seinen Produkten gegenüber anderen Betäubungsmitteln wie Heroin und Kokain bezüglich Anbau, Verarbeitung und Handel: Im Bereich des Cannabis klaffen gelebte Wirklichkeit und ge- setzliche Bestimmungen bzw. Vollzugspraxis auseinander. Wie die Eidge- nössische Kommission für Drogenfragen in ihrem Cannabisbericht fest- hält36, kann der Cannabiskonsum durch ein Verbotsregime nicht verhindert werden und verstehen sich Cannabiskonsumierende zunehmend nicht mehr als Drogenkonsumierende. Zudem sind die Gefahren für die Volksgesund- heit anders einzuschätzen, als sie der Gesetzgeber 1975 noch beurteilt hatte:37, 38 – So gilt die damals vertretene «Schrittmacherfunktion», laut der beson- ders junge Menschen auf Grund der pharmakologischen Eigenschaft von Cannabis eine Neigung zum «Umsteigen» auf Opiate oder Am- phetamine hätten, schon seit dem Bericht der Subkommission der Eid- genössischen Betäubungsmittelkommission von 1989 als widerlegt.39 – Die neuere Forschung erhärtet die bisherigen Erkenntnisse über die Wirkungen von Cannabis, die im Vergleich zu Alkohol und Tabak als weniger gesundheitsgefährdend einzustufen sind.40 Der entsprechende wissenschaftlich belegte Stand der Kenntnisse wurde im Jahre 1975 noch als ungenügend angesehen. – Die Wiederentdeckung und Förderung von Hanf als Nutzpflanze seit Mitte der Neunzigerjahre führte rasch zu einer Zunahme des Anbaus. Dieser ist keiner straf- oder verwaltungsrechtlichen Kontrolle unter- worfen, soweit er nicht zur Betäubungsmittelgewinnung dient. Es ent- stand ein eigentliches Netzwerk für Anbau, Produktion und Vertrieb von Cannabisprodukten. Dieses Netz kann auf Grund des für die Be- hörden schwierigen Nachweises der Betäubungsmittelgewinnung leicht auch illegalen Zwecken dienen. In allen Landesteilen besteht heute ein Verteilnetz mit Spezialgeschäften für legale, vor allem aber auch ille- gale Cannabisprodukte. Dadurch ist der Handel mit illegalen Hanfpro-

34 Bundesamt für Polizei; Kriminalpolizeiliche Zentralstellen, Lagebericht 1999.

35 Kosten der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und seiner Vorbereitungs- handlungen, Bundesamt für Gesundheit, Dr. W. Oggier, 1999. 36 Vgl. Ziffer 1.2.1.2.1 zum Cannabisbericht der Eidg. Kommission für Drogenfragen. 37 Vgl. Botschaft betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973, Kapitel 32 (BBl 1973 I 1354ff.) 38 Vgl. hierzu auch Bernard Roques: «La Dangerosité des drogues»; Rapport au Sécretariat d’Etat à la Santé de la République Française, Editions Odile Jacob, janvier 1999. 39 Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik in der Schweiz, Bericht der Subkommis- sion Drogenfragen der Eidg. Betäubungsmittelkommission, Bundesamt für Gesundheit, 1989 40 Vgl. hierzu auch Bernard Roques: «La Dangerosité des drogues»; Rapport au Sécretariat d’Etat à la Santé de la République Française, Editions Odile Jacob, janvier 1999.

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dukten weitgehend von der Strasse verschwunden, eine Trennung vom Markt der harten Drogen (Kokain, Heroin) hat stattgefunden. – Die Zahl der Konsumenten und Konsumentinnen von «Drogenhanf» hat zugenommen: Gemäss der vom Bundesamt für Statistik durchge- führten Gesundheitsbefragungen haben 1992 16,3% der 15- bis 35- Jährigen angegeben, sie hätten schon einmal in ihrem Leben Haschisch konsumiert, 1997 waren es schon 26,7%. Dieser Trend ist in allen OECD-Staaten festzustellen41. So hat z. B. in den USA die Lebenszeit- prävalenz42 beim Hanfkonsum von 18-Jährigen zwischen 1992 und

1997 von 32,6% auf 49,6% zugenommen.

– Da in der EU gemäss Jahresbericht des Europäischen Drogenobservato- riums (E.M.C.D.D.A.)43 von 1999 ein ähnlicher Trend zu beobachten ist, kann daraus geschlossen werden, dass die Zunahme der Hanfläden und des Hanfanbaus nur teilweise für die Zunahme des Konsums ver- antwortlich zu machen ist. – Die regionalen Unterschiede in der Wahrnehmung des Drogenproblems führen bei der Verfolgung von Cannabiskonsumierenden, -händlern und -bauern zu beachtlichen kantonalen Unterschieden. Bereits die po- lizeiliche Verzeigung von Konsumierenden weicher Drogen erfolgt mit unterschiedlicher Intensität. In den Kantonen Neuenburg, Waadt und Aargau betreffen die Mehrzahl der Konsumanzeigen Haschisch und Marihuana. In den grossen Deutschschweizer Kantonen konzentriert sich die Polizei dagegen vermehrt auf Konsumierende von Heroin und Kokain. – Schliesslich laufen sowohl im In- wie Ausland Projekte zur Erfor- schung des therapeutischen Nutzens von Hanf. Dieser wird heute nicht mehr – wie noch 1975 – als marginal beurteilt.

1.1.5.5 Ziele der Revision

Mit vorliegender Revision soll den in Ziffer 1.1.5.4 aufgeführten veränderten Tatsa- chen Rechnung getragen werden. Grundsätzlich werden folgende Ziele verfolgt: – Verankerung der prioritären Ziele im Umgang mit der Suchtproblematik im BetmG: Im geltenden BetmG wurden bis jetzt keine Ziele definiert. Neu sind die prioritären Ziele: die Vermeidung von Sucht und deren Folgen, die Ver- besserung der sozialen und gesundheitlichen Lage der Abhängigen sowie die Hilfe zum Ausstieg aus der Sucht. Zu den prioritären Zielen gehören auch die Bekämpfung der Kriminalität und die Vermeidung von Störungen der öffentlichen Ordnung. – Anpassung des Gesetzes an die Realität: Dieses Ziel umfasst vor allem die unbestrittenen Massnahmen, die bereits umgesetzt werden oder bei Bevölke- rung und Behörden eine breite Akzeptanz finden. Es sind dies die gesetzli-

41 Vgl. Expertise Cesoni; Ziffer 1.2.1.2.4

42 Hat schon mindestens einmal in der Vergangenheit/bisherigen Lebensspanne Hanf kon- sumiert 43 Extended annual report on the state of the drugs problem in the European Union; Euro- pean Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA), 1999

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che Verankerung der vier Säulen der nationalen Strategie im Umgang mit der Drogenproblematik (Prävention, Therapie, Schadensverminderung, Re- pression), die definitive gesetzliche Verankerung der heroingestützten Be- handlung, die Verstärkung der führenden Rolle des Bundes in der Drogen- politik und die Verankerung einer substanzübergreifenden Prävention, The- rapie und Schadensverminderung. – Entkriminalisierung des Cannabiskonsums und der dazugehörigen Vorbe- reitungshandlungen: Auf Grund einer Neubeurteilung der Gefahren des Cannabiskonsums und gestützt auf die Empfehlungen des Cannabisberich- tes44, die Cannabisfrage losgelöst von den anderen Betäubungsmitteln zu behandeln, werden der Konsum von Cannabis und die Vorbereitungshand- lungen dazu straffrei. – Verstärkung des Jugendschutzes: Angesichts der Tatsache, dass der Konsum von Cannabis nicht mehr strafbar sein soll, wird es in erster Linie darum ge- hen, den Jugendlichen die Botschaft zu vermitteln, dass der Konsum und der Missbrauch von Betäubungsmitteln in jedem Fall unerwünscht bleibt. Im Bereich der Interventionen sind die wichtigsten Ziele, gefährdete Jugendli- che früh zu erkennen, ihnen Betreuung, Beratung oder Behandlung anzu- bieten, sowie diejenigen, welche Minderjährigen Betäubungsmittel abgeben oder verkaufen, härter zu bestrafen.45 – Praktikable Regelungen für Anbau, Fabrikation und Handel betr. Cannabis: Die heutige für alle Seiten unbefriedigende Situation in Bezug auf die Straf- verfolgung und Kontrolle von Anbau, Fabrikation und Handel betr. Canna- bis soll geklärt und einer griffigen Lösung zugeführt werden. Das Ziel der neuen Bestimmungen besteht darin, im ganzen Land einheitliche und vollzihbare Regelungen einzuführen. Sie ermöglichen die Duldung von Ver- kaufsstellen für Cannabisprodukte, sofern sie sich an die im Gesetz genann- ten und vom Bundesrat mittels Verordnung präzisierten Rahmenbedingun- gen halten und dem Drogentourismus keinen Vorschub leisten; die eindeuti- ge Trennung zwischen legalen Cannabisprodukten und Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis bzw. von «Drogenhanf» und Industriehanf mit- tels Festlegung von THC-Grenzwerten sowie die Duldung des Anbaus von «Drogenhanf», sofern die vom Gesetzgeber gemachten Auflagen erfüllt sind. – Einschränkung der Strafverfolgungspflicht für Konsum aller Betäubungs- mittel ausser Cannabis: Der Konsum von allen Betäubungsmitteln und die Vorbereitungshandlungen hierzu sollen von den Polizei- und Justizbehörden unter bestimmten, einheitlich definierten Voraussetzungen, nicht mehr in je- dem Fall verfolgt werden müssen. – Gezielte Verstärkung der Repression in ausgewählten Bereichen: Durch die Entlastung der Polizei und Justiz von Bagatellfällen (Straflosigkeit für Can- nabiskonsum, Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei Konsum von Betäubungsmitteln und bei den Vorbereitungshandlungen hierzu) sollen klare Prioritäten zu Gunsten der Bekämpfung des Drogenhandels gesetzt werden. – Vereinheitlichung des Vollzugs: Dieses Ziel soll vor allem die kantonalen Unterschiede bei der Umsetzung der Massnahmen der vier Säulen verringern

44 Vgl. Ziffer 1.2.1.2.1 zum Cannabisbericht der EKDF, 1999.

45 Vgl. hierzu Ziffer 1.2.3.4 und 2.2.8.6

3734

sowie die noch bestehenden Lücken schliessen, welche in einzelnen Berei- chen der Prävention, Therapie und Schadensverminderung bestehen. Die Einführung eines Zweckartikels soll helfen, eine wirkungsorientierte Har- monisierung bei Zielkonflikten der verschiedenen Handlungsbereiche zu er- reichen. – Die beschränkte medizinische Anwendung von Hanf und anderen bisher verbotenen Stoffen soll möglich werden. – Strafmilderung für abhängige Kleinhändler: Das geltende BetmG geht von zwei Tätergruppierungen aus: den Konsumierenden und den Händlern. Die Strafbestimmungen sollen differenzierter als bisher gestaltet werden, da auch in der Praxis oft nicht klar zwischen den einfachen Konsumierenden und den rein gewinnorientierten Händlern unterschieden werden kann. Als Beispiel sei hier der abhängige Kleinhändler genannt, der einzig zur Finanzierung seiner Abhängigkeit mit Drogen handelt im Gegensatz zum reinen Händler, der Betäubungsmittel verkauft, um möglichst hohe Gewinne zu erzielen. Dem Richter soll deshalb die Möglichkeit eröffnet werden, einzelfallgerecht bei der Strafzumessung diesen Umständen vermehrt Rechnung tragen zu können. Die konkreten Vorschläge zur Umsetzung dieser Ziele werden bei den Schwer- punkten der Revision detailliert dargestellt (Ziff. 1.2.3).

1.2 Entstehungsgeschichte der Revision

1.2.1 Vorentwürfe

1.2.1.1 Grundlage: Empfehlungen der Expertenkommission

Schild für eine Revision des BetmG, 1996 Das EDI setzte im November 1994 eine Expertenkommission unter dem Vorsitz von Regierungsrat Jörg Schild, Basel-Stadt, ein mit dem Auftrag, bis Ende 1995 einen Bericht zur Revision des BetmG vom 3. Oktober 1951 zu erarbeiten. Die Kommission Schild gab in ihrem Bericht zahlreiche Empfehlungen zur Revision ab (s. Kapitel 4.1 Bericht Schild)46. So hat sie in den einzelnen Bereichen der vier Säulen folgenden gesetzgeberischen Handlungsbedarf festgestellt: Prävention: Es fehlt eine Koordination auf nationaler Ebene; Angebote der Primär- prävention (Verminderung der Gefahr, in die Drogensucht einzusteigen) sind heute nicht in allen Regionen in genügendem Ausmass vorhanden, und ein Ausbau drängt sich auf. Für Jugendliche mit erhöhtem Risikoverhalten muss eine Art Früherfas- sungssystem aufgebaut werden, damit verhindert werden kann, dass sie durch das soziale Netz fallen. Aus gesundheitspolitischer Sicht wird die Arbeit der Prävention dadurch erschwert, dass der Konsum von illegalen Drogen verboten und jener von legalen abhängig- keitserzeugenden Substanzen erlaubt ist. Die Glaubwürdigkeit der Botschaften, die das Entstehen von Suchtverhalten zu verhindern suchen, wird durch diese Unter- scheidung vor allem bei Jugendlichen in Frage gestellt.

46 Bericht der Expertenkommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes

vom 3. Oktober 1951; Bundesamt für Gesundheit, Februar 1996

3735

Therapie: Zwar existiert in der Schweiz heute ein grosses Therapieangebot, aber die regionale Verteilung ist nicht optimal. Die Koordination zwischen den verschiede- nen Drogenhilfeangeboten innerhalb einer Region und zwischen den Regionen ist oft nicht gesichert. Problematisch ist die mangelnde Zusammenarbeit zwischen am- bulanten und stationären Angeboten. Im stationären Bereich gibt es qualitative und konzeptionelle Defizite sowie akute Finanzierungsprobleme. Schadensverminderung und Überlebenshilfe: Die Einrichtungen zur Schadensver- minderung und Überlebenshilfe sind regional und kantonal sehr unterschiedlich ausgebaut. So genannte Gassenzimmer (Anlaufstellen mit oder ohne Injektionsraum) gibt es z.B. nur in wenigen Städten. Ein regionalisierter Ausbau von Arbeits- und teilweise von Wohnangeboten ist nötig. Eine weitere Lücke besteht bei den Ange- boten zur Schadensverminderung im Strafvollzug. Repression und Kontrolle: Der illegale Betäubungsmittelhandel und das organisierte Verbrechen müssen erfolgreicher bekämpft, die Bemühungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und die Aufsicht der Finanzmärkte verstärkt werden. Zur Erfüllung dieser Forderungen wurden bereits mehrere gesetzliche Grundlagen geschaffen, weitere sind in Vorbereitung (vgl. Ziff. 1.1.3.2). Unter den repressiven Massnahmen stellt die Bestrafung des Konsums und seiner Vorbereitungshandlungen einen Sonderfall dar, da umstritten ist, wie sinnvoll und wirksam diese Massnahme ist. Die Expertenkommission empfiehlt, den Konsum von allen Betäubungsmitteln nicht länger mit Strafe zu verfolgen; eine klare Mehrheit der Kommission ist auch für die Straflosigkeit der entsprechenden Vorbereitungs- handlungen. Mit Beschluss vom 19. April 1996 hat der Bundesrat das EDI ermächtigt, ein Ver- nehmlassungsverfahren zum Bericht der Kommission Schild durchzuführen. Die Mehrheit der Antworten stand den Empfehlungen der Experten grundsätzlich positiv gegenüber47, wobei die Empfehlung zur Strafbefreiung des Konsums von allen Be- täubungsmitteln am umstrittensten war.

1.2.1.2 Expertisen zu verschiedenen Problembereichen48

1.2.1.2.1 Cannabisbericht der Eidgenössischen Kommission für Drogenfragen (EKDF), 1999 Die EKDF hat sich mit einem umfassenden Bericht zur Frage der gesetzlichen, ge- sundheitlichen, sozio-kulturellen und medizinischen Handhabung des Cannabis und seiner Derivate geäussert, indem sie eine eingehende Untersuchung der Cannabis- problematik unter besonderer Berücksichtigung der schweizerischen Situation vor- genommen hat. Die Kommission schlägt die Strafbefreiung des Cannabiskonsums und dessen Vorbereitungshandlungen vor sowie zwei Varianten zum Umgang mit Cannabis: Eine mit dem Einheitsübereinkommen von 1961 kompatible Variante, welche die Straflosigkeit des Cannabiskonsums wie auch der Beschaffungshandlun-

47 Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zum Bericht der Experten- kommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes (Kommission Schild), Bun- desamt für Gesundheit, Bern, Dezember 1996 48 Sämtliche Gutachten sind erhältlich beim Bundesamt für Gesundheit, Sektion Grundla- gen und Forschung, 3003 Bern.

3736

gen zum eigenen Gebrauch beinhaltet und eine Einschränkung der Strafverfol- gungspflicht für den Anbau und Handel vorsieht. Eine zweite Variante, welcher sie aus Kohärenzgründen den Vorzug gibt – die jedoch mit dem Einheitsübereinkom- men nicht kompatibel ist – schlägt die Ausarbeitung eines Modells mit lizenziertem Handel und definierten Kriterien für die Bezugsbewilligungen vor. Dieses Modell würde einen legalen Zugang zu Cannabis ermöglichen, aber nicht im Sinne eines freien Handels, sondern mit klaren Regulierungen. Die Begründung für eine Neubewertung der Stellung von Cannabis wird im Cannabisbericht der EKDF ausführlich dargelegt.

1.2.1.2.2 Wirksamkeit der Massnahmen des Jugendschutzes, 1999 (Prof. M. Killias) Untersuchungen – vor allem im Zusammenhang mit Regelungen betr. dem «mini- mum drinking age» in den USA – haben gemäss Killias gezeigt, dass es eine positive Korrelation gibt zwischen Konsumverhalten und Vorschriften, selbst wenn diese nur punktuell durchgesetzt werden können. Diese Feststellungen decken sich mit euro- päischen Untersuchungen über die Wirkung von Gesetzen an sich, d.h. losgelöst von Kontroll- und Strafdrohungen. Killias stellt deshalb die Beibehaltung des generellen Konsumverbotes für Betäu- bungsmittel für Personen unter dem Schutzalter von 18 Jahren zur Diskussion.

1.2.1.2.3 Bedeutung und Auswirkung der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen und seiner Vorbereitungshandlungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelmissbrauchs in der Schweiz, 1999 (Dr. G. Hug-Beeli) Hug-Beeli kommt in seinem Bericht zum Schluss, dass auf die Bestrafung der Kon- sumenten nicht verzichtet werden sollte, da sonst die polizeiliche Tätigkeit bei der Bekämpfung des Drogenhandels und bei der Verhinderung offener Drogen- szenen behindert würde. Anstatt der Strafbefreiung des Konsums schlägt er des- halb eine Verankerung des Opportunitätsprinzips im Gesetz vor, welches vor allem dann angewendet werden sollte, wenn kein sozialschädigendes Verhalten vor- liegt.

3737

1.2.1.2.4 Vergleichende Analyse der europäischen Gesetzgebungen betreffend den Konsum illegaler Drogen und seiner Vorbereitungshandlungen, 1999 (Dr. M.L. Cesoni)49 Cesoni vergleicht die Gesetzgebung betr. Konsum von Betäubungsmitteln und deren Umsetzung in sieben europäischen Ländern (Deutschland, Spanien, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Niederlande und Schweden). Dieser Vergleich zeigt deut- lich, dass sich die Veränderung in der Konsumhäufigkeit unabhängig von entspre- chenden gesetzlichen Regelungen betr. Konsum entwickelt (negativ oder positiv). So hat sich z.B. die Zunahme des Konsums von Cannabis unabhängig von der na- tionalen Drogenpolitik und Gesetzgebung entwickelt. Er hat sowohl in Ländern mit einer restriktiven Drogenpolitik zugenommen (wie Schweden und Frankreich) als auch in Ländern mit einer liberaleren (wie Niederlande und Spanien).

1.2.1.2.5 Kosten der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und seiner Vorbereitungshandlungen, 1999 (Dr. W. Oggier) Oggier beziffert die Kosten für die Verfolgung und die Bestrafung des reinen Konsums sowie seiner Vorbereitungshandlungen für das Jahr 1997 auf rund 46,2 Millionen Franken, mit Minimal- und Maximalwerten von 45,5 Millionen resp. 55,3 Millionen Franken. Die Kostensteigerung von 1994 bis 1997 beträgt über 6%. Das mögliche Einsparungspotenzial bei einer Einführung der Straflosigkeit von Konsum und Vorbereitungshandlungen beziffert er mit rund 30 Millionen Franken pro Jahr im Polizei- und Justizbereich. Falls sich Polizei und Justiz, wie bereits zu Beginn dieses Kapitels festgehalten, vor allem auf die Bekämpfung des Handels und des organisierten Verbrechens konzen- trieren sollen, könnte zumindest ein Teil der eingesparten Mittel hierfür eingesetzt werden. Berechnet wurden die Kosten der Strafbarkeit von Konsum und seiner Vor- bereitungshandlungen in den Bereichen Polizei, Justiz, Straf- und Massnahmenvoll- zug.

1.2.1.2.6 Expertisen zur Frage der Entwicklung des Cannabiskonsums bei dessen Straffreiheit Auf Grund von Analysen der wissenschaftlichen Literatur kann kein Zusammenhang zwischen der Restriktivität der Gesetzgebung und den Lebenszeitprävalenzen des Cannabiskonsums in den verschiedenen Ländern nachgewiesen werden.

49 Der Originaltitel der in französischer Sprache verfassten Arbeit lautet: Analyse compara- tive de la littérature relative aux dispositions légales sur la pénalisation/impunité de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires dans plusieurs pays européens, Dr M.L. Cesoni, mai 1999.

3738

Die folgende Grafik stellt die Ausrichtung der Cannabispolitik in Relation zur Prä- valenz des Cannabiskonsums:50

40

Prävalenz Cannabiskonsum Erwachsener in % Dänemark 30 Schweiz

Spanien Grossbritannien

20 Niederlande

Frankreich Deutschland West Schweden Griechenland Finnland 10 Belgien

0 0 2 4 6 8 10 12

sehr liberal Cannabispolitik sehr restriktiv

Eine Studie51 hat sich mit den Folgen der Cannabis-Entkriminalisierung beschäftigt: In elf amerikanischen Bundesstaaten und in einigen australischen Staaten wurden die Sanktionen wegen Cannabisgebrauchs gemildert, d.h., es wurden keine Gefäng- nisstrafen mehr verhängt. Dadurch konnten die negativen Auswirkungen eines Ge- fängnisaufenthaltes auf die Betroffenen verhindert und die Kosten der Strafrechts- pflege gesenkt werden. Es lässt sich nicht nachweisen, dass diese strafmildernden Maßnahmen in jenen Staaten, in denen sie eingeführt wurden, zu einer Zunahme des Cannabiskonsums und den damit verbundenen Gesundheits- und Sicherheitsrisiken geführt haben.

50 Die Grafik und die Aussagen über Cannabisgesetzgebung und Konsumverhalten stam- men aus der Literaturanalyse «Auswirkungen von aktuellen Veränderungen der Cannabis-Gesetzgebung auf das Konsumverhalten», von Christina Eggenberger und Matthias Meyer, Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme, im Auftrag des Bundesamtes für Gesundheit, November 2000. 51 Single Eric and Paul Christie: «The Consequences of Cannabis Decriminalization», Re- port for the Swiss Federal Office of Public Health, Bundesamt für Gesundheit, Januar 2001

3739

Eine weitere Studie52 hat sich ebenfalls mit den Folgen der Entkriminalisierung des Cannabiskonsums in Italien beschäftigt: Italien hat eine wechselvolle Geschichte der Kriminalisierung und Entkriminalisierung des Drogenkonsums hinter sich. Nachdem das repressive Drogengesetz der Fünfzigerjahre die Ausbreitung der Drogenwelle in den späten Sechzigerjahren nicht verhindern konnte, wurde 1975 der Drogenkon- sum entkriminalisiert. Der starke Anstieg des Konsums insbesondere harter Drogen in der zweiten Hälfte der Achtzigerjahre führte jedoch dazu, dass die Drogengesetz- gebung erneut durch die Einführung administrativer Bussen verschärft wurde. Diese beiden gesetzlichen Änderungen hatten jedoch keinen erkennbaren Einfluss auf die Ausbreitung des Dogenkonsums. Insgesamt kann nicht ausgeschlossen werden, dass eine Liberalisierung der Can- nabis-Gesetzgebung einen kurzfristigen Effekt auf das Konsumverhalten zeigen könnte. Um diese Zusammenhänge in der Schweiz genauer beschreiben und präzise- re Angaben machen zu können, braucht es wissenschaftliche Untersuchungen (vgl. Erläuterungen zu Art. 29a Abs. 1, Ziff. 2.2.9.1). Die Strafbefreiung des Cannabiskonsums sowie die beschränkte Tolerierung von Anbau und Verkauf bezüglich Cannabis-Produkte dürften trotz der im Gesetzesent- wurf vorgesehenen klaren Rahmenbedingungen eine Erhöhung des Probierkonsums bei Adoleszenten und jungen Erwachsenen mit sich bringen. Es kann jedoch davon ausgegangen werden, dass dieser Probierkonsum bei der überwiegenden Mehrheit eine temporäre Erscheinung ist und weder erhöhte Gesundheitsschädigungen mit sich bringt noch zu Abhängigkeit führt. Der Anteil des dauerhaften Missbrauchs bei Cannabis-Konsumenten ist schon heute gering. Da die Mittel für eine Früherfassung von Jugendlichen, welche Probleme mit Sub- stanzmissbrauch und -abhängigkeit kennen, ungenügend sind, wird es notwendig sein, diese auszubauen, um eine angemessene Betreuung Betroffener zu erleichtern (vgl. Art. 3c). Das Bundesamt für Gesundheit wird in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen ein fünf Jahre dauerndes Förderungsprogramm der Sekundärpräven- tion und der Frühbetreuung einführen. Damit soll verhindert werden, dass die Auf- hebung des Konsum-, Einkaufs- und Besitzverbotes von Cannabis negative Auswir- kungen hat. Im Weiteren wird das Bundesamt für Gesundheit auch überprüfen, ob die strikten Rahmenbedingungen eingehalten werden und die Kontrollmöglichkeiten für Verkaufsstellen von Cannabisprodukten ausreichend sind. Von Interesse wird auch sein, ob die verschärfte Bestrafung der illegalen Abgabe von Betäubungsmit- teln an Jugendliche angewendet wird.

1.2.1.3 Vorentwurf des Bundesrates

Auf Grund dieser Expertenergebnisse und seiner seit 1994 formulierten Drogenpoli- tik53 schlug der Bundesrat mit dem Vernehmlassungsentwurf vom 1. September

1999 vor, die neuen Strategien im Umgang mit der Drogenproblematik (insbe-

sondere das Vier-Säulen-Modell) gesetzlich zu verankern und die gesetzlichen Lü- cken in einzelnen Bereichen der Prävention, Therapie und Schadensverminderung zu schliessen.

52 «Drug Use Criminalization v. Decriminalization: An Analysis in the Light of the Italian Experience» (Luigi M. Solivetti):

53 Vgl. Kapitel 1.1.3

3740

Im Weiteren sah der Revisionsvorschlag vor, dass: – der Jugendschutz durch ein striktes Abgabeverbot für Alkohol, Tabak und andere Suchtmittel an Jugendliche unter 16 Jahre verstärkt wird, – Massnahmen der drei Säulen Prävention, Therapie und Schadensverminde- rung nicht nur für Betäubungsmittel, sondern für alle suchtbedingten Stö- rungen gelten, – die ärztliche Verschreibung von Heroin definitiv gesetzlich verankert, sowie – die Koordination zwischen Bund und Kantonen verbessert wird. Da unklar war, wie insgesamt die Haltungen in der Frage der Konsumbestrafung und der Bestrafung der Vorbereitungshandlungen sind, unterbreitete der Bundesrat den Vernehmlassenden hierzu zwei Varianten, die ergänzt wurden durch drei Varianten der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates (vgl.

Ziff. 1.2.1.4).

– Variante 1 (BR1) beinhaltete die materiellrechtliche Entkriminalisierung (Strafbefreiung) des Konsums und seiner Vorbereitungshandlungen betr. alle Betäubungsmittel einerseits sowie die Einführung des Opportuni- tätsprinzips nach niederländischem Muster für Anbau, Herstellung und Han- del betr. Cannabis. Das Opportunitätsprinzip käme allerdings nur für den inländischen Markt zum Tragen. Der Export von Cannabis bliebe nach wie vor strafbar. – Strafbar bliebe der Konsum von Betäubungsmitteln für Kinder und Jugend- liche mit Verweis auf eine differenzierte Anwendung der jugendstrafrechtli- chen Sanktionen. Die abhängigen Kleinhändler, die bisher oft als schwere Fälle im Sinne von Art. 19 Ziff. 2 BetmG beurteilt wurden, sollten vermehrt in den Genuss des Grundsatzes «Therapie statt Strafe» kommen. – Variante 2 (BR2) schlug vor, nur den Konsum und die Vorbereitungshand- lungen bei Cannabis materiellrechtlich zu entkriminalisieren und für den Konsum und die Vorbereitungshandlungen aller anderen Betäubungsmittel das Opportunitätsprinzip nach holländischem Muster einzuführen. Der An- bau resp. der Handel mit Hanfprodukten bliebe verboten und sollte mittels einer generellen Melde- oder Bewilligungspflicht wirkungsvoller bekämpft werden. Dazu sollten die entsprechenden Verordnungen («Hanfverord- nungen») angepasst werden. Beide Varianten sahen somit die Strafbefreiung des Cannabiskonsums für Erwach- sene vor. Die Strafbarkeit jeglichen Drogenkonsums sollte für Jugendliche in jedem Fall bestehen bleiben.

1.2.1.4 Vorentwurf der Kommission für soziale Sicherheit

und Gesundheit des Nationalrates (SGK-N) Eine Subkommission der SGK-N arbeitete aus eigener Initiative drei Varianten zur Entkriminalisierung des Betäubungsmittelkonsums und des Kleinhandels mit Can- nabisprodukten aus. Die erste Variante war die Hauptvariante der Subkommission. Sie umfasste im We- sentlichen die Entkriminalisierung des Konsums sämtlicher Betäubungsmittel und

3741

ein Opportunitätsprinzip für geringfügige Fälle (z.B. Finanzierung des Eigenbedarfs mit Kleinhandel) oder als Unterstützung einer Therapie. Zudem würde eine Oppor- tunitätsregelung nach niederländischem Muster zu Gunsten des Kleinhandels mit Cannabis geschaffen. Variante 2 unterschied sich von der Hauptvariante in erster Linie dadurch, dass nur der Cannabiskonsum, nicht aber der Konsum sämtlicher Betäubungsmittel für straf- los erklärt würde. Variante 3 begnügte sich mit der Einführung eines Opportunitätsprinzipes nach nie- derländischem Muster für den Betäubungsmittelkonsum und den Kleinhandel mit Cannabisprodukten. Um dem Kern der Kritik am BetmG Rechnung zu tragen, erarbeitete die Subkom- mission zudem einen Revisionsvorschlag für den «Grundtatbestand» (Art. 19), der Bestandteil aller drei Varianten bildete. Die SGK-N hat an ihrer Sitzung vom 30. April 1999 beschlossen, den Bundesrat zu bitten, diese drei Vorschläge zur Änderung von Artikel 19ff. BetmG gleichzeitig mit den Vorschlägen des Bundesrates zur Revision des BetmG in die Vernehmlassung zu schicken. Zu den Strafbestimmungen des BetmG (Art. 19 ff.) wurden somit neben den zwei Vorschlägen des Bundesrates zusätzlich drei Varianten der SGK-N (SGK1, SGK2 und SGK3) in der Vernehmlassung zur Diskussion gestellt.

1.2.2 Vernehmlassungsverfahren

Die Vernehmlassung zu den Vorschlägen zur Revision des BetmG sowie zu den Verordnungsänderungen im Bereich von Anbau, Fabrikation und Handel betreffend Hanf («Hanfverordnungen») dauerte von September bis Dezember 1999. Ihre Er- gebnisse zeigten grundsätzlich eine breite Zustimmung zu den Vorschlägen des Bundesrates54. Praktisch unbestritten sind die gesetzliche Verankerung des nationa- len Vier-Säulen-Modells, der heroingestützten Behandlung und der Verstärkung der führenden Rolle des Bundes in der Drogenpolitik. Die Ausdehnung des Geltungsbereiches der Drei-Säulen-Prävention, Therapie und Schadensverminderung auf weitere abhängigkeitserzeugende Stoffe als Betäu- bungsmittel wurde in ihrer Stossrichtung von einer grossen Mehrheit der Kantone, Parteien und betroffenen Fachorganisationen im Grundsatz begrüsst, die Einführung einer neuen und breiteren Definition des Begriffs der Suchtmittel wurde jedoch von Wirtschaftsverbänden der Branchen Alkohol, Tabak, Hotellerie, Gastgewerbe, De- tailhandel und Werbung heftig kritisiert. Die Auswertung der verschiedenen Varianten betreffend Änderung der Strafbestim- mungen ergab folgendes Resultat: Rund zwei Drittel der Vernehmlassenden (dar- unter 23 Kantone sowie CVP, FDP und SP) stimmen einer generellen Strafbefreiung des Konsums von Cannabis und seiner Vorbereitungshandlungen zu. Umstritten sind die vorgeschlagenen Jugendschutzmassnahmen, wie Einführung einer Altersli-

54 Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 (BetmG) und Verordnungsänderungen zur besseren Kontrolle des Hanfanbaus und des Vertriebs von Hanfprodukten; Eidgenössisches Departement des In- nern, September 2000

3742

mite für Cannabiskonsum und die Verschärfung von Artikel 136 des Strafgesetzbu- ches (Verabreichung von Suchtmitteln an Minderjährige). Bezüglich Canna- bisanbau, -fabrikation und -handel ergibt sich eine Mehrheit (darunter 18 Kantone sowie FDP und SP), die unter bestimmten Bedingungen einen Markt für Produkte wie Haschisch und Marihuana tolerieren (sog. Opportunitätsprinzip) oder gar staat- lich kontrollieren will. Die Anzahl der befürwortenden und ablehnenden Stimmen betr. Strafbefreiung des Konsums übriger Betäubungsmittel und der entsprechenden Vorbereitungshandlungen ist in etwa gleich gross. Berücksichtigt man jedoch bei den Nein-Stimmen diejenigen, die sich für eine Opportunitätsregelung (wie in BR2 vorgeschlagen) aussprechen, ergibt sich ein Bild zu Gunsten einer Änderung des Status quo. Aufgeteilt nach den einzelnen Varianten (BR1, BR2, SGK1, SGK2, SGK3) kann allgemein festgehalten werden, dass die Varianten des Bundesrates häufiger gewählt wurden als die SGK-Varianten. Die folgende Tabelle fasst noch einmal die Vorschläge zu Art. 19ff. zusammen, wie sie in die Vernehmlassung geschickt wurden: Varianten zu den Strafbestimmungen des BetmG (Art. 19ff.):

Tätigkeit SGK 1 SGK 2 SGK 3 BR1 BR 2

Konsum Erlaubt erlaubt Opportunität erlaubt erlaubt Hanf/Cannabis älter als 18 älter als 18 Konsum Erlaubt verboten Opportunität erlaubt Opportunität übrige Betm älter als 18 Erwerb, Besitz usw. Erlaubt erlaubt Opportunität erlaubt erlaubt Hanf/Cannabis älter als 18 älter als 18 Erwerb, Besitz usw. Erlaubt verboten Opportunität erlaubt Opportunität übrige Betm älter als 18 Fabrikation & Handel Opportunität Opportunität Opportunität Opportunität verboten Hanf/Cannabis Hanfanbau für Opportunität Opportunität Opportunität Opportunität allgem. Bewil- Drogenkonsum ligungspflicht Hanfanbau für Erlaubt erlaubt erlaubt erlaubt erlaubt Industriebedarf Meldepflicht

Kantone und Parteien haben sich wie folgt zum Entwurf der Artikel 19ff. geäussert: Kantone – 9 Kantone sprechen sich für BR1/SGK1 aus – 9 Kantone für BR2 – 2 Kantone für SGK2 – 6 Kantone haben sich für keine Variante entschieden. Von diesen 6 Kanto- nen wollen 3 beim Status Quo bleiben und 3 halten keine der vorgeschlage- nen Varianten für optimal (Kanton Basel-Land tendiert zu SGK2, Kanton Jura zu BR2, aber betr. Cannabis zu BR1, und Kanton Zürich zu BR2).

3743

Parteien Bei den Bundesratsparteien sind die FDP und die SP für eine Mischung aus BR1 und SGK1, und die CVP bevorzugt BR2. Die SVP möchte am Status Quo festhal- ten. Gesamthaft, zählt man alle Stellungnahmen zusammen, wird die Variante BR1 be- vorzugt. Für die Beibehaltung des Status Quo sprechen sich von den Kantonen nur drei Kantone und von den Bundesratsparteien nur die SVP aus.

1.2.3 Schwerpunkte der Revision

1.2.3.1 Verankerung des Vier-Säulen-Modells

Im einem neuen Zweckartikel werden die prioritären Ziele der Betäubungsmittelpo- litik gesetzlich festgehalten. Damit soll eine Steigerung von Wirksamkeit und Effek- tivität durch ein koordiniertes und kohärentes Zusammenspiel aller Massnahmen und Beteiligten erreicht werden (vgl. Ziff. 1.1.3.1). Neu sind neben dem Zweckarti- kel die Bestimmungen zu den Säulen Prävention, Therapie und Schadensverminde- rung und das Prinzip der vier Säulen in einem eigenen Kapitel zusammengefasst. Teilweise neu zusammengefasst werden die Kapitel betr. Herstellung und Strafbe- stimmungen sowie Teile des Kapitels betr. den Vollzug (z.B. Art. 29d), die der Säule Repression und Kontrolle zuzuordnen sind. Massnahmen aller vier Säulen sind somit im Gesetz verankert und zugleich als Prinzip in Artikel 1a festgeschrie- ben. Damit wird den Empfehlungen der Kommission Schild Rechnung getragen, laut de- nen sich die ausgewogene Strategie der vier sich ergänzenden Säulen zur Weiter- entwicklung einer zukunftsweisenden Drogenpolitik in der Schweiz eignet. Die von der Kommission Schild vorgeschlagene Verankerung des Prinzips der vier Säulen wird grundsätzlich von allen Kantonen begrüsst und unterstützt. Auch bei den ande- ren Vernehmlassenden findet sie breite Unterstützung und wird nur von der Minder- heit der Anhänger einer strikt auf Abstinenz ausgerichteten Drogenpolitik abgelehnt.

1.2.3.2 Verhinderung und Behandlung von suchtbedingten

Störungen: umfassender Ansatz der Massnahmen in den Bereichen Prävention, Therapie und Schadensverminderung Der konkrete Vernehmlassungsvorschlag, im BetmG eine neue Definition der Sucht- mittel einzuführen, stiess in der Vernehmlassung auf heftige Kritik seitens der Wirt- schaftsverbände der Branchen Alkohol, Tabak, Hotellerie, Gastgewerbe, Detailhan- del und Werbung. Auf Grund dieser Kritik wird auf die Einführung einer solchen Definition im BetmG sowie auf eine Verschärfung des Artikels 136 des Strafgesetz- buches (Verabreichung von Suchtmitteln an Minderjährige) verzichtet. Damit soll klar gemacht werden, dass die Bestimmungen zur Deklaration der Produkte, zur Werbung oder zu Verkaufseinschränkungen für Alkohol und Tabak nach wie vor nicht im BetmG festgelegt werden; das BetmG wird auch in Zukunft ausschliesslich den Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Substanzen regeln.

3744

Da jedoch in der Vernehmlassung der Grundgedanke einer ganzheitlichen Suchtpo- litik – vor allem bei Kantonen und Suchtfachleuten – grosse Unterstützung fand, soll dem Anliegen dennoch Rechnung getragen werden. Die Ausdehnung des Geltungs- bereichs beschränkt sich aber auf die Massnahmen des Kapitels 1a, welche die drei Säulen Prävention, Therapie und Schadensverminderung betreffen. Das Ziel ist, un- abhängig von der Substanz, suchtbedingte Störungen und deren Folgeschäden zu verhindern, bzw. zu behandeln. Damit wird das Gesetz der heute gängigen Praxis in der Drogenhilfe angepasst und der Tatsache gerecht, dass die Substanz neben der individuellen Veranlagung der Person, ihrem Umfeld und ihrem Konsumverhalten nur einen Teil des umfassenden Suchtproblems darstellt. Diese Regelung trägt zudem den beiden hängigen Vorstössen Rechnung, welche ein umfassendes Suchtpräventionsgesetz verlangen (vgl. Ziff. 1.2.4). Für den Umgang mit den abhängigkeitserzeugenden Substanzen selbst behalten die entsprechenden «substanzorientierten» Gesetze ihre Gültigkeit. In diesem Sinne sind im Falle der Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe die übrigen Kapitel des BetmG zu betrachten, während für Alkohol55 und Tabak56 die entsprechenden Ge- setze (Alkohol-, Lebensmittelgesetz) zur Anwendung kommen.

1.2.3.3 Unbefristete gesetzliche Verankerung

der heroingestützten Behandlung Mit der Zulassung von Heroin zu therapeutischen Zwecken soll diese Substanz von der Liste der verbotenen Substanzen gestrichen werden (bisheriger Art. 8 Abs. 1 Bst. b BetmG). Damit wird die Substanz Heroin grundsätzlich gleichgestellt mit anderen Substituten zur Behandlung von Drogenabhängigen, d.h. mit Morphin oder Metha- don. Die Kantone stellen grundsätzlich für Verschreibung, Abgabe und Verabrei- chung dieser Stoffe gemäss Artikel 3e Absatz 1 die erforderliche Bewilligung aus. Auch bei der heroingestützten Behandlung sollen daher die Kantone vermehrt in die Kontrolle über die Verschreibung, Abgabe und Verabreichung von Heroin einbezo- gen werden. Dennoch soll Heroin seinen Sonderstatus unter den Substituten behal- ten und der Bund auch weiterhin eine spezielle Aufsicht und Kontrolle in diesem Bereich sicherstellen. Insbesondere wird die Bewilligung zur Führung einer entspre- chenden Institution nach wie vor der Bund erteilen, welcher auch gemäss den inter- nationalen Übereinkommen eine angemessene Kontrolle und Überwachung sicher- zustellen hat. Die Einzelheiten der ärztlichen Verschreibung von Heroin sind wie bis anhin in einer bundesrätlichen Verordnung festgelegt. Die Rahmenbedingungen wie sie seit dem Bundesbeschluss über die ärztliche Verschreibung von Heroin57 vom 9. Oktober 1998 und der entsprechenden Verordnung vom 8. März 1999 Gültigkeit haben, sollen mit der Revision des BetmG nicht verändert werden.

55 Das EDI hat am 7. Dezember 2000 die Vernehmlassung zu verschiedenen Verordnungen im Lebensmittelbereich eröffnet. U.a. wird ein generelles Alkohol-Abgabeverbot für Ju- gendliche (je nach Alkoholgehalt 16 resp. 18 Jahre) vorgeschlagen. 56 Auch ein Tabak-Abgabeverbot für Minderjährige wird zu prüfen sein. Im Rahmen der Vernehmlassung zum Tabakpräventionsprogramm 2001–2005 vom Sommer 2000 wurde ein solcher Vorschlag zur Diskussion gestellt. Die Auswertung der Vernehmlassung wird zeigen müssen, welche gesetzlichen Regelungen im Tabakbereich anzupassen sind.

57 AS 1998 2293 vom 9. Oktober 1998

3745

Dass diese restriktiven Bedingungen nur eine sehr kontrollierte und langsame Zu- nahme des Patientenbestandes zulassen, belegen die folgenden Zahlen:

Patientenbestand 12/98 - 12/00

1200 1035 1041 1038 993 1012 1022 951 960 972 1000 916 934 940 937 934 933 937 939 947 946 873 894 808 839 747 774 800

600

400

200

0 Dez Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez 98 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00

Zeitraum

Befanden sich Ende 1998 747 Patienten und Patientinnen in einer heroingestützten Behandlung, waren es Ende 1999 deren 937. Ende 2000 standen 1038 Personen in Behandlung58. Zu den Ende 1998 existierenden 16 Behandlungszentren sind im Laufe des Jahres 2000 vier weitere hinzugekommen.59 Die Befürchtungen, dass eine unkontrollierte Zunahme der heroingestützten Be- handlungen stattfinden würde, haben sich somit nicht bewahrheitet. Bei gleichblei- benden Rahmenbedingungen und einer seriösen Kontrolle und Aufsicht werden sich auch in Zukunft Qualität und Anzahl der Behandlungen in geordnete Bahnen lenken lassen.

1.2.3.4 Jugendschutz

Die beiden umstrittensten Vorschläge im Vernehmlassungsentwurf zur Verstärkung des Jugendschutzes (untere Alterslimite bei 18 Jahren für Straflosigkeit des Kon- sums von Betäubungsmitteln, Verschärfung des Abgabeverbotes gesundheitsgefähr- dender Stoffe an Kinder in Art. 136 StGB) haben einige Fragen offen gelassen. Wie bereits erwähnt, führte die vorgeschlagene Verschärfung von Art. 136 StGB zu hef- tigen Kritiken von Wirtschaftsverbänden. Die Beibehaltung der Strafbarkeit des Konsums für Jugendliche wurde zum Teil ebenfalls in Frage gestellt.

58 Als Vergleich: 16 000 Patienten und Patientinnen befinden sich in einer Methadonbe- handlung, 1800 in einer abstinenzorientierten stationären Therapie. Zudem sind noch 2000–3000 in einer ambulanten Behandlung ohne Substitution. Insgesamt befinden sich somit mehr als 20 000 aller Abhängigen (inkl. heroingestützte Behandlung) in einer The- rapie. 59 Vgl. zur heroingestützten Behandlung auch den Bericht des Bundesamtes für Gesundheit an den Bundesrat über die heroingestützte Behandlung im Jahr 1999, 13. September 2000.

3746

Aus diesen Gründen mussten andere wirksame Massnahmen des Jugendschutzes ge- prüft werden. Eine Arbeitsgruppe, zusammengesetzt aus Fachleuten der Jugendge- richte, der Prävention, des Straf- und Zivilrechts sowie der eidg. Kommissionen für Ju- gendfragen, für Familienfragen und für Drogenfragen, prüfte eingehend die Möglich- keiten für einen wirksamen Jugendschutz – auch ausserhalb von strafrechtlichen Be- stimmungen. Sie ist dabei von der Annahme ausgegangen, dass der Konsum von Cannabis straffrei und der Verkauf von Cannabisprodukten unter gewissen Vorausset- zungen teilweise toleriert würde; hingegen wäre der Konsum von so genannt harten Drogen weiterhin verboten. Die Arbeitsgruppe ist zu folgenden Ergebnissen gekommen: Oberstes Ziel der Jugendschutzmassnahmen soll der Schutz der Jugendlichen vor Substanzkonsum und -missbrauch sowie vor Suchtverhalten sein. Dieses Ziel soll bei der Anwendung des BetmG berücksichtigt werden. Um dieses Ziel zu konkretisieren, müssen Massnahmen auf der Angebotsseite zur Früherfassung und Frühintervention und zur Verstärkung der Prävention insbeson- dere bei Kindern und Jugendlichen ergriffen werden. Ausserdem muss die politische Botschaft vermittelt werden, dass der Konsum von Cannabis, obwohl nicht mehr strafbar, so doch unerwünscht sei. Gefährdeten Ju- gendlichen sei primär zu helfen, die Anbietenden jedoch härter zu bestrafen. Straflosigkeit des Konsums von Betäubungsmitteln soll an keine Alterslimite gebun- den werden: Mehrheitlich war die Arbeitsgruppe der Meinung, dass das Beibehalten der Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln für Jugendliche bis 18 Jahre abzulehnen sei (vgl. Vorschlag Expertise Killias, Ziff. 1.2.1.2.2): Es wurde argu- mentiert, die strafrechtlich ungleiche Behandlung von Jugendlichen und Erwachse- nen könne nicht glaubhaft begründet werden und es sei nicht Zweck des (Jugend-) Strafrechts, Aufgaben der Gesundheitsprävention zu übernehmen. Die Möglichkei- ten des Strafrechts und der Vollzugsbehörden seien nur teilweise geeignet, gefähr- dete Jugendliche frühzeitig zu erfassen. Nach Meinung der Minderheit sollte die Strafbarkeit für den Cannabiskonsum unter einer bestimmten Alterslimite beibehal- ten werden, um gerade Jugendliche durch strafrechtlichen Druck vom Drogenkon- sum abzuhalten und erfassen zu können. Früherfassung von gefährdeten Jugendlichen und Sekundärprävention: Auf Grund dieser Überlegungen schlägt die Arbeitsgruppe u.a. die Möglichkeit einer Meldung erheblich gefährdeter Jugendlicher durch Amtsstellen und Berufsleute aus den Be- reichen Erziehung, Soziales, Gesundheit und Polizei an Behandlungs- oder Fürsor- gestellen zwecks Abklärung und falls notwendig Betreuung vor. Diese Personen würden als erste realisieren, welche Jugendlichen einen problematischen Drogen- konsum entwickeln. Das Bundesamt für Gesundheit führt zurzeit ein Forschungsprojekt durch, in dem verschiedene Ansätze der Frühintervention in der Praxis erprobt und wissenschaft- lich ausgewertet werden (supra-f-Projekt). Ziel ist es, Ansätze der Frühintervention, die sich als besonders wirksam erwiesen haben, zu bezeichnen und sie als Modelle zur Nachahmung zu empfehlen. Strafverschäfung für Personen, die Betäubungsmittel an Kinder unter 16 Jahren ab- geben: Die Strafe soll verschärft werden können, wenn Betäubungsmittel Kindern unter 16 Jahren angeboten werden. Im vorliegenden Entwurf wurden die Vorschläge der Arbeitsgruppe weitgehend übernommen.

3747

1.2.3.5 Strafbestimmungen

1.2.3.5.1 Strafbefreiung des Konsums von Cannabis Die konsumbedingte Kriminalisierung und Stigmatisierung v.a. von Jugendlichen soll durch die Abschaffung der Bestrafung des Konsums und der entsprechenden Vorbereitungshandlungen von Cannabis verhindert werden. Damit wird einerseits der Tatsache Rechnung getragen, dass Cannabis über ein ungleich geringeres Ab- hängigkeits- und Risikopotenzial als Heroin, Kokain und Amphetamine, aber auch als Alkohol und Tabak verfügt und andererseits für einen nicht zu vernachlässigen- den Teil der Bevölkerung zu einer sozial integrierten Gewohnheit geworden ist60. Die Abschaffung der Bestrafung des Konsums und der Vorbereitungshandlungen und der Wegfall der Pflicht zur Verfolgung von Cannabiskonsumierenden bewirkt eine Entlastung von Justiz und Polizei, d. h. eine Entlastung bei der Verfolgung von Bagatelldelikten. Gleichzeitig wird die Anwendung des geltenden Rechts in den Kantonen wieder vereinheitlicht. Die Abschaffung der Bestrafung des Konsums muss mit der Vermittlung der Bot- schaft verbunden werden, dass der Konsum von psychoaktiven Substanzen nie ohne Risiko ist. Gleichzeitig soll – wiederum wie bei anderen Substanzen – das Bewusst- sein dafür gefördert werden, dass psychoaktive Substanzen keine geeigneten Mittel für die Bewältigung persönlicher Probleme sind. Die Übermittlung dieser Botschaf- ten wird unter anderem über nationale Kampagnen und weitere präventive Mass- nahmen erfolgen. Nicht nur bei Jugendlichen, sondern bei allen Konsumierenden sind Konsummuster zu verhindern, welche die Persönlichkeitsentwicklung hemmen oder mit Bedürfnis- sen und Rechten von Nichtkonsumierenden in Konflikt treten. Es sind deshalb gleichzeitig entsprechende Beratungs- und Früherfassungsangebote bereitzustellen oder auszubauen.

1.2.3.5.2 Einschränkungen der Strafverfolgungspflicht für bestimmte Widerhandlungen In einem neuen Artikel 19d wird der Grundsatz festgehalten, dass der Bundesrat Prioritäten der Strafverfolgung festlegen kann. Macht der Bundesrat von dieser Möglichkeit Gebrauch, führt dies dazu, dass die allgemeine Strafverfolgungspflicht eingeschränkt wird. Dies ist faktisch in vielen Bereichen bereits heute Realität. In der Schweiz existiert das Strafverfolgungsermessen in vielen Kantonen in verschie- denen Ausprägungsformen, vor allem aber ist es im Strafgesetzbuch selber an ver- schiedenen Orten vorgesehen (Art. 66bis, 172ter, 322octies StGB). Während sich in Ländern mit Verfolgungspflicht eine Tendenz zu mehr Flexibilität bemerkbar macht, hat sich in vielen Ländern ohne förmliche Strafverfolgungspflicht ein Bedürfnis er- geben, das Ermessen der einzelnen Staatsanwälte durch Richtlinien zu strukturieren. Soweit mehrere Staatsanwälte parallel innerhalb derselben Behörde tätig sind, liegt die Notwendigkeit einer Koordination ohnehin auf der Hand. (Selbst in einzelnen Schweizer Kantonen existieren zu ganzen Bänden gebündelte «Weisungen» der obersten Staatsanwälte an die ihnen unterstellten Strafverfolgungsbehörden in den

60 Cannabisbericht, S. 37

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Bezirken). Auch die Duldung einer «Grauzone» im Drogenbereich stellt keine nie- derländische Spezialität dar – die wenigsten Länder pflegen in diesem Bereich strikte «Nulltoleranz». Die Besonderheit des niederländischen Modells ist hingegen die Festlegung eines Toleranzsystems im Zusammenhang mit Drogendelikten61. Unter dem Gesichtspunkt des Schutzzwecks von Artikel 164 Absatz 1 BV (dh. der Garantie eines formellen Gesetzes) ist die vorgeschlagene Lösung rechtsstaatlich unbedenklich und entspricht der heutigen Realität der Strafverfolgung in vielen Kantonen. So ist in einigen Kantonen eine merkliche Reduktion an Verfahren gegen Konsumierende festzustellen. Dies lässt darauf schliessen, dass in der Praxis in er- heblichem Masse ein Ermessen bei der Einleitung der Strafverfolgung wahrgenom- men wird – praeter legem gewissermassen – aber mit erheblichen Risiken (ange- sichts des Straftatbestandes der Begünstigung von Art. 305 StGB) für die beteiligten Polizei- und Justizbeamten. In der Schweiz wurde die Frage der Zulässigkeit eines Ermessensspielraums bei der Strafverfolgung fast ausschliesslich unter dem Gesichtspunkt diskutiert, ob die kan- tonalen Strafverfolgungsbehörden die Freiheit haben, vom eidgenössischen Strafge- setzgeber unter Strafe gestellte Verhaltensweisen nicht zu verfolgen. Dabei wurde die Antwort in der neueren Rechtsprechung62 dahingehend gesucht, dass diese Frei- heit im Einzelfall und aus sachlich vertretbaren Gründen zwar bestehe, dass aber die Kantone nicht das Bundesrecht durch generell einschränkende Strafverfolgungsre- geln unterlaufen dürften63. Obschon an und für sich die Regelung des Strafprozesses in die kantonale Zuständigkeit fällt, wären die Kantone daher kaum befugt, für ihren Bereich Bestimmungen wie vorgeschlagen zu erlassen. Soweit indessen der Bundes- gesetzgeber selber solche Bestimmungen erlässt, stossen Einschränkungen der Straf- verfolgungspflicht an keine bundesrechtlichen Schranken. Auch ergeben sich keine Bedenken hinsichtlich des Gesetzesvorbehalts oder des Willkürverbots64 (Art. 9 BV), zumal schriftlich festgelegte Grundsätze über den Verzicht auf Straf- verfolgung die Transparenz der Regelung gerade erhöhen und damit die Berechen- barkeit des staatlichen Handelns gewährleisten. In Artikel 19e und Artikel 19f des vorliegenden Entwurfes werden die Fälle von Widerhandlungen umschrieben, in denen von der Einschränkung der Strafverfol- gungspflicht Gebrauch gemacht werden kann. Es sind dies Fälle, die den Konsum von Betäubungsmitteln (Art. 19e) oder den Um- gang mit Cannabisprodukten (Art. 19f) betreffen. In beiden Fallgruppen wird diese Möglichkeit eingeräumt, da eine Strafverfolgung unter bestimmten Voraussetzungen nicht angebracht ist oder die Massnahmen der Strafrechtspflege zur Erreichung der gesetzlichen Ziele gemäss Artikel 1 und 1a in bestimmten Fällen als nicht wirksam oder unverhältnismässig angesehen werden. Trotzdem sollen diese Fallgruppen nicht im materiellen Strafrecht als Ausnahmen festgehalten werden: Einerseits bleibt eine Flexibilität erhalten, die es erlaubt, auf die rasch wechselnden Modalitäten des Drogenmarktes und der beteiligten Gruppen zu reagieren. Andererseits soll klargestellt werden, dass der Staat diese Widerhand-

61 Zum Ganzen: Prof. Martin Killias, «Entkriminalisierung oder Einschränkung der Straf- verfolgungspflicht», Schweiz. Zeitschrift für Strafrecht 115 (1997), 94–109.

62 So BGE 119 IV 92 E. 3b.

63 Dazu Bernhard Sträuli, «La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de procédure pénale – Thèmes choisis», Schweiz. Zeitschrift für Strafrecht 114/1 (1996), 60–75.

64 Wie im in Anm. 3 zit. BGE (E. 3b) angesprochen.

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lungen generell nicht legalisiert oder gar gutheisst, sondern eine Strafverfolgung unter gewissen Voraussetzungen angesichts anderer, dringenderer Widerhandlungen als nicht verhältnismässig und verzichtbar betrachtet. Mit dieser Definition von un- tergeordneten Prioritäten soll der schweizerische Gesetzgeber die Massnahmen der Strafrechtspflege dort einsetzen, wo er ihre Wirkung als optimal betrachtet. Dieses Vorgehen ist mit den internationalen Übereinkommen vereinbar (vgl. Ziff. 5). Der Bundesrat ist sich bewusst, dass noch einige Fragen des Vollzugs offen sind, die bei der Einführung der Einschränkung der Strafverfolgungspflicht geklärt werden müssten.

1.2.3.6 Stärkung der Rolle des Bundes

In der Revisionsvorlage wird die Rolle des Bundes verstärkt. Der Bund erhält mehr Gewicht bezüglich Koordination und Unterstützung der Massnahmen in den Kan- tonen. Diese Forderung wurde in der Vernehmlassung zum Bericht Schild (vgl.

Ziff. 1.2.1.1) wiederholt erhoben und in der Vernehmlassung zur vorliegenden Re-

vision bestätigt. Der Bund hat seit rund 10 Jahren Erfahrungen mit der Koordination der Massnahmen gemäss den vier Säulen und es macht Sinn, diese Führungsrolle gesetzlich zu verankern (vgl. Erläuterungen zu Art. 3h).

1.2.4 Erledigung der parlamentarischen Vorstösse

Folgende parlamentarische Vorstösse verlangen eine Revision des BetmG und kön- nen abgeschrieben werden:

87.232 Motion Betäubungsmittelgesetz, Revision (Kommission für Gesund-

heit und Umwelt, N 26.9.90; S 26.9.91): In dieser Motion fordert die Kommission für Gesundheit und Umwelt eine Revision des BetmG und allenfalls weitere gesetzliche Massnahmen im Bereich der Dro- genbekämpfung.

89.371 Postulat Strafverfolgung von Drogenschlepperinnen (N 23.6.89,

Schmid Peter): Es soll verhindert werden, dass aus sozialer Not han- delnde Drogenkuriere mit überaus hohen Strafen belegt werden und bei denen zu stark auf die transportierte Menge von Drogen abgestellt wird. Vgl. hierzu die Ausführungen zu Artikel 19 Absatz 4 Buchstabe b, Ziffer 2.2.8.3.

90.411 Postulat koordinierte Drogenpolitik (S 2.10.90, N 2.10.91, Bühler):

dieses Postulat fordert die Revision des BetmG unter Berücksichti- gung der folgenden Punkte: Massnahmen in Zusammenarbeit mit den Kantonen, um den Drogeneinstieg zu verhindern, Betreuung von Drogenabhängigen verbessern mit dem längerfristigen Ziel der Dro- genabstinenz; Kampf gegen den Drogenhandel intensivieren sowie Ausbau der internationalen Zusammenarbeit zur Bekämpfung von Produktion und Handel mit Drogen.

3750

92.3116 Postulat Revision des Betäubungsmittelgesetzes (S 8.10.92, Onken):

der Bundesrat wird aufgefordert, seine restriktive Haltung zu überprü- fen und das BetmG einer sinnvollen Liberalisierung zuzuführen, ins- besondere bestehe dringender Handlungsbedarf bei der Entkriminali- sierung des Konsums und bei der ärztlich kontrollierten Abgabe von Drogen.

94.3423 Postulat Drogenpolitik. Ombudspersonen in den Schulen (N 21.3.96,

Comby): verlangt wird als Präventionsmassnahme, dass der Bund in Zusammenarbeit mit den Kantonen und den Gemeinden den Einsatz von Ombudspersonen in den Schulen fördert, auch finanziell. Das Postulat stellt ein Beispiel für Projekte dar, welche in Zukunft, gestützt auf die angestrebte Verstärkung der Prävention, insbesondere bei Jugendlichen, im vorliegenden Entwurf, gefördert werden sollen [Art. 1a Abs. 2 (neu) sowie Art. 3c]. Die Unterstützung solcher Pro- jekte durch den Bund ist bereits nach geltendem Recht möglich: das Modell der Ombudspersonen in den Schulen von 1991 bis 1998 wird finanziell sowie fachlich vom Bundesamt für Gesundheit unterstützt.

94.3579 Postulat Schweizerisches Drogenkonzept (S 14.3.95, Morniroli,

N 13.6.96): der Bundesrat soll ein Drogenkonzept mit differenzierten Massnahmen ausarbeiten, die der Gefährlichkeit der einzelnen Drogen Rechnung tragen. Die Strafbefreiung des Cannabiskonsums und die Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bezüglich Konsum von allen Betäubungsmit- teln ausser Cannabis ermöglicht eine differenzierte Behandlung der verschiedenen Substanzen. Zudem ist geplant, einen Bericht in Auf- trag zu geben, welcher ähnlich dem Bericht von Bernard Roques: «La Dangerosité des drogues»;65 eine Einstufung der suchterzeugenden Substanzen nach ihrer Gesundheitsgefährdung vornimmt.

97.3515 Postulat Telefondienst für Drogenkonsumenten (N 4.3.99, Schmied):

Einrichtung eines 24-Stunden-Telefonservices. Es handelt sich nicht um ein Postulat, das auf der Gesetzesebene um- gesetzt werden soll. Im Zusammenhang mit der Verankerung der vier Säulen und des Ausbaus der Bestimmungen zur Prävention sowie Beratung und Hilfe im vorliegenden Entwurf sind die gesetzlichen Grundlagen für die Kantone und vor allem für den Bund ausgebaut worden, so dass derartige Projekte, wenn sie von nationalem Interesse sind, durch den Bund durchgeführt werden könnten.

95.3077 Postulat Drogenpolitik. Revision der Gesetzgebung (SGK, S 17.9.96)

der Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit: dieses Postu- lat basiert auf der Standesinitiative des Kantons Solothurn (92.312) und ersucht den Bundesrat, die Legalisierung des Betäubungsmittel- konsums und den Ausbau der Prävention im Rahmen der bevorste- henden Gesetzgebungsarbeiten zu prüfen (entspricht den Punkten 1 und 3 der Standesinitiative).

65 Vgl. Fussnote 38

3751

Vorstösse, die ein Suchtpräventionsgesetz verlangen und abgeschrieben werden können:

91.3030 Postulat Suchtpräventionsgesetz (N 21.6.91, Neukomm) fordert die

Schaffung eines Gesetzes zur Prävention und Betreuung Suchtkran- ker, das eine gesamtschweizerische einheitliche Suchtprävention an- strebt.

93.3673 Motion Suchtpräventionsgesetz: Ein Gesetz für die Förderung der

Gesundheit (N 6.10.94, S 14.3.95): Die Christlich-demokratische Fraktion hat am 17. Dezember 1993 eine Motion für ein Suchtprä- ventionsgesetz eingereicht. Ziel des Gesetzes soll eine ganzheitlich orientierte Suchtprävention sein: Nicht die Substanz steht im Vorder- grund, sondern die Sucht und deren Ursachen. In einem Thesenpapier (Christlich-demokratische Thesen zur Drogenpolitik, Bern, Oktober 1993) verlangt die CVP zudem, dass – um eine ganzheitliche Politik gegenüber der Suchtproblematik und ihren gesundheitlichen und so- zialen Folgen zu gewährleisten – das BetmG durch ein Suchtpräven- tionsgesetz ersetzt werde. Die Koordination von Prävention, Therapie, Kontrolle, Bekämpfung und Forschung sei als Bundesaufgabe zu de- finieren.

Diese beiden Vorstösse sind insofern erfüllt, als bei den drei Säulen Prävention, Therapie und Schadensverminderung Massnahmen zur Verhinderung und Behand- lung von suchtbedingten Störungen vorgesehen sind. Vorstösse zur Frage des Anbaus von und des Handels mit Cannabis bzw. zur besse- ren Kontrolle beim Cannabisanbau und -vertrieb, die abgeschrieben werden können:

99.3621 Postulat Cannabisanbau (N 30.11.00, Simoneschi Chiara) fordert den

Bundesrat auf, unverzüglich geeignete Vorkehrungen zu treffen, um den Missbrauch im Bereiche des gewerblichen Cannabisanbaus und -vertriebes als Betäubungsmittel zu verhindern und die Kontrolle von gewerblichem Cannabisanbau und -vertrieb zu verbessern. Dieses Postulat kann abgeschrieben werden, da mit der Verordnung über eine teilweise eingeschränkte Strafverfolgungspflicht detailliert die Voraussetzungen genannt werden, bei deren Einhaltung bei An- bau und Vertrieb von Cannabis auf eine Verfolgung verzichtet wird. Mittels eines Kontrollsystems (z.B. Meldepflicht von Anbau von Cannabis zur Betäubungsmittelgewinnung und zu gewerblichen Zwecken) sollen Missbräuche (z.B. Cannabisexport) besser unterbun- den werden können.

99.3657 Postulat Cannabisanbau (S 7.3.00, Lombardi) fordert den Bundesrat

auf, unverzüglich den Missbrauch im Bereiche des gewerblichen Cannabisanbaus und -vertriebes als Betäubungsmittel zu verhindern und die Kontrolle von gewerblichem Cannabisanbau und -vertrieb zu verbessern. Dieses Postulat kann aus denselben obgenannten Gründen abge- schrieben werden. Hängig sind zudem noch zwei Standesinitiativen, welche dieselbe Stossrichtung be- züglich der Frage des Anbaus von und des Handels mit Cannabis verfolgen:

3752

97.302 Standesinitiative Basel-Landschaft: Betäubungsmittelgesetz. Canna-

bisprodukte (N 4.10.99, S 7.3.00): es soll auf eine Regelung von Cannabisprodukten im BetmG verzichtet werden, sowie der Handel mit Cannabisprodukten unter staatlicher Kontrolle erfolgen und ge- eignete Jugendschutzmassnahmen angeordnet werden.

98.300 Standesinitiative Zürich. Gesetzliche Neuregelung von Cannabispro-

dukten (N 4.10.99, S 7.3.00). Diese Standesinitiative verlangt eben- falls die Streichung der Cannabisprodukte aus dem BetmG, wobei ei- ne Qualitätskontrolle, staatlicher Vertrieb und geeignete Jugend- schutzmassnahmen begleitend anzuordnen sind.

In diesem Zusammenhang sei noch die Petition der Nationalen Arbeitsgemeinschaft Suchtpolitik erwähnt, welche am 8. Juni 1999 mit 11 739 Unterschriften eingereicht wurde und eine Strafbefreiung des Konsums von allen Betäubungsmitteln sowie dessen Vorbereitungshandlungen verlangte. Der Nationalrat beschloss am 23. Juni

2000 und der Ständerat am 5. Oktober 2000, die Petition, bzw. einen Teil davon

dem Bundesrat zur Kenntnisnahme zu überweisen. In der Jugendsession 1996 wurden sieben Resolutionen zum Thema «Betäubungs- mittel» bzw. «Sucht» eingereicht. Gefordert werden die definitive Einführung der kontrollierten Abgabe von harten Drogen und die gleichzeitige Bekämpfung des Drogenhandels, den Ausbau der Beschäftigungsprogramme, damit die Zahl der Rückfälle reduziert werden kann, die Einführung eines jährlichen nationalen Sucht- präventionstages, die Einführung eines Erkennungszeichens als Symbol eines sucht- mittelfreien Lebens, die Legalisierung von Cannabisprodukten unter der Kontrolle des Staates sowie die Einführung eines Informationsblattes, das die Bevölkerung über weltweite Drogenerkenntnisse informiert.

2 Besonderer Teil –

Kommentar zum Gesetzesentwurf

2.1 Gliederung

Grundsätzlich wird an der bestehenden Struktur des BetmG nichts geändert. Neu gegliedert und teilweise neu betitelt sind die Kapitel des BetmG. Inhaltlich neu sind die Artikel 1 und 1a sowie Kapitel 1a, welches die drei Säulen Prävention, Therapie und Schadensverminderung sowie Koordination, Forschung, Ausbildung und Qua- litätssicherung gesetzlich verankert. Die punktuellen Regelungen zu Vollzugsaufga- ben von Bund und Kantonen werden in einem Kapitel zusammengefasst (5. Kapitel). Das Kapitel «Zentralstelle» wird aufgehoben und in den neuen Ab- schnitt «Aufgaben des Bundes» eingebaut.

2.2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln

2.2.1 Zweckbestimmung (Art. 1) (neu)

Im geltenden BetmG fehlte bisher ein allgemeiner Zweckartikel. Obwohl ein solcher Artikel gesetzgeberisch keine Notwendigkeit darstellt, erscheint es sinnvoll, ein- gangs des Gesetzes die verschiedenen Ziele zu benennen, die mit dem BetmG ver-

3753

folgt werden. Dies soll aufzeigen, dass diese Ziele gleichwertig sind und möglichst im Einklang zueinander angestrebt werden sollen. Es handelt sich um Ziele, welche seit ein paar Jahren bereits breit diskutiert werden, insbesondere im Zusammen- hang mit den Abstimmungen über «Jugend ohne Drogen» und «für eine vernünftige Drogenpolitik». Die Ablehnung der Initiativen66 hat gezeigt, dass die Stossrichtung der Ziele der schweizerischen Drogenpolitik bei der Bevölkerung auf Zustimmung stossen. Die Aufnahme eines entsprechenden Zweckartikels verdeutlicht den umfassenden Ansatz des BetmG bei der Gesundheit des Einzelnen und der Bevölkerung insge- samt: Im Zentrum stehen die suchtbedingten Störungen, welche nicht nur eine Be- drohung der Gesundheit eines Einzelnen darstellen, sondern weitere Folgen für die Gesellschaft haben können (öffentliche Gesundheit, öffentliche Ordnung und Si- cherheit sowie die Volkswirtschaft). Dieser umfassende gesundheitliche Ansatz schafft Klarheit bei Auslegungsfragen und bildet die Grundlage zur Verankerung des Prinzips der vier Säulen und der nationalen Drogenpolitik. Absatz 1 legt die allgemeinen Zielsetzungen und Grundgedanken des Gesetzesent- wurfs dar: Dies sind der Schutz vor den gesundheits- und sozialschädlichen Auswir- kungen von suchtbedingten Störungen der Psyche und des Verhaltens sowie die Be- kämpfung der Gefährdung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit und der krimi- nellen Handlungen. Wie bereits in Ziffer 1.2.3.2 erwähnt, wird im vorliegenden Gesetzesentwurf auf ei- ne allgemeine Definition von Suchtmitteln verzichtet und der Begriff der suchtbe- dingten Störung eingeführt, der sich nur auf Massnahmen der drei Säulen Präventi- on, Therapie und Schadensverminderung bezieht. Der Begriff der suchtbedingten Störungen stützt sich auf die Terminologie der Internationalen statistischen Klassifi- kation der Krankheiten und verwandter Gesundheitsprobleme (ICD-10), die von der Weltgesundheitsorganisation der UNO herausgegeben wird67. In der Praxis ist die ICD die international führende Standardklassifikation für Diagnosen geworden, die sowohl für epidemiologische Fragestellungen, aber auch für viele Management- Aufgaben im Gesundheitswesen eingesetzt wird. Darin inbegriffen sind Analysen der allgemeinen Gesundheitssituation von Bevölkerungsgruppen und die Überwa- chung der Inzidenz und Prävalenz von Krankheiten und sonstigen Gesundheitspro- blemen im Zusammenhang mit anderen veränderlichen Grössen, z.B. Merkmale oder Umstände der jeweils betroffenen Person. So stützt sich bereits die Definition der schweren Heroinabhängigkeit, welche die Grundlage zur Zulassung eines Pati- enten für eine heroingestützte Behandlung darstellt, ebenfalls auf die Definitionen nach ICD-1068. Auf den Begriff der Krankheit wird in diesem Bereich bewusst verzichtet, da sub- stanzgebundene, suchtbedingte Störungen eine Vielzahl von verschiedenen klini- schen Erscheinungsbildern enthalten, die sich durch den Gebrauch von suchterzeu- genden Substanzen abzeichnen können. Diese Störungen können ungeachtet vom

66 Vgl. zu den Abstimmungen Ziffer 1.1.5.3

67 Die englischsprachige Originalausgabe wurde 1993 von der Weltgesundheitsorganisation veröffentlicht als International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems, Tenth Revision, Geneva, WHO, Vol. 2, 1993. 68 Verordnung über die ärztliche Verschreibung von Heroin, SR 812.121.6, vom 8. März 1999, definiert in Artikel 2 Absatz 3 die schwere Heroinabhängigkeit gestützt auf ICD-10.

3754

rechtlichen Status der Substanzen und deren Erhältlichkeit auch bei ärztlicher Ver- schreibung oder durch Mischkonsum mehrerer Substanzen erfolgen. So definiert die ICD-10-Klassifikation69 folgende Störungen der Psyche und des Verhaltens, die durch Alkohol (F10), Opioide (F11), Cannabinoide (F12), durch Sedativa oder Hypnotika (F13), Kokain (F14) oder andere Stimulanzien, ein- schliesslich Koffein (F15), durch Halluzinogene (F16), durch Tabak (F17), durch flüchtige Lösungsmittel (F18) sowie durch multiplen Substanzgebrauch und Kon- sum anderer psychotroper Substanzen (F19) ausgelöst werden: .0 Akute Intoxikation .1 Schädlicher Gebrauch .2 Abhängigkeitssyndrom .3 Entzugssyndrom .4 Entzugssyndrom mit Delirium .5 Psychotische Störung .6 Amnestisches Syndrom .7 Restzustand und verzögert auftretende psychotische Störung .8 Sonstige Störungen der Psyche und des Verhaltens .9 Nicht näher bezeichnete Störungen der Psyche und des Verhaltens. Absatz 2 hält fest, welche Massnahmen der Entwurf zur Verfolgung der Ziele von Absatz 1 vorsieht. Gleichwertig neben der Kontrolle des Betäubungsmittel- und Vorläuferverkehrs wird die umfassende Bekämpfung der Suchtproblematik auf der Betroffenenseite erwähnt. Suchtbedingte Störungen und deren Folgen sollen verhü- tet, und wo dies nicht möglich ist, Hilfe für die Betroffenen ermöglicht werden.

2.2.2 Prinzip der vier Säulen (Art. 1a) (neu)

Absatz 1: Die nationale Strategie zur Verminderung der Drogenprobleme in der Schweiz, welche auf dem Prinzip der vier Säulen basiert, wird hier im BetmG ver- ankert. Bei den vier Säulen handelt es sich um Prävention, Therapie und Wiederein- gliederung, Schadensverminderung und Überlebenshilfe sowie Repression und Kontrolle. Das folgende Kapitel 1a enthält in seinen Abschnitten Bestimmungen zu den einzelnen Säulen, mit Ausnahme der Kontrolle und Repression, die wie bis an- hin in den Kapiteln 3 und 4 geregelt sind. Viele Bereiche, welche die Repression betreffen, sind zudem in Gesetzen ausserhalb des BetmG geregelt70, z.B. im Bun- desgesetz über kriminalpolizeiliche Zentralstellen vom 7. Oktober 1994, welches dem Bund die Führung einer Zentralstelle zur Bekämpfung des organisierten Ver- brechens gestattet, oder im Strafgesetzbuch (Aufnahme von Strafnormen gegen die Geldwäscherei und das organisierte Verbrechen).

69 Internationale Klassifikation psychischer Störungen, ICD-10 Kapitel V, Verlag Hans Hu- ber, Bern, Göttingen, Toronto, 1991, Kapitel F10–F19 Psychische und Verhaltens- störungen durch psychotrope Substanzen

70 Vgl. Ziffer 1.1.3.2

3755

Neben den Massnahmen, die im BetmG und den genannten Gesetzen verankert sind, gibt es noch weitere, welche unterstützend auf die drogenpolitischen Ziele nach Artikel 1 wirken (z.B. das Arbeitsgesetz71, Bundesgesetz über die Berufsbil- dung72). Absatz 2: Mit dieser Bestimmung soll die Bedeutung des Jugendschutzes im BetmG betont werden, insbesondere im Zusammenhang mit der Entkriminalisierung des Cannabiskonsums und der Einschränkung der Strafverfolgungspflicht für den Kon- sum von anderen Betäubungsmitteln. So ist bei jeder Massnahme die besondere Si- tuation von Jugendlichen speziell zu prüfen und zu berücksichtigen. Aus diesem Grund wird bereits in Artikel 1a auf diesen Aspekt verwiesen. Weitere konkrete Ju- gendschutzbestimmungen werden in der Folge in den einzelnen Artikeln aufgeführt (insbesondere Art. 3c Abs. 2; 19a; 19f Abs. 1 Bst. a). Das Einfügen dieser Bestimmung geschieht auf der Empfehlung der Expertengrup- pe, deren Aufgabe die Prüfung von Massnahmen für einen wirksamen Jugendschutz war. Vgl. Ziff. 1.2.3.4.

2.2.3 Begriffsbestimmungen (Art. 2)

Der geltende Artikel 2 BetmG wurde zum grössten Teil aufgehoben bzw. bei den Aufgaben des Bundes und der Kantone eingefügt. Die Kantone sind nach wie vor zuständig für die Betäubungsmittelkontrolle bei Medizinalpersonen, Kranken- anstalten und Instituten. Die heutige Betäubungsmittelkontrolle des Bundesamtes für Gesundheit wird künftig vom Schweizerischen Heilmittelinstitut ausgeübt. Vgl. Ausführungen zum Heilmittelgesetz in Ziff. 2.3.1. Die Definitionen der Begriffe entsprechen inhaltlich den geltenden Artikeln 1 und 3 BetmG, wurden jedoch übersichtlicher gegliedert und verständlicher formuliert. Sie stellen weiterhin auf die Terminologie nach den internationalen Übereinkommen ab. Absatz 1: Entspricht dem geltenden Artikel 1 Absatz 1 BetmG. (Natürlich angebau- tes) Cannabis gilt nach dem internationalen Einheits-Übereinkommen von 1961 über die Betäubungsmittel73 als Betäubungsmittel (Art. 1 Abs. 1 Bst. b und j in Ver- bindung mit Tabelle I). Absatz 2: Entspricht inhaltlich Artikel 1 Absatz 3 des geltenden BetmG und definiert die psychtropen Stoffe. Absatz 3: Die psychotropen Stoffe sind somit wie bis anhin den Betäubungsmitteln rechtlich gleichgestellt, namentlich bezüglich der Strafbestimmungen. So wird z.B. ein Täter weiterhin nach Artikel 19 verurteilt, falls er unbefugt psychotrope Stoffe verkauft. Massgeblich für die Rechtsfolgen eines bestimmten psychotropen Stoffes im Einzelnen ist wie bis anhin seine Einteilung in den entsprechenden Listen des Eidgenössischen Departementes des Innern74.

71 SR 822.11 72 SR 412.10 73 SR 0.812.121.0

74 Vgl. BGE 124 IV 286ff., insbesondere Erwägung 1

3756

Der Unterschied zwischen den Betäubungsmitteln und den psychtropen Stoffen liegt beim Kontrollregime, dem sie durch das Ausführungsrecht unterworfen werden. Für die Betäubungsmittel gelten uneingeschränkt sämtliche Kontrollbestimmungen; be- stimmte psychotrope Stoffe werden z.T. von einzelnen Kontrollvorschriften ausge- nommen (z.B. Erhältlichkeit in kleinen Mengen ohne ärztliches Rezept). Absatz 4: Die bisherige Definition der Vorläuferstoffe in Artikel 3 der Vorläuferver- ordnung75 wird nun auf Gesetzesstufe festgehalten. Absatz 5 und 6: Die Begriffe Stoffe und Präparate werden neu im Gesetz selbst defi- niert und bilden den grundsätzlichen Rahmen für die Erstellung der Verzeichnisse der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe und Vorläuferstoffe. Gemäss UNO- Kommentar zum Psychotropen-Übereinkommen vom 21. Februar 1971 zum Begriff «Stoff» zu Artikel 1 Buchstabe e können auch natürliche Substanzen wie Pflanzen oder Pilze psychotrope Stoffe sein. In den entsprechenden Listen zum Übereinkom- men sind bisher keine halluzinogenen Pflanzen oder Pilze aufgeführt. Schon heute werden Pilze unter dem gesetzlichen Begriff «Pflanzen» subsumiert (vgl. Art. 5 BetmV76). Die Definitionen entsprechen heutiger Auslegung und Praxis. Verwendungsfertige Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe entsprechen dem Terminus der «verwendungsfertigen Arzneimittel» des HMG. Es sind damit anwen- dungsbereite Endprodukte einschliesslich Verpackung und Informationsbeilage ge- meint im Gegensatz zu Rohstoffen und Zwischenprodukten, welche unter den Be- griff der «Stoffe» zu subsumieren sind. Absatz 7: Bisher war das Bundesamt für Gesundheit für die Erstellung des Ver- zeichnisses der Stoffe und Präparate zuständig, da man ein rasches Handeln beim Auftreten allfälliger neuer Substanzen gewährleisten wollte. Neu wird das zuständi- ge Departement, das Eidgenössische Departement des Innern (EDI), damit beauf- tragt, in einer Verordnung eine Liste der Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe und Vorläuferstoffe zu erstellen. Dies beruht auf der Überlegung, dass das Aufnehmen in eine solche Liste weitreichende Konsequenzen zur Folge hat und dieser Entscheid sinnvollerweise auf Grund der erhöhten Legitimation auf Departementsstufe ge- troffen werden soll. Ein rasches gesetzgeberisches Reagieren bleibt auch mit der Verordnungskompetenz auf Departementsstufe gewährleistet. Das EDI richtet sich hierbei grundsätzlich an die Empfehlungen der zuständigen internationalen Organi- sationen. Ausserdem werden mit Inkrafttreten des Heilmittelgesetzes sowohl das Bundesamt für Gesundheit als auch das Schweizerische Heilmittelinstitut mit Aufgaben aus dem BetmG betraut. Es ist sinnvoll, dass das EDI als gemeinsame Aufsichtsbehörde beider Organisationen durch den Erlass der Verzeichnisse über das Ausmass der staatlichen Intervention bei den Betäubungsmitteln entscheidet (vgl. hierzu auch

Ziff. 6.2).

75 Verordnung über die Vorläuferchemikalien und andere Chemikalien, die zur Herstellung von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen verwendet werden (Vorläuferverord- nung, VorlV, SR 812.121.3) 76 SR 812.121.1

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2.2.4 Vorläuferstoffe (Art. 3)

Absatz 1: Der erste und zweite Satz können gekürzt werden, da die Vorläuferstoffe bereits in Artikel 2 Absatz 4 definiert werden. Ansonsten ist der Absatz inhaltlich unverändert. Absatz 3: Kann aufgehoben werden, da die Erstellung einer entsprechenden Liste der Vorläuferstoffe bereits in Artikel 2 Absatz 7 an das Departement delegiert wird.

2.2.5 Referenzlabor (Art. 3a)

Dieser Artikel wurde verschoben und in Artikel 29 c Absatz 1 aufgenommen.

2.2.6 1a. Kapitel:

Massnahmen zur Prävention und Therapie und Schadensverminderung

2.2.6.1 1. Abschnitt: Prävention (Art. 3b)

Prävention hiess früher allein, den Erstkonsum von Betäubungsmitteln zu verhin- dern. Heute ist Prävention auch die Verhinderung gesundheitlicher und sozialer Probleme, die sich für einen Menschen aus dem Drogenkonsum ergeben können. Angehörige und das Umfeld werden mit einbezogen. So wird die klassische Präven- tion mit Strategien der Gesundheitsförderung gezielt ergänzt. Statt nur Risiken zu bekämpfen, werden die Möglichkeiten und Ressourcen (gleich Lebensfreude, Le- benssinn) der Menschen gestützt und gefördert. Das bedeutet, dass Interventionen auf der Ebene der Lebensstrukturen der Menschen – also in Schule, Arbeitsplatz, Wohngemeinde oder Stadtquartier – einsetzen. Beim Einzelnen stehen die Schutz- faktoren wie Beziehungsfähigkeit, Selbstwertgefühl, Impulskontrolle oder Umgang mit Gruppendruck im Vordergrund. Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) versteht unter Gesundheit ein komplexes Gefüge aus biologischen, psychologischen, sozialen, kulturellen und wirtschaftli- chen Gegebenheiten. Die Kompetenz des Menschen zur Regulierung seiner Ge- sundheit und seines Befindens rückt in den Vordergrund. Gesundheitsförderung und Prävention sind demnach bestrebt, diese Kompetenz zu fördern und zu unterstützen. Präventionsfachleute orientieren sich zunehmend am Präventionsdreieck «Mensch – Umwelt – Droge» und nicht an einzelnen Substanzen. Die WHO und die Fachwelt empfehlen, Drogenkonsum als Risikoverhalten und nicht bereits als medizinisches Problem, als Pathologie, zu betrachten. Drei Ausprägungen der Konsumintensität werden unterschieden: Der Drogengebrauch, der schädliche Gebrauch und die Ab- hängigkeit («use», «abuse» und «dependency»). Diese Unterscheidung ist nützlich für die Prävention. Würde sich die Prävention allein auf «Einstieg» und «Erstkonsum» beschränken, würde ein erheblicher Anteil von Jugendlichen im Stich gelassen. Der Konsum von abhängigkeitserzeugenden Substanzen im Jugendalter nimmt zu, vor allem der frühe Konsum von Alkohol, Tabak und Cannabis. Eine Trendumkehr ist nicht auszuma- chen.

3758

Somit verfolgt die Prävention v.a. drei Ziele: – Menschen, vor allem Kinder und Jugendliche, vom Konsum von abhängig- keitserzeugenden Substanzen abhalten; – Probleme und negative Auswirkungen des Konsums von abhängigkeitser- zeugenden Substanzen für das Individuum und die Gemeinschaft verhin- dern; – den folgenschweren Übergang vom Konsum von abhängigkeitserzeugenden Substanzen zum Missbrauch und zur Abhängigkeit verhindern. Absatz 1 entspricht sinngemäss dem alten Artikel 15a Absatz 1. Der Begriff des Betäubungsmittelmissbrauchs wurde aus obgenannten Gründen auf suchtbedingte Störungen ausgedehnt. Diese Bestimmung richtet sich generell auch an Erwachsene und soll die Abhängigkeit und den Missbrauch von Suchtmitteln reduzieren. Jedoch ist den Bedürfnissen Jugendlicher gerade bei der Präventionsarbeit gemäss Artikel 1a Absatz 2 des Entwurfes vermehrt Rechnung zu tragen: Der Schwerpunkt der Prä- vention liegt besonders bei Kindern und Jugendlichen im Sinne einer ganzheitlichen Gesundheitspolitik in der Stärkung der sozialen Kompetenzen, der Verbesserung der sozialen Integration, der Erhöhung schulischer und beruflicher Qualifikationen und der Förderung gesundheitsorientierten Verhaltens. Substanzbezogene Massnahmen, insbesondere durch sachliche Information, bilden eine Ergänzung (vgl. Erläuterun- gen zu Art. 1a Abs. 2 des Entwurfes). Den Kantonen kommt ein Beratungs- und Aufklärungsauftrag zu. Für Massnahmen in den Einrichtungen wie Schulen, Freizeitzentren, Wohnheimen usw. sind primär die Kantone und Gemeinden zuständig. Der Bund gewährleistet die Vernetzung und den Erfahrungsaustausch unter den An- geboten (z.B. Programm «Schule und Gesundheit» mit der Erziehungsdirektoren- konferenz sowie Netzwerk der gesundheitsfördernden Schulen mit der Stiftung RADIX), koordiniert die Strategien und ergreift Massnahmen von nationaler Trag- weite (vgl. Erläuterungen zu Art. 3h). Absatz 2: Der Bund ist seit 1991 in der allgemeinen Suchtprävention nicht nur un- terstützend tätig, sondern er hat wiederholt auch selbständig die Initiative für Prä- ventionsmassnahmen ergriffen, anschaulich demonstriert im Bereich der nationalen Aufklärung und Information (Sensibilisierungskampagnen). Diese Möglichkeit zur Eigeninitiative des Bundes soll mit diesem Absatz gesetzlich besser verankert wer- den.

2.2.6.1.1 Gefährdungsmeldungen (Art. 3c) Dieser Artikel entspricht in Sinn und Zweck dem geltenden Artikel 15. Auf Grund dieser Meldeermächtigung soll es möglich sein, frühzeitig bei Personen mit bereits vorhandenen oder mit drohenden suchtbedingten Störungen eingreifen zu können, da sich «unter Umständen schon im Anfangsstadium des Substanzgebrauchs, auch ohne Vorliegen einer Abhängigkeit, Massnahmen aufdrängen»77. Die Meldeer- mächtigung ist ein Instrument der Früherfassung von Suchtgefährdeten und gehört sinngemäss zu den Präventionsmassnahmen. Die bisherige Bestimmung besteht

77 Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Änderung des Bun- desgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973 (BBl 1973 I 1364).

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schon seit 1975 und ermächtigte allein Amtsstellen (wie die Strafverfolgungsbe- hörden), Ärzte und Apotheker, Fälle von Betäubungsmittelmissbrauch bei erhebli- cher Gefährdung von Patientinnen und Patienten an professionelle Beratungsstellen zu melden. Diese Regelung ist im vorliegenden Vorschlag in zweierlei Hinsicht er- weitert worden: – Nicht nur Amtsstellen und Berufsleute aus dem Gesundheitsbereich (Ärzte und Apotheker), sondern auch Berufsleute, die im Erziehungs-, (z.B. Leh- rer), Sozial-, (z.B. Sozialarbeiterin) Justiz- (z.B. Jugendgerichte und Ju- gendanwaltschaften) und Polizeiwesen tätig sind, können unter bestimmten Voraussetzungen Fälle den professionellen Beratungsstellen melden, ohne damit in Konflikt mit ihrem Berufsgeheimnis oder mit der Datenschutzge- setzgebung zu geraten. Diese Erweiterung ist dadurch begründet, dass sucht- gefährdete Personen diesen Berufsleuten auffallen, lange bevor Amtsstellen, Ärzte und Apotheker davon erfahren. Eine Intervention erfolgt heute oft zu spät; insbesondere bei Jugendlichen häufig erst dann, wenn sie bereits sozial auffällig geworden und allenfalls mit dem Gesetz (BetmG, SVG usw.) in Konflikt geraten sind. Die Schwelle der Intervention wird bei Jugendlichen in der Praxis somit tiefer angesetzt als bei Erwachsenen: Eine Gefährdung hat bei Jugendlichen früher als erheblich zu gelten. – Es können nicht nur Fälle von Betäubungsmittelmissbrauch, sondern alle schwerwiegenden Fälle erheblich suchtgefährdeter Personen gemeldet wer- den. Was schwerwiegende Fälle sind, ergibt sich aus den drei in Art. 3c er- wähnten Voraussetzungen (Suchtmittelmissbrauch und Abhängigkeit, er- hebliche Gefährdung des Patienten, seiner Angehörigen oder der Allgemein- heit sowie für Berufsleute angezeigte Betreuungsmassnahmen). Alle drei Voraussetzungen müssen für eine Meldung erfüllt sein. Diese Meldeermächtigung soll unabhängig von einer strafrechtlichen Anzeigepflicht bestehen und zu einer direkten Zusammenarbeit dieser Berufsgruppen mit den zu- ständigen Beratungsstellen führen. Die bereits heute bestehende Zusammenarbeit der sozialen Dienste mit Polizei und Strafverfolgung – z.B. in den Städten Basel und Zürich, in denen die Sozialarbeiter und -arbeiterinnen zusammen mit der Polizei patrouillieren – wird durch diese Erweiterung ebenfalls besser verankert und bestä- tigt. Absatz 1 legt die grundsätzliche Meldeermächtigung fest und bietet die formell- gesetzliche Grundlage, dass entsprechende Personendaten den Behandlungs- oder Fürsorgestellen bekannt gegeben werden dürfen. Die Meldeermächtigung soll aber nicht zu einem Denunziantentum führen, weshalb sie an strenge Voraussetzungen gebunden ist: Nur Berufsleute, die unmittelbar mit der betroffenen Person zu tun haben, sind im Rahmen ihrer beruflichen Tätigkeit zur Meldung befugt. Sie haben das Wohl der betroffenen Person in den Vordergrund zu stellen und eine diagnosti- sche, pädagogische oder therapeutische Massnahme muss angezeigt sein. Bei Ein- gang einer Gefährdungsmeldung können die zuständigen Fürsorge- und Behand- lungsstellen professionell abklären, ob und welche Massnahme sinnvoll ist. Absatz 2 gewährleistet, dass die Kantone entsprechende fachlich qualifizierte Bera- tungsstellen schaffen und unterhalten. Absatz 3 entspricht dem geltenden Artikel 15 Absatz 2 und hält deklaratorisch fest, dass alle Behandlungs- und Fürsorgestellen (nicht nur die Behörden wie im gelten- den Art. 15 Abs. 2) ihrerseits dem Amts- und Berufsgeheimnis unterstehen. Ein

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Weiterleiten der Meldungen aus den Behandlungs- und Fürsorgestellen wird somit unterbunden. Absatz 4: entspricht inhaltlich dem geltenden Artikel 15 Absatz 3. Die Aufhebung einer allfälligen kantonalen Anzeigepflicht gilt jedoch neu für alle Berufsleute nach Absatz 1.

2.2.6.2 2. Abschnitt:

Therapie und Wiedereingliederung (Art. 3d) Ziele der Therapie sind der Ausstieg aus der Sucht (Abstinenz), die Förderung der körperlichen und geistigen Gesundheit und die soziale Integration von abhängigen Menschen. Es muss eine Vielfalt von Therapien angeboten werden, damit möglichst viele Drogenabhängige erreicht werden können. Unter den Begriff Therapie fallen: Stationäre Therapien, die den Entzug zum Ziel haben: Dazu zählen Übergangssta- tionen, therapeutische Wohngemeinschaften und Wiedereingliederungsangebote. Drei Viertel der therapeutischen Einrichtungen bieten Therapieprogramme mit einer Behandlung von mindestens zwölf Monaten an. In Übergangsstationen dauert eine solche zwischen einem und sechs Monaten. Hier können körperliche Entzüge stabi- lisiert und die Anschlussprogramme vorbereitet werden. Ambulante Behandlungen und Betreuungen: Darunter sind ambulante Beratungs- stellen zur Prävention des Drogenmissbrauchs und zur Betreuung von Abhängigen zu verstehen. Die einen sind nur auf Betäubungsmittel spezialisiert, die anderen können sich der ganzen Breite der Suchtproblematik annehmen. Die Beratungsstel- len helfen bei der Zuweisung in stationäre Einrichtungen und können auch Nachbe- handlungen übernehmen. Substitutionsbehandlungen (vgl. auch Ziff. 2.2.6.2.1): Abhängigen soll eine Be- handlung angeboten werden, welche mithilft, den illegalen Konsum von Betäu- bungsmitteln zu reduzieren und die Ausbreitung der HIV-, Hepatitis- und anderer Infektionen einzudämmen. Es handelt sich dabei vor allem um methadon- und he- roingestützte Behandlungen. Methadonbehandlungen können sowohl in stationären Einrichtungen, wie auch als Teil von ambulanten Behandlungen durchgeführt wer- den. Die heroingestützte Behandlung ist den schwerabhängigen Drogenpatienten und -patientinnen vorbehalten und auf spezialisierte Institutionen beschränkt. Ziel der Wiedereingliederung ist die gesellschaftliche oder berufliche Reintegration des Patienten und der Patientin mit suchtbedingten Störungen. Hierzu können eine psychosoziale oder ärztliche Behandlung oder sogar fürsorgerische Massnahmen er- forderlich sein. Therapien und Wiedereingliederungsmassnahmen sind auf unterschiedliche Ziel- gruppen ausgerichtet (z.B. Jugendliche oder Frauen). Die Behandlungsziele sind nach den Möglichkeiten der betroffenen Personen realistisch anzusetzen. Folglich wird auch in der Therapie und Wiedereingliederung von einem substanzübergrei- fenden Ansatz ausgegangen, um damit der sehr häufig auftretenden Problematik des Mischkonsums und der Polytoxikomanie Rechnung tragen zu können. In der Schweiz gibt es bereits ein vielfältiges Angebot stationärer und ambulanter Betreuungen. Rund die Hälfte der Opiatabhängigen steht in einer Methadonbehand- lung, und seit 1999 ist die heroingestützte Behandlung ebenfalls eine anerkannte

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Therapie. Es müssen jedoch noch Behandlungsoptionen geschaffen werden, die sich nicht auf ein Standardangebot beschränken, sondern differenziert auf Hilfesuchende eingehen können. So muss ein nachfragegerechtes Angebot vorhanden sein, das ne- ben den Aspekten der Sucht auch jene der sozialen Benachteiligung, der Wohnsi- tuation, der Arbeitslosigkeit und Verschuldung sowie der sozialen Kompetenz be- rücksichtigt. Absatz 1: Dieser Absatz entspricht im Wesentlichen dem geltenden Artikel 15a Ab- satz 2. Absatz 2: Die Verantwortung für Therapie und Wiedereingliederung liegt bei den Kantonen, folglich entscheiden sie auch selbständig über die Finanzierung. Der Bundesrat soll jedoch die Möglichkeit erhalten, nicht nur koordinierend bei den Anforderungen an die Qualität der Therapien und Wiedereingliederungsmassnah- men tätig zu sein. Er kann auch – nach Anhören der Kantone – Empfehlungen abge- ben, wie diese unter Berücksichtigung der verschiedenen Kostenträger einschliess- lich der Sozialversicherungen grundsätzlich finanziert werden sollen. Damit soll der Bund im Rahmen der bestehenden Kompetenzverteilung die Mög- lichkeit haben, aktiv auf eine gerechte Kostenverteilung zwischen den Kantonen hinzuwirken. So sollen die Standortkantone von Therapieeinrichtungen finanziell nicht mehr belastet werden als die anderen Kantone, damit die im Therapiebereich üblichen ausserkantonalen Platzierungen erleichtert werden. Diese Änderung wird dem Bedürfnis nach Koordination unter Federführung des Bundes gerecht, wie sie in der Forderung der Motion Gross vom 11. Juni 1998 (98.3252, Suchtrehabilitation, vom Nationalrat am 9. Oktober 1998 in Form eines Postulates überwiesen) zum Ausdruck kommt. Diese verlangte die Schaffung einer entsprechenden Finanzierungsgrundlage für kollektive Leistungen an Institutionen der Drogen- und Alkoholrehabilitation im Sinne des drogenpolitischen Vier-Säulen- Konzeptes.

2.2.6.2.1 Substitutionstherapien (Art. 3e) Das längerfristige Ziel jedes Behandlungsangebotes ist die Drogenabstinenz. Dieses Ziel gilt auch für Substitutionstherapien. Eine Verschreibung und Abgabe von Betäubungsmitteln darf grundsätzlich nur nach den anerkannten Regeln der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaften erfolgen, ansonsten eine strafbare Handlung nach Artikel 20 Absatz 1 Buchstabe d des Entwurfes vorliegt. Dies gilt nicht nur für Substitutionstherapien, sondern für alle ärztlichen Verschreibungen von Betäubungsmitteln, auch zur Behandlung ande- rer Krankheiten. Im Übrigen gelten die Bestimmungen des Heilmittelgesetzes (vgl.

Ziff. 2.3.1).

Die ärztliche Verschreibung von Betäubungsmitteln zum Zweck der Behandlung betäubungsmittelabhängiger Personen unterliegt jedoch einer besonderen Bewilli- gungspflicht, die in diesem Artikel geregelt wird. Darunter fallen alle Substitutions- therapien, d.h. in der Hauptsache die methadon- und heroingestützten Behandlun- gen. Absatz 1: Entspricht dem geltenden Artikel 15a Absatz 5.

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Absatz 2: Die Erfahrungen aus der ärztlichen Verschreibung von Heroin haben ge- zeigt, dass allgemein ein vermehrtes Engagement des Bundes für bestimmte Substi- tutionsbehandlungen in zahlreichen Bereichen positive Wirkungen zeitigt. So würde die Mehrheit der Kantonsärzte ein verstärktes Engagement des Bundes bei Substitu- tionen v.a. im Auswertungsbereich und in der Erforschung neuer Substanzen befür- worten78 (vgl. hierzu auch die Interpellation Schenk [98.3608, vom Nationalrat am

18.09.2000 erledigt] zur Praxis der Methadonabgabe). Zur Erforschung neuer Sub-

stanzen und zur fundierten Evaluation der Behandlungen ist eine minimale Verein- heitlichung der Rahmenbedingungen unerlässlich. Dem Bundesrat soll deshalb die Kompetenz eingeräumt werden, bei Bedarf nach Anhörung der Kantone entspre- chende Rahmenbedingungen auf dem Verordnungswege festlegen zu können. Absatz 3: Mit der Streichung der Substanz Heroin von der Liste der verbotenen Stoffe (siehe Erläuterungen zu Art. 8 Abs. 1) erhält die heroingestützte Behandlung den Status einer anerkannten Methode wie die Methadonbehandlung. Angesichts der politischen Bedeutung dieser Massnahme und auf Grund seiner (internationalen) Verpflichtungen79, die Kontrolle über besonders problematische Betäubungsmittel wahrzunehmen, sollen die Rahmenbedingungen und die Zulassungskriterien für die heroingestützte Behandlung jedoch weiterhin durch den Bund festgelegt werden. Die entsprechende Verordnung berücksichtigt einerseits die Resultate der Versuche mit der ärztlichen Verschreibung von Betäubungsmitteln, andererseits die Erfahrun- gen und Erkenntnisse, die sich aus der Anwendung des Bundesbeschlusses über die ärztliche Verschreibung von Heroin vom 9. Oktober 1998 ergeben. An den Bestim- mungen über die Erteilung von Bewilligungen für Institutionen und für Patienten und Patientinnen soll sich im Vergleich zum dringlichen Bundesbeschluss und zur Verordnung über die ärztliche Verschreibung von Heroin nichts ändern. Die Ziele der heroingestützten Behandlung sind die anhaltende therapeutische Ein- bindung, die soziale Integration, die Verbesserung des körperlichen und psychischen Gesundheitszustandes, die Verringerung des Risikos der Verbreitung und der An- steckung mit HIV oder Hepatitis sowie die Schaffung von Voraussetzungen für ei- nen dauerhaften Verzicht auf Opiate. Die heroingestützte Behandlung stellt weiterhin – wie unter dem geltenden Bundes- beschluss – eine Therapie für schwer Abhängige dar, die – mindestens 18 Jahre alt sind; – seit mindestens zwei Jahren heroinabhängig sind; – mindestens zwei Behandlungsversuche mit einer anderen anerkannten am- bulanten oder stationären Behandlungsmethode abgebrochen haben, oder deren Gesundheitszustand andere Behandlungsformen nicht zulässt; – Defizite im medizinischen, psychologischen oder sozialen Bereich aufwei- sen, die auf den Drogenkonsum zurückzuführen sind. Neu werden diese Kriterien nicht mehr im Gesetz selbst, sondern vom Bundesrat in der entsprechenden Verordnung festgehalten. Dies erhöht die Flexibilität für Anpas- sungen, die sich auf Grund längerfristiger Erfahrungen und vertiefter Kenntnisse

78 Vgl. Methadonbericht (3. Auflage) der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission, Arbeitsgruppe Methadon der Subkommission Drogenfragen, Bundesamt für Gesundheit, Dezember 1995; S. 36f. 79 Vgl. Artikel 2 Ziffer 5 des Einheits-Übereinkommens über die Betäubungsmittel von 1961

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allenfalls aufdrängen. Der Bundesrat kann somit auf Probleme, die ihm in den jähr- lichen Berichten vorgebracht werden, nötigenfalls gesetzgeberische Konsequenzen ziehen. Dies entspricht auch der Lösung für die übrigen Substitutionsprogramme, bei denen ebenfalls der Bundesrat die Rahmenbedingungen (einschliesslich der Aufnahmenkriterien) setzen kann. Als hauptsächlichen Trägern von Institutionen für die heroingestützte Behandlung bleibt es den Kantonen wie bis anhin vorbehalten, die ärztliche Verschreibung von Heroin auf ihrem Gebiet zuzulassen. Zur Qualitätskontrolle der heroingestützten Behandlungen und zur umfassenden Stoffkontrolle muss der Bundesrat weiterhin befugt sein, Vorschriften und Kontrol- len zur Überprüfung der Behandlungsverläufe von Patienten und Patientinnen fest- legen zu können. Absatz 4: Zur Durchführung der Behandlung von betäubungsmittelabhängigen Per- sonen sowie zu Kontrollzwecken ist es für die beteiligten Institutionen und Behör- den unumgänglich, allgemeine Personendaten, besonders schützenswerte Personen- daten sowie allenfalls Persönlichkeitsprofile bearbeiten zu können. So müssen ins- besondere die Institutionen für die heroingestützte Behandlung Krankengeschichten und Daten über die Patienten anlegen können. Den kantonalen Kontrollbehörden müssen ebenfalls Personendaten gemeldet werden, um z.B. die Überprüfung eines allenfalls schon laufenden Methadonprogrammes vornehmen zu können.

2.2.6.3 3. Abschnitt:

Schadensverminderung und Überlebenshilfe (Art. 3f) Mitte der Achtziger- und Anfang der Neunzigerjahre setzte sich in der Schweiz die Erkenntnis durch, dass mit dem (damals) bestehenden Angebot der Drogenhilfe nur ein kleiner Teil der Süchtigen – die Abstinenzwilligen – erreicht wird. Es war die Zeit so genannt «offener» Drogenszenen. Viele Drogenkonsumierende befanden sich in einer sehr schlechten psychischen, physischen, aber auch sozialen Verfas- sung und immer mehr steckten sich mit dem HI-Virus an. Auch die Todesfälle als Folge von Überdosierungen erreichten einen traurigen Höchststand. Mit dem Ziel der Schadensverminderung wurden erste Institutionen zur Überlebenshilfe mit so genannt niedriger Eintrittsschwelle geschaffen. Darunter versteht man einfach zu- gängliche Orte ohne Zugangsbedingungen für Drogenabhängige. Drogenabhängigkeit stellt für einen Teil der Betroffenen, meist junge Menschen, ei- ne schwierige Lebensphase dar. Für andere hingegen ist sie eine Krankheit, deren Behandlung viele Jahre dauern kann. Schadensverminderung hat deshalb nicht aus- schliesslich die unmittelbare Abstinenz zum Ziel. Massnahmen zur Schadensverminderung und Überlebenshilfe zielen darauf ab, die gesundheitlichen und sozialen Risiken und Schäden der Sucht zu reduzieren. Perso- nen mit suchtbedingten Störungen sollen wenn möglich schon zu Beginn der Sucht- phase begleitet und betreut werden, sodass einerseits diese Phase möglichst verkürzt wird und sie andererseits diese Phase in einer möglichst guten Verfassung und sozial integriert durchleben können. Damit sollen die Chancen auf einen späteren Ausstieg aus der Sucht erhöht werden. Dazu gehören sowohl medizinische Angebote zur Schadensverminderung (Prävention von HIV und anderen Infektionen, Gassenzim-

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mer mit oder ohne Injektionsmöglichkeit, Spritzenautomaten, medizinische Ambu- latorien, HIV- und Hepatitis-Prävention im Strafvollzug usw.), wie auch Angebote der sozialen Betreuung (aufsuchende Sozialarbeit, niederschwellige Kontakt- und Anlaufstellen, Gassenküchen, Notschlafstellen, Tagesstrukturen, Freizeitangebote, Beschäftigungsprogramme usw.). Im geltenden BetmG existieren keine Bestimmungen zu Schadensverminderung und Überlebenshilfe. Es soll im Sinne der Kohärenz eine ähnliche Regelung wie für die Therapie festge- halten werden. Zudem wird in diesem Zusammenhang darauf hingewiesen, dass die Kantone ge- mäss Epidemiengesetz verpflichtet sind, die Massnahmen zur Bekämpfung über- tragbarer Krankheiten zu treffen (Artikel 11 Epidemiengesetz80), dies z.B. in Bezug auf die Verhinderung der Übertragung des HIV (Abgabe von sterilen Spritzen).

2.2.6.3.1 Meldepflicht bei Gefährdung des Verkehrs (Art. 3g) Es handelt sich hierbei um den ehemaligen Artikel 15a Absatz 6, welcher bis jetzt auf eine Meldepflicht von betäubungsmittelabhängigen Personen beschränkt war. Gemäss Botschaft aus dem Jahre 197381 haben die Amtsstellen bei Gefahr der Be- einträchtigung des Verkehrs die Pflicht, die für den öffentlichen Verkehr zuständi- gen eidgenössischen und kantonalen Amtsstellen in allen jenen Einzelfällen zu be- nachrichtigen. Zuständige Behörden können je nach Einzelfall die eidgenössischen oder kantonalen Amtsstellen wie Bundesamt für Verkehr, Bundesamt für Zivilluft- fahrt, die kantonalen Strassenverkehrsämter sein. Daneben sieht Artikel 14 Absatz 4 des Strassenverkehrsgesetzes82 eine Meldeermächtigung für Ärzte vor, die während der Behandlung ihrer Patienten feststellen, dass sie wegen körperlicher oder geisti- ger Krankheiten oder Gebrechen oder wegen Süchten zur sicheren Führung von Motorfahrzeugen nicht fähig sind. Unter Einfluss von Cannabis wird die Fahrfähigkeit eingeschränkt. Die Nachweis- barkeit eines für die Fahrtüchtigkeit problematischen Cannabiskonsums ist schwie- riger und dessen Einfluss auf das Fahrverhalten unklarer, als dies beim Alkoholkon- sum heute der Fall ist. Man wird, unabhängig der gewählten gesetzlichen Regelun- gen, sorgfältig prüfen müssen, mit welchen flankierenden Massnahmen insbesondere die Sicherheit im Strassenverkehr gefördert werden kann.

80 SR 818.101 81 Vgl. Botschaft betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973 (BBl 1973, 1348ff.) 82 SR 741.01

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2.2.6.4 4. Abschnitt:

Koordination, Forschung, Ausbildung und Qualitätssicherung In diesem Abschnitt wird die Aufgabenteilung zwischen Bund, Kantonen und Drit- ten, wie sie sich im Alltag bewährt hat, festgelegt und die Führungsrolle des Bundes konkretisiert. Diese äussert sich darin, dass der Bund die Koordination in den Berei- chen Prävention, Therapie und Schadensverminderung sicherstellt und die Standards bei der Aus-, Fort- und Weiterbildung der Fachpersonen und bei der Qualität der verschiedenen Hilfsangebote setzt. Ausserdem unterstützt und fördert er die wissen- schaftliche Erforschung von Trends, Ursachen und Massnahmen in diesem Bereich.

2.2.6.4.1 Koordination (Art. 3h) Absatz 1: Der Bund unterstützt die Kantone durch Koordination der kantonalen Präventionsmassnahmen, sorgt für Informationsaustausch und Kooperation der kan- tonalen, kommunalen und privaten Organisationen. Er stellt fachliches Know-how zur Verfügung, sorgt für Plattformen zum Meinungs- und Erfahrungsaustausch und gibt entsprechende Empfehlungen zur Gewährleistung der Angebotsqualität ab. Der zweite Satz entspricht dem geltenden Artikel 15c Absatz 3 insoweit, als der Bund auch weiterhin Beiträge an Kantone und private Organisationen beim Vollzug des Gesetzes entrichten kann. Damit wird die gesetzliche Grundlage für die Möglichkeit der finanziellen Unterstützung durch den Bund beibehalten, jedoch keine generelle Subventionsverpflichtung begründet. Es sollen einzelne Massnahmen mit Beiträgen im bisherigen Rahmen unterstützt werden können. Der Bund hat auch im Bereich der stationären Therapieangebote bereits heute durch eine Angebotsanalyse und die Gründung einer Koordinationsstelle in Zusammenar- beit mit den Konferenzen der kantonalen Fürsorge– bzw. Sanitätsdirektoren eine entsprechende Koordinationsfunktion übernommen. Diese soll er gesamthaft bei al- len Therapie- und Reintegrationsangeboten weiter ausbauen bzw. konsolidieren. So hat sich gezeigt, dass in einzelnen Kantonen ein grosses Angebot an bestimmten Behandlungen besteht, in anderen Kantonen ein Unterangebot; ausserdem gab es immer wieder Lücken bei spezifischen Angeboten, beispielsweise für bestimmte Zielgruppen wie Jugendliche und Frauen. Dies zeigt, dass eine verbesserte Koordi- nation und Angebotssteuerung unter Federführung des Bundes einem dringenden Bedürfnis entsprechen. Zur Angebotssteuerung gehören auch eine entsprechende Informationspolitik und Qualitätskontrolle. Auch bei der Säule der Schadensverminderung ist die Schliessung von Angebots- lücken ein Ziel. Eine Koordination durch den Bund ist weiterhin erwünscht, da kantonal und regional sehr grosse Unterschiede bestehen, v.a. was die Angebote im niedrigschwelligen Bereich betrifft (z.B. Gassenzimmer mit Injektionsmöglichkeit). Als Dienstleistungen durch den Bund sind z.B. die Koordination des Angebotes der Schadensverminderung und der Überlebenshilfe oder die Vereinheitlichung von An- geboten mit sterilem Injektionsmaterial (Flashbox) zu nennen. Absatz 2: Es soll hier die Möglichkeit der Eigeninitiative des Bundes, selbst ergän- zende Massnahmen zu treffen, gesetzlich verankert werden, sowie die Möglichkeit, Aufgaben an private Organisationen zu übertragen.

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Absatz 3: Die privaten Organisationen werden für die Erfüllung der ihnen übertra- genen Aufgaben nach Absatz 1 nach den Bestimmungen des Subventionsgesetzes83 entschädigt.

2.2.6.4.2 Forschung (Art. 3i) Dieser Artikel zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung entspricht inhaltlich dem geltenden Artikel 15c Absätze 1 und 2. Er soll sicherstellen, dass die wissen- schaftlichen Grundlagen zur Erkennung von Trends, Ursachen und Wirkungen sowie zur Überprüfung der Wirksamkeit getroffener Massnahmen erarbeitet werden können.

2.2.6.4.3 Aus-, Fort- und Weiterbildung (Art. 3j) Ein diversifiziertes Angebot im Therapie- und Schadensverminderungsbereich ver- langt eine entsprechend gute Ausbildung für in diesem Bereich tätige Personen. Schon unter dem geltenden BetmG ist die Förderung der Ausbildung von Fachper- sonal für die Behandlung betäubungsmittelabhängiger Personen vorgesehen (Art. 15c Abs. 3). Damit ein gleich bleibend hoher Ausbildungsstand erhalten wer- den kann, muss die Aus-, Fort- und Weiterbildung im Suchtbereich national koordi- niert werden. So werden schon heute suchtspezifische Ausbildungsprogramme in laufenden Fort- und Weiterbildungskursen vom Bund mit unterstützt.

2.2.6.4.4 Qualitätssicherung (Art. 3k) Um Qualitätsnormen festlegen, durchsetzen und kontrollieren zu können, braucht der Bund die entsprechenden Mittel und Instrumente. Leistungen in diesen Berei- chen, vor allem aber im Therapiebereich, welche abgegolten werden müssen, setzen Parameter voraus, mit denen Qualitätsstandards gesetzt und überprüft werden kön- nen. Somit kann der Bund dazu beitragen, dass ethisch fragliche und fachlich zwei- felhafte Angebote mindestens stark reduziert, wenn nicht gar verhindert werden kön- nen.

2.2.7 2. Kapitel:

Herstellung, Abgabe, Bezug und Verwendung von Betäubungsmitteln Artikel 4 Absatz 1: Da nach der Legaldefinition von Artikel 2 Absatz 5 Rohmateria- lien wie Pflanzen und Pilze selbst als Betäubungsmittel bezeichnet werden können, macht der Zusatz «zur Betäubungsmittelgewinnung» keinen weiteren Sinn. Er kann deshalb ersatzlos gestrichen werden. Artikel 5 Absatz 1: Der Begriff der Erlaubnis wird durch den heute üblichen Begriff der Bewilligung ersetzt und der Terminologie der Betäubungsmittelverordnung (BetmV; SR 812.121.1) angepasst.

83 Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen SR 616.1

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Artikel 6 Absatz 1: vgl. Bemerkungen zu Artikel 4 Absatz 1. Bezüglich des Anbaus von Pflanzen zur Gewinnung von Betäubungsmitteln wurde mit der Streichung der Einschränkung auf alkaloidhaltige Pflanzen der Definition von Artikel 2 Absatz 4 Rechnung getragen.

2.2.7.1 Betäubungsmittelähnliche Stoffe und Präparate (Art. 7)

Entsprechend der neuen Kompetenz des Eidgenössischen Departementes des Innern (EDI) von Artikel 2 Absatz 4, die Betäubungsmittel, psychotropen Stoffe und Vor- läuferstoffe in Verzeichnissen zu definieren, wird auch für betäubungsmittelähnliche Stoffe diese Befugnis neu vom Bundesamt für Gesundheit bzw. Schweizerischen Heilmittelinstitut ans EDI übertragen. Gemäss Absatz 2 wird das Bundesamt für Ge- sundheit prüfen, ob diese Stoffe als Betäubungsmittel, psychotrope Stoffe oder Vor- läuferstoffe einzureihen sind. Der Entscheid über eine solche Klassierung oder Nicht-Klassierung obliegt jedoch dem EDI. Bis dahin können diese Stoffe nur mit Bewilligung des EDI hergestellt, ein- und ausgeführt, gelagert, verwendet oder in Verkehr gebracht werden. Die Erfahrung mit neuen Betäubungsmitteln wie Gamma-Hydroxybutyrat (GHB) zeigt, dass diese Regelung eine unverzichtbare, flankierende Massnahme darstellt, um neue, allenfalls gefährliche und medizinisch nicht verwendbare Substanzen, die nicht in den internationalen Betäubungsmittellisten rangieren und deren Wirkung und Folgen noch nicht hinreichend abgeklärt sind, vom schweizerischen Drogen- markt besser fernhalten zu können. So sind von dieser Massnahme die Hersteller und Händler betroffen; Konsumierende dieser Stoffe machen sich jedoch nach Arti- kel 19b nicht strafbar, da es sich nur um betäubungsmittelähnliche Stoffe handelt.

2.2.7.2 Ausnahmeregelung für so genannte «verbotene Stoffe»

(Art. 8) Unter Artikel 8 werden besondere Betäubungsmittel und psychotrope Stoffe gere- gelt, deren medizinische Nutzbarkeit als gering oder wissenschaftlich nicht hinrei- chend erforscht erachtet wird. Da ihr Missbrauchspotenzial und ihre Schwarzmarkt- attraktivität sehr hoch sind, wurden sie vom Gesetzgeber als grundsätzlich nicht ver- schreibungs- und verkehrsfähige, d.h. verbotene Stoffe deklariert. Im Entwurf wird die bisherige Praxis des Bundesamtes für Gesundheit für Ausnahmemöglichkeiten von diesem Verbot verankert und die entsprechenden Voraussetzungen für diese Stoffe vereinheitlicht (vgl. Erläuterungen zu Abs. 5). Absatz 1 Buchstabe b: Nach dem internationalen Einheits-Übereinkommen von

1961 über die Betäubungsmittel84 haben die Vertragsparteien alle erforderlichen

Kontrollmassnahmen im Hinblick auf die besonderen gefährlichen Eigenschaften von Betäubungsmitteln von Tabelle IV zu treffen. Sie können – müssen jedoch nicht – auch ein Verbot für diese Stoffe verfügen, ausgenommen sollen davon aber für die medizinische und wissenschaftliche Forschung benötigte Mengen sein (Art. 2 Abs. 5 Bst. a und b des Übereinkommens von 1961).

84 SR 0.812.121.0

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Die ärztliche Verschreibung von Heroin wird als Therapiemöglichkeit im BetmG ge- regelt. Daher sollte Heroin grundsätzlich als ärztlich verschreibbare Substanz zur Verfügung stehen. Eine entsprechende Registrierung von Heroin als Arzneimittel steht kurz bevor. Dessen Umklassierung zu den verschreibbaren Betäubungsmitteln ist daher angezeigt. Eine besondere Gefährlichkeit des Heroins besteht in seiner grossen Attraktivität für den illegalen Drogenmarkt. Deshalb sind in Artikel 3e Ab- sätze 3 und 4 weiterhin besondere Rahmenbedingungen in einer Verordnung des Bundesrates für die heroingestützte Behandlung vorgesehen, die auf den bisherigen Erfahrungen mit der Kontrolle über den legalen Heroinverkehr aufbauen. Somit kann Diazetylmorphin (= Heroin) und seine Salze aus der Liste der verbote- nen Stoffe gestrichen werden. Dadurch wird Heroin rechtlich mit vergleichbaren Stoffen (z.B. Methadon, Morphin) gleichgestellt, da es keinen Sinn ergäbe, eine ärztlich verschreibbare Substanz mit regelmässiger Anwendung auf der Liste der verbotenen Stoffe zu belassen. Absatz 1 Buchstabe d: Der Zusatz «zur Betäubungsmittelgewinnung» kann gestri- chen werden. Dieser Zwecknachweis führte im geltenden Recht für die Strafverfol- gungsbehörden zu Beweisproblemen. Gestützt auf Artikel 2 Absatz 1, in welchem u.a. Betäubungsmittel definiert werden, und gestützt auf die vom EDI gemäss Ab- satz 6 zu erstellende Liste wird klar geregelt sein, wann Cannabis als Betäubungs- mittel zu gelten hat. Absatz 5: Eine vom Bundesamt für Gesundheit eingesetzte Expertengruppe mit Fachleuten aus den Gebieten Aids, Drogen, Ethik, Krebs, Schmerzbekämpfung und Substanzkontrolle prüfte, nach welchen Kriterien Heroin auch gegen andere Krank- heiten, so z.B. als Schmerzmittel in der palliativen Therapie, anzuwenden sei sowie ob klinische Forschung und ein Ausnahmeeinsatz verbotener Substanzen zuzulassen sei. Ausserdem unterbreitete sie Vorschläge für ein zukünftiges Bewilligungswesen. In ihrem Bericht85 empfiehlt die Expertengruppe, dass eine beschränkte medizini- sche Anwendung aller verbotenen Substanzen sinnvoll sein kann. Die Möglichkeit einer beschränkten medizinischen Anwendung von verbotenen Substanzen im Sinne eines so genannten «compassionate use» sollte nicht ganz ausgeschlossen sein, da sie bei Einhaltung der notwendigen Sicherheitsmassnahmen in Einzelfällen u.U. ei- ne therapeutische Erleichterung oder einen Fortschritt darstellen kann. Vorausset- zung dazu ist eine bessere Einteilung der Substanzen, z.B. nach pharmakologischen Aspekten oder klinischem Stellenwert. So werden z.B. mit THC im Rahmen der wissenschaftlichen Forschung klinische Studien mit Multiple-Sklerose-Patienten durchgeführt. Nach dem Wortlaut des geltenden BetmG ist eine beschränkte medizinische Anwen- dung, z.B. von «Hanfkraut zur Betäubungsmittelgewinnung» oder von Haschisch, nicht vorgesehen86. Der Gesetzgeber von 1975 hielt den medizinisch-therapeu- tischen Wert von Cannabis für marginal. So dürfen nach bisheriger Praxis (auf na- türlicher Basis hergestellte) Hanfpräparate, deren Wirkstoffgemisch in einem Be- reich liegt, der eine psychotrope Wirkung auslöst, nicht medizinisch verwendet wer-

85 Ausnahmeeinsatz verbotener Substanzen nach Artikel 8 Absatz 5 BetmG, Bericht und Empfehlungen der Expertengruppe «Sonderbewilligungen nach Art. 8.5 BetmG», Bun- desamt für Gesundheit, zurzeit noch nicht veröffentlicht. 86 Vgl. Einfache Anfrage Garbani Valérie (N 00.1028): Synthetischer Hanf vom 20. März 2000

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den87. Letzte wissenschaftliche Forschungsergebnisse haben nun gezeigt, dass für bestimmte Indikationen88 die Anwendung von natürlich hergestellten Hanf-Medika- menten durchaus in Frage kommen kann. Nach Absatz 5 wird damit neu die Möglichkeit für Ausnahmebewilligungen für die wissenschaftliche Forschung und für die beschränkte medizinische Anwendung für alle verbotenen Stoffe, einschliesslich Hanf, grundsätzlich zugelassen. Dies sollte vor allem Multiple-Sklerose-, Krebs- und Aidspatienten und -patientinnen zugute kommen, die unter dem geltenden Recht bei der Beschaffung von Cannabisproduk- ten eine strafbare Handlung begingen. Buchstabe a: Die Standards zur Guten Herstellungspraxis, zur Abgabe von nicht zu- gelassenen Arzneimitteln, zur Guten Laborpraxis und zur Guten Praxis der klini- schen Versuche, welche für alle Arzneimittel gelten, sind einzuhalten. Buchstabe b: Des Weiteren müssen ethische Grundsätze und Empfehlungen berück- sichtigt werden. Weil es sich bei verbotenen Substanzen um nicht registrierte Sub- stanzen handelt, sind die ethischen Grundsätze sowohl bei der klinischen Forschung (Beurteilung durch eine Ethikkommission) als auch bei der beschränkten medizini- schen Anwendung zu berücksichtigen (Patienteninformation und schriftliches Ein- verständnis; bestehende alternative Therapiemöglichkeiten sind ausgeschöpft, nicht vorhanden oder nicht gleichwertig, andere Substanzen wurden mit dem anvisierten Therapieziel erfolglos eingesetzt, die Autonomie des Patienten wird im wesentlichen Umfange durch die Substanzverschreibung erhöht). Buchstabe c: Ausserdem muss die Verschreibung im Einklang mit den internatio- nalen Übereinkommen stehen. Diese Voraussetzung ist schon im geltenden Artikel 8 Absatz 5 verankert. Absatz 6: Im Weiteren wird die Möglichkeit für Ausnahmebewilligungen für die Bekämpfung für alle verbotenen Stoffe, einschliesslich Hanf, grundsätzlich zugelas- sen. Es ist dabei an den Einsatz von Drogenhunden zu denken. Artikel 8a: Diese Bestimmung wurde neu in Artikel 3e Absatz 4 aufgenommen.

2.2.7.3 Verwendung von als Arzneimittel registrierten

Betäubungsmitteln zu nicht zugelassenen Indikationen (Art. 11 Abs. 1bis) Sinn und Zweck dieser neuen Bestimmung ist es, in Bereichen, in denen noch nicht von anerkannten Regeln der medizinischen Wissenschaften gesprochen werden kann, eine Übersicht über die Verschreibungspraxis der berechtigten Medizinalper- sonen zu erhalten. So ist der so genannte «Off-Label Use», d.h. die Verwendung von als Arzneimittel registrierten Betäubungsmitteln zu nicht zugelassenen Indikationen, heute keiner Kontrolle unterworfen. Stellt das Bundesamt für Gesundheit auf Grund der Liefermeldungen einen aussergewöhnlichen Betäubungsmittelbezug fest, so

87 Cannabisbericht EKDF, S. 50

88 Z.B. zur Schmerzlinderung, Antiemese, Anxiolyse und Appetitstimulation. Für Krebs- oder Aids-Patienten nach einer Chemotherapie gegen Schmerzen, Übelkeit, Appetitver- lust und Angstgefühlen. Am besten etabliert sind diese therapeutischen Wirkungen durch den Einsatz von THC: Gerauchtes Marihuana, das THC liefert, verfügt nach heutigem Wissensstand noch aber über ein unklares Wirkungsprofil und unerwünschte Neben- effekte.

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kann die zuständige kantonale Behörde Informationen über die Verwendung direkt beim Bezüger einholen. Bei Verwendung auf Grund der zugelassenen Indikation kann die konforme Verschreibung überprüft werden; beim Off-Label Use können mit vorliegender Bestimmung weitere Informationen eingeholt und über entspre- chende Risiken aufgeklärt werden. Die Therapiefreiheit der Medizinalpersonen wird durch diese Melde- und Auskunftspflicht nicht übermässig eingeschränkt.

2.2.7.4 Fürsorgerische Freiheitsentziehung

Artikel 15b: Dieser Artikel kann gestrichen werden, da er nur deklaratorischen Cha- rakter aufweist. Die fürsorgerische Freiheitsentziehung (FFE) für suchtmittelabhän- gige Personen nach den Artikeln 397a ff. ZGB kann nach wie vor angewendet wer- den, wenn im Einzelfall die Voraussetzungen von Artikel 397a erfüllt sind. Die FFE soll jedoch immer im Sinne einer ultima ratio angewendet werden. Wie bereits im Bericht Schild89 erwähnt, müssen die institutionellen Rahmenbedingungen verbes- sert werden, d.h., es muss ein Netz von Hilfsangeboten aufgebaut werden, welches erlaubt, rasch auf Gefährdungsmeldungen zu reagieren, und andererseits müssen zu- sätzliche, zur Durchführung der fürsorgerischen Freiheitsentziehung geeignete An- stalten geschaffen werden. Hierfür braucht es keine gesetzliche Neuregelung der FFE, sondern eine Anpassung in der Praxis.

2.2.7.5 Meldepflicht über jede Lieferung

von Betäubungsmitteln (Art. 16 Abs. 1) Die Meldepflicht an das Bundesamt für Gesundheit (bzw. nach Inkrafttreten des HMG an das Schweizerische Heilmittelinstitut) über jede Lieferung von Betäu- bungsmitteln entspricht der heutigen Realität. Die Mitteilung erfolgt durch einen Meldeschein an das Bundesamt für Gesundheit. Die Änderung präzisiert ausserdem, dass nur die Abgabe von Betäubungsmitteln durch Medizinalpersonen direkt an ihre Patienten und Patientinnen von der Meldepflicht ausgenommen ist. Absatz 2: Kann aufgehoben werden, da die Meldepflicht in Absatz 1 integriert wur- de.

2.2.7.6 Berichterstattungspflicht von Firmen und Personen

mit Bewilligung zum Anbau, zur Herstellung und zur Verarbeitung von Betäubungsmitteln (Art. 17 Abs. 3) Wie bei Artikel 4 Absatz 1 ist auch hier auf die Einschränkung des Anbaus alkaloid- haltiger Pflanzen oder des Hanfkrauts zum Zwecke der Gewinnung von Betäu- bungsmitteln auf Grund seiner geringen Praktikabilität zu verzichten: Mit der Le- galdefinition von Artikel 2 sind die entsprechenden Rohmaterialien genau zu be- zeichnen, welche als Betäubungsmittel selbst schon gelten. Werden aus bestimmten Rohmaterialien Betäubungsmittel hergestellt, so wären sie als Vorläuferstoffe zu be-

89 A.a.O., s. S. 42 ff. und S. 70.

3771

trachten und einer entsprechenden Kontrolle unterworfen. Der heutige Wortlaut steht nicht im Einklang mit der geltenden Stoff-Systematik.

2.2.7.7 Meldepflicht für Hanfkulturen (Art. 17a) (neu)

Gemäss der Legaldefinition von Artikel 2 kann die Hanfpflanze als Betäubungsmit- tel bezeichnet und in die entsprechenden Listen des Eidgenössischen Departementes des Innern aufgenommen werden. Jedoch werden nur THC-reiche Hanfsorten unter diese Betäubungsmitteldefinition fallen und der entsprechenden strengen Kontrolle unterworfen werden. Dabei besteht die Schwierigkeit, dass der THC-Gehalt erst kurz vor der Reife der Pflanze sicher festgestellt werden kann, er ist unter anderem auch abhängig von der Sonnenscheindauer und anderen Faktoren. Für die Feststellung des THC-Gehaltes soll der Anbauer bzw. der Händler beweis- und kostenpflichtig sein. Da aber der Anbau jeglicher Hanfsorten ein Missbrauchspotenzial eröffnet, soll eine generelle Meldepflicht eine umfassende Kontrolle des gesamten Hanfanbaus ermöglichen (vgl. Erläuterungen zu Ziff. 2.2.8.9.2). Die Meldepflicht kann als Son- derfall einer Vorläuferkontrolle betrachtet werden, da Hanf – wenn nicht als Betäu- bungsmittel – so zumindest als Vorläuferstoff zu gelten hat. Zu melden ist die Art des angebauten Hanfs, die Grösse der Anbaufläche und die geplante Verwendung des angebauten Hanfs.

2.2.8 4. Kapitel: Strafbestimmungen

2.2.8.1 Grundtatbestand (Art. 19 Abs. 1)

Der Grundtatbestand wurde terminologisch überarbeitet und besser strukturiert. In- haltlich wurden folgende Änderungen vorgenommen: Buchstabe a: Die alkaloidhaltigen Pflanzen und das Hanfkraut müssen nicht mehr gesondert aufgeführt werden, da die Definition, was Betäubungsmittel sind, gestützt auf Artikel 2 Absatz 5 erfolgt. Es muss auch nicht mehr nachgewiesen werden, dass der Anbau zur Gewinnung von Betäubungsmitteln erfolgt. Dieses finale Element war in der Praxis für die Strafverfolgungsbehörden schwierig nachzuweisen und er- schwerte die Strafverfolgung vor allem für die Polizei. Mit einer Definition von Cannabis als Betäubungsmittel, die auf objektiven Kriterien beruht, wird somit Rechtssicherheit geschaffen. Buchstabe e: Neu wird nicht mehr von «Verkehr», sondern vom unerlaubten Handel gesprochen. Dies entspricht der heutigen Rechtsprechung (BGE 121 IV 293) und der Terminologie der romanischen Fassungen. Unter dem Vermitteln wird jede Tä- tigkeit erfasst, die mit dem Drogenhandel zusammenhängende Finanzierungshand- lungen ermöglicht (BGE 115 IV 263f). Mit der Präzisierung des unerlaubten Han- dels wird auch das Vermitteln auf den Handel beschränkt. Buchstabe f: Trotz Kritik der Lehre wird der Tatbestand des «Anstalten-Treffens» beibehalten, da in der Praxis häufig ein Tatbestand gemäss den Buchstaben a. bis e. nicht bewiesen werden kann und das Erfassen über den Versuch sich als schwierig erweisen dürfte. Gerade bei längerfristigen und komplizierten Strafverfahren kann der Täter häufig nur über das Anstalten-Treffen verurteilt werden (vgl. hierzu die Bemerkungen zu Ziff. 2.2.8.3, Bst. a). Im Gegensatz zum geltenden Recht wird das

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Anstalten-Treffen aus gesetzestechnischen Gründen nach der Aufzählung der ein- zelnen Tatbestände der Buchstaben a. bis e. aufgeführt, da es sich auf diese bezieht.

2.2.8.2 «Schwere Fälle» (Art. 19 Abs. 2)

Ziel der Qualifikation – der so genannt schweren Fälle – ist es, die nichtabhängigen Händler/Händlerringe des Drogen-Schwarzmarktes verschärft zu treffen, welche oh- ne Rücksicht auf die Gesundheitsgefährdung ihrer Klientel ihren Profit machen. Der vorliegende Entwurf entspricht dem geltenden Recht mit folgenden Änderungen: – Buchstabe a: Diese Qualifikation entspricht grösstenteils dem geltenden Recht, jedoch wurde der Mengenbezug aufgegeben, da nicht allein die Men- ge als Kriterium für die stoffinhärente Gesundheitsgefährdung herangezogen werden soll. Folgende Risiken müssen ebenfalls in Erwägung gezogen wer- den: Gefahr der Überdosierung, problematische Applikationsform oder Mischkonsum u.a. – Buchstabe b: Das Kriterium der Fortsetzung wurde entsprechend Artikel 139 Ziffer 3 Absatz 2 StGB bei der Bandenmässigkeit eingefügt. Absatz 3: legt, wie bereits in Artikel 19 Ziffer 1 Absatz 2, fest, dass eine Freiheits- strafe für einen schweren Fall nach Absatz 2 mit einer Busse bis zu 1 Million Fran- ken verbunden werden kann.

2.2.8.3 Strafmilderungsgründe (Art. 19 Abs. 4) (neu)

Buchstabe a: Mit einem Strafmilderungsgrund für das Anstalten-Treffen wird dem Umstand Rechnung getragen, dass der letzte entscheidende Schritt zu einer Rechts- verletzung noch nicht gemacht worden ist (hierzu im Vergleich die Regelung der strafbaren Vorbereitungshandlungen nach Art. 260bis StGB). Buchstabe b: Neu soll auch ein Strafmilderungsgrund speziell im BetmG für abhän- gige Kleinhändler vorgesehen werden, da die Qualifizierung von Artikel 19 Absatz

2 auf die nichtabhängigen Profiteure des Drogen-Schwarzmarktes abzielt. Wer in

den Genuss der Strafmilderung kommen soll, muss sowohl selbst abhängig sein (nicht nur Konsumierender, da z.B. Kokainhändler in der Regel auch selbst konsu- mieren; für die Abgrenzung vom einfachen Konsumierenden zum Abhängigen kann auf die Klassifikation der ICD-10 der WHO abgestellt werden) als auch das Dealen allein zur Finanzierung seiner eigenen Sucht betreiben. Von einem weiteren Grund zur Strafmilderung für die qualifizierten Fälle, die von Drogenschlepperinnen aus der Dritten Welt verübt werden, wurde abgesehen90. Es bestehen schon im geltenden Recht im Rahmen der allgemeinen Strafzumessungsre- gel sowie der allgemeinen Strafmilderungsgründe viele Möglichkeiten, um in diesen Fällen adäquate Sanktionen zu sprechen. Hinzuweisen ist sodann auf die laufende Revision des Allgemeinen Teils des Strafgesetzbuches, welche u. a. eine breitere Sanktionenpalette sowie erweiterte Möglichkeiten des bedingten Strafvollzugs vor- schlägt.

90 Vgl. Postulat Schmidt vom 8. März 1989 (P 89.371).

3773

2.2.8.4 Aufhebung der Fahrlässigkeit

Aus folgenden Gründen wird auf den Tatbestand der Fahrlässigkeit (Art. 19 Ziff. 3 BetmG) verzichtet: – Dieser Absatz besitzt in der Praxis keine grosse Bedeutung (zwischen 1990 bis 1998 zwischen 3 und 18 Verurteilungen jährlich91). – Die Ausweitung der Strafbarkeit ist rechtsdogmatisch nicht zu rechtfertigen. – Der Einwand des erhöhten Druckes auf den Eventualvorsatz überzeugt nicht. – Die Strafverfolgung fahrlässiger Widerhandlungen wird von den internatio- nalen Übereinkommen nicht vorgesehen.

2.2.8.5 Auslandstaten (Art. 19 Abs. 5)

Der so genannte Weltrechtsgrundsatz von Ziffer 4 des geltenden Artikels 19, der in allgemeiner Form auch in Artikel 6bis des Strafgesetzbuches festgehalten wird (ein- gefügt durch BG vom 17. März 1982, in Kraft seit 1. Juli 1983), wird an die heutige Rechtslage angepasst. Artikel 19 Absatz 5 geht Artikel 6bis des Strafgesetzbuches als lex specialis grundsätzlich vor (BGE 116 IV 246 f.). So wurde die Formulierung von Artikel 6bis Absatz 1 des Strafgesetzbuches übernommen und dessen Absatz 2 für anwendbar erklärt.

2.2.8.6 Jugendschutz (Art. 19a)

Dieser Artikel basiert auf dem geltenden Artikel 136 StGB, demgemäss Täter mit Ge- fängnis oder Busse bestraft werden können, die Kindern unter 16 Jahren alkoholische Getränke oder andere Stoffe in einer Menge, welche die Gesundheit gefährden kann, oder Betäubungsmittel verabreichen oder zum Konsum zur Verfügung stellen. Dieser Artikel erfuhr bisher kaum eine praktische Bedeutung. Laut Empfehlung der Arbeitsgruppe Jugendschutz (Ziff. 1.2.3.4) ist hinsichtlich der Strafbefreiung des Konsums von Cannabis umso bedeutungsvoller, dass die Abgabe von Betäubungs- mitteln an Jugendliche verschärft verfolgt wird (Gefängnis und Busse gegenüber der Sanktion von Art. 136 StGB). Ein verantwortungsvoller Umgang mit diesen Stoffen wird von den Erwachsenen gefordert. Dies steht im Einklang mit den Bestrebungen, Drittschädigungen durch Drogenkonsum zu verhindern und die Repression gegen die Anbieter von Drogen an Jugendliche zu verstärken. Artikel 19a geht im Konkurrenzfall mit Artikel 19 Absatz 1 Letzerem dann als lex specialis vor, wenn die Tathandlungen ausschliesslich Jugendliche einbeziehen. An- dernfalls besteht echte Konkurrenz (bspw. unbefugte Veräusserung an Erwachsene unter Verwendung jugendlicher Kuriere). Echte Konkurrenz besteht auch im Ver- hältnis zu Artikel 19 Absatz 2. Artikel 136 StGB beschränkt sich somit zukünftig auf die übrigen Stoffe (vgl. Be- merkungen zu den Änderungen bisherigen Rechts, Ziff. 2.2.10.1).

91 Gemäss Auskunft des Bundesamtes für Statistik vom 15. Mai 2000

3774

2.2.8.7 Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln

(Art. 19b) Artikel 19b hält an der Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln und dessen Vorbereitungshandlungen (Herstellung, Erwerb, Besitz u.a.) wie im geltenden Arti- kel 19a fest. Inhaltlich ist neu der Verzicht auf Haft als Sanktion und der Vorbehalt für die Ausnahmen von Artikel 19c (Straflosigkeit des Cannabiskonsums und dessen Vorbereitungshandlungen). Unter den Voraussetzungen von Artikel 37 des Ent- wurfes zum allgemeinen Teil des StGB besteht die Möglichkeit, an Stelle einer Geldstrafe gemeinnützige Arbeit anzuordnen. Gerade beim reinen Konsum von Betäubungsmitteln macht eine kurze Freiheits- strafe aus Gründen der Verhältnismässigkeit und der geringen Aussicht auf Soziali- sierung durch diese Sanktion keinen Sinn. Im Entwurf zum allgemeinen Teil des StGB ist einerseits die Verhältnismässigkeit ausdrücklich verankert (Art. 56 E- StGB); andererseits sollen allgemein kurze Freiheitsstrafen nur ausnahmsweise zur Anwendung kommen (Art. 41 E-StGB). In diesem Sinne wird ganz auf die Andro- hung von Haft als Sanktion bei dieser Widerhandlung verzichtet. An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass nicht jeder widerrechtliche Konsum von Betäubungsmitteln von den Strafvollzugsbehörden verfolgt werden muss: Arti- kel 19e umschreibt die Fälle, in denen die Strafverfolgungsbehörden einschliesslich der Polizei regelmässig von einer Strafverfolgung absehen.

2.2.8.8 Ausnahmen der Strafbarkeit (Art. 19c)

Wie im geltenden Artikel 19b sieht dieser Artikel die Ausnahmen der materiell- rechtlichen, umfassenden Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln nach Artikel 19b des vorliegenden Entwurfs vor. Neu sind gemäss Buchstabe a der Konsum von Betäubungsmitteln des Wir- kungstyps Cannabis und gemäss Buchstabe b die Vorbereitungshandlungen zum ei- genen Konsum von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis von der Straf- barkeit generell ausgenommen. Buchstabe a: Unter Betäubungsmitteln des Wirkungstypes Cannabis sind der Dro- genhanf sowie dessen Produkte (z.B. Marihuana und Haschisch) zu verstehen. Der Konsum ist generell nicht strafbar. Auch wenn der Konsum dieser Produkte nicht mehr strafrechtlich verfolgt wird und deren Handel im begrenzten Rahmen geduldet wird, so stellen diese Produkte keine regulären Konsumgüter dar: Drogenhanf und seine Produkte gehören weiterhin zu den Betäubungsmitteln. Eine medizinische Indikation und ärztliche Verschreibung von Cannabis ist nur unter den Voraussetzungen von Artikel 8 möglich, welche die Sicherstellung der Anforderungen an Arzneimittel auch für verbotene Stoffe ge- währleistet. Wer diese Produkte ausserhalb dieses staatlich kontrollierten Rahmens konsumiert, tut dies in eigener Verantwortung und trägt die Risiken allenfalls schädlicher Auswirkungen selbst. Es ist hingegen Aufgabe der zuständigen Behör- den, gemäss Artikel 3b über diese Risiken zu informieren.

3775

Buchstabe b schränkt Straflosigkeit betr. Vorbereitungshandlungen auf so genannte Beschaffungshandlungen ein «... ohne dadurch den Konsum Dritter zu ermög- lichen». Letztgenannte Voraussetzung entspricht der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts zur Abgrenzung zwischen Vorbereitungshandlungen zum eigenen Konsum von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis (Besitz, Anbau, Her- stellung) und Weitergabehandlungen (z.B. Veräusserung).92 Für Vorbereitungshandlungen zum Cannabiskonsum kommen nur Tathandlungen gemäss den Buchstaben a. und d. in Frage. Die anderen Tathandlungen betreffen meistens auch Dritte (z.B. Bst. c. und e.) und sind somit per se aus der Definition gemäss Absatz 2 ausgeschlossen. Oder sie betreffen das Verhältnis zum Ausland: Hier gilt es zu betonen, dass die Einfuhr, die Ausfuhr und die Durchfuhr (Bst. b.) nach wie vor verboten bleiben, auch wenn es sich um kleine Mengen handelt, da sich die Straflosigkeit von Cannabiskonsum und die Vorbereitungshandlungen hier- zu auf Grund des Territorialprinzips des Strafrechts (Art. 3 Ziff. 1 Abs. 1 StGB) auf das Gebiet innerhalb der Schweiz beziehen. Für die Zollbehörden ist somit nach wie vor die Ein-, Aus- und Durchfuhr von Betäubungsmitteln des Wirkungstyps Cannabis zu verfolgen und anzuzeigen. Die Zollbehörden sollen im Rahmen einer Kleinanzeige selbstständig eine Widerhandlung gemäss Artikel 19 Absatz 1 Buch- stabe b (Einfuhr, Ausfuhr, Durchfuhr) den zuständigen Behörden melden können. Gerade was die Ausfuhrkontrollen betrifft, sind schon heute die personellen und fi- nanziellen Ressourcen nicht vorhanden. Es werden nur ca. 0,2% der Ausreisenden kontrolliert. Dies bedeudet, dass ohne Ressourcenaufstockung die Zollbehörden keine lückenlosen Ausfuhrkontrollen durchführen können. Sollte sich erweisen, dass sich trotz Vorkehrungen zur Kontrolle der Hanfläden und des Anbaus negative Auswirkungen – vor allem im Bereich Cannabisausfuhr – ergeben, müssten dem Zoll die benötigten zusätzlichen Ressourcen zugesprochen werden, damit keine Pro- bleme mit dem benachbarten Ausland entstehen. Eine schwierige Beweisfrage, die letztlich von den Gerichten zu beantworten sein wird, ist nach wie vor, wann der Täter nur «zum eigenen Konsum» gehandelt hat. Beim Besitz wird damit die Mengenfrage als objektives Kriterium von entscheiden- der Bedeutung sein. Da der Konsum jedoch individuell variabel ist und von der Ein- nahme und Produkteform abhängt, können keine allgemeingültigen Mengenwerte angegeben werden. In der Regel kann davon ausgegangen werden, dass noch ein Ei- genbedarf anzunehmen ist, wenn es sich bei der fraglichen Menge um höchstens ei- nen Wochenbedarf handelt. Entsprechend der niederländischen Erfahrung kann man davon ausgehen, dass Herstellung und Besitz einer Menge von über 30 Gramm Ma- rihuana nicht mehr als Eigenkonsum angesehen werden kann93. Beim Anbau von Hanfpflanzen dürfte diese Menge umgerechnet bei einer Zucht von 10 durchschnitt- lichen Pflanzen erreicht sein.

2.2.8.9 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht

(Art. 19d) Dem Bundesrat wird in Artikel 19d die Ermächtigung erteilt, für gewisse Wider- handlungen Prioritäten der Strafverfolgung festzulegen (vgl. Ziff. 1.2.3.5.2). Im

92 BGE 118 IV 203 93 Vgl. Broschüre «Fragen und Antworten zur niederländischen Drogenpolitik», Auslands- informationsdienst des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, 2000, Den Haag

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Rahmen dieser gesetzlichen Befugnis kann er auf dem Verordnungsweg die Voraus- setzungen umschreiben, wann beim an sich strafbaren Konsum von Betäubungsmit- teln (Art. 19e) sowie beim Anbau von und bei der Herstellung und beim Handel mit Hanf und seinen Produkten (Art. 19f) auf die Strafverfolgungspflicht zu verzichten und von Bestrafung abzusehen ist. Entscheidend ist, dass Artikel 19d lediglich eine Ermächtigung nicht aber eine Verpflichtung des Bundesrates zur Definition von Prioritäten der Strafverfolgung vorsieht. Der Bundesrat hat dabei die Möglichkeit, mittels Anpassung der Verordnung rasch und gezielt auf eine sich verändernde Si- tuation zu reagieren. Sollten sich gewisse unerwünschte Entwicklungen nicht auf dem Verordnungsweg korrigieren lassen, so hat der Bundesrat auch die Möglichkeit, gänzlich auf die Definition von Prioritäten zu verzichten und die entsprechende Verordnung aufzuheben. Damit wären erneut alle Tatbestände nach Artikel 19 aus- nahmslos zu verfolgen, was der heute gültigen Gesetzgebung entspräche. Ob und in welchen Bereichen der Bundesrat von dieser Kompetenz Gebrauch macht, ist mit den für den Vollzug des Gesetzes im wesentlichen zuständigen Kan- tonen abzusprechen. Artikel 29a sieht im weiteren vor, dieses neue Gesetzesinstru- ment dauernd evaluieren zu lassen, um damit – so weit nötig – Korrekturen vorneh- men zu können.

2.2.8.9.1 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht bei strafbarem Konsum von Betäubungsmitteln (Art. 19e) Der Konsum aller anderen Betäubungsmittel ausser Cannabis bleibt weiterhin ver- boten. Der Bundesrat wird jedoch ermächtigt, im Rahmen der gesetzlichen Befugnis auf dem Verordnungsweg jene Bagatellfälle zu umschreiben, bei welchen auf Straf- verfolgung und Bestrafung von Konsumierenden anderer Betäubungsmittel als Can- nabis verzichtet werden kann. Die Rahmenbedingungen für die Ausnahmen von der Strafverfolgung werden in Artikel 19e festgehalten. Obschon dieser Artikel die Ausnahmebedingungen klar re- gelt (sichergestellte Betäubungsmittel sind für Eigenkonsum bestimmt, Konsum nicht in der Öffentlichkeit, Konsum eines Dritten wird dadurch nicht ermöglicht) soll trotzdem die Grundlage dafür geschaffen werden, bestimmte Punkte in einer bundesrätlichen Verordnung konkretisieren zu können. Mögliche Beispiele dafür sind: Die Definition von «Öffentlichkeit», welche Kriterien zur Annahme des Ei- genkonsums beizuziehen sind und welche Handlungen den Konsum Dritter nicht ermöglichen. So wird darin beispielsweise festgehalten werden können, dass der Drogenkonsum in Gassenzimmern mit ärztlicher Betreuung – schon auf polizeili- cher Stufe – nicht verfolgt wird. Heute wird Artikel 19a Absatz 3 BetmG als entspre- chende Rechtsgrundlage betrachtet, was von der Lehre z.T. kritisiert wurde. Zudem soll in der Verordnung geregelt werden können, an welchen Orten auch Kleinst- mengen von Betäubungsmitteln nicht geduldet werden. Zu denken ist auch an Be- stimmungen zur Bekämpfung von offenen Drogenszenen, bspw. beim so genannten «Ameisenhandel» oder an weitere Bestimmungen, welche die Polizeiarbeit erleichtern. Diese Verordnung ist für die Strafverfolgungsbehörden (Polizei und Justiz) in der ganzen Schweiz verbindlich. Allerdings ist festzuhalten, dass die Strafverfolgungs- organe gegen Personen, die vordergründig unter die Opportunitätsregelung von Art. 19e fallen, weil sie beispielsweise nur geringe Mengen von harten Drogen auf sich

3777

tragen und an einem nicht öffentlichen Ort Drogen konsumiert haben, gleichwohl ermitteln können, wenn der Verdacht besteht, dass es sich bei ihnen um eigentliche Händler handelt bzw. dass sie weitere Widerhandlungen gemäss Artikel 19 began- gen haben. Der Bundesrat kann nach formeller Anhörung der Kantone entscheiden, ob und in- wieweit er von seinem Recht zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht mittels Verordnung Gebrauch machen wird.

2.2.8.9.2 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht für Anbau von sowie Herstellung und Handel mit Hanf und seinen Produkten (Art. 19f) Um entscheiden zu können, ob der Anbau von Cannabis sowie die Fabrikation und der Handel von und mit Cannabisprodukten (wie Haschisch und Marihuana) unter gewissen Voraussetzungen toleriert werden könnten, wurden detaillierte Vorstellun- gen ausgearbeitet, wie eine entsprechende Einschränkung der Strafverfolgungs- pflicht aussehen könnte. Diese sind das Ergebnis intensiver und ergiebiger Diskus- sionen mit Vertretern von kantonalen Justiz- und Polizeibehörden sowie Vertretern und Vertreterinnen vom Zoll, der Landwirtschaft und den Städten sowie den zustän- digen Ämtern der Bundesverwaltung. Ein detaillierter Entwurf für eine entsprechen- de Verordnung des Bundesrates liegt vor, bedarf jedoch einer weiteren Bearbeitung, um insbesondere die noch offenen Fragen im Hinblick auf den Vollzug zu klären. Mit vorliegendem Gesetzesentwurf soll dem Bundesrat somit die Kompetenz dele- giert werden, im Rahmen von Artikel 19f Bestimmungen zur Einschränkung der ge- nerellen Strafverfolgungspflicht erlassen zu können (Art. 19d). Auch hier kann der Bundesrat nach formeller Anhörung der Kantone entscheiden, ob und inwieweit er von seinem Recht zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht mittels Verord- nung Gebrauch machen wird.

Handel Konkret würde der Handel mit Cannabisprodukten nur toleriert unter der Bedingung einer vollständigen Buchführungspflicht von Lieferanten und Händlern. Der Ver- kauf an Personen unter 18 Jahren wäre untersagt und es müssten genaue Kontrollen der Käufer und Käuferinnen durchgeführt werden (z.B. Wohnsitz in der Schweiz und Alter). Es dürften keine Werbung gemacht und keine weiteren Substanzen an- geboten werden, welche unter das BetmG fallen. Die verkaufte Menge würde be- schränkt und die öffentliche Ordnung dürfte nicht gestört werden. Damit soll der Besorgnis des Auslands und namentlich der angrenzenden Staaten Rechnung getra- gen werden, die befürchten, eine derartige Einschränkung der Strafverfolgungs- pflicht könnte den Drogentourismus fördern. Bezüglich der Ausgestaltung der ein- zelnen Bestimmungen sowie der Art, der Intensität und der Häufigkeit der durchzu- führenden Kontrollen würden die zuständigen Bundesstellen mit den für den Voll- zug zuständigen kantonalen Organen vorgängig des möglichen Erlasses einer Ver- ordnung detaillierte Absprachen treffen.

Anbau und Herstellung Hauptziele der vorgeschlagenen Regelungen im Bereich Hanfanbau und Herstellung von Cannabisprodukten sind einerseits eine klare für Vollzugsbehörden und Produ-

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zenten eindeutige Abgrenzung zwischen Industrie- und Drogenhanf und andererseits die Schaffung einer Möglichkeit, den Anbau von Drogenhanf zwecks Belieferung der einheimischen Verkaufsstellen unter gewissen Voraussetzungen zu tolerieren. Darüber hinaus sollen die vorgeschlagenen Regelungen auch die Bekämpfung des Exports von Drogenhanf und seinen Produkten erleichtern bzw. wirksamer gestal- ten. Folgende Regelungen, welche bereits in den so genannten «Hanfverordnungen» vorgeschlagen wurden und in der Vernehmlassung bei den Vollzugsbehörden auf grosse Zustimmung gestossen sind, sollen ebenfalls zur Verstärkung der Kontrolle des Hanfmarktes eingeführt werden: – Für den Anbau von Drogenhanf und die Herstellung seiner Produkte würden die THC-Werte, die tolerierte Anbaufläche bzw. eine Höchstmenge festge- legt, damit von einer Strafverfolgung abgesehen wird. Zudem müssten die Produzenten glaubhaft machen, dass sie nur an einheimische Abnehmer lie- fern. Gelingt ihnen dies nicht oder erfüllen sie eine der genannten Bedin- gungen nicht, müssten sie mit Sanktionen gemäss Artikel 19 ff. BetmG rechnen. – Mit der Einführung einer generellen Meldepflicht für Industrie- und Dro- genhanf unter Angabe der Sorte, der Anbaufläche, des Anbauortes, der Ab- nehmer etc. soll den Behörden ermöglicht werden, den gesamten Hanfanbau in der Schweiz zu erfassen, womit auch die Kontrolle des Anbaus von Dro- genhanf erleichtert würde. Für die Vollzugsbehörde würde es damit einfa- cher, die Hanffelder zu überprüfen und zu kontrollieren, ob nicht zulässige Sorten angebaut und ob die weiteren Auflagen eingehalten werden. Der nicht gemeldete Anbau von Hanf würde somit in folgenden Fällen sanktio- niert: – Wer mit dem Anbau von Industriehanf gegen die Meldepflicht verstösst, dem droht eine verwaltungsrechtliche Sanktion gemäss Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a BetmG. Für Anbauende von Industriehanf stellt sich die Frage eines teilweisen Verzichtes auf die Strafverfolgungspflicht nach Artikel 19dff. nicht; – Wer jedoch mit dem Anbau von illegalem Hanf gegen die Meldepflicht ver- stösst, wird nicht nur nach Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe a BetmG sanktio- niert. Wer die Auflagen gemäss der bundesrätlichen Verordnung über die eingeschränkte Strafverfolgungspflicht nicht erfüllt, gegen den wird nach wie vor wegen Widerhandlungen gegen die Strafbestimmungen des BetmG die Strafverfolgung eröffnet. Ebenfalls zu definieren sind «Hanf und seine Produkte», d.h. ab welchem THC- Gehalt Hanf und seine Produkte als Betäubungsmittel gelten. Auch in diesem Bereich soll dem Bundesrat die Kompetenz erteilt werden, in der Verordnung die gesetzlichen Kriterien auszuführen, bei deren Erfüllung der Anbau und Verkauf toleriert werden können.

Vollzug Die Verordnungsentwürfe werden mit den Vollzugsbehörden der Kantone erarbeitet und sollen gewährleisten, dass die erwähnten und allenfalls noch weitere Auflagen eine leichte Kontrollierbarkeit ermöglichen.

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Die neuen gesetzlichen Regelungen tragen dazu bei, die heute für die Vollzugsbe- hörden unhaltbare Situation beim Anbau von Hanf und der Herstellung und dem Handel mit seinen Produkten durch klare Regelungen zu verbessern und die Res- sourcen der Kontrolle auf bestimmte Widerhandlungen zu fokussieren. Die Erfahrungen in den Niederlanden haben deutlich gemacht, dass der Entscheid über die Anzahl der tolerierten Verkaufsstellen in enger Absprache zwischen Poli- zei, Staatsanwaltschaft und den lokalen politischen Behörden getroffen werden muss. Wichtig ist zudem, dass nur mit regelmässigen Kontrollen der tolerierten Ver- kaufsstellen sicherzustellen ist, dass sich diese an die vom Gesetzgeber festgelegten Rahmenbedingungen halten. Die holländischen Erfahrungen haben in jüngster Zeit auch den Beleg erbracht, dass es durchaus möglich ist, über die Veränderungen der Rahmenbedingungen die Anzahl der Verkaufsstellen zu steuern. Für den Vollzug der neuen Regelungen in der Schweiz liesse sich in verschiedenen Bereichen auf die holländische Praxis abstellen. Es wird Sache der Kantone sein zu überprüfen, ob Cannabisproduzenten und –ver- käufer die Voraussetzungen erfüllen, um unter die Bedingungen der eingeschränkten Strafverfolgungspflicht zu fallen. Sie werden durch ihre Gewerbepolizei und durch die Ackerbaustellen die Kontrolle gewährleisten, z.B. indem sie Inspektionen vor Ort durchführen und die Bücher prüfen, um festzustellen, ob die einschlägigen Vor- schriften beachtet werden. Wenn dies nicht der Fall ist, werden sie Strafanzeige er- statten. Auch hier gilt, dass die Regelungen zur Kontrolle im einzelnen mit den Kantonen abzusprechen und auch spezielle Fragen in Bezug auf den Nachweis eines einheimischen Abnehmers zu klären wären.

Export Insbesondere das angrenzende Ausland hat vermehrt Besorgnis gegenüber unserer aktuellen Cannabissituation geäussert. Das grenznahe Ausland sah sich mit grösse- ren und kleineren Exporten von Cannabisprodukten schweizerischer Produktion konfrontiert. Obwohl vorgesehen ist, dass kein Verkauf an Personen mit Wohnsitz im Ausland erfolgen soll, dürfte solcher Export nicht in allen Fällen zu verhindern sein und schwer kontrollierbar bleiben. Auch Verkaufsformen wie Internet und Ver- sandhandel sind schwer zu überwachen und einzudämmen. Ein erhöhter Kontroll- aufwand ist hier unabdingbar. Es muss ganz klar festgehalten werden, dass sich am Exportverbot von Betäu- bungsmitteln, wie es bereits heute besteht, nichts ändert. Der Export ist nach wie vor verboten und soll strafrechtlich verfolgt werden. Die umfassende Kontrolle der Pro- duzenten und Produzentinnen von Industrie- wie auch von Drogenhanf durch die Meldepflicht, die ihnen auferlegt wird, stellt die wirksamste Massnahme zur Ver- minderung des Exports von verbotenen Hanfprodukten in andere Länder dar. Zudem müssen die Produzenten und Produzentinnen glaubhaft machen, dass sie für einen inländischen Abnehmer anbauen, bzw. herstellen (Art. 19 Abs. 1 Bst. b). Was die Kontrolle von Personen und Waren am Zoll anbelangt, muss festgehalten werden, dass wegen fehlender Ressourcen keine lückenlosen Kontrollen möglich sein werden. Dies ist bereits heute der Fall (vgl. auch Ziff. 2.2.8.8, Bemerkungen zu Bst. b). Die Niederlande gerieten in der Vergangenheit immer wieder in die Kritik von Nachbarländern, weil sich ein reger Drogentourismus insbesondere für Cannabis entwickelte. In der Folge verstärkten die zuständigen holländischen Stellen ihre Kontakte mit den Nachbarländern, um gemeinsame Massnahmen zur Bekämpfung

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des Drogentourismus zu beschliessen. Eine sehr enge grenzüberschreitende Zusam- menarbeit entwickelte sich vor allem zwischen den Polizeistellen in den besonders betroffenen Regionen. Sie beinhaltet heute primär den raschen Austausch von In- formationen sowie die sorgfältige Absprache und Koordination bei polizeilichen Kontrollen. Darüber hinaus entstand auch eine sehr enge Kooperation zwischen den Präventions- und Beratungsstellen beidseits der Grenzen. Für die Schweiz wird sich die Frage der Zusammenarbeit mit den Nachbarländern in ähnlicher Form stellen. Es wird entscheidend sein, in bilateralen Kontakten die schweizerische Drogenpolitik im Allgemeinen und die neuen gesetzlichen Bestim- mungen im Speziellen zu erläutern. In den Grenzregionen wird es zudem erforder- lich sein, in enger Absprache der zuständigen Stellen beidseits der Grenzen Mass- nahmen zu veranlassen, die unerwünschten Entwicklungen in unseren Nachbarlän- dern entgegenwirken. Die zuständigen Bundesstellen werden bei der Schaffung der bilateralen Kontakte unterstützend und koordinierend tätig sein.

2.2.8.9.3 Tabaksteuer Im Zusammenhang mit der Tolerierung eines beschränkten Marktes für Cannabis zu Genusszwecken stellt sich die Frage nach einer Tabaksteuerpflicht für Betäubungs- mittel des Wirkungstyps Cannabis. Folgende Gründe sprechen gegen eine Erhebung dieser Abgabe: – Straffrei werden nur der Konsum und die Vorbereitungshandlungen zum Konsum von Cannabis. Eine Besteuerung der Konsumierenden wäre nicht vollziehbar. – Grundsätzlich bleiben der Anbau, die Fabrikation und der Handel von und mit Cannabis und Cannabisprodukten verboten und können deshalb, gestützt auf die bisherige Praxis der Eidgenössischen Zollverwaltung, nicht besteuert werden. – Ein geordneter Vollzug der Besteuerung hätte einschneidende Auswirkun- gen auf Hersteller und Verwaltung (Anmelde- und Registrierungspflicht, Hinterlegung eines Reverses, Führen einer Zollbuchhaltung, Befolgen der Tabaksteuervorschriften usw.). Ausserdem müssten die im Bereich Anbau und Handel von Cannabis vorgesehenen Kontrollen von Anbauflächen, Er- trag, Ablieferung und Verwendung erweitert und zwischen Zollverwaltung und Kantonen koordiniert werden. Je nach Anzahl Steuerpflichtiger wäre mit mehreren Hundert Steuerpflichtigen zu rechnen (Pflanzer, Händler oder beide). Steuerpflichtig sind nach Artikel 6 Buchstabe a des Tabaksteuerge- setzes94 vom 21. März 1969 die Hersteller des verbrauchsfertigen Produkts. Bei diesem Kreis von Steuerpflichtigen würde sich der Vollzug als sehr aufwändig und schwierig erweisen.

94 SR 641.31

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2.2.8.10 Sondertatbestände (Art. 20–22)

Artikel 20: Der Strafrahmen wurde Artikel 19 angepasst. So ist nicht einzusehen, weshalb durch Medizinalpersonen begangene und schwere Fälle privilegiert behan- delt und mit einem milderen Strafrahmen versehen werden sollen. Mit Gefängnis oder Busse wird bestraft, wer mit betäubungsmittelähnlichen Stoffen und Präparaten ohne entsprechende Bewilligung Handel treibt (Bst. c). Zudem wird die Umschrei- bung des schweren Falls an die Fassung von Artikel 19 Absatz 2 angepasst. Absatz 3: die fahrlässige Tatbegehung, kann in Anlehnung an die Streichung der Fahrlässigkeit in Artikel 19, ebenfalls gestrichen werden. Artikel 21: Diese Anpassung ist eine Präzisierung und die folgerichtige Konsequenz aus der Meldepflicht gemäss den Artikeln 11 Absatz 1bis, 16 und 17 Absatz 1 sowie 17a. Zudem wurde der Artikel umgestellt, sodass er den vorhergehenden Strafbe- stimmungen im Aufbau entspricht: zuerst die Strafdrohung, dann die Tathandlun- gen. Die Strafdrohung von maximal zwei Jahren Gefängnis ist unüblich und sachlich kaum zu begründen, weshalb sie gestrichen wurde. Artikel 22: Der alte Artikel 22 stellte einen Auffangtatbestand, eine so genannte Blankettstrafnorm dar, die v.a. Widerhandlungen gegen verwaltungsrechtliche Nor- men des Ausführungsrechts zum BetmG sanktionieren soll. Aus der Strafnorm selbst ist die Strafbarkeit nicht feststellbar, sondern erst mit Beizug anderer rechtlicher Be- stimmungen. Dies wurde in der Rechtslehre verschiedentlich kritisiert95. Mit vorlie- gendem Vorschlag wird dieser Kritik Rechnung getragen: Die Widerhandlungen sind in Buchstaben a–c ausgeführt, gemäss Buchstabe d können noch weitere Be- stimmungen des Ausführungsrechtes in den entsprechenden Erlassen direkt sanktio- niert werden. Dies entspricht der Lösung des Heilmittelgesetzes (vgl. Art. 87 HMG). Artikel 24 Absatz 2: Dieser Absatz entspricht Artikel 33 des geltenden Gesetzes. Artikel 27 entspricht inhaltlich dem geltenden Artikel 27. Es erfolgte eine Aktuali- sierung der darin erwähnten Erlasse.

2.2.8.11 Vollzug der Strafverfolgung (Art. 28 und 28a)

Artikel 28: Neu in Absatz 1 wird der Vorbehalt zu Gunsten des Verwaltungs- strafverfahrens nach Artikel 28a angebracht, sowie auf Artikel 29b Abs. 3. Die Möglichkeit des Eingreifens der Bundesanwaltschaft gemäss Artikel 259 des Geset- zes über die Bundesstrafrechtspflege soll hier der Vollständigkeit halber erwähnt werden, denn grundsätzlich bleibt die kantonale Strafverfolgungskompetenz beste- hen und nur im Falle von Widerhandlungen gegen Bundesgesetze, die dem Bund ein besonderes Oberaufsichtsrecht übertragen, kann der Bundesanwalt Ermittlungen an- ordnen, wenn die strafbaren Handlungen ganz oder teilweise im Ausland oder in mehreren Kantonen begangen wurden. Der Hinweis auf Artikel 340bis des Strafgesetzbuches betrifft die Verbesserung der Effizienz und der Rechtsstaatlichkeit in der Strafverfolgung. Hauptsächlicher Auslö- ser für diese Massnahmen sind neue Formen der Kriminalität, namentlich das orga- nisierte Verbrechen, die Geldwäscherei sowie bestimmte Arten von Wirtschaftskri- minalität. Um die Strafverfolgung bei komplexen und grossräumig angelegten Ver-

95 Vgl. Noll, Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht ZStrR, 1957, 366ff.

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brechen zu verbessern, sollen dem Bund auf diesem Gebiet zusätzliche Kompeten- zen eingeräumt werden. So soll die Bundesanwaltschaft unter bestimmten Voraus- setzungen auf dem Gebiet der organisierten Kriminalität und der Wirtschaftskrimi- nalität, an Stelle der Kantone ein gerichtspolizeiliches Ermittlungsverfahren eröff- nen und so für die betreffende Tat die Bundesgerichtsbarkeit begründen können.96 In Absatz 3 wird die Mitteilungspflicht kantonaler Strafentscheide an die Bun- desanwaltschaft auf die schweren Fälle nach Artikel 19 Absatz 2 beschränkt, sofern die Anklage eine unbedingte Freiheitsstrafe beantragt hat. Es soll auf den Antrag der Anklage abgestellt werden, da so auch Fälle erfasst werden, in denen die Anklage eine Verurteilung nach Absatz 2 verlangt, das Gericht jedoch auf einen nicht qualifi- zierten Fall nach Absatz 1 erkennt; gerade bei solchen Fällen kann sich die Frage der Ergreifung eines Rechtsmittels stellen. Artikel 28a: Artikel 20–22 enthalten zum grossen Teil fachspezifische Straftatbe- stände, für deren Untersuchung ein ausgeprägtes Fachwissen erforderlich ist. Da die Vorbereitung und Anwendung von Vorschriften im Rahmen des Bewilligungsver- fahrens zum grossen Teil auf Bundesebene erfolgt, soll die zuständige Behörde des Bundes auch deren Einhaltung überprüfen und gegebenenfalls Strafverfahren ein- leiten können. Artikel 28a bezeichnet deshalb die zuständige Behörde des Bundes (Bundesamt für Gesundheit, nach Inkrafttreten des HMG das Schweizerische Heil- mittelinstitut) als zuständig für die Untersuchung und Beurteilung von Übertretun- gen und Vergehen im Vollzugsbereich des Bundes. Auf Grund deren Sachkenntnis- se ist die Bundesbehörde besser geeignet, die in Frage stehenden Sachverhalte abzu- klären. Die kantonalen Strafverfolgungsbehörden wären zeitlich und sachlich mit dieser Aufgabe überlastet, was die Gefahr mit sich bringen würde, dass diese Ver- stösse unter Umständen ungeahndet blieben. Die Anwendung des Verwaltungsstraf- verfahrens bietet überdies den Vorteil, leichtere Verstösse auf einfache, rasche und Kosten sparende Art erledigen zu können. Mit der Ermächtigung zur Strafverfol- gung erhält die zuständige Bundesbehörde die Kompetenz zur Durchführung der Untersuchungen und zum Erlass des Strafbescheids bzw. der Strafverfügung. Sind allerdings die Voraussetzungen für eine Freiheitsstrafe oder freiheitsentziehende Massnahme gegeben, ist das Gericht für die Beurteilung zuständig (Art. 21 Abs. 1 VStrR). Der von einer Strafverfügung Betroffene kann zudem die Beurteilung durch ein Strafgericht verlangen (Art. 72 Abs. 1 VStrR). Im Vollzugsbereich der Kantone sind im Umkehrschluss die kantonalen Behörden für die Strafverfolgung zuständig. Diese Lösung entspricht ausserdem der Regelung im Heilmittelgesetz, womit die Kohärenz von BetmG und HMG auch im Vollzugsbereich gewährleistet wird.

96 BBl 1998 1529, die Gesetzesänderung wurde vom Parlament am 22. Dezember 1999 an- genommen.

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2.2.9 5. Kapitel: Aufgaben des Bundes und der Kantone

Die Aufgaben des Bundes und der Kantone nach BetmG waren bis jetzt nicht in ei- nem eigenen Kapitel geregelt, sondern im ganzen Gesetz verteilt. Sie werden neu im Kapitel 5 zusammengefasst. In einem ersten Abschnitt werden die Aufgaben des Bundes und im zweiten Abschnitt die Aufgaben der Kantone aufgeführt.

2.2.9.1 1. Abschnitt: Aufgaben des Bundes (Art. 29–29c)

Artikel 29: In Absatz 1 wird der Grundsatz der Oberaufsicht des Bundes über den Vollzug festgehalten, wie er im geltenden Artikel 2 Absatz 2 Ziffer 1 für die Kon- trolle im Landesinnern bereits festgehalten wird. Mit dieser Oberaufsicht des Bun- des soll sichergestellt werden, dass die Kantone die ihnen durch das Gesetz aufer- legten Pflichten erfüllen. Diese Aufsicht umfasst nichtgerichtliche Befugnisse wie z.B. die Erlaubnis, Berichte bei den Kantonen einzuholen oder Inspektionen zu ver- anlassen97. In Absatz 2 wird für den gesamten Bereich des Gesetzes die Koordination und Ko- operation zwischen Bund und Kantonen sowie direkt involvierten Kreisen wie be- troffene Gemeinden und Organisationen festgehalten. Dieser Artikel ist im Sinne von Artikel 44 BV zu verstehen, demgemäss Bund und Kantone einander in Erfül- lung ihrer Aufgaben zu unterstützen haben und zusammenarbeiten. Er bildet die gesetzliche Grundlage für die Einsetzung von Gremien, bzw. die Unter- stützung bisheriger Gremien, welche Vertreter und Vertreterinnen der vier Säulen und die Ebenen Bund, Kantone und Gemeinden sowie Forschung und Praxis zu- sammenführt. Absatz 3: Wie im geltenden Artikel 30 Absatz 1 bildet diese Bestimmung die Grundlage für den Beizug einer Expertenkommission. Heute wird diese Funktion durch die Eidgenössische Kommission für Drogenfragen (EKDF) übernommen. Sie berät die Schweizer Regierung in Fachfragen und besteht aus zurzeit 14 Mitgliedern. Artikel 29a, Absatz 1: Der erste Satz dieses Abschnittes lehnt sich an Artikel 170 BV, welcher verlangt, dass die Massnahmen des Bundes auf ihre Wirksamkeit über- prüft werden. Erfasst werden sowohl Selbstevaluation, Evaluation durch einen amtsinternen Fachdienst oder die Vergabe von Evaluationsaufträgen an Dritte. Bei der Evaluation gilt es zu unterscheiden zwischen den laufenden Evaluationen der Massnahmen im Zusammenhang mit der Prävention, der Therapie sowie der Scha- densverminderung und der zeitlich limitierten Evaluation («Begleitevaluation») der Folgen der Gesetzesrevision. Das Bundesamt für Gesundheit hat schon bisher die Wirkungen einzelner Bestim- mungen des BetmG auf ihre Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit hin untersucht. So wurde z.B. die heroingestützte Behandlung zuerst als Versuch gestartet und nach der erfolgreichen wissenschaftlichen Forschungsphase mit dem dringlichen Bundesbe- schluss weitergeführt. Im Hinblick auf die vorliegende Revision wurden auch die Frage der Wirksamkeit und Folgen der Strafbarkeit des Konsums von Betäubungs- mitteln wissenschaftlich untersucht. Um wissenschaftliche Grundlagen für die zu-

97 Vgl. hierzu: Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 10. November 1998, publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, VPB 64.24

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künftige Drogenpolitik zu erhalten, soll das Bundesamt für Gesundheit auch weiter- hin die Wirkungen der gesetzlichen Massnahmen systematisch evaluieren. Dies rechtfertigt sich v.a. auch in Anbetracht der Artikel 19d ff., die eine Neuigkeit im Bereich des Strafrechts in der Schweiz darstellen. Vorbehalten bleiben die Bestim- mungen des Bundesstatistikgesetzes vom 9. Oktober 1992 (SR 431.01) und der Verordnung über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes vom 30. Juni 1993 (SR 431.012.1). Die vom Bundesamt für Gesundheit erhobenen Daten können in anonymisierter Form dem Bundesamt für Statistik für Veröffentlichungen übermittelt werden. Eine Identifikation einzelner Personen bleibt ausgeschlossen. Die Berichterstattung des EDI an den Bundesrat rechtfertigt sich angesichts der Be- deutung des Geschäfts. Absatz 2: Dieser Absatz entspricht dem zweiten Satz des geltenden Artikels 15c Ab- satz 3. Artikel 29b: Absatz 1 wurde neu formuliert, entspricht jedoch inhaltlich dem gelten- den Artikel 29 Absatz 1. Artikel 29c Absatz 1 entspricht dem geltenden Artikel 3a. Die Artikelverweise wur- den entsprechend angepasst. Absatz 2 ist neu und legt analog zum nationalen Referenzlabor die Aufgaben einer Nationalen Beobachtungsstelle zur Überwachung der Suchtproblematik fest. Haupt- grund für die Schaffung einer solchen Beobachtungsstelle ist der Mangel an verläss- lichen, regelmässig und systematisch erhobenen Angaben und vor allem an epide- miologischen Daten zur Suchtproblematik in der Schweiz. Ein regelmässiges, euro- kompatibles und systematisches Monitoring zur Suchtproblematik in der Schweiz ist notwendig, um gestützt auf diese Zahlen Lücken im Angebot der drei Säulen Prä- vention, Therapie und Schadensverminderung sowie Tendenzen im Suchtbereich frühzeitig erkennen zu können. Schon heute wird in diesen Bereichen mit interna- tionalen Institutionen zusammengearbeitet (z.B. Europarat). Absatz 3 entspricht im Wesentlichen Artikel 3a Absatz 2 und legt fest, dass der Bund Dritte mit einzelnen Aufgaben zur Erforschung, Information und Koordination und zur Überwachung der Suchtproblematik nach den beiden ersten Absätzen dieses Artikels betrauen kann.

2.2.9.2 2. Abschnitt: Aufgaben der Kantone

(Art. 29d und 29e) Artikel 29d entspricht dem geltenden Artikel 34, mit entsprechender Anpassung der Artikelverweise bei den Buchstaben a und b. Neu hinzu kommt die Zuständig- keit für Meldungen von Off-Label-Use zugelassener Betäubungsmittel (Bst. c; vgl.

Ziff. 2.2.7.3) und Buchstabe g, die Überwachung der Einhaltung der Vorschriften

gemäss Artikel 19f Absätze 2 bis 4. Die Kantone haben ihre mit der Ausführung der verschiedenen gesetzlichen Mass- nahmen beauftragten Behörden und Ämter zu bezeichnen und dem Eidgenössischen Departement des Innern zur Kenntnis zu bringen. Damit wird die erste Vorausset- zung zur Vernetzung zwischen den betroffenen kantonalen und eidgenössischen Be- hörden erreicht.

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Artikel 29e Absatz 1 entspricht dem geltenden Artikel 36. Neu wird festgelegt, dass die Kantonsregierungen die benötigten Daten der Nationalen Beobachtungsstelle zur Überwachung der Suchtproblematik zur Verfügung stellen müssen. Dies ist eine Konsequenz aus Artikel 29c Absatz 2. Absatz 2 basiert auf dem geltenden Artikel 29 Abs. 3. Es wurde noch hinzugefügt, dass die ensprechenden Mitteilungen grundsätzlich auf elektronischem Weg oder di- rekt in die Datenverarbeitungssyteme des Bundesamtes für Polizei einzugeben sind. Artikel 30: Absatz 1 entspricht im Wesentlichen dem geltenden Artikel 30 Absatz 1 sowie Artikel 31 Absätze 1, 2 und 3 des geltenden BetmG. Artikel 31–36: Aufgehoben. Diese Artikel wurden verschoben und neu geordnet.

2.2.10 Änderung bisherigen Rechts

2.2.10.1 Artikel 136 StGB

Die Betäubungsmittel werden im Artikel 136 StGB (Verabreichung gesundheitsge- fährdender Stoffe an Kinder) ausgenommen, da dieser Tatbestand spezialgesetzlich im Artikel 19a BetmG geregelt wird (vgl. Erläuterungen zu Art. 19a). Ansonsten bleibt dieser Artikel materiell unverändert.

2.2.11 Übergangsrecht

Bezüglich der Strafbestimmungen gilt der für das gesamte Bundesstrafrecht gültige Grundsatz des milderen Rechts (lex mitior), der in Artikel 2 Absatz 2 des StGB fest- gehalten ist. Explizit verweist Artikel 26 des geltenden BetmG und Artikel 1 Absatz

4 des Entwurfs auf die Anwendbarkeit der allgemeinen Bestimmungen des StGB,

insoweit das BetmG keine eigenen Bestimmungen aufstellt. Artikel 19d ff. räumen dem Bundesrat die Kompetenz ein, Einschränkungen der Straf- verfolgungspflicht auf Bundesebene zu erlassen. Soweit er aber von dieser Befugnis noch nicht ausdrücklich mittels entsprechender Verordnung Gebrauch gemacht hat, sollen die kantonalen Strafprozessordnungen weiterhin uneingeschränkt gelten. Be- züglich der Strafverfolgung von Delikten des BetmG wird somit eine konkurrierende Kompetenz statuiert. Erst mit Erlass einer Verordnung des Bundesrates – und nicht schon mit Inkrafttreten des Gesetzes – werden Bestimmungen in den kantonalen Straf- prozessordnungen, die Artikel 19d widersprechen, nachträglich derogiert.

2.3 Verhältnis zu anderen Erlassen des Bundes

2.3.1 Heilmittelgesetz

Das BetmG bleibt neben dem HMG parallel weiterhin bestehen. Die Frage, ob und wie weit zu einem späteren Zeitpunkt BetmG und HMG noch getrennt bleiben sol- len, wird vertieft zu diskutieren sein. Mit Inkrafttreten des HMG erfährt das BetmG vorerst eine weitere, kleinere Revision: In beiden Gesetzen wird ausdrücklich festgehalten, dass sich der Geltungsbereich des HMG auch auf den legalen Umgang mit Betäubungsmitteln erstreckt, soweit sie

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als Heilmittel verwendet werden (Art. 2 Abs.1 Bst. b HMG; Art. 2 Abs. 1bis BetmG bzw. Art. 1 Abs. 4 des Entwurfes). Grundsätzlich geht das HMG dem BetmG vor. Falls aber im HMG keine oder eine schwächere Regelung vorgesehen ist, gilt das BetmG. Dies gilt beispielsweise für die Ein- und Ausfuhrbestimmungen. Die heutige Betäubungsmittelkontrolle des Bundesamtes für Gesundheit wird künf- tig vom Schweizerischen Heilmittelinstitut ausgeübt. Insbesondere wird das Institut neu Bewilligungsinstanz für die Erteilung von Ein- und Ausfuhrbewilligungen von Betäubungsmitteln gestützt auf das BetmG sein (Ersatz des Begriffs «Bundesamt für Gesundheit» durch «Schweizerisches Heilmittelinstitut»). Die Zuständigkeit zur Erteilung der Herstellungs- und Verarbeitungsbewilligungen von legalen Betäubungsmitteln wird dem HMG angepasst. Neu wird das Institut die- se Bewilligungen erteilen, wie es dies auch im Arzneimittelbereich macht. Hievon ausgenommen sind die verbotenen Stoffe gemäss Artikel 8 BetmG. Hier erteilt wei- terhin das Bundesamt für Gesundheit die Ausnahmebewilligungen. Das Bundesamt für Gesundheit wird damit seine bisherigen Kontrollaufgaben mehr- heitlich ans Institut abtreten. Mit vorliegendem Konzept wird es hingegen in den Bereichen Prävention, Therapie, Schadensverminderung und Überlebenshilfe ver- stärkt tätig sein.

2.3.2 Strafgesetzbuch

Die Bestimmungen des Strafgesetzbuches bleiben gemäss Artikel 26 und 27 Absatz

1 BetmG anwendbar bzw. vorbehalten. Für das BetmG ist v.a. die laufende Revision

der allgemeinen Bestimmungen (v.a. über die therapeutischen Massnahmen) und das neue Bundesgesetz über das Jugendstrafrecht von Bedeutung, die bei Widerhand- lungen gegen das BetmG ebenfalls zur Anwendung kommen werden. Die Änderun- gen des allgemeinen Teils sehen eine Differenzierung, Flexibilisierung und Durch- lässigkeit des Massnahmen- und Sanktionensystems vor. Mit dem Jugendstrafgesetz wird neben der Trennung des Jugendstrafrechts vom Erwachsenenstrafrecht ver- stärkt dem Grundsatz der «Erziehung und sozialen Integration vor Strafe» gefolgt. Diese Bestrebungen im allgemeinen Strafrecht gehen einher mit den Zielen vorlie- gender Änderungen des BetmG, welches die Repression mit dem primären Ziel der Verhinderung von kriminellen Handlungen in den gesamten Zusammenhang mit den schädlichen Auswirkungen der Sucht stellt. Vorliegender Entwurf enthält ergänzend besondere Bestimmungen zur weiteren Flexibilisierung und Durchlässigkeit der BetmG-spezifischen Straftatbestände: So sieht er einen Verzicht auf kurze Freiheits- strafen beim Betäubungsmittelkonsum vor (Art. 19b) und Strafe nach freiem rich- terlichen Ermessen für abhängige Kleinhändler (Art. 19 Abs. 4 Bst. b.).

2.3.3 Militärstrafgesetz

Gemäss Artikel 218 Absatz 4 MStG ist der Militärgerichtsbarkeit unterworfen, wer während der Dienstzeit unbefugt geringfügige Mengen von Betäubungsmitteln im Sin- ne von Artikel 1 BetmG vorsätzlich konsumiert oder besitzt oder zum eigenen Konsum

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eine Widerhandlung gegen Artikel 19 BetmG begeht. Der Täter wird disziplinarisch bestraft. Darüber hat der Chef Heer Richtlinien für die disziplinarische Ahndung des Kon- sums geringfügiger Mengen von Betäubungsmitteln während der Dienstzeit erlassen (Richtlinien vom 1.1.1998; in Behelf 51.29d). Unter dem Begriff «geringfügige Menge» ist nach diesen Richtlinien Besitz bzw. Konsum bis und mit 10 Gramm von so ge- nannten leichten oder weichen Drogen (wie Haschisch oder Marihuana) zu verstehen. In die zivile Gerichtsbarkeit fallen somit der Besitz bzw. Konsum von mehr als

10 Gramm Cannabisprodukte oder der Besitz bzw. der Konsum harter Drogen, so-

wie die übrigen Tathandlungen gemäss BetmG (Bsp. Handel). Durch vorliegenden Entwurf entsteht somit eine Diskrepanz vom Militärrecht zum bürgerlichen Strafrecht, das in Zukunft keine Sanktion für den alleinigen Eigenkon- sum von Cannabis mehr kennen wird. Dem Individuum wird im Zivilrecht zugemutet, bei Drogenkonsum mit verschieden- sten Risiken in eigener Verantwortung umzugehen. Die Risiken sind im militärischen Umfeld durch den täglichen Umgang mit Waffen, Geräten und Fahrzeugen jedoch be- sonders gross. Das Aufrechterhalten eines geordneten und möglichst sicheren Dienst- betriebes verlangt ausserdem, dass auf gewisse Konsum- und Lebensgewohnheiten des Zivillebens während der Dienstzeit verzichtet wird. Die Angehörigen der Armee stehen während ihrer Dienstzeit in einem besonderen Rechtsverhältnis und haben deshalb auch Einschränkungen anderer Rechte hinzunehmen. So gilt z.B. im Militärdienst ein Alkoholverbot für den Fahrer (Art. 36 VMSV; SR 510.710). Es rechtfertigt sich deshalb, die disziplinarische Bestrafung des Konsums von Betäu- bungsmitteln, einschliesslich Cannabis, unverändert zu belassen (Art. 218 Abs. 4 MStG).

2.4 Rechtsvergleich

Nachfolgend wird die Rechtslage zwischen verschiedenen Ländern vor allem be- züglich der strafrechtlichen Behandlung vom Umgang mit Cannabis und Cannabis- produkten verglichen. Die internationalen Tendenzen wurden bereits in Ziffer 1.1.4 behandelt. Je nach Land wird der Umgang mit Cannabis anders geregelt (vom absoluten Verbot des Eigenkonsums bis zur Tolerierung des Handels). Folgende Ausführungen stützen sich im Wesentlichen auf den erwähnten Bericht Cesoni98, welcher die von den Ländern der Europäischen Union angewendeten Strafmassnahmen bezüglich Betäubungsmittelkonsum und seiner Vorbereitungs- handlungen beschreibt, sowie auf den Cannabisbericht der EKDF99. Im Bereich Betäubungsmittelkonsum und seiner Vorbereitungshandlungen (Kauf, Besitz, Anbau usw.) haben die Länder der EU unterschiedliche gesetzgeberische Vorgehen gewählt, die von der Strafbarkeit des einfachen Konsums (Frankreich und Schweden) bis zur Straflosigkeit sowohl des Gebrauchs als auch des Besitzes zum persönlichen Gebrauch (Spanien und Italien) reichen.

98 Ziffer 1.2.1.2.4 Vergleichende Analyse der europäischen Gesetzgebungen betreffend den Konsum illegaler Drogen und seiner Vorbereitungshandlungen, 1999 (Dr. M.L. Cesoni)

99 A.a.O. Anhang Länderprofile.

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Land: BRD Spanien Frank- GB Italien Niederlande Sw reich

Strafbarkeit nein admin. Sanktion Ja ja, nur nein nein ja Konsum für Konsum in für Öffentlichkeit Opium Strafbarkeit ja admin. Ja ja admin. ja; aber ja des Besitzes* Sanktion Sanktion nicht um- gesetzt Therapeutische ja ja Ja ja ja ja ja Alternative Unterscheidung nein ja Nein ja ja ja ja der Substanzen** * Strafbarkeit des Besitzes zum persönlichen Gebrauch oder Strafbarkeit des Besitzes an sich. ** Hinsichtlich der Definition der Straftaten.

Diese gesetzgeberischen Unterschiede bestehen trotz der Ratifizierung der interna- tionalen Einheitsübereinkommen betr. Betäubungsmittel (1961 und 1988) und psy- chotrope Stoffe (1971) durch alle untersuchten Länder. Wenn der Konsum strafrechtlich geahndet wird, sei es direkt oder aber indirekt über die Strafbarkeit des Besitzes, konzentriert sich die Aktivität der Polizei im Bereich Betäubungsmittel mehrheitlich (BRD, Sw), ja sogar hauptsächlich (F, GB) auf die Verfolgung der Konsumierenden. Diese Aktivität entspricht auch Motiven der Ord- nungserhaltung (dies ist in Frankreich und in Grossbritannien, aber offenbar auch in Schweden der Fall). Selbst wenn die Anhaltung von Konsumierenden als Instrument zur Bekämpfung des Drogenhandels – sowohl auf nationaler als auch auf interna- tionaler Ebene – manchmal gerechtfertigt ist, führt dieses Vorgehen lediglich zu ei- ner sehr beschränkten Anzahl Verhaftungen von Dealern. Solche Verhaftungen er- folgen in Italien und v.a. in Spanien, wo der Konsum nicht strafbar ist, viel häufiger als beispielsweise in Frankreich. Der Grundsatz «Therapie statt Strafe» findet selten Anwendung. Die Drogenkonsu- mierenden machen in den untersuchten Ländern – auch in den tolerantesten – einen grossen Anteil der inhaftierten Population aus (30 bis 50% je nach Land und Jahr). Hingegen scheint in Spanien und Italien die medizinische und psychosoziale Be- handlung oftmals den Vorrang gegenüber der Anwendung administrativer Mass- nahmen zu erhalten. Nach Ländern aufgeteilt sieht die Situation bezüglich der Regelung von Handel und Konsum bezüglich Cannabis wie folgt aus: Deutschland (BRD) unterscheidet nicht zwischen den verschiedenen Substanzen. Der Konsum von Betäubungsmitteln wird nicht bestraft, die Vorbereitungshandlun- gen zum Konsum sind jedoch strafbar (z.B. der Besitz). Gestützt auf die Strafpro- zessordnung kennt Deutschland ein Opportunitätsprinzip auf richterlicher Ebene, bei dem im Einzelfall auf Strafverfolgung verzichtet werden kann, wenn es sich um ein Bagatelldelikt handelt, die Schuld geringfügig ist und kein öffentliches Interesse an der Strafverfolgung besteht. Der Anbau von Hanf ist verboten, ausser der Anbau von Nutzhanf, der unter gewis- sen Bedingungen erlaubt ist. Jeder Anbau von Nutzhanf ist meldepflichtig. Spanien hat eine der toleranteren Gesetzgebungen in Europa: Eigenkonsum und Be- sitz zum Eigengebrauch von illegalen Substanzen werden nicht geahndet. Seit 1992

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besteht die Möglichkeit, für den Konsum illegaler Substanzen in der Öffentlichkeit und für den Besitz von illegalen Substanzen administrative Massnahmen zu verhän- gen (Ordnungsbussen). Herstellung, Anbau, Handel, Anstiftung zum Konsum und Erleicherung des Kon- sums sind strafbar. Frankreich: Die generelle Ausrichtung der Drogenpolitik in Frankreich kann als medizinisch bezeichnet werden, wobei eine starke Entkoppelung zwischen den re- pressiven Instrumenten und den therapeutischen Einrichtungen zu verzeichnen ist. Frankreich verfolgt offiziell eine eher repressive Betäubungsmittelpolitik. Handel und Konsum illegaler Substanzen sind verboten. Es wird nicht nach Art der illegalen Substanzen unterschieden. In der Praxis gibt es jedoch auch in Frankreich grosse Unterschiede auf Polizei- und Gerichtsebene (von der Einstellung des Verfahrens bis zu unbedingten Gefängnisstrafen für dasselbe Vergehen). Von Interesse dürfte vor allem die Situation in den Niederlanden sein: hier wird der Versuch einer pragmatischen Lösung und einer auf Risikoverminderung ausgerich- teten Drogenpolitik gemacht. Der Besitz für Eigenkonsum ist zwar strafbar, wird je- doch durch ein Opportunitätsprinzip gemildert, das eine klare Unterscheidung zwi- schen Cannabis und Heroin/Kokain/LSD auf der einen Seite und zwischen Konsu- mierenden und Händlern auf der anderen Seite macht. Der Handel für den Eigen- konsum wird in den so genannten Coffee-Shops toleriert, wenn gewisse Bedingun- gen erfüllt werden (kein Verkauf an Jugendliche, keine Werbung, kein Handel mit anderen Betäubungsmitteln usw.) Diese Bedingungen für den Verzicht auf die Strafverfolgung werden durch die Generalprokuratoren in Richtlinien festgelegt. In Grossbritannien (GB) wird der Besitz von Betäubungsmitteln geahndet. Es be- steht eine klare Produkteausrichtung; das Strafmass variiert je nach Substanz. Ver- gehen im Zusammenhang mit Cannabis werden weniger streng geahndet als ver- gleichbare Vergehen im Zusammenhang mit anderen illegalen Substanzen. Trotz- dem werden Cannabiskonsumierende mit grosser Intensität verfolgt. Auch in Italien wird zwischen Cannabis und Heroin/Kokain sowie zwischen Kon- sumierenden und Händlern unterschieden. Vergehen im Zusammenhang mit Cannabiskonsum und -kleinhandel werden nur mit Ordnungsbussen bestraft. Es gilt ein Opportunitätsprinzip gegenüber Konsumierenden illegaler Substanzen, das den Besitz für Eigenkonsum in kleinen Mengen depönalisiert. In Schweden (Sw) sind der Konsum von Betäubungsmitteln und die Vorbereitungs- handlungen strafbar und es wird keine Unterscheidung nach Substanzen vorgenom- men. Schweden strebt grundsätzlich eine drogenfreie Gesellschaft an.

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Allgemein kann festgehalten werden, dass die gesellschaftlichen Kosten des Dro- genproblems hoch sind. Die finanziellen Aufwendungen für die vier Säulen sind heute unterschiedlich. Die grössten Ausgaben verursacht die Säule Repression, wäh- rend am wenigsten in die Säule Prävention investiert wurde. Eines der Ziele der vorliegenden Revision ist daher auch eine Reduzierung des ungleichen Mitteleinsat- zes für die vier Säulen.

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Der Ausbau der Angebote der Prävention und der Hilfseinrichtungen bedeutet so- wohl für die Gemeinden, die Kantone und den Bund im Rahmen ihrer Ausgaben im Sozial- und Gesundheitsbereich grundsätzlich einen finanziellen Mehraufwand. Je- doch sind nicht in allen Bereichen zusätzliche Angebote nötig. Das Hilfsangebot hat in der Schweiz quantitativ gesehen bereits einen hohen Stand. Vor allem im Thera- piebereich handelt es sich eher um qualitative Verbesserungen und zielgruppenge- rechte Anpassungen des Angebotes. In anderen Bereichen wie der Prävention, der Schadensverminderung und der Wiedereingliederung hingegen ist in gewissen Re- gionen der Schweiz auch ein quantitativer Ausbau nötig. Langfristig wird die bessere Vernetzung und Koordination sowie die Qualitätsstei- gerung in den Angeboten eine Kostenreduktion zur Folge haben.

3.1.1 Auf den Bund

Für den Bund ist mit einem Mehraufwand zu rechnen, da ihm zukünftig eine grösse- re Verantwortung vor allem in den Bereichen Koordination und Monitoring der Suchtproblematik sowie beim Forschungsmanagement und Wissenstransfer übertra- gen wird. Den Kantonen entstehen Mehrkosten durch eine Verbesserung der Quali- tät und eine Ergänzung des Angebots in den Bereichen Therapie und Schadensver- minderung. Im Bereich der Säule Repression entstehen dem Bund durch die Revi- sion des BetmG keine neuen Ausgaben, weder personell noch finanziell. Heroingestützte Behandlung (Art. 3e) War gemäss Botschaft zum dringlichen Bundesbeschluss über die ärztliche Ver- schreibung von Heroin100 das Personal zur Aufsicht und Kontrolle der heroinge- stützten Behandlung bisher befristet und über den Sachkredit angestellt worden, so gilt es für die Zukunft, die erforderlichen Stellen für unbefristete Anstellungen zu schaffen. Der Personalbedarf für die Erfüllung der zukünftigen Aufgaben im Bereich der heroingestützten Behandlung entspricht drei Vollstellen. Diese werden haupt- sächlich für die Erteilung der verschiedenen Bewilligungen, für die Kontrolle, die Gesamtkoordination, die Qualitätssicherung und Berichterstattung beansprucht wer- den. Koordination, Information und Qualitätsmanagement (Art. 3h) Durch den Auftrag, für die Realisierung von Massnahmen der Kantone und privaten Organisationen die Koordination und das Qualitätsmanagement durch den Bund zu verstärken, muss mit zusätzlichen Aufwendungen gerechnet werden. Durch eine Verbesserung der Koordination und der Qualität der Leistungen können die vorhan- denen Ressourcen effizienter und effektiver eingesetzt werden. Das Sammeln und Aufarbeiten von neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen im Suchtbereich für einen kundengerechten Wissenstransfer sowie eine Verstärkung des Forschungsmanage- ments wird sinnvollerweise durch eine zentrale Stelle im Bundesamt für Gesundheit durchgeführt. So kann garantiert werden, dass die wichtigsten Erkenntnisse aus dem Suchtbereich allen Partnern und Partnerinnen gleichzeitig und in gleicher Qualität zur Verfügung stehen. Per Saldo wird das schweizerische Gesundheitswesen mittel- fristig in erheblichem Masse von den koordinierenden Massnahmen des Bundes –

100 Botschaft vom 18. Februar 1998.

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vor allem auch durch eine Verbesserung des Qualitätsmanagements im Therapiebe- reich – profitieren. Für die Erfüllung dieser Aufgaben (Koordination, Information, Wissensmanagement und Qualitätsmanagement) ist eine zusätzliche Vollstelle notwendig. Wissenschaftliche Forschung (Art. 3i) Neben der Evaluation der gesetzlichen Massnahmen, welche auf 5 Jahre nach Ver- abschiedung des revidierten BetmG befristet ist [siehe: Evaluation der gesetzlichen Massnahmen (Art. 29a Abs. 1) und Beobachtungsstelle (Art. 29c Abs. 2)], braucht es ein zusätzliches kontinuierliches Beobachten (Monitoring) der Konsumgewohn- heiten, um u. a. rasch auf neue Trends reagieren zu können. Die Konsumgewohn- heiten werden zwar schon heute teilweise statistisch erfasst, aber nicht präzise ge- nug, um neue Trends frühzeitig zu erkennen und rasch geeignete Massnahmen ver- anlassen zu können. Die zusätzlichen Kosten entstehen durch eine Verfeinerung des Monitorings und durch zusätzliche Erhebungen zum Konsumverhalten und zur Entwicklung im Bereiche der Kriminalität. Verwaltungsstrafverfahren (Art. 28a) Mit Artikel 28a wird der zuständigen Bundesbehörde (Bundesamt für Gesundheit) eine neue Aufgabe übertragen: die Verfolgung und Beurteilung von Übertretungen. Diese Aufgabe kann nur wahrgenommen werden, wenn dafür eine Stelle geschaffen wird. Dies entspricht auch den Erfahrungen in anderen Bereichen, wo der Bund in seinem Zuständigkeitsbereich des Vollzuges für die Strafverfolgung von Übertre- tungen sorgt (vgl. z.B. Botschaft zu einem Strahlenschutzgesetz vom 17. Februar

1988 BBl 1988 II 181ff.).

Die Änderungen der übrigen Strafbestimmungen führen – neben dem Erlass bundes- rätlicher Bestimmungen zur Strafverfolgung – zu keinen neuen Aufgaben des Bun- des, weshalb in diesem Bereich keine Mehraufwendungen entstehen. Evaluation der gesetzlichen Massnahmen (Art. 29a Abs. 1) Da es mangels vergleichbarer Situationen im Ausland schwierig ist, die möglichen Folgen der im BetmG vorgeschlagenen Änderungen abzuschätzen, soll dies durch eine Begleitforschung quantitativ und qualitativ untersucht werden. Neben allge- meinen Untersuchungen zu Veränderungen von Inzidenz und Prävalenz des Kon- sums sollen vor allem das Konsumverhalten (z.B. übermässiger Konsum) und die Einstellung von Jugendlichen zu Cannabis und anderen Drogen (z.B. Verharmlo- sung), die Auswirkungen auf die Gesundheit (z.B. Hospitalisationen) und auf das Sozialverhalten (z.B. Auffälligkeiten) beobachtet werden. Ebenfalls untersucht wer- den sollen Verhaltens- und Einstellungsänderungen der Gesamtbevölkerung zu Cannabis und anderen Drogen. Parallel dazu soll die Wirksamkeit der Massnahmen im Jugendschutz untersucht werden, um Rückschlüsse auf die Auswirkungen des Wegfalls eines Teils der re- pressiven Massnahmen machen zu können und um die Kontrollmassnahmen im Be- reich des Anbaus von und des Handels mit Cannabis (z.B. Befolgung der Auflagen für die Hanfläden) überprüfen zu können. Um aussagekräftige Daten zu erhalten, wird es notwendig sein, die hier beschriebene Begleitforschung mindestens während fünf Jahren nach Inkraftsetzung des revidier- ten Gesetzes weiterzuführen.

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Das Erheben der Daten für das Informationsnetzwerk Suchtberatung und -therapie «act-info» obliegt dem Bundesamt für Statistik und erfordert eine Vollstelle. Beobachtungsstelle (Art 29c Abs. 2) Die zu schaffende Nationale Beobachtungsstelle zur Überwachung der Suchtpro- blematik wird neue Aufgaben beinhalten, die bis anhin weder von Bund noch Kan- tonen wahrgenommen wurden. Deren Leistungsauftrag für die Aufbereitung und Interpretation der Daten, für das Monitoring, die Erarbeitung von Indikatoren im Suchtbereich sowie die Zusammenarbeit mit der Beobachtungsstelle der Europäi- schen Union (European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction [EMCDDA] in Lissabon) wird zusätzliche jährliche Aufwendungen verursachen [siehe auch Wissenschaftliche Forschung (Art. 3i)] und eine zusätzliche Vollstelle erfordern. Würde die Schweiz dem EMCDDA als Beobachterin beitreten, entstünden wieder- kehrende Kosten von ca. 400 000 ECU. Diese Zahl basiert auf dem Beispiel Norwe- gens, das 5,5% des Budgets des EMCDDA bezahlt. Der Betrag ist nicht fest, er kann je nach Intensität der Zusammenarbeit etwas höher oder tiefer sein.

3.1.1.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Für den Bund ist, wie bereits in Kapitel 3.1.1 dargelegt, mit einem Mehraufwand zu rechnen.

Bund: gegenwärtige Aufgaben Das Bundesamt für Gesundheit hat für die Fortsetzung der gegenwärtigen Aufgaben im Rahmen des Massnahmenpakets Drogen im Finanzplan 2001 bis 2004 11,1 Mil- lionen Franken für die Prävention, Schadensverminderung und Therapie und 4,1 Millionen Franken für die Forschung, Evaluation sowie Epidemiologie und Mo- nitoring vorgesehen.

Bund: neue Aufgaben Bei den neuen Aufgaben muss zwischen wiederkehrenden zusätzlichen Aufgaben und befristeten zusätzlichen Aufgaben unterschieden werden, letztere im Zusam- menhang mit den vorgeschlagenen Präventionsmassnahmen zum Jugendschutz und der Evaluation der Auswirkungen des neuen Gesetzes.

a. Personelle Auswirkungen Die Weiterführung der Aufgaben im Zusammenhang mit der heroingestützten Be- handlung verlangt eine Sekretariats- und zwei wissenschaftliche Sachbearbei- ter/innenstellen (Art. 3e), die bisher auf Grund des dringlichen Bundesbeschlusses vom 9. Oktober 1998 befristet durch den Sachkredit Drogenprävention (316.3189.102) finanziert werden konnten. Ein/e wissenschaftliche/r Sachbearbeiter/in ist erforderlich für das Forschungsmanage- ment und den Wissenstransfer (Art. 3h und 3i), ein/e für das Verwaltungsstrafverfahren

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(Art. 28a), ein/e für die Beobachtungsstelle101 für die Überwachung der Suchtproble- matik (Art. 29c) und ein/e für die Evaluation der Massnahmen der Kantone und des Bundes (Art. 29a). Ein/e wissenschaftliche/r Sachbearbeiter/in ist für das Erheben von Daten im Bereich der Suchtberatung und -therapie notwendig (Art. 29a) (Es läuft zur- zeit ein über den Sachkredit Drogenprävention (316.3189.102) finanzierter Auftrag für die Ausarbeitung einer gesamtschweizerisch einheitlichen Statistik im Bereich der Suchtberatung und -therapie mit zwei bis Ende 2002 befristeten Stellen). Je eine auf fünf Jahre befristete Stelle für eine/n wissenschaftliche/n Mitarbeiter/in ist notwendig für die Evaluation der Auswirkungen des neuen Gesetzes (Art. 29a) sowie für die Verstärkung der Prävention im Hinblick auf die Einführung der Straf- befreiung des Cannabiskonsums. Die vorgeschlagene Evaluation und Begleitfor- schung der gesetzlichen Massnahmen soll u.a. das Konsumverhalten, die Einstellung von Jugendlichen und der Gesamtbevölkerung betr. Cannabis und der anderen Dro- gen, die Auswirkungen auf die Gesundheit etc. beobachten. Parallel dazu sollen die Präventionsmassnahmen bei Jugendlichen im Hinblick auf die Strafbefreiung des Konsums von Cannabis verstärkt werden. Diese Stellen sollen in Zukunft budget- neutral in den ordentlichen Personalkredit überführt werden. Total sind zehn neue Stellen vorgesehen, davon zwei befristet auf fünf Jahre.

b. Finanzielle Auswirkungen Wiederkehrende zusätzliche Aufgaben Um einen aussagekräftigen Vergleich in Bezug auf die Situation (Veränderungen des Konsumverhaltens) vor und nach der Revision des BetmG machen zu können, muss schon im laufenden Jahr mit der Erfassung von Daten begonnen werden. Die Aufwendungen zur Erarbeitung der Basisdaten sind in der Geschäftsfeldstrategie des Bundesamt für Gesundheit enthalten und die benötigten Mittel im Finanzplan einge- stellt. Die nach der Verabschiedung des revidierten Gesetzes anfallenden zusätzli- chen Aufwendungen sind nicht im Finanzplan enthalten, da noch offen ist, wie Bun- desrat und Parlament bezüglich der Revision des BetmG entscheiden werden. Durch die Revision des BetmG entstehen die folgenden wiederkehrenden Kosten:

101 Im Rahmen des «Projektes nationale Gesundheitspolitik» ist ein Gesundheits- observatorium vorgesehen, in welches dannzumal die Beobachtungsstelle für die Über- wachung der Suchtproblematik integriert werden kann.

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Jahre vor der Verabschiedung des Gesetzes 2001 Folgejahre

Dienstleistungen Dritter Forschungskredit [316.3189.002] (Art. 29a) Evaluation 400 000 600 000 der gesetzlichen Massnahmen

Total Kosten 400 000 600 000

Jahre nach Verabschiedung des Gesetzes 1 Folgejahre

Dienstleistungen Dritter Forschungskredit [316.3189.002] (Art. 3h und 3i sowie 29a) 240 000 240 000 Beobachtungsstelle, Evaluation sowie Wissenstransfer und Forschungsmanagement Aus-/Weiterbildung (ca. 3000.– pro Jahr) [316.3189.003] 8 Stellen 24 000 24 000 Personalbezüge (Art. 3e, 3h und 3i, 28a und 29c) [316.3019.016] 1 187 000 1 187 000

7 Stellen

Personalbezüge (Art. 29a) [317.3010.010] eine Stelle 156 000 156 000 Präventionsmassnahmen Präventionskredit Drogen (Art. 3h) [316.3189.102] Koordination 450 000 450 000 und Qualitätsmanagement Kosten Erhebungen (Art. 29a) [317.3181.001] 100 000 100 000 Übrige Sachausgaben Spesen Personal (ca. 4000.–/Jahr) [316.3199.001] 8 Stellen 28 000 28 000

Total Kosten 2 205 000 2 205 000

Befristete zusätzliche Aufgaben Für diese temporären Aufgaben, welche zwei zusätzliche Stellen verlangen, ist mit den folgenden Kosten zu rechnen:

Jahre nach Verabschiedung 01 02 03 04 05 des Gesetzes

Präventionsmassnahmen Präventionskredit Drogen 900 000 900 000 900 000 900 000 900 000 (Art. 29a) [316.3189.102] Personalbezüge (Art. 29a) 312 000 312 000 312 000 312 000 312 000 [316.3189.090] 2 Stellen Dienstleistungen Dritter Forschungskredit (Art. 29a) 600 000 600 000 600 000 600 000 600 000 [316.3189.002]

Total Kosten 1 812 000 1 812 000 1 812 000 1 812 000 1 812 000

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Einmalige zusätzliche Aufwendungen Für die Ausrüstung der zusätzlichen und der befristeten Stellen mit EDV-Hardware und Software ist eine einmalige Aufwendung von 60 000 Franken notwendig und im Kredit (316.4019.015) einzustellen. Mögliche neue Aufgaben Würde die Schweiz der europäischen Beobachtungsstelle für Drogen und Drogen- sucht beitreten, entstünden wiederkehrende Kosten von ca. 700 000 Franken.

3.1.2 Für die Kantone

Im Zusammenhang mit der Gefährdungsmeldung und der Früherfassung haben die Kantone mit zusätzlichem finanziellen und personellen Aufwand für die Errichtung und den Unterhalt entsprechender Programme zur Betreuung gefährdeter Jugendli- cher zu rechnen (Art. 3c). Je nach der Ausgestaltung des heutigen Angebotes in die- sem Bereich sowie in den Bereichen Therapie und Schadensverminderung variieren die zusätzlichen Aufwendungen von Kanton zu Kanton.

a. Prävention Über die Ausgaben der Kantone und Gemeinden für die Prävention liegen keine ge- naueren Angaben vor. Diese Kosten sind oft unter diversen Rubriken bei den allge- meinen Erziehungs- bzw. Sozialkosten eingestellt, wie z. B. beim Schulwesen, bei den Jugendämtern, bei ambulanten Therapieeinrichtungen usw. Die geschätzten Ausgaben betragen total ca. 30–35 Millionen Franken, variieren aber stark von Kanton zu Kanton. Für die im Gesetz vorgesehene Verstärkung des Jugendschutzes ist mit Mehrausgaben von ca. 3–5 Millionen Franken zu rechnen.

b. Therapie und Schadensverminderung Zurzeit werden insgesamt für die Therapie zwischen 250 und 300 Millionen Fran- ken aufgewendet, wobei der Anteil der Gemeinden und der Kantone zwischen

150 und 200 Millionen Franken liegt. Bei der Schadensverminderung liegen die

Schätzungen für die Aufwendungen der Gemeinden und Kantone zwischen 200 und

220 Millionen Franken. Die geschätzten Totalausgaben der Kantone und Gemeinden

für diese beiden Säulen belaufen sich zurzeit auf 350 bis 420 Millionen Franken. Die geschätzten zusätzlichen Aufwendungen für die Kantone und Gemeinden be- laufen sich auf 10% bis 15%, das heisst auf 35 Millionen bis 63 Millionen Franken. Im Bereich der abstinenzorientierten Therapie wird es darum gehen, die bestehenden Angebote weiterzuführen und zu verbessern sowie allenfalls zu diversifizieren. Im Bereich der heroingestützten Behandlung ist mit einer Kostenreduktion zu rechnen, falls die Krankenkassen sich vermehrt an den Kosten der Behandlung beteiligen. Neu ist die Verpflichtung zur Ergreifung von Massnahmen zur Schadensverminde- rung und Überlebenshilfe. Für die Kantone, welche noch über lückenhafte Angebote zur Schadensverminderung verfügen, werden damit Mehrkosten anfallen.

c. Repression Die vorgeschlagenen Änderungen (Strafbefreiung des Cannabiskonsums; Verwal- tungsstrafverfahren u.a.) werden zu einer Entlastung von Polizei und Justiz v.a. im Bagatellbereich führen. So wird sich die Anzahl polizeilicher Anzeigen und verein-

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fachter Strafprozeduren wie Strafmandats- oder Bussenverfahren reduzieren. Ge- mäss der Studie Oggier dürfte das Einsparungspotenzial für Kantone und Gemein- den nach konservativer Schätzung 30 Millionen Franken pro Jahr betragen. Da die Studie von einer Entkriminalisierung des gesamten Drogenkonsums ausging, werden die Kosteneinsparungen nicht im vollen Umfange anfallen. Das Ziel der vorliegen- den Lösung ist jedoch, die Ressourcen der Strafverfolgung (Polizei, Justiz, Straf- vollzug) vermehrt auf den sozial problematischen Drogenkonsum und auf den orga- nisierten Drogenhandel zu konzentrieren. Der Mehraufwand durch die Kontrolle des Handels mit Cannabis wird durch den Wegfall der Bestrafung des Konsums und durch die Vereinfachung der Ermittlungsverfahren ausgeglichen. Für die Kontrolle der Meldepflicht beim Anbau von Hanf hingegen muss mit einem Mehraufwand ge- rechnet werden.

3.2 Auswirkungen auf die Informatik

Die heute im Bundesamt für Gesundheit verfügbare Informatikunterstützung genügt den Anforderungen zur Erfüllung seiner Aufgaben zur Kontrolle von Betäubungs- mitteln und psychotropen Stoffen. Zusätzliche Mittel sind allerdings notwendig für die Ausrüstung der zusätzlich geforderten Stellen.

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Allgemein gilt, dass je früher eine abhängige Person in eine Therapie eingegliedert werden kann, desto tiefer sind die Behandlungskosten und je mehr betroffene Perso- nen sich in einer Behandlung befinden, desto tiefer fallen die anderen Kosten wie allgemeine Gesundheitskosten, Polizei- und Justizkosten usw. aus. Frühzeitige Betreuung und ein effizientes Hilfssystem verbessern die Ausstiegs- chancen der Abhängigen und können die Kosten für die medizinische Notfallhilfe sowie die pflegerischen und sozialen Massnahmen für die Drogenkonsumierenden senken. Durch eine verstärkte Prävention werden spätere Hilfs- und Krankheits- kosten reduziert. Dieser Grundsatz entspricht dem Gedanken von Artikel 19 des Bundesgesetzes vom 18. März 1994 über die Krankenversicherung zur Föderung der Verhütung von Krankheiten (KVG; SR 832.10). Direktes oder indirektes Ziel der Therapie ist neben dem Ausstieg aus der Drogen- abhängigkeit auch die Reduktion der negativen Folgeerscheinungen (Beschaffungs- kriminalität, Belastung der Betroffenen und ihrer Familien usw.) durch soziale Wie- dereingliederung. Hierzu gehört der (Wieder-)Einstieg ins Berufsleben. Im Bericht Schild aus dem Jahre 1996 werden die Kosten für die Jahre 1990 bis

1994 im Durchschnitt wie folgt geschätzt:

Für die Repression 500 Millionen, für die Therapie 220 bis 260 Millionen, für die Schadensverminderung 120 bis 200 Millionen, für die Prävention 30 bis 35 Millio- nen und für die Forschung 16 Millionen.

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3.4 Gesundheits- und sozialpolitische Auswirkungen

Die verschiedenen Schwerpunkte der Revision werden für die Praxis keine ein- schneidenden Auswirkungen haben. Sie werden vielmehr die bestehenden pragmati- schen Lösungen und die mit der Umsetzung der zahlreichen Massnahmen betrauten Fachleute bestätigen. Die vorgeschlagenen gesetzlichen Regelungen zum Umgang mit Cannabis werden hingegen spürbare Auswirkungen auf die Praxis haben: Neben der Anpassung an die bereits bestehende gesellschaftliche Realität und der genannten Entlastung von Poli- zei und Justiz führt die Gesetzesrevision zu einer Vereinheitlichung des Vollzuges und der Verhinderung einer Kriminalisierung von Cannabiskonsumierenden. Damit wird die Glaubwürdigkeit der Drogenpolitik gesamthaft erhöht. Ausserdem werden die illegalen, unkontrollierten Cannabismärkte zu Gunsten eines geduldeten Marktes mit klaren Rahmenbedingungen reduziert. Die Märkte von Cannabis und harten Drogen (Kokain, Heroin) werden getrennt. Cannabiskonsumierende werden somit weniger oder mit anderen, gefährlicheren Drogen in Berührung gebracht. Als flan- kierende Massnahme sollen gezielte Impulse im Bereich der Prävention gesetzt wer- den, um einer Banalisierung des Cannabiskonsums entgegenzuwirken und bei sich abzeichnenden Problemen bei Jugendlichen frühzeitig intervenieren zu können. Ge- stützt auf die Studien im Zusammenhang mit der Entwicklung des Cannabiskonsums bei dessen Straffreiheit kann davon ausgegangen werden, dass die vorgeschlagene gesetzliche Änderung bezüglich straffreien Cannabiskonsum keine dauerhafte Zu- nahme des Cannabiskonsums zur Folge haben wird.

4 Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Legislaturplanung 1999–2003 angekündigt102. Die unter 3.1 ausgewiesenen Mehrkosten sind im entsprechenden Finanzplan nicht enthalten.

5 Verhältnis zum internationalen Recht

Nach anerkannter Lehre lassen alle UNO-Konventionen zum Drogenbereich eine Ermessensbefugnis zu Gunsten der Strafverfolgungsbehörden bezüglich jeder Art von Betäubungsmitteln zu. In vielen Ländern gilt als herrschende Lehre und Praxis, dass die prinzipielle gesetzliche Strafbefreiung des Konsums, des Besitzes zum Konsum sowie sämtlicher direkter Vorbereitungshandlungen zum Eigenkonsum nach den internationalen Konventionen zulässig und das 88er-Abkommen103 im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips und einer verfassungsmässigen Interpreta- tion zu korrigieren sei.

102 Vgl. Bericht des Bundesrates vom 1. März 2000 über die Legislaturplanung 1999–2003 (BBl 2000 2276). 103 UNO-Übereinkommen von 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychtropic Substances, Vienna 20 December 1988.

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5.1 Gutachten von Prof. Dr. Mark Pieth104

Die hier vorgeschlagene Lösung (Entkriminalisierung des Cannabiskonsums und Vorbereitungshandlungen hierzu, Einschränkung der Strafverfolgungspflicht für Anbau, Handel und Fabrikation betr. Cannabis) wurde Prof. Mark Pieth zur Prüfung der Konventionskonformität vorgelegt. Er kam zu folgenden Ergebnissen:

5.1.1 Konsum und Kleinanbau von Cannabis

Auf Grund der Betäubungsmittelkonventionen von 1961 (Einheitsübereinkommen) und 1971 besteht keine Verpflichtung, so genannte «personal use offences» (den Be- sitz zum Konsum, die Abgabe zum gemeinschaftlichen Konsum, den Kleinanbau und die Zubereitung zum Eigenkonsum von Cannabis) unter Strafe zu stellen. Der in Artikel 3 Ziffer 2 des 88er-Abkommens105 enthaltene Verfassungsvorbehalt dürfte nach Ansicht der deutschen Lehre106 ausreichen, um von einer Konsumbe- strafung abzusehen. Sicherheitshalber ist allerdings bei der Ratifikation der Kon- vention der in der Botschaft des Bundesrats vorgesehene Vorbehalt107 anzubringen. Unter der Voraussetzung des Anbringens eines Vorbehalts beim 88er-Abkommen wäre eine gesetzlich geregelte, generelle Strafbefreiung des Cannabis-Konsums und -Kleinanbaus konventionsverträglich.

5.1.2 Anbau, Handel und Lagerhaltung

Bezüglich des geregelten Handels und der entsprechenden Belieferung (Anbau und Lagerhaltung) nach dem «Coffee Shop»-Modell lässt die Konvention von 1961 eini- ge Fragen offen. Als Kontrollkonvention legt sie das Hauptgewicht auf die Überwa- chung von Import, Export, Produktion, Verarbeitung und Handel. Dabei ist der Hanfanbau nicht verboten, auch wenn besondere Massnahmen gegen den Miss- brauch vorzukehren sind. Selbst der Anbau zur Gewinnung der Wirksubstanz ist nicht a priori unzulässig und damit auch nicht automatisch mit Strafe zu belegen. Indessen möchte die Konvention den Gebrauch auf medizinische und wissenschaft- liche Zwecke einschränken (Art. 4 Einheitsübereinkommen). In der konkreten Um- setzung ist die Konvention widersprüchlich (insbesondere das Verhältnis von Art. 4 und Art. 2 Ziff. 5 Bst. b ist nicht geklärt). Die Frage, ob Artikel 36 eine freistehende Kriminalisierungsverpflichtung enthält, ist umstritten, da dieser Artikel nur Bestra- fung des konventionswidrigen Handels fordert.

104 Gutachten zur Konventionsverträglichkeit verschiedener Modelle der Cannabisteilent- kriminalisierung, Prof. Dr. Mark Pieth, Juristische Fakultät Basel, Universität Basel, 15. November 2000 105 UNO-Übereinkommen von 1988, United Nations Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychtropic Substances, Vienna 20 December 1988. 106 Vgl. Kreuzer, Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts, München 1998, § 10 N. 62, Köhler, Freiheitliches Rechtsprinzip und Betäubungsmittelstrafrecht, ZStW 104 (1992), S. 3 107 Vgl. hierzu Botschaft betreffend das Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen vom 29. November 1995, BBl 1996 I 609, Kapitel 42 Vorbehalte bezüglich Artikel 3 Absätze 2, 6, 7 und 8.

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Die Konvention von 1988 verändert die Lage nicht grundsätzlich, da die Strafbarkeit nach Artikel 3 I abermals vom Verstoss gegen die Konventionen von 1961 und 1971 abhängig gemacht wird. Auch wenn damit eine grundsätzliche gesetzliche Regelung für den Cannabishandel nach dem Konzessionsprinzip nicht ausgeschlossen scheint, ergeben sich einerseits praktische Probleme aus den kontrollrechtlichen Anforde- rungen des Einheitsübereinkommens, und andererseits daraus, dass die internatio- nale Staatengemeinschaft das 88 Übereinkommen als Verpflichtung zur Kriminali- sierung des Handels interpretiert. In Anbetracht der rechtlichen Unschärfen und Kontroversen sowie der internationalen politischen Stimmungslage ist es allerdings angezeigt, bezüglich des Kleinhandels und der entsprechenden Belieferung mit Cannabis nach dem «Coffee Shop»-Modell eine strafprozessuale Lösung zu wählen.

5.1.3 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung

der Strafverfolgungspflicht Die Konventionen von 1961, 1971 und 1988 rechnen mit der Anwendung des Op- portunitätsprinzips (Art. 3 Ziff. 1 Bst. i 88 Übereinkommen). Die Formulierung von Artikel 3 Ziffer 6 des UNO-88 Übereinkommens kann auf Grund der Materialien ge- radezu als Anerkennung einer Konzentrationspolitik auf schwere Fälle des interna- tional organisierten Betäubungsmittelhandels gedeutet werden. Wenn die Schweiz trotzdem in der Botschaft zum 88-Übereinkommen einen Vorbehalt vorsieht, han- delt es sich um eine reine Sicherheitsmassnahme, da es wesentlich leichter fällt, ei- nen Vorbehalt anzubringen, als die Konvention nachträglich zu kündigen. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass die bezüglich Cannabiskonsum und An- bau, Fabrikation und Kleinhandel von bzw. mit Cannabis vorgeschlagene Gesetzes- revision nicht konventionswidrig ist.

5.2 Gutachten Schweizerisches Institut für

Rechtsvergleichung Die gleichen Fragen bezüglich Konformität der vorgeschlagenen gesetzlichen Be- stimmungen mit den UNO-Konventionen im Drogenbereich wurden auch dem Schweizerischen Institut für Rechtsvergleichung in Lausanne unterbreitet. Dieses kam in seinem Gutachten108 zu folgenden Schlüssen:

5.2.1 Konsum und Kleinanbau von Cannabis

Die Strafbefreiung des Cannabiskonsums und dessen Vorbereitungshandlungen ste- hen im Einklang mit den internationalen Übereinkommen. Diese erlauben den Mit- gliedstaaten nicht nur, den Eigenkonsum (personal use) straffrei zu erklären, son- dern sie lassen auch zu, dass die Vorbereitungshandlungen, welche unmittelbar und ausschliesslich mit dem Eigenkonsum zusammenhängen, von Strafe befreit werden.

108 Legal Opinion concerning the Compatibility of Proposed National Narcotics Laws with Relevant International Conventions, Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung, Lausanne, 5. März 2001

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5.2.2 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung

der Strafverfolgungspflicht Insbesondere das Abkommen von 1988 anerkennt ausdrücklich das Recht der Mit- gliedstaaten, bei der Strafverfolgung Prioritäten zu setzen, welche den nationalen Verhältnissen und den Strategien zur Durchsetzung der Gesetzgebung im Betäu- bungsmittelbereich entsprechen. Artikel 19d der vorgeschlagenen Gesetzesrevision befindet sich damit in voller Übereinstimmung mit den UNO-Konventionen.

5.2.3 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei

Konsum von Betäubungsmitteln Die vorgeschlagene Regelung zur Einschränkung der Strafverfolgungspflicht beim Konsum von allen Betäubungsmitteln ausser Cannabis ist kompatibel mit den inter- nationalen Abkommen. Diese verpflichten die Mitgliedstaaten in keiner Weise, den Eigenkonsum von Betäubungsmitteln strafrechtlich zu verfolgen.

5.2.4 Anbau von und Handel mit Cannabis

Obwohl die Regelungen, wie sie in Art. 19f der vorgeschlagenen Gesetzesrevision enthalten sind, an sich nicht im Widerspruch zu den internationalen Abkommen ste- hen, ist es erforderlich Vorkehrungen zu treffen, welche den Anforderungen der Art.

23 und 30 des Abkommens von 1961 entsprechen. Diese sehen vor, dass eine staat-

liche Stelle den Anbau und Grosshandel überwacht und kontrolliert und dass der Detailhandel mit Cannabisprodukten ausschliesslich durch einen staatlichen Betrieb oder durch Personen mit einer staatlichen Konzession erfolgt. In diesem Sinne sind die vorgeschlagenen Regelungen nicht vollständig kompatibel mit den internationa- len Abkommen.

5.3 Würdigung der Rechtsgutachten

Im Wesentlichen kommen die beiden Rechtsgutachten zu den gleichen Schlüssen. Die einzige Differenz besteht in der Frage, ob bei einer Einschränkung der Strafve- folgungspflicht in den Bereichen Anbau, Herstellung und Handel von und mit Cannabis die vorgeschlagenen Regelungen ausreichen oder ob diese durch ein staat- liches Lizenzmodell ergänzt werden müsste. Dabei gilt es zu bedenken, dass auch die Niederlande einen teilweisen Verzicht auf die Strafverfolgung in den genannten Bereichen praktizieren, ohne dabei ein staatli- ches Lizenzsystem eingeführt zu haben. Das holländische System wurde bisher je- doch noch nie grundsätzlich als mit den UNO-Konventionen nicht kompatibel be- zeichnet. Im Rahmen der Ausarbeitung des Ausführungsrechts zu Artikel 19f wird vertieft zu prüfen sein, ob und in welcher Form den Anregungen der Expertise des Schweizeri- schen Instituts für Rechtsvergleichung entsprochen werden kann.

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5.4 Verhältnis zum europäischen Recht

Eine eigenständige Gesetzgebung der EU im Drogenbereich besteht nicht: Die Rechtsvorschriften im Drogenbereich der EU stützen sich zum einen auf die inter- nationalen Übereinkommen der UNO (vgl. Ziff. 5), zum anderen auf die nationalen Drogengesetze der Mitgliedstaaten und ihre eigenen Rechtsauffassungen. Der Ge- setzesentwurf lehnt sich v.a. bei der Cannabisproblematik an die Drogenpolitik der Niederlande an. Vorliegender Gesetzesentwurf steht somit nicht im Widerspruch zu Rechtsvorschriften der EU.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit

6.1.1 Bundeskompetenz zum Erlass von Bestimmungen

zur Bekämpfung suchtbedingter Störungen Ein Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 2. November 1978109 hat festgehal- ten, dass alle sozialhygienisch wichtigen Krankheiten mit der Umschreibung aus Artikel 69 BV (heute: Art. 118 Abs. 2 Bst. b BV) erfasst würden. Auch Krankhei- ten, die auf mehr oder weniger willentliches Zutun des Menschen zurückzuführen sind, fallen unter Artikel 69 BV. Ausserdem schliesse der Begriff der Krankheitsbe- kämpfung die Verhütung mit ein. Jedoch dürfe nicht jede staatliche Massnahme, die nur im weitesten Sinn mit dem Begriff der Verhütung in Zusammenhang steht, durch Artikel 69 BV begründet werden. Suchtbedingte Störungen mit all ihren Erscheinungsformen gelten unbestritten als stark verbreitet und können nachhaltig das Leben eines Einzelnen bedrohen oder schwere Beeinträchtigungen der Gesundheit im umfassenden Sinn verursachen. Grundsätzlich soll der vorliegende Entwurf unmittelbar und substanzübergreifend Suchtverhalten verhüten und bekämpfen. Massnahmen der Überlebenshilfe und Schadensverminderung sind direkt auf die Verhinderung weiteren gesundheitlichen Schadens in Verbindung mit Abhängigkeiten gerichtet. Die vorgesehenen Regelun- gen verfolgen allein diese direkten Ziele der Gesundheitsförderung, womit sie im Rahmen von Artikel 69 bzw. 118 Absatz 2 Buchstabe b BV bleiben; der Vollzug ist in erster Linie Sache der Kantone110. Eine Stellungnahme des Bundesamtes für Justiz vom 18. Februar 1999 bestätigt, dass durch die neue Bundesverfassung dies- bezüglich keine Änderung eingetreten ist.

6.1.2 Weitere spezifische Verfassungskompetenzen

Artikel 118 Absatz 2 Buchstabe a BV legt fest, dass der Bund im Rahmen seiner Zu- ständigkeiten Massnahmen zum Schutz der Gesundheit trifft. So «erlässt [der Bund] Vorschriften über: den Umgang mit ... Betäubungsmitteln ...». Damit verfügt er über eine ausdrückliche umfassende Kompetenz im Bereich der Betäubungsmittel. Er

109 Veröffentlicht in: Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, 1979, Heft 43/II, Nr. 48 110 Vgl. hierzu auch Botschaft des Bundesrates zur Reform der Bundesverfassung vom 20. November 1996 (BBl 1997 I 1) zu Art. 109.

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kann somit Herstellung, Verarbeitung, Handel (einschliesslich Ein- und Ausfuhr, Aufbewahrung, Abgabe und Bezug) sowie Verwendung von Betäubungsmitteln regeln. Neben der grundsätzlichen Kompetenz des Bundes im Bereich der Betäubungsmittel und Suchtkrankheiten in Artikel 118 BV stützt sich das BetmG auf Artikel 64bis der alten Bundesverfassung, welcher heute inhaltlich Artikel 123 BV entspricht. Die rechtliche Ausgangslage bleibt durch die neue Bundesverfassung unverändert: Nach Artikel 123 Absatz 1 BV ist der Bund zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Straf- rechts befugt. Nach Artikel 123 Absatz 3 sind die Kantone für die Regelung der Ge- richtsorganisation, des gerichtlichen Verfahrens und der Rechtsprechung zuständig. Dies gilt jedoch nicht uneingeschränkt. Der Bund ist zum Erlass von Verfahrensbe- stimmungen befugt, die unentbehrlich sind, um eine richtige, einheitliche und voll- ständige Anwendung des materiellen Strafrechts zu gewährleisten. Dies ist erklärtes Ziel bei der Einführung einer eingeschränkten Strafverfolgungspflicht, welche Prio- ritäten bei der Verfolgung der zahlreichen Delikte nach der Schwere der Rechts- gutsverletzung setzt, sowie der Verwaltungsstrafgerichtsbarkeit im Vollzugsbereich der Bundesbehörden. Schon in der Botschaft vom 23. Juli 1918 zum Entwurf des Schweizerischen Straf- gesetzbuches (BBl 1918 I 6 und 7) hat der Bundesrat erklärt, dass die Grenze zwi- schen der Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung auf dem Gebiet des Straf- rechts und dem Recht der Kantone zur Regelung des Strafvollzuges schwierig zu ziehen sei. Grundsätzlich gehört die Umschreibung von Inhalt und rechtlichen Aus- wirkungen der Strafen zum materiellen Strafrecht. Der Bund darf deshalb zumindest allgemeine Grundsätze über den Strafvollzug festlegen. Die Frage, ob diese Befugnis neben Artikel 118 BV dem Bund auch die Kompetenz einräumt, den Kantonen verfahrensrechtliche Vorschriften für die Anwendung der Sanktionsbestimmungen des BetmG zu machen, wird vom Bundesamt für Justiz in seiner Stellungnahme grundsätzlich bejaht. Allerdings müssen die Schranken der Delegation von rechtsetzenden Befugnissen eingehalten und die grundlegenden Rechte und Pflichten von Personen auf Gesetzesstufe (im BetmG) festgehalten wer- den. Dies ist im vorliegenden Entwurf hinreichend berücksichtigt.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Dem Bundesrat wird in Artikel 30 Absatz 1 eine allgemeine Kompetenz erteilt, Ausführungsbestimmungen zum Betäubungsmittelgesetz zu erlassen. Der Gesetzesentwurf sieht in mehreren Bestimmungen die Kompetenz des Bundes- rates zum Erlass von Ausführungsrecht vor. Dies ist deswegen unbedenklich, weil der Gesetzesentwurf in vielen Fällen bereits selbst die Grundsätze regelt und somit den Rahmen absteckt, innerhalb dessen sich die Regelung durch den Bundesrat zu bewegen hat. Zudem ist es überall dort sinnvoll, Kompetenzen des Bundesrates zum Erlass von Ausführungsbestimmungen vorzusehen, wo die Notwendigkeit einer Re- gelung heute noch nicht beurteilt werden kann. In weiteren Bereichen sind die dem Bundesrat zukommenden Rechtsetzungskompetenzen gerechtfertigt, um auf neue Entwicklungen rasch reagieren zu können. Zudem sollen Regelungen, die einen ho- hen Konkretisierungsaufwand mit sich bringen auf Verordnungsstufe angesiedelt sein.

3803

Im Einzelnen werden dem Bundesrat folgende Verordnungskompetenzen neu erteilt: – Festlegung der Rahmenbedingungen im Zusammenhang mit der den Kanto- nen unterstellten besonderen Bewilligungspflicht der Verschreibung, Abga- be und Verabreichung von Betäubungsmitteln zur Behandlung von betäu- bungsmittelabhängigen Personen (Art. 3e Abs. 2). Betreffend die heroinge- stützte Behandlung stellt dies keine neue Kompetenz dar. – Festlegung der Einzelheiten bezüglich der erforderlichen Datenbearbeitun- gen im Zusammenhang mit der Durchführung der Behandlung von betäu- bungsmittelabhängigen Personen durch Behörden oder Institutionen (Art. 3e Abs. 4); – Einführung einer Meldepflicht für die Eigentümer von Hanfkulturen (Art. 17a); – Erlass von Bestimmungen über die Einschränkung der Strafverfolgung (Art. 19dff). Bisherige Verordnungskompetenzen werden in folgenden Bereichen im Entwurf beibehalten: – Unterstellen von Vorläuferstoffen unter die Betäubungsmittelkontrolle; Vor- sehen einer Bewilligungspflicht oder anderer weniger weitgehender Über- wachungsmassnahmen, wie Identifizierung des Kunden, Buchführungs- und Auskunftspflichten (Art. 3 Abs. 1). – Erlass von besonderen Bestimmungen für die heroingestützte Behandlung, (Art. 3e Abs. 3). – Festlegung der Einzelheiten bei der periodischen Überprüfung der Therapie- verläufe bzgl. heroingestützter Behandlungen (Art. 3e Abs. 3). – Untersagen oder mengenmässige Beschränkung des Anbaus von Pflanzen zur Gewinnung von Betäubungsmitteln sowie Herstellung, Ein- und Ausfuhr und Vorratshaltung von Betäubungsmitteln durch Bewilligungsinhaber (Art. 6 Abs. 1). – Festsetzung von Gebühren für Ein- und Ausfuhrerlaubnis von Betäubungs- mitteln (Art. 30 Abs. 2) – Erlass besonderer Bestimmungen bezüglich Bezug, Verwendung, Kontrolle und Lagerung von Betäubungsmitteln in der Armee (Art. 30 Abs. 3). Die direkte Delegation durch den Gesetzgeber an die dem Bundesrat untergeordne- ten Instanzen ist grundsätzlich unter den gleichen Voraussetzungen zulässig wie die Delegation an den Bundesrat. Allerdings ist die Bedeutung der zu regelnden Materie abzuwägen: wichtige Entscheide sollen den höheren Ebenen vorbehalten werden, weniger wichtige können und sollen den unteren Ebenen übertragen werden. Die Wichtigkeit der Stoff-Definition sowohl für den Betäubungsmittelmarkt als auch für die Strafbestimmungen sprechen für die Anhebung der Delegation von der bisheri- gen Amts- auf die Departementsstufe. Dem zuständigen Departement werden somit folgende selbständige Verordnungskompetenzen erteilt: – Erstellen einer Liste der Betäubungsmittel, der psychotropen Stoffe sowie der Vorläuferstoffe (Art. 2 Abs. 7). – Erstellen eines Verzeichnisses der Stoffe und Präparate, von denen vermutet werden muss, dass sie ähnlich wirken wie die Stoffe und Präparate nach Ar- tikel 1 (Art. 7 Abs. 3).

3804

Abkürzungsverzeichnis

BBl Bundesblatt BAG Bundesamt für Gesundheit BetmG Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und psychotropen Stoffe (SR 812.121) BGE Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts BRD Bundesrepublik Deutschland CVP Christlichdemokratische Volkspartei EDI Eidgenössisches Departement des Innern EKDF Eidg. Kommission für Drogenfragen EMCDDA European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction E-StGB Entwurf des Bundesrates zur Revision des Allgemeinen Teils und des Dritten Buches des Strafgesetzbuches (21.09.1998; BBl 1999 1979) EU Europäische Union FDP Freisinnig-demokratische Partei der Schweiz GB Grossbritannien HMG Heilmittelgesetz (SR ...) ICD-10 International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems LSD Lysergid M Motion MStG Militärstrafgesetz (SR 321.0) N Nationalrat P Postulat S Ständerat Sw Schweden SGK-N Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Nationalrates SHI Schweizerisches Heilmittelinstitut SP Sozialdemokratische Partei der Schweiz SR Systematische Sammlung des Bundesrechts StGB Strafgesetzbuch (SR 311.0) SVG Strassenverkehrsgesetz (SR 741.01) SVP Schweizerische Volkspartei THC Tetrahydrocannabinol (Hauptwirkstoff des Hanfs) UNO Vereinte Nationen VStR Bundesgesetz über das Verwaltungsstrafrecht (SR 313.0) WHO Weltgesundheitsorganisation der UNO

3805

Liste der zitierten Literatur und Berichte

– «Aus 29 mach 1»: Konzept einer eidgenössischen Strafprozessordnung, Bericht der Expertenkommission «Vereinheitlichung des Strafprozessrechts», Eidg. Justiz und Polizeidepartement, Bern 1997 – Auslandsinformationsdienst des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten, «Fragen und Antworten zur niederländischen Drogenpolitik», Den Haag, 2000 – Behelf des Chefs Heer über Suchtmittel vom 23. Oktober 1997, Ziffer 3.2 – Bericht der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Grundlagen für ein Bundesgesetz über Krankheitsvorbeugung (August 1982) – Bericht der Expertenkommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951; Bundesamt für Gesundheit, Februar 1996 – Bericht der Subkommission «Drogenfragen» der Eidg. Kommission für Drogen- fragen «Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik in der Schweiz», Juni 1989 – Bericht des Bundesamtes für Gesundheit an den Bundesrat über die heroinge- stützte Behandlung im Jahr 1999, Bundesamt für Gesundheit, 13. September 2000 – Bericht des Bundesrates vom 1. März 2000 über die Legislaturplanung 2000–

2003 (BBl 2000 2337)

– Bericht über die Ergebnisse des Vernehmlassungsverfahrens zum Bericht der Expertenkommission für die Revision des Betäubungsmittelgesetzes (Kommissi- on Schild), Bundesamt für Gesundheit, Bern, Dezember 1996 – Bericht zu den Ergebnissen des Vernehmlassungsverfahrens zur Revision des Betäubungsmittelgesetzes vom 3. Oktober 1951 (BetmG) und Verordnungsände- rungen zur besseren Kontrolle des Hanfanbaus und des Vertriebs von Hanfpro- dukten; Eidgenössisches Departement des Innern, September 2000 – Botschaft betreffend das Übereinkommen von 1988 gegen den unerlaubten Ver- kehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen vom 29. November 1995 (BBl 1996 I 609) – Botschaft des Bundesrates an die Bundesversammlung betreffend die Änderung des Bundesgesetzes über die Betäubungsmittel vom 9. Mai 1973 (BBl 1973 I 1364). – Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches (Allgemeine Bestimmungen, Einführung und Anwendung des Gesetzes) und des Militärstrafgesetzbuches sowie zu einem Bundesgesetz über das Jugendstraf- recht, BBl 1999 1977ff. – Botschaft des Bundesrates zur Reform der Bundesverfassung vom 20. November

1996 (BBl 1997 I 1)

– Botschaft zu den Volksinitiativen «Jugend ohne Drogen» und « für eine ver- nünftige Drogenpolitik» vom 19. Juni 1995, BBl 1995 III 1245 ff. – Bundesamt für Justiz, Bundesaufsicht: Begriff und Modalitäten. Rechtsgutachten vom 10. November 1998, publiziert in Verwaltungspraxis der Bundesbehörden, VPB 64.24 – Bundesamt für Polizei, Schweizerische Betäubungsmittelstatistik 1999, Bern – Bundesamt für Polizei, Kriminalpolizeiliche Zentralstellen, Lagebericht, 1999 – Bundesamt für Statistik: Zwanzig Jahre Drogen und Strafrecht. Kriminalstatistik Nr. 10. Bern 1991

3806

– Cesoni Dr. M.L., «Analyse comparative de la littérature relative aux dispositions légales sur la pénalisation/impunité de la consommation de stupéfiants et de ses actes préparatoires dans plusieurs pays européens», mai 1999, Bundesamt für Gesundheit – Eggenberger Christina, Meyer Matthias, «Auswirkungen von aktuellen Verände- rungen der Cannabis- Gesetzgebung auf das Konsumverhalten», Schweizerische Fachstelle für Alkohol- und andere Drogenprobleme, im Auftrag des Bundes- amtes für Gesundheit, November 2000 – Eidg. Kommission für Drogenfragen, «Cannabisbericht», Bundesamt für Ge- sundheit, 1999 – European Monitoring Center for Drugs and Drug Addiction (E.M.C.D.D.A.). Extended annual report on the state of the drugs problem in the European Union, 1999 – Hug-Beeli Gustav Dr., «Bedeutung und Auswirkung der Bestrafung des Kon- sums von Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen und seiner Vorberei- tungshandlungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelmissbrauchs in der Schweiz», Bundesamt für Gesundheit, 1999 – International Statistical Classification of Diseases and Related Health Problems, Tenth Revision, Geneva, WHO, Vol. 2, 1993 (Internationale Klassifikation psy- chischer Störungen, ICD-10 Kapitel V, Verlag Hans Huber, Bern, Göttingen, Toronto, 1991, Kapitel F10–F19 Psychische und Verhaltensstörungen durch psychotrope Substanzen) – Killias Martin Prof., «Entkriminalisierung oder Einschränkung der Strafverfol- gungspflicht», Schweiz. Zeitschrift für Strafrecht 115 (1997), 94–109 – Kreuzer, Handbuch des Betäubungsmittelstrafrechts, München 1998 – Köhler, Freiheitliches Rechtsprinzip und Betäubungsmittelstrafrecht, ZStW 104 (1992), S. 3 – Methadonbericht (3. Auflage) der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission, Arbeitsgruppe Methadon der Subkommission Drogenfragen, Bundesamt für Ge- sundheit, Dezember 1995; S. 36f. – Noll, Schweizerische Zeitschrift für Strafrecht ZStrR, 1957, 366ff. – Oggier Dr. W., «Kosten der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und seiner Vorbereitungshandlungen», Bundesamt für Gesundheit, 1999 – Pieth Prof. Dr. Mark, «Gutachten zur Konventionsverträglichkeit verschiedener Modelle der Cannabisteilentkriminalisierung», 15. November 2000 – Roques Bernard: «La dangerosité des drogues»; Rapport au secrétariat d’Etat à la Santé de la République Française, Editions Odile Jacob, janvier 1999 – Schweizerische Bundesanwaltschaft, Schweizerische Betäubungsmittelstatistik

1980 und 1990, Bern

– Single Eric and Paul Christie: «The Consequences of Cannabis Decriminalization», Report for the Swiss Federal Office of Public Health, Bundesamt für Gesundheit, Januar 2001 – Solivetti Luigi M.: «Drug Use Criminalization v. Decriminalization: An Analysis in the Light of the Italian Experience», Bundesamt für Gesundheit, Januar 2001 – Stenographisches Bulletin des Nationalrates, vom 2. Oktober 1974, S. 1455 – Sträuli Bernhard, «La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de procé- dure pénale – Thèmes choisis», Schweiz. Zeitschrift für Strafrecht 114/1 (1996), 60–75

3807

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 3717

1 Allgemeiner Teil 3720

1.1 Ausgangslage 3720

1.1.1 Die Entwicklung der Drogenproblematik 3720

1.1.2 Das ursprüngliche BetmG von 1951 und bisherige Revisionen 3722

1.1.3 Die Drogenpolitik des Bundesrates 3723

1.1.3.1 Das Massnahmenmodell der «Vier Säulen» 3723

1.1.3.2 Verstärkung der Massnahmen nach den «Vier Säulen» 3724

1.1.4 Internationale Entwicklungen in der Drogenpolitik 3726

1.1.5 Reformbestrebungen 3728

1.1.5.1 Bericht der Arbeitsgruppe zur Erarbeitung von Grundlagen

für ein Bundesgesetz über Krankheitsvorbeugung 3728

1.1.5.2 Aspekte der Drogensituation und Drogenpolitik in der

Schweiz, Bericht der Subkommission «Drogenfragen» der Eidgenössischen Betäubungsmittelkommission, 1989 3729

1.1.5.3 Vernehmlassungen und Volksabstimmungen 3729

1.1.5.4 Gründe für eine weitere Revision 3730

1.1.5.5 Ziele der Revision 3733

1.2 Entstehungsgeschichte der Revision 3735

1.2.1 Vorentwürfe 3735

1.2.1.1 Grundlage: Empfehlungen der Expertenkommission Schild

für eine Revision des BetmG, 1996 3735

1.2.1.2 Expertisen zu verschiedenen Problembereichen 3736

1.2.1.2.1 Cannabisbericht der Eidgenössischen Kommissi- on für Drogenfragen (EKDF), 1999 3736 1.2.1.2.2 Wirksamkeit der Massnahmen des Jugendschut- zes, 1999 (Prof. M. Killias) 3737 1.2.1.2.3 Bedeutung und Auswirkung der Bestrafung des Konsums von Betäubungsmitteln und psychotro- pen Stoffen und seiner Vorbereitungshandlungen auf die Bekämpfung des Betäubungsmittelmiss- brauchs in der Schweiz, 1999 (Dr. G. Hug-Beeli) 3737 1.2.1.2.4 Vergleichende Analyse der europäischen Gesetz- gebungen betreffend den Konsum illegaler Dro- gen und seiner Vorbereitungshandlungen, 1999 (Dr. M.L. Cesoni) 3738 1.2.1.2.5 Kosten der Bestrafung des Konsums von Betäu- bungsmitteln und seiner Vorbereitungshandlun- gen, 1999 (Dr. W. Oggier) 3738 1.2.1.2.6 Expertisen zur Frage der Entwicklung des Cannabiskonsums bei dessen Straffreiheit 3738

1.2.1.3 Vorentwurf des Bundesrates 3740

1.2.1.4 Vorentwurf der Kommission für soziale Sicherheit und Ge-

sundheit des Nationalrates (SGK-N) 3741

1.2.2 Vernehmlassungsverfahren 3742

3808

1.2.3 Schwerpunkte der Revision 3744

1.2.3.1 Verankerung des Vier-Säulen-Modells 3744

1.2.3.2 Verhinderung und Behandlung von suchtbedingten Störun-

gen: umfassender Ansatz der Massnahmen in den Bereichen Prävention, Therapie und Schadensverminderung 3744

1.2.3.3 Unbefristete gesetzliche Verankerung der heroingestützten

Behandlung 3745

1.2.3.4 Jugendschutz 3746

1.2.3.5 Strafbestimmungen 3748

1.2.3.5.1 Strafbefreiung des Konsums von Cannabis 3748 1.2.3.5.2 Einschränkungen der Strafverfolgungspflicht für bestimmte Widerhandlungen 3748

1.2.3.6 Stärkung der Rolle des Bundes 3750

1.2.4 Erledigung der parlamentarischen Vorstösse 3750

2 Besonderer Teil – Kommentar zum Gesetzesentwurf 3753

2.1 Gliederung 3753

2.2 Erläuterungen zu den einzelnen Artikeln 3753

2.2.1 Zweckbestimmung (Art. 1) (neu) 3753

2.2.2 Prinzip der vier Säulen (Art. 1a) (neu) 3755

2.2.3 Begriffsbestimmungen (Art. 2) 3756

2.2.4 Vorläuferstoffe (Art. 3) 3758

2.2.5 Referenzlabor (Art. 3a) 3758

2.2.6 1a. Kapitel: Massnahmen zur Prävention und Therapie und Scha-

densverminderung 3758

2.2.6.1 1. Abschnitt: Prävention (Art. 3b) 3758

2.2.6.1.1 Gefährdungsmeldungen (Art. 3c) 3759

2.2.6.2 2. Abschnitt: Therapie und Wiedereingliederung (Art. 3d) 3761

2.2.6.2.1 Substitutionstherapien (Art. 3e) 3762

2.2.6.3 3. Abschnitt: Schadensverminderung und Überlebenshilfe

(Art. 3f) 3764 2.2.6.3.1 Meldepflicht bei Gefährdung des Verkehrs (Art. 3g) 3765

2.2.6.4 4. Abschnitt: Koordination, Forschung, Ausbildung und

Qualitätssicherung 3766 2.2.6.4.1 Koordination (Art. 3h) 3766 2.2.6.4.2 Forschung (Art. 3i) 3767 2.2.6.4.3 Aus-, Fort- und Weiterbildung (Art. 3j) 3767 2.2.6.4.4 Qualitätssicherung (Art. 3k) 3767

2.2.7 2. Kapitel: Herstellung, Abgabe, Bezug und Verwendung von Be-

täubungsmitteln 3767

2.2.7.1 Betäubungsmittelähnliche Stoffe und Präparate (Art. 7) 3768

2.2.7.2 Ausnahmeregelung für so genannte «verbotene Stoffe»

(Art. 8) 3768

2.2.7.3 Verwendung von als Arzneimittel registrierten Betäubungs-

mitteln zu nicht zugelassenen Indikationen (Art. 11 Abs. 1bis) 3770

2.2.7.4 Fürsorgerische Freiheitsentziehung 3771

3809

2.2.7.5 Meldepflicht über jede Lieferung von Betäubungsmitteln

(Art. 16 Abs. 1) 3771

2.2.7.6 Berichterstattungspflicht von Firmen und Personen mit Be-

willigung zum Anbau, zur Herstellung und zur Verarbeitung von Betäubungsmitteln (Art. 17 Abs. 3) 3771

2.2.7.7 Meldepflicht für Hanfkulturen (Art. 17a) (neu) 3772

2.2.8 4. Kapitel: Strafbestimmungen 3772

2.2.8.1 Grundtatbestand (Art. 19 Abs. 1) 3772

2.2.8.2 «Schwere Fälle» (Art. 19 Abs. 2) 3773

2.2.8.3 Strafmilderungsgründe (Art. 19 Abs. 4) (neu) 3773

2.2.8.4 Aufhebung der Fahrlässigkeit 3774

2.2.8.5 Auslandstaten (Art. 19 Abs. 5) 3774

2.2.8.6 Jugendschutz (Art. 19a) 3774

2.2.8.7 Strafbarkeit des Konsums von Betäubungsmitteln (Art. 19b)3775

2.2.8.8 Ausnahmen der Strafbarkeit (Art. 19c) 3775

2.2.8.9 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht (Art. 19d) 3776

2.2.8.9.1 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht bei straf- barem Konsum von Betäubungsmitteln (Art. 19e) 3777 2.2.8.9.2 Eingeschränkte Strafverfolgungspflicht für Anbau von sowie Herstellung und Handel mit Hanf und seinen Produkten (Art. 19f) 3778 2.2.8.9.3 Tabaksteuer 3781

2.2.8.10 Sondertatbestände (Art. 20–22) 3782

2.2.8.11 Vollzug der Strafverfolgung (Art. 28 und 28a) 3782

2.2.9 5. Kapitel: Aufgaben des Bundes und der Kantone 3784

2.2.9.1 1. Abschnitt: Aufgaben des Bundes (Art. 29–29c) 3784

2.2.9.2 2. Abschnitt: Aufgaben der Kantone (Art. 29d und 29e) 3785

2.2.10 Änderung bisherigen Rechts 3786

2.2.10.1 Artikel 136 StGB 3786

2.2.11 Übergangsrecht 3786

2.3 Verhältnis zu anderen Erlassen des Bundes 3786

2.3.1 Heilmittelgesetz 3786

2.3.2 Strafgesetzbuch 3787

2.3.3 Militärstrafgesetz 3787

2.4 Rechtsvergleich 3788

3 Auswirkungen 3790

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3790

3.1.1 Auf den Bund 3791

3.1.1.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen 3793

1.1.2 Für die Kantone 3796

1.2 Auswirkungen auf die Informatik 3797

1.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 3797

1.4 Gesundheits- und sozialpolitische Auswirkungen 3798

4 Legislaturplanung 3798

3810

5 Verhältnis zum internationalen Recht 3798

5.1 Gutachten von Prof. Dr. Mark Pieth 3799

5.1.1 Konsum und Kleinanbau von Cannabis 3799

5.1.2 Anbau, Handel und Lagerhaltung 3799

5.1.3 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung der Strafverfol-

gungspflicht 3800

5.2 Gutachten Schweizerisches Institut für Rechtsvergleichung 3800

5.2.1 Konsum und Kleinanbau von Cannabis 3800

5.2.2 Zulässigkeit von Bestimmungen zur Einschränkung der Strafverfol-

gungspflicht 3801

5.2.3 Einschränkung der Strafverfolgungspflicht bei Konsum von Betäu-

bungsmitteln 3801

5.2.4 Anbau von und Handel mit Cannabis 3801

5.3 Würdigung der Rechtsgutachten 3801

5.4 Verhältnis zum europäischen Recht 3802

6 Rechtliche Grundlagen 3802

6.1 Verfassungsmässigkeit 3802

6.1.1 Bundeskompetenz zum Erlass von Bestimmungen zur Bekämpfung

suchtbedingter Störungen 3802

6.1.2 Weitere spezifische Verfassungskompetenzen 3802

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 3803

Abkürzungsverzeichnis 3805 Liste der zitierten Literatur und Berichte 3806 Bundesgesetz über die Betäubungsmittel und die psychotropen Stoffe (Entwurf) 3812

3811