Parlamentarische Initiative. Bundesnahe Unternehmungen. Kaderlöhne und Verwaltungsratshonorare. Bericht vom 25. April 2002 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates. Stellungnahme des Bundesrates
zu 02.424
Parlamentarische Initiative Bundesnahe Unternehmungen. Kaderlöhne und Verwaltungsratshonorare Bericht vom 25. April 2002 der Staatspolitischen Kommission des Nationalrates Stellungnahme des Bundesrates
vom 29. Mai 2002
Sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren,
zum Bericht vom 25. April 2002 der Staatspolitischen Kommission des National- rates betreffend Bundesnahe Unternehmungen. Kaderlöhne und Verwaltungsrats- honorare nehmen wir nach Artikel 21quater Absatz 4 des Geschäftsverkehrsgesetzes (GVG) nachfolgend Stellung.
Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Präsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.
29. Mai 2002 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Kaspar Villiger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz
7514 2002-1067
Stellungnahme
1 Ausgangslage
Am 5. Juni 2001 hat der Bundesrat den Bericht zu den «Löhnen und weiteren An- stellungsbedingungen der obersten Führungskräfte» verabschiedet und veröffent- licht. Darin wurden die Verhältnisse bei Swisscom AG, Post, SBB, RUAG, SNB, SUVA, SRG und IGE dargestellt. Der Bericht antwortete auf die Fragen mehrerer parlamentarischer Gremien und nahm auch verschiedene parlamentarische Vorstösse zur Thematik auf. Der Bundesrat hat in diesem Bericht auch seine Absichten in Bezug auf das weitere Vorgehen bekannt gegeben. In Würdigung des von Seiten des Parlamentes zur Dis- kussion gestellten Handlungsbedarfs stellte er in Aussicht, verschiedene Massnah- men zu beschliessen und umzusetzen. Diese sollten nach Auffassung des Bundesra- tes nicht auf Gesetzesstufe erfolgen, da die geltenden gesetzlichen Grundlagen als nach wie vor zweckmässig und den unterschiedlichen Verhältnissen angepasst be- urteilt wurden. Gleichzeitig hat sich der Bundesrat aber zu einer offenen Information bekannt und seinen Willen bekundet, insbesondere die Instrumente zur Herstellung der Transparenz zu konkretisieren und so die Voraussetzungen zu schaffen, um in der Politik und in der Öffentlichkeit das Vertrauen in die Lohn- und Personalpolitik der Unternehmungen zu erhöhen und zu festigen. Nach Auffassung des Bundesrates sollen im Sinne einer Verstärkung des Reportings die folgenden Massnahmen vorbereitet werden: – Standardisierung der Berichterstattung (Reporting) über die Anstellungs-, Lohn- und Entschädigungspraxis zuhanden des Bundesrats und der Finanz- delegation der eidgenössischen Räte. – Verstärkung des schriftlichen und mündlichen Informationsaustausches mit der Finanzdelegation der eidgenössischen Räte durch detailliertere Bericht- erstattung. Die schriftliche jährliche Berichterstattung soll grundsätzlich die für den betreffenden Bericht erhobenen Daten umfassen. Bezüglich der Löhne und weiteren Anstellungsbedingungen der obersten Führungs- kräfte sowie der Mitglieder der Verwaltungsräte und der analogen Leitungsgremien sieht der Bundesrat für Unternehmungen, bei welchen der Bund alleiniger Eigentü- mer ist oder die dem Bund auf eine andere Weise besonders nahe stehen, die folgen- de Massnahme vor: – Festlegung von Grundsätzen betreffend Entschädigungen, Entlöhnung, Bo- ni, berufliche Vorsorge sowie allfällige weitere Leistungen. Diese Grundsät-
ze sollen zu betriebswirtschaftlich, sozial und gesamtwirtschaftlich verant- wortbaren Entscheidungen der Unternehmungen führen. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrates (SPK-N) hat am 16. August
2001 eine Analyse des Berichtes des Bundesrates vorgenommen. Sie hat sodann ei-
ne Parlamentarische Initiative Leutenegger-Oberholzer zur Schaffung eines Bundes-
gesetzes über Kaderlöhne in Bundesunternehmungen abgelehnt1, jedoch beschlos- sen, eine Kommissionsinitiative zur Schaffung gesetzlicher Leitplanken auszuarbei- ten. Mit der Thematik hat sich auch die Staatspolitische Kommission des Ständerats (SPK-S) befasst. Zur Diskussion steht die Forderung einer Parlamentarischen Initia- tive Brunner, die Grenzen für Mindest- und Höchstlöhne sowohl für öffentlich- rechtliche als auch für privatrechtliche Anstellungsverhältnisse in Bundesunterneh- mungen (Post und SBB) durch den Bundesrat festsetzen zu lassen2. Die SPK-S be- antragte ihrem Rat, der Initiative Folge zu geben. Sie geht dabei mit der Stoss- richtung der SPK-N einig, möchte aber angesichts deren weit fortgeschrittener Ar- beiten vorerst nicht selber aktiv werden, sondern die Weiterleitung der Vorlage des Nationalrates an den Ständerat abwarten. Der Ständerat ist am 22. März 2002 dem Antrag der Kommission gefolgt. Am 19. Dezember 2001 hat der Bundesrat eine Aussprache über Grundsätze und Reportingstandards bezüglich der Vertragsbedingungen für die obersten Führungs- kräfte bundesnaher Unternehmungen und Institutionen geführt und dabei Stossrich- tung und Umfang der künftigen Massnahmen festgelegt. Das entsprechende Kon- zeptpapier mit Datum vom 11. Januar 2002 wurde den SPK beider Räte abgegeben. EFD und UVEK haben anschliessend die betroffenen Unternehmungen und Institu- tionen dazu konsultiert. Im Auftrag der Subkommission der SPK-N hat das Bundesamt für Justiz (BJ) am 22. Oktober 2001 ein Gutachten erstellt, das sich mit der Rechtslage auseinander- setzt. Es stellt richtigerweise fest, dass sich der Bundesrat in seinem Bericht über den rechtlichen Charakter der in Aussicht genommenen Grundsätze bzw. Richtlinien nicht ausgesprochen hat. Es lasse sich jedoch leicht erkennen, dass er darunter nicht verbindliche Weisungen, sondern nur Regelungen empfehlenden Charakters ver- stand. Das Gutachten äussert sich gemäss Auftrag der Subkommission insbesondere zur Frage, ob für den Erlass rechtsverbindlicher Weisungen über die Lohn- und Per- sonalpolitik sowie über die Entschädigungen der Verwaltungsräte der im Bericht vom 5. Juni 2001 erwähnten bundesnahen Unternehmungen und Institutionen be- reits Rechtsgrundlagen bestünden. Ferner führt es aus, wie weit und unter welchen Bedingungen Transparenz über die Anstellungsbedingungen der obersten Führungs-
kräfte hergestellt werden kann. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass die im Bericht vom 5. Juni 2001 in Aus- sicht gestellten Grundsätze oder Richtlinien nur in der Form rechtsetzender Erlasse verbindlich ausgestaltet werden könnten. Soweit die massgebenden gesetzlichen Vorschriften dem Bundesrat nicht bereits entsprechende Rechtsetzungskompetenzen verleihen, müssten die gesetzlichen Grundlagen ergänzt werden. Eine solche gesetzliche Grundlage, welche die jeweiligen Unternehmungen ver- pflichtet, Angaben zu den Kaderlöhnen zu machen, ist zurzeit nur in vereinzelten Fällen (Post und SBB im BPG, IGE und derzeit noch SNB in den entsprechenden Spezialgesetzen) vorhanden. Um alle Unternehmungen in gleichem Umfang mit
1 Parlamentarische Initiative Leutenegger-Oberholzer, 01.433-N: Bundesgesetz
über Kaderlöhne und Verwaltungsratsentschädigungen bei Unternehmen mit ausschliesslicher/mehrheitlicher Bundesbeteiligung.
2 Parlamentarische Initiative Brunner, 01.409-S: Obere Lohnstufen des Bundes.
verbindlichen Weisungen zu erfassen, wären in den übrigen Fällen entsprechende Rechtsgrundlagen noch zu schaffen. In ihrem Bericht vom 25. April 2002 schlägt nun die SPK-N vor, das Bundesperso- nalgesetz (BPG, SR 172.220.1) um einen neuen Artikel 6a zu ergänzen. Darin soll der Bundesrat verpflichtet werden, Grundsätze und Eckwerte betreffend – den Lohn des Kaders (einschliesslich Nebenleistungen) – das Honorar (einschliesslich Nebenleistungen) der Mitglieder des Verwal- tungsrates – weitere Vertragsbedingungen (z.B. berufliche Vorsorge und Abgangsent- schädigungen) – Nebenbeschäftigungen festzulegen. Diese Grundsätze sollen zum einen für die Post, die SBB und andere Unternehmen und Anstalten des Bundes, welche dem BPG unterstehen, gelten. Mit einem Verweis auf Artikel 6a BPG in den entsprechenden Spezialgesetzen sollen sie auch für weitere öffentlich-rechtliche Unternehmen und Anstalten des Bundes Gel- tung haben. Schliesslich soll der Bund dafür sorgen, dass diese Grundsätze auch in privatrechtlichen Betrieben, welche der Bund kapital- und stimmenmässig be- herrscht, sowie in der SRG Anwendung finden. Im Weiteren soll in Artikel 6a BPG vorgesehen werden, dass die Löhne und Honorare der betroffenen Personen öffent- lich zugänglich sind.
2 Stellungnahme des Bundesrates
Der Bundesrat stellt fest, dass sich die Vorlage der SPK-N in der grundsätzlichen Zielsetzung mit den Absichten des Bundesrates deckt. Durch die Erhöhung der Transparenz und durch die nach politischen, sozialen und ökonomischen Kriterien erarbeiteten Grundsätze für die Festsetzung von Kaderlöhnen und Verwaltungsrats- honoraren soll das gegenseitige Vertrauen von Öffentlichkeit, Politik und Unter- nehmungen gestärkt werden. Der Bundesrat verweist hiefür ausdrücklich auf seinen Bericht vom 5. Juni 2001. Der Bundesrat hat bisher stets die Ansicht vertreten, die von ihm in Aussicht genommenen Massnahmen sollten nicht auf Gesetzesstufe er- folgen, da er die geltenden gesetzlichen Grundlagen als nach wie vor zweckmässig und den unterschiedlichen Verhältnissen angepasst erachtet. Er vertraute vielmehr auf die eingespielte Zusammenarbeit mit den Unternehmen und setzte auf deren Be- reitschaft, sich in einer gemeinsamen Absichtserklärung zur Einhaltung der Grund- sätze und der Reportingstandards zu verpflichten. In den Arbeiten der SPK-N spiegelt sich nun einerseits die in den vergangenen Mo- naten in Politik und Öffentlichkeit ausgetragene intensive Diskussion zu dieser Thematik, die auf eine stärker ausgeprägte Verbindlichkeit zielt. Die Kommission hat anderseits eine Vorlage ausgearbeitet, die alle wichtigen Grundanliegen des Bundesrates aufnimmt und sich auf die Umschreibung der grundsätzlichen Aufgabe und die entsprechende Verpflichtung des Bundesrates beschränkt, die Festlegung der Einzelheiten, insbesondere auch der konkreten Massnahmen und Methoden, je- doch der Ausführungsebene überlässt.
In diesem Sinne erachtet der Bundesrat den Vorschlag der SPK-N in der Formulie- rung der Kommissionsminderheit als taugliche Grundlage für eine tragfähige und verhältnismässige Lösung der zur Diskussion stehenden Probleme und kann der Vorlage somit grundsätzlich zustimmen. In drei Punkten nimmt der Bundesrat jedoch eine abweichende Haltung ein.
2.1 Geltungsbereich der Grundsätze
Während die Transparenzregeln (Reportingpflicht) für alle betroffenen Unternehmen gelten sollen, möchte der Bundesrat börsenkotierte Unternehmungen – gegenwärtig die Swisscom AG – vom Geltungsbereich der Grundsätze ausnehmen. Der Bundes- rat nimmt damit Rücksicht auf jene Unternehmungen, die noch stärker als die übri- gen Unternehmungen und Institutionen dem Markt und den Regeln des Wettbe- werbs ausgesetzt sind. Gestützt auf diese Erwägungen beantragt der Bundesrat folgende Änderungen:
1. Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000
7 … und die ihren Sitz in der Schweiz haben. Für börsenkotierte Unternehmungen
gilt lediglich der Grundsatz nach Absatz 5.
2. Telekommunikationsunternehmungsgesetz vom 30. April 1997
Art. 9 Abs. 4 (neu) und Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz (neu) Streichen.
Im übrigen weist der Bundesrat darauf hin, dass der Gesetzestext betreffend das Na- tionalbankgesetz mit der Vorlage für ein neues Nationalbankgesetz zu koordinieren sein wird.
2.2 Reporting
Der Bundesrat ist nach wie vor der Ansicht, dass eine Veröffentlichung der Indivi- duallöhne und der individuellen Honorare einschliesslich der Nebenleistungen zu weit geht. Derart detaillierte Reportingstandards würden wichtige Elemente des Per- sönlichkeits- und des Datenschutzes verletzen und könnten auch zu Benachteiligun- gen für die Unternehmen auf dem Arbeitsmarkt führen. Eine Beschränkung der öf- fentlichen Zugänglichkeit auf die Beträge der maximal auszurichtenden Löhne bzw. Honorare, einschliesslich der Nebenleistungen, erachtet der Bundesrat als genügend und angemessen. Dies schliesst eine detailliertere Berichterstattung zuhanden der parlamentarischen Aufsichtsgremien nicht aus.
Gestützt auf diese Erwägungen beantragt der Bundesrat folgende Änderungen:
1. Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000
5 Die Beträge der maximal auszurichtenden Löhne bzw. Honorare (einschliesslich
Nebenleistungen) der Personen nach Absatz 1 und die weiteren mit diesen Personen vereinbarten Vertragsbedingungen sind öffentlich zugänglich.
Art. 15 Abs. 6 (neu) 6 Die Beträge der maximal auszurichtenden Löhne (einschliesslich Nebenleistungen) der obersten Kader der Bundesverwaltung sowie die weiteren mit diesen Personen vereinbarten Vertragsbedingungen sind öffentlich zugänglich.
2.3 Ausgestaltung der Grundsätze
Die SPK-N schlägt vor, in den Grundsätzen auch Eckwerte für die maximal auszu- richtenden Leistungen und über weitere Vertragsbedingungen festzulegen. Gedacht wird dabei offenbar an zahlenmässige Grenzwerte. Der Bundesrat hat grundsätzliche gesetzgeberische Bedenken, einen derart unbe- stimmten Begriff in ein Gesetz aufzunehmen. Zudem sind objektive zahlenmässige Grenzwerte aufgrund der nur schwer herstellbaren und unter Umständen wenig aus- sagekräftigen Vergleichbarkeit schwierig festzulegen oder würden die erforderliche unternehmerische Flexibilität in unzulässiger Weise beschränken. Die Diskussion in der Kommission hat dies offenbar bestätigt und die Kommissionsminderheit nimmt diese Bedenken auf. Der Bundesrat ist jedoch bereit, in den Grundsätzen die Krite- rien so festzulegen, dass eine nachvollziehbare, den politischen, sozialen und öko- nomischen Rahmenbedingungen Rechnung tragende Entscheidfindung sichergestellt ist. Gestützt auf diese Erwägungen beantragt der Bundesrat:
1. Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000
... Der Bundesrat unterstützt den Antrag der Kommissionsminderheit.