Art. 1 Für den Bevölkerungsschutz sind unter Vorbehalt bundesrechtlicher Kompetenzen die Kantone zuständig. Ihnen obliegen insbesondere die Massnahmen bei Katastro- phen und in Notlagen. Der Bund ist für bestimmte, auf Bundesebene geregelte Kata- strophen wie Verstrahlungslagen und Epidemien sowie für die Massnahmen mit Blick auf einen bewaffneten Konflikt zuständig. Für den Zivilschutz regelt der Bund die Schutzdienstpflicht, die Ausbildung, die Be- reiche des Materials sowie der Alarmierungs- und Telematiksysteme, die Schutz- bauten und die Finanzierung.
2. Titel: Bevölkerungsschutz 1. Kapitel: Zusammenarbeit im Bevölkerungsschutz
Art. 2 Zweck des Bevölkerungsschutzes ist der Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebens- grundlagen bei Katastrophen und in Notlagen sowie im Fall eines bewaffneten Konflikts. Der Bevölkerungsschutz trägt dazu bei, Schadenereignisse zu begrenzen und zu bewältigen. Nicht Aufgabe des Bevölkerungsschutzes ist in grundsätzlicher Hinsicht hingegen die Prävention. Diese wird primär durch andere Institutionen sichergestellt. Der Be- völkerungsschutz ist in erster Linie eine Verbundorganisation zum Einsatz zur Kata- strophen- und Nothilfe. Massnahmen zur mittel- oder langfristigen Prävention wer- den durch andere Institutionen abgedeckt. Hingegen sind kurzfristig vorbeugende Massnahmen, wie z.B. Sicherungsarbeiten oder Überwachung von Gewässern, schon heute wie auch inskünftig im Rahmen der jeweiligen Einsätze möglich.
Art. 3 Der Bevölkerungsschutz stellt die Koordination und die Zusammenarbeit der fünf Partnerorganisationen Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe und Zivilschutz sicher. Bei Bedarf können weitere Institutionen, private Organisa- tionen und Unternehmen sowie die Armee zur Unterstützung beigezogen werden. Die fünf Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes tragen die Verantwortung für ihre jeweiligen Aufgabenbereiche und unterstützen sich gegenseitig bei der Er- füllung ihrer Aufgaben. Die konkrete Aufgabenzuordnung an die einzelnen Partnerorganisationen ergibt sich aus der Neukonzeption des Bevölkerungsschutzes als Verbundsystem. Diese Defini- tion ist notwendig, damit die Partnerorganisationen vor allem ihre spezifischen aus- bildungsmässigen und materiellen Bedürfnisse sowie die Planungen für den Einsatz dementsprechend anpassen bzw. ergänzen können.
Art. 4 Bst. a–d Die Führung bei Schadenereignissen wird modular aufgebaut. Bei Alltagsereig- nissen liegt die Führung bei der Einsatzleitung der im Einsatz stehenden Partner-
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organisationen (in der Regel bei den Ersteinsatzmitteln Feuerwehr oder Polizei). Bei Grossereignissen obliegt die Führung einer Gesamteinsatzleitung mit ereignisbezo- gen ausgewählten Vertretern und Spezialisten der beteiligten Partnerorganisationen oder der Verwaltung. Wenn mehrere Partnerorganisationen bei Ereignissen von grossem Ausmass wäh- rend längerer Zeit im Einsatz stehen, übernimmt ein politisch legitimiertes Füh- rungsorgan unter der Gesamtverantwortung der zuständigen Behörden die Koordi- nation und die Führung. Die Partnerorganisationen sind in diesem Führungsorgan vertreten.
Art. 4 Bst. e Bei zunehmender Gefährdung können Bund, Kantone und Gemeinden in ihrem Zu- ständigkeitsbereich die Bereitschaft der Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung, der Führungsorgane, der Partnerorganisationen und der Schutzbauten zeit- und la- gegerecht erhöhen (sog. «Aufwuchs»). Lässt die Lageentwicklung vermuten, dass ein bewaffneter Konflikt entstehen könnte, so kann der Bundesrat den Entscheid zum Aufwuchs der Mittel des Bevöl- kerungsschutzes fällen. Der Aufwuchs muss innerhalb der angenommenen mehrjäh- rigen Vorwarnzeit sichergestellt werden können. Dazu sind vor allem Massnahmen in den Bereichen Personal, Ausbildung und Material notwendig. Das zusätzlich benötigte Personal für den Fall eines bewaffneten Konflikts wird erst nach dem Entscheid zum Aufwuchs rekrutiert. Der Bund kann dazu für den Zivil- schutz das Dienstpflichtalter erhöhen und nötigenfalls auf ehemalige Angehörige der Armee sowie auf Wehrpflichtige, die nicht militärdienstpflichtig sind, zurückgreifen. Die Feuerwehr deckt ihren zusätzlichen Personalbedarf für den Aufwuchs durch die Wiedereingliederung ehemaliger Angehöriger der Feuerwehr und durch den Einbe- zug von Freiwilligen. Bei den anderen Partnerorganisationen sind keine besonderen personellen Massnahmen für den Aufwuchs vorgesehen.
Art. 5 Abs. 1 Absatz 1 entspricht Artikel 119 Absatz 2 des revidierten Militärgesetzes (MG; SR 510.10).
Art. 5 Abs. 2 Absatz 2 verweist einerseits auf die Koordination der verschiedenen Partnerorgani- sationen im Verbundsystem Bevölkerungsschutz, deren Bereiche in den Artikeln 7 und 8 erwähnt werden, andererseits auf die Kompetenzen des Bundesrates zur Ko- ordination der verschiedenen sicherheitspolitischen Instrumente im Rahmen der Na- tionalen Sicherheitskooperation (NSK), die auch in Artikel 119 MG enthalten sind.
Art. 5 Abs. 3 Siehe Erläuterungen in Artikel 4 Buchstabe e.
Art. 6 Für den Bevölkerungsschutz sind unter Vorbehalt bundesrechtlicher Kompetenzen die Kantone zuständig. Ihnen obliegen insbesondere die erforderlichen Massnahmen im Falle von Katastrophen und Notlagen. Die Kantone regeln die Organisation, die
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Ausbildung, die Bereitschaft und den Einsatz der Partnerorganisationen im Bevölke- rungsschutz mit Ausnahme der technischen Betriebe. Die Kantone gewährleisten die zeit- und lagegerechte Führung und die Bereitschaft der Schutzinfrastruktur. Sie sind für den Vollzug der vom Bund erlassenen Vorschriften im Bereich des Zivil- schutzes verantwortlich. Sie bestimmen, welche Aufgaben sie im Rahmen ihrer Zu- ständigkeiten den Gemeinden übertragen. Mit der expliziten Erwähnung «Die Kan- tone regeln die interkantonale Zusammenarbeit» (Abs. 3), so etwa bei der interkan- tonalen Hilfeleistung bei Katastrophen und Notlagen oder im Bereich der Ausbil- dung, soll dieser wichtige Aspekt der aktuellen Reform des Bevölkerungsschutzes betont werden.
Art. 7 Für die Lösung gemeinsamer Aufgaben arbeiten die Kantone und der Bund zusam- men. Dazu gehören insbesondere die konzeptionelle Weiterentwicklung des Bevöl- kerungsschutzes, die Information sowie die internationale Zusammenarbeit.
Art. 8 Zur Erfüllung der anspruchsvollen Aufgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden und zur Förderung der Synergien zwischen allen Beteiligten ist Forschung und Ent- wicklung im Bevölkerungsschutz notwendig. Das Zusammenfassen von Partner- organisationen im Bevölkerungsschutz erfordert die Koordination und den Ausbau der bisher einzeln betriebenen Forschung und Entwicklung. Mittels Forschung und Entwicklung sollen die Grundlagen zur Erfüllung der sicher- heitspolitischen Aufträge des Bevölkerungsschutzes erarbeitet werden. Im Mittel- punkt steht das Bereitstellen der Grundlagen für die strategische Ausrichtung des Bevölkerungsschutzes. Zur Gewährleistung eines einheitlichen, auf die Bedürfnisse abgestimmten Vorgehens (unité de doctrine), sollen ebenfalls Lösungskonzepte und Grundlagen für den Vollzug erarbeitet werden. Ferner müssen Anstrengungen un- ternommen werden, damit der Bund in der besonderen und in der ausserordentlichen Lage die Führung sicherstellen und die Aufwuchsfähigkeit garantieren kann. Die Wissensvermittlung und der Erhalt des erarbeiteten Wissens sind dabei von grosser Bedeutung. Die Forschungsbedürfnisse werden anhand der kontinuierlich aktuali- sierten Gefährdungsannahmen und der kantonalen Bedürfnisse festgelegt. Die Forschung und Entwicklung im Bevölkerungsschutz ist auf alle Aufgabenberei- che des Bevölkerungsschutzes ausgerichtet und dient allen Beteiligten von Bund, Kantonen und Gemeinden. Dazu wird beim Bund eine permanente Forschungsorga- nisation eingesetzt, in der die Kantone vertreten sind. Die Forschung und Entwick- lung des Bevölkerungsschutzes wird durch den Bund geplant, geleitet und finan- ziert. Für Forschungsarbeiten können Aufträge an Hochschulen oder Unternehmen der Privatwirtschaft erteilt werden. Die internationale Zusammenarbeit ist anzustre- ben. Die Forschung und Entwicklung des Bevölkerungsschutzes wird als langfristige Tä- tigkeit betrachtet. Zur Sicherstellung von Kontinuität, Kostenwirksamkeit und Nachhaltigkeit ist ein mehrjähriger Planungs- und Budgetierungshorizont notwen- dig.
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2. Kapitel: Ausbildung im Bevölkerungsschutz
Art. 9 Den Führungsorganen kommt im Rahmen des Verbundsystems Bevölkerungsschutz eine zentrale Rolle zu. Damit die Mitglieder der Führungsorgane ihre verantwor- tungsvollen Aufgaben in der Planung, in der Vorbereitung sowie im Ereignisfall oh- ne Verzug und kompetent ausführen können, ist eine entsprechende Aus- und Wei- terbildung unumgänglich. In der Grundausbildung sind die Mitglieder der Führungsorgane stufengerecht auf ihre Funktionen vorzubereiten. Sie müssen die möglichen Risiken und Gefähr- dungen, die Aufgaben der Führungsorgane sowie die Einsatzmöglichkeiten der ver- schiedenen Partnerorganisationen kennen. Zudem sind sie in der Stabsarbeit zu schulen und mit der dazu notwendigen Führungsinfrastruktur vertraut zu machen. In der Weiterbildung werden einerseits das in der Grundausbildung vermittelte Wis- sen erneuert, ergänzt und vertieft und andererseits die Einsatzbereitschaft der Füh- rungsorgane periodisch überprüft. In Form von Übungen können die Mitglieder der Führungsorgane zudem auf mögliche Ereignisse vorbereitet werden.
Art. 10 Bst. a–d Damit im Ereignisfall die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Stufen ge- währleistet ist, unterstützt der Bund die Kantone bei der Ausbildung der Führungs- organe und bietet für die Führungsorgane Aus- bzw. periodische Weiterbildungen an. Damit sollen Erkenntnisse im Bereich der Katastrophen- und Nothilfe (z.B. auf Grund von Ereignisauswertungen) möglichst schnell in die Planungen des Bevölke- rungsschutzes auf Stufe Kanton, Region oder Gemeinde einfliessen können. Dabei stehen vor allem Ausbildungen im Vordergrund, die hauptamtliches Lehrpersonal mit besonderen Fachkenntnissen oder eine aufwendige Ausbildungsinfrastruktur erfordern oder deren zentralere Durchführung auf Stufe Bund wirtschaftlicher erfol- gen kann.
Art. 10 Bst. e und f Der Bund stellt die Aus- und Weiterbildung des Lehrpersonals für die Führungsor- gane sicher. Auf Grund der sich heute rasch verändernden Bedingungen sind eine umfassende Grundausbildung und eine periodische Weiterbildung notwendig, damit das Lehrpersonal die hohen Anforderungen erfüllen kann. Damit mögliche Synergien bei der Ausbildung des Lehrpersonals genutzt werden können, ermöglicht der Bund dem Lehrpersonal aller Partnerorganisationen die Teil- nahme an den Ausbildungsangeboten.
Art. 10 Bst. g Bei der Komplexität der heutigen Risiken und Gefährdungen ist eine effiziente Aus- bildung mit modernen Ausbildungs-, Informations- und Kommunikationstechno- logien notwendig. Die Beschaffung und der Unterhalt solcher Technologien über- steigen die Möglichkeiten der einzelnen Kantone. Der Bund ist deshalb auch in Zu- kunft für die durch ihn durchzuführende Ausbildung auf eine zeitgemässe Ausbil- dungsinfrastruktur angewiesen.
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3. Titel: Zivilschutz 1. Kapitel: Schutzdienstpflicht 1. Abschnitt: Grundsätze
Art. 11 Die neue Definition der Schutzdienstpflicht verbindet die geistige und körperliche Tauglichkeit mit den Anforderungen für die Schutzdienstleistung. Damit wird ver- mieden, dass alle Militärdienstuntauglichen, unbesehen ihrer Tauglichkeit zum Schutzdienst, schutzdienstpflichtig werden. Dadurch wird einerseits verhindert, dass beispielsweise Schwerstbehinderte von der Zivilschutzadministration unnötiger- weise erfasst werden und andererseits kann der administrative Bereich (Kontroll- führung) um über 20 000 Personen entlastet werden (abgeleitet aus einer Schutz- dienstpflicht vom 20. bis zum 40. Altersjahr). Nicht zu unterschätzen ist dabei die Image-Erhöhung für den Zivilschutz.
Art. 12 Die Schutzdienstpflicht nach erfüllter Militärdienstpflicht bzw. Zivildienstpflicht entfällt. Militärdienstpflichtige, die vorzeitig – beispielsweise aus gesundheitlichen Gründen – vor 50 geleisteten Militärdiensttagen aus der Militärpflicht auscheiden, sind grundsätzlich schutzdienstpflichtig. Damit kann – mit Blick auf die «Wehrge- rechtigkeit» – verhindert werden, dass Militärdienstpflichtige nach wenigen Militär- diensttagen keine Dienstleistung mehr zu erbringen haben.
Art. 13 und 14 Mit der Anpassung der Dauer der Schutzdienstpflicht soll der Bundesrat flexibel auf Bestandesprobleme, vor allem mit Blick auf die Entwicklung der sicherheitspoliti- schen Lage, reagieren können. Die Ausdehnung bzw. Rücknahme der Schutz- dienstpflichtdauer um ein Jahr würde gesamtschweizerisch rund 5000 zusätzliche (bereits ausgebildete) Schutzdienstpflichtige ergeben bzw. zu einer Bestandesreduk- tion in der gleichen Grössenordnung führen. Mit der vorgesehenen maximalen Ausdehnung der Schutzdienstpflicht um 10 Jahre kann ein grosser Teil des personellen Mehrbedarfs im Hinblick auf einen bewaffne- ten Konflikt abgedeckt werden. Zur Ergänzung des notwendigen Personals kann der Bundesrat in diesem Fall zudem alle Schweizer, die nicht militär- bzw. zivildienst- pflichtig sind, der Schutzdienstpflicht unterstellen.
Art. 15 Die freiwillige Übernahme der Schutzdienstpflicht, insbesondere für Schwei- zerinnen sowie für in der Schweiz niedergelassene Ausländer und Ausländerinnen, soll weiterhin möglich bleiben. Explizit sollen neu auch Militärdienstpflichtige, die vor der Erfüllung der Militärdienstpflicht als solche ausscheiden, die freiwillige Übernahme der Schutzdienstpflicht beantragen können. Der Entscheid über eine Aufnahme liegt bei den Kantonen.
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Art. 16 Die Rekrutierung der Militär- und der Schutzdienstpflichtigen erfolgt gemeinsam. Für den Zivilschutz werden drei Grundfunktionen rekrutiert: Stabsassistent, Betreu- er und Pionier. Das Verfahren umfasst die Information der Stellungspflichtigen, den kantonal durchgeführten Orientierungstag und die Rekrutierung. Im Interesse einer optimalen Funktionszuweisung werden die Anforderungsprofile der verschiedenen Funktionen in der Armee und im Zivilschutz neu festgelegt. Bei der Zuteilung be- steht keine Wahlfreiheit. Die Armee hat Vorrang. Eignung und Neigung der Dienst- pflichtigen sollen nach Möglichkeit berücksichtigt werden. Die Federführung bei der Rekrutierung liegt bei der Armee. Die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen wird gewährleistet. Mit diesem neuen System der personellen Alimentierung des Zivilschutzes soll das heute als störend empfundene «Zweiklassensystem» Armee – Zivilschutz eliminiert werden. Die Einzelheiten des Rekrutierungsverfahrens werden in Verordnungen des Bundes- rates und des VBS geregelt.
Art. 17 Die Personalbewirtschaftung – einschliesslich der Kontrollführung – durch den Kanton ist eine Konsequenz aus der mit der Reform konsequent angestrebten Re- gionalisierung des Zivilschutzes. Insofern soll auch das bisherige grundsätzliche Wohnortsprinzip für die Zuteilung der Schutzdienstpflichtigen gelockert werden.
Art. 18 Durch Einteilungen in die Personalreserve kann vermieden werden, dass für den Einsatz nicht benötigte Schutzdienstpflichtige aus- und weitergebildet werden. Auf Organisationsstufe können über die Personalreserve die regional und kantonal un- terschiedlichen Personalbedürfnisse flexibel gehandhabt werden. Um unrentable Ausbildungen – etwa im Rahmen von Widerholungskursen – zu vermeiden, haben die Angehörigen dieser Personalkategorie keinen Anspruch auf Schutzdienstlei- stung.
Art. 19 Der Wortlaut entspricht der bisherigen Regelung in der Zivilschutzgesetzgebung (Art. 15 Abs. 1 ZSG und Art. 26 ZSV; SR 520.1 und SR 520.11).
Art. 20 Mit der Senkung des Schutzdienstalters auf das 40. Altersjahr ergibt sich in der Fra- ge der bisherigen Praxis der Personalfreistellungen eine andere Betrachtungsweise. Heute sind 65 Prozent aller von der Schutzdienstleistung Befreiten über 40 Jahre alt. Bei einzelnen Kategorien, beispielsweise bei den Angehörigen der zivilen Füh- rungsorgane, erhöht sich dieser Prozentsatz bis gegen 90 Prozent. Allein aus dieser Sicht würde der Aufwand bei der Weiterführung der heutigen Systematik unverhält- nismässig. Hinzu kommen die Neuausrichtung auf Katastrophen und Notlagen und die markante Bestandesreduktion beim Zivilschutz. Insofern verliert die bisherige Praxis der Personalfreistellungen im Rahmen der «Gesamtverteidigung» (bisher ca. 140 000 Personen z.B. zu Gunsten der Wirtschaftlichen Landesversorgung, der Feu-
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erwehr usw.) stark an Bedeutung. Sinngemäss gilt dieselbe Aussage für die Militär- dienstpflichtigen, deren Dienstleistungspflicht neu mit dem 30. Altersjahr enden soll. An Stelle des heutigen, administrativ aufwendigen Verfahrens der Befreiung von der Schutzdienstleistung soll die schon im bisherigen Gesetz vorgesehene vorzeitige Entlassung aus der Schutzdienstpflicht treten. Bewusst wird auf eine Quotenrege- lung verzichtet. Sie ist aus Bestandesgründen nicht notwendig und würde zu einem unverhältnismässigen administrativen Aufwand führen (Quotenzuteilung, -kontrolle und -überwachung u.a.m.). Gesamtschweizerisch wird von einer Planungszahl von rund 15 000 Schutzdienstpflichtigen ausgegangen. Neu sollen Schutzdienstpflichtige, die von einer Partnerorganisation zur Erfüllung ihrer Aufgaben bei Katastrophen und Notlagen unentbehrlich sind, vorzeitig aus der Schutzdienstpflicht entlassen werden können. Damit sollen Personalengpässe bei den Partnerorganisationen vermindert werden. Insbesondere geht es dabei um die hauptberuflichen Angehörigen der Polizei, der Feuerwehr und der sanitätsdienstli- chen Rettungsdienste sowie um die nebenberuflichen Angehörigen der Feuerwehren und der zivilen Führungsorgane. Die Kantone, die für die Organisation des Ver- bundsystems Bevölkerungsschutz verantwortlich sind, entscheiden über die vor- zeitige Entlassung. Eine personelle «Aushöhlung» des Zivilschutzes wird damit ver- hindert und die Ausbildungsinvestitionen gesichert. Die Kantone können damit nicht zuletzt auch allfälligen Missbräuchen entgegenwirken.
Art. 21 Zuständig für den Entscheid ist der Kanton nach Anhörung der Gemeinde.
2. Abschnitt: Rechte und Pflichten
Art. 22 Die Bestimmungen über Sold, Verpflegung, Transport und Unterkunft wurden un- verändert vom ZSG übernommen (Art. 22).
Art. 23 Nachdem neu auch im Zivilschutz eine Grundausbildung eingeführt wird (Art. 33), sollen aus Gründen der Gleichbehandlung für die Grundausbildung im Zivilschutz jene Bestimmungen übernommen werden, wie sie auch für die Rekrutenschule gel- ten (reduzierter Ansatz). Der bisherige Artikel 23 ZSG wurde inhaltlich unverändert übernommen. Einzelheiten im Sinne einer Auflistung der angerechneten Dienstleistungen sind auf Verordnungsstufe zu regeln.
Art. 24 Am heute geltenden Grundsatz der Anrechnung von Schutzdienstleistungen an die Wehrpflichtersatzabgabe wird festgehalten. Der Anrechnungssatz wird später fest- gelegt. Auf die Einführung einer Zivilschutz-Ersatzabgabe wird verzichtet. Nach Artikel 59 BV schulden Wehrpflichtige, die weder Militärdienst noch Zivildienst (als Ersatz-
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dienst) leisten, eine Ersatzabgabe. Damit ist der Schutzdienstpflichtige grundsätzlich ersatzpflichtig. Die Einführung einer zusätzlichen Zivilschutz-Ersatzabgabe würde während der Wehrpflichtdauer vom 20. bis zum vollendeten 30. Altersjahr zu einer Doppelbelastung führen. Eine Ersatzabgabe vom 31. Altersjahr an würde denjenigen Schutzdienstpflichtigen treffen, der seiner Schutzdienstpflicht nicht nachkommt oder schutzdienstuntauglich ist. Mit einer solchen Lösung könnte zwar in Analogie zur Wehrpflichterfüllung der subsidiären Schutzdienstpflichterfüllung vom 31. bis zum vollendeten 40. Altersjahr nachgelebt werden. Sie soll aber nicht weiterverfolgt werden. Eine andere Regelung für die Zeit der Schutzdienstpflicht nach Ende der Wehrpflicht, z.B. in Form einer Rückerstattung der entrichteten Wehrpflichtersatzabgabe auf Grund der geleisteten Diensttage, ist rechtlich nicht möglich, weil die Ersatzabgabe eine subsidiäre Form der Wehrpflichterfüllung darstellt.
Art. 25 und 26 Die Bestimmungen über Versicherung und Pflichten wurden unverändert vom ZSG übernommen (Art. 25 und 27).
3. Abschnitt: Aufgebot und Kontrollführung
Art. 27 Artikel 27 umschreibt die einzelnen Dienstleistungen und damit Einsatzarten. Bei grossflächigen Schadenereignissen, die die Einsatzmöglichkeiten eines einzel- nen Kantons übersteigen würden, für den Fall bewaffneter Konflikte sowie für Ein- sätze zu Gunsten der Gemeinschaft auf nationaler Ebene sollen die Schutz- dienstpflichtigen durch den Bundesrat aufgeboten werden können. Die Formationen des Zivilschutzes sind kantonale und kommunale Mittel; das Auf- gebot muss deswegen folgerichtig durch die Kantone geregelt werden. Zur Klärung und als Beitrag zur allgemeinen Rechtssicherheit werden die Aufgebotsmöglichkei- ten der Kantone im vorliegenden Gesetzesentwurf genauer geregelt. Insbesondere für das Aufgebot für Einsätze zu Gunsten der Gemeinschaft sollen – um Missbräu- che zu verhindern – verbindliche Normen auf Verordnungsstufe erlassen werden (z.B. Verhinderung von Dienstleistungen beim eigenen Arbeitgeber, Konkurrenzie- rung der Privatwirtschaft u.a.m.). Sie müssen zudem durch das Departement (VBS) oder die Kantone – im Bereich deren Zuständigkeiten – bewilligt werden.
Art. 28 Die Kontrollführung für die Schutzdienstpflichtigen, bisher durch die Gemeinden wahrgenommen, soll neu der Kanton regeln. Bei der Ausbildungskontrolle sind auch Bundesstellen tangiert (Ausbildung Stufe Bund, Eidg. Steuerverwaltung, Wehr- pflichtersatzabgabe, EO-Ausgleichskasse); sie wird deshalb in der neuen Ver- ordnung über die Kontrollführung im Zivilschutz gesamtschweizerisch einheitliche Normen enthalten.
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2. Kapitel: Pflichten von Dritten
Art. 29 Die Bestimmungen entsprechen der bisherigen Regelung in Artikel 28 Absatz 1 und 3 ZSG.
Art. 30–32 Diese Bestimmungen wurden inhaltlich weitgehend unverändert vom ZSG über- nommen (Art. 29–31).
3. Kapitel: Ausbildung im Zivilschutz
Art. 33 Mit der Neuausrichtung des Zivilschutzes wird die Ausbildung der Schutzdienst- pflichtigen neu konzipiert. Die Ausbildungsinhalte orientieren sich an der zu- künftigen Kernfähigkeit des Zivilschutzes zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen und damit nicht mehr an den Erfordernissen des bewaffneten Konflikts. Diese werden nach einem Entscheid zum Aufwuchs durch eine erweiterte Ausbil- dung sichergestellt. Nach erfolgter Rekrutierung haben die Schutzdienstpflichtigen eine Grundausbil- dung zu absolvieren. Sie besteht aus zwei aufeinander aufbauenden Ausbildungsse- quenzen: – In der allgemeinen Grundausbildung (AGA) wird allen Schutzdienstpflichti- gen das nötige, den Grundfunktionen übergeordnete Grundwissen vermittelt. – In der funktionsbezogenen Grundausbildung (FGA) steht die einsatzbezo- gene fachtechnische Ausbildung, getrennt nach den drei Grundfunktionen, im Zentrum. Mit einer Zusatzausbildung (ZA) kann das Grundwissen von ausgewählten Schutz- dienstpflichtigen für Spezialaufgaben (z.B. Anlage- und Materialwartung) ergänzt werden. Die Zusatzausbildung kann im Anschluss an die allgemeine und die funk- tionsbezogene Grundausbildung oder später erfolgen.
Art. 34 und 35 Für die Übernahme einer Kaderfunktion ist jeweils eine entsprechende Kader- ausbildung zum Gruppen- oder Zugführer, zum Chef eines Sachbereichs der Füh- rungsunterstützung oder zum Zivilschutzkommandanten zu absolvieren. Die ver- schiedenen Kader sind für die Führung, die Ausbildung und die Einsatzfähigkeit ih- rer jeweiligen Formationen oder ihres Sachbereiches verantwortlich. Die Aus- bildung ist auf diese Anforderungen ausgerichtet und soll die Fachkompetenz ent- sprechend erhöhen. Die Kader des Zivilschutzes haben periodisch Weiterbildungen zu absolvieren. Da- mit soll sichergestellt werden, dass Neuerungen rasch umgesetzt werden können.
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Art. 36 Mit den jährlich stattfindenden Wiederholungskursen werden die Schutzdienst- pflichtigen befähigt, ihre Aufgaben jederzeit zu erfüllen. Die Kader haben für ihre anspruchsvollen Führungs- und Ausbildungsaufgaben zusätzliche Dienstleistungen zu erbringen. Wiederholungskurse dienen in erster Linie dazu, die Einsatzbereit- schaft der Zivilschutzformationen sowie der Kader zu überprüfen, zu ergänzen und zu festigen. Sie ermöglichen dem Kader zudem, die notwendigen Führungserfah- rungen zu sammeln. Wiederholungskurse können auch für Übungen im Verbund mit den anderen Partnerorganisationen genutzt werden.
Art. 37 Dieser Artikel entspricht gleich lautenden Bestimmungen in der Militärgesetzge- bung (Art. 59 Abs. 2 MG; SR 510.10). Ein zwingender Bedarf besteht bei einer au- sserordentlichen Mehrbelastung der Zivilschutzverwaltung oder wenn Arbeiten aus- gewiesene Spezialisten mit besonderen Kenntnissen verlangen.
Art. 38 Wie in der bisherigen Gesetzgebung werden Minimalvorschriften für das Aufge- botsverfahren (Zustellung, Gesuche um Verschiebung) festgelegt. Dem Bundesrat steht die Kompetenz zu, die Organisation der Bundesverwaltung festzulegen. Welche Stelle des Bundes inskünftig für den Zivilschutz (und den Be- völkerungsschutz) zuständig sein wird, steht zurzeit noch nicht fest (Art. 43 Abs. 2 RVOG; SR 172.010).
Art. 39 Der Bund schafft gemeinsam mit den Kantonen die Grundlagen für eine möglichst einheitliche Ausbildung («unité de doctrine»). Aus Gründen der Wirtschaftlichkeit bildet der Bund die Zivilschutzkommandanten und deren Stellvertreterinnen und Stellvertreter, die Kader und bestimmte Spezialisten der Führungsunterstützung so- wie des Kulturgüterschutzes aus. Er kann auf Ersuchen der Kantone Aus- und Wei- terbildungen durchführen, die an und für sich in deren Zuständigkeitsbereich liegen. Gemäss der Zuständigkeitsfinanzierung haben die Kantone die entsprechenden Kos- ten zu übernehmen.
Art. 40 Der Bund stellt die Aus- und Weiterbildung des Lehrpersonals für den Zivilschutz sicher. Auf Grund der sich heute rasch verändernden Bedingungen sind eine umfas- sende Grundausbildung und eine periodische Weiterbildung notwendig, damit das Lehrpersonal die hohen Anforderungen erfüllen kann. Einzelne Ausbildungsmodule sollen auch dem Lehrpersonal der anderen Partnerorganisationen offen stehen.
Art. 41 Bei der Komplexität der heutigen Gefährdungen und Risiken ist eine effiziente Aus- bildung mit modernen Ausbildungs-, Informations- und Kommunikationstechnolo- gien notwendig. Die Beschaffung und der Unterhalt solcher Technologien über- steigen die Möglichkeiten der einzelnen Kantone. Der Bund ist deshalb auch in Zu-
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kunft für die durch ihn durchzuführende Ausbildung auf eine zeitgemässe Aus- bildungsinfrastruktur angewiesen.
Art. 42 Schon auf Grund der «Reformen 95» und der damit verbundenen Senkung der Be- stände sind einige kantonale, regionale und kommunale Ausbildungszentren über- flüssig geworden. Artikel 42 übernimmt im Grundsatz den Wortlaut der Artikel 60 und 76 der Zivil- schutzverordnung (ZSV; SR 520.11), wobei die Übergangsbestimmungen von Arti- kel 76 ZSV seit dem 1. Januar 2001 nicht mehr in Kraft sind.
4. Kapitel: Material sowie Alarmierungs- und Telematiksysteme
Art. 43 Grundsätzlich sind die Kantone für die Beschaffung des ortsspezifischen Materials zuständig. Dieses wird primär im Hinblick auf den Einsatz bei Katastrophen und in Notlagen beschafft. Es wird einsatzbezogen ausgewählt. Die Synergien zwischen den Partnerorganisationen sollen genutzt werden. Für das Material, welches zusätzlich für besondere Katastrophen und Notlagen im Verantwortungsbereich des Bundes und für den Fall eines bewaffneten Konflikts benötigt wird, liegt die Zuständigkeit und die Finanzierung beim Bund. Dies betrifft insbesondere die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung, die Telematiksysteme für den Zivilschutz, die Ausrüstung und das Material der Schutzanlagen sowie das standardisierte Material des Zivilschutzes (zurzeit das AC-Schutzmaterial). Die Kompatibilität zu Ausrüstungen der anderen Partnerorganisationen ist zu gewähr- leisten. Zudem ist sicherzustellen, dass die Kantone die Materialbeschaffungsorgane des Bundes bei der Evaluation und Beschaffung von Material beanspruchen können. Der Bund legt die Anforderungen an die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung fest. Die bestehenden Sirenenanlagen (inkl. diejenigen der Kernkraftwerke und für den Wasseralarm) und ihre Fernsteuerungen sind auf den neuesten technischen Stand zu bringen sowie flächendeckend zentral auslösbar und betriebsbereit zu hal- ten. Der Bund trägt die Kosten für die Erstellung und die Erneuerung dieser Sy- steme. Für die Ausführung sind die Kantone zuständig. Betrieb und Unterhalt sind Sache der Gemeinden bzw. der Betreiber. Um die Führungsorgane mit Telematikdienstleistungen unterstützen zu können, sind die nötigen Übermittlungssysteme bereitzustellen oder deren Verwendung zu er- möglichen. Nebst der Bereitstellung kompatibler Geräte und den nötigen Installatio- nen in Schutzanlagen ist auch die Einbindung in bestimmte feste Netze oder in Fun- knetze nötig. Diese Ausrüstung ist auch bei einem bewaffneten Konflikt die techni- sche Basis für die Telematik.
Art. 44 Der Wortlaut von Artikel 44 wurde unverändert vom ZSG übernommen (Art. 51).
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5. Kapitel: Schutzbauten 1. Abschnitt: Schutzräume
Art. 45 Die bestehenden Schutzbauten des Zivilschutzes werden erhalten. Für den Fall eines bewaffneten Konflikts soll zur Wahrung der Chancengleichheit jeder Einwohnerin und jedem Einwohner ein Schutzplatz in der Nähe des Wohnorts zur Verfügung ste- hen. Darüber hinaus sollen die Schutzräume auch bei Katastrophen und in Notlagen, z.B. im Fall erhöhter Radioaktivität, eines Erdbebens oder akuter Lawinengefahr, als Notunterkünfte genutzt werden können.
Art. 46 Gesamtschweizerisch besteht zwar ein grosses Schutzplatzangebot, doch sind örtlich noch Defizite vorhanden. Zur Wahrung der Chancengleichheit sollen die bestehen- den sowie bei einem Bevölkerungszuwachs auftretende Lücken durch neu zu erstel- lende Schutzräume gezielt geschlossen werden. An der Baupflicht von Schutzräumen wird daher grundsätzlich festgehalten. Haus- eigentümerinnen und Hauseigentümer haben beim Bau von Wohnhäusern, Heimen und Spitälern Schutzräume zu erstellen. In Gebieten, in denen zu wenig Schutz- plätze vorhanden sind, haben die Gemeinden öffentliche Schutzräume zu erstellen und auszurüsten. Neu wird allerdings auf die Erstellung von Schutzräumen bei wesentlichen Anbau- ten und im Arbeitsbereich (Geschäftshäuser) verzichtet, die Schutzraumbaupflicht also reduziert. Zudem sollen bei Wohnungen und Heimen – anstatt 1 Schutzplatz pro Zimmer – inskünftig nur noch 2/3 Schutzplätze pro Zimmer gebaut werden. Die Nachrüstung von bestehenden, noch nicht ausgerüsteten Schutzräumen (gebaut vor 1987) erfolgt erst während der Aufwuchszeit.
Art. 47 Die Kantone steuern nach Vorgaben des Bundes den Schutzraumbau. Sie regeln den Vollzug der Baupflicht und legen nach Vorgaben des Bundes die Höhe der Ersatz- beiträge fest. Wird kein Schutzraum erstellt oder ist der Schutzplatzbedarf im Beur- teilungsgebiet gedeckt, so hat die Hauseigentümerin oder der Hauseigentümer einen – gegenüber heute reduzierten – Ersatzbeitrag zu entrichten. Die Ersatzbeiträge die- nen in erster Linie der Finanzierung der öffentlichen Schutzräume der Gemeinden. Mit ihnen kann ein grosser Teil der anfallenden Kosten für die Erstellung und die Werterhaltung dieser Schutzräume finanziert werden. Sind in einer Gemeinde alle vorgeschriebenen Schutzräume erstellt, so sollen die Ersatzbeiträge auch weiterhin (gemäss der bisherigen Gesetzgebung im baulichen Zivilschutzbereich, BMG/BMV; SR 521.1 und SR 521.11) für weitere Zivilschutz- massnahmen verwendet werden dürfen.
Art. 48 und 49 Die Artikel 48 und 49 übernehmen sinngemäss Bestimmungen der bisherigen Ge- setzgebung (BMG/BMV).
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Auf die bisherige Vorgabe von 3 Prozent der mutmasslichen Baukosten als Sicher- heitsleistung wird verzichtet, da für die Schutzräume die Kantone nach Vorgaben des Bundes zuständig sind. Es steht ihnen frei, entsprechende Bestimmungen in ihre Gesetzgebung zu übernehmen. Der Bund hat für die Ermittlung der Schutzplatzkos- ten Berechnungsmodelle entwickelt. Daraus ergab sich ein so genanntes Bandbrei- tenmodell, das als Empfehlung für die Kantone abgegeben wurde. Daraus können die Kantone die Höhe der Sicherheitsleistungen bestimmen. Die bisherige Bestimmung von Artikel 19 BMV ist in den Artikeln 49 (Schutz- räume) und 55 (Anlagen) im vorliegenden Gesetz enthalten. Artikel 49 regelt die Aufhebung von Pflichtschutzräumen, für welche der Bund seit 1981 keine Subven- tionen mehr ausrichtet. Deshalb wird auf eine Rückerstattungspflicht verzichtet. Öffentliche Schutzräume werden in der Regel erneuert und nicht aufgehoben.
2. Abschnitt: Anlagen
Art. 50–55 Schutzanlagen umfassen Kommandoposten, Bereitstellungsanlagen, geschützte Sa- nitätsstellen und geschützte Spitäler. Mit den Schutzanlagen können primär die Führungsfähigkeit und die Bereitschaft der Mittel des Bevölkerungsschutzes sichergestellt werden. Die Kommandoposten dienen der Führung und der Führungsunterstützung. Die Bereitstellungsanlagen ste- hen für das Personal und für einen Teil des Materials der Formationen der Partner- organisationen zur Verfügung. Für die sanitätsdienstlichen Schutzanlagen legt der Bund die Rahmenbedingungen fest. Die Kantone – das Gesetz bringt diese Zuständigkeit gegenüber der bisherigen Regelung in der Zivilschutzverordnung (Art. 53) klar zum Ausdruck – sind ver- pflichtet, für mindestens 0,6 Prozent der Bevölkerung Patientenplätze und Behand- lungsmöglichkeiten in geschützten Spitälern (in Verbindung mit einem Akutspital) und in geschützten Sanitätsstellen (nicht direkt mit einem Akutspital in Verbindung) bereitzustellen. Falls die Kantone und die Trägerschaften der sanitätsdienstlichen Schutzanlagen einen höheren Bedarf ermitteln, können die finanziellen Leistungen des Bundes im baulichen und materiellen Bereich bis auf höchstens 0,8 Prozent der Bevölkerung ausgedehnt werden. Diese Einzelheiten sind indessen nicht auf Geset- zes-, sondern auf Verordnungsstufe zu regeln. Die bisherigen Sanitätsposten werden neu als Schutzräume für pflegebedürftige Per- sonen genutzt. Werden durch die Regionalisierung und den Bestandesabbau des Zi- vilschutzes andere Schutzanlagen überzählig, so sind diese je nach Bedarf einer an- deren Nutzung zuzuführen, z.B. als Personen- oder Kulturgüterschutzräume. Für Ausbildungszwecke und für die Nutzung bei Katastrophen und in Notlagen soll nur noch eine begrenzte Anzahl von Schutzanlagen zur sofortigen Inbetriebnahme bereitgehalten werden. Die übrigen Schutzanlagen sind in ihrer Funktion zu erhal- ten, aber in eine reduzierte Betriebsbereitschaft zu versetzen. Die Regelungen zur Bereitschaft werden durch den Bund erlassen.
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3. Abschnitt: Gemeinsame Bestimmungen
Art. 56–58 Die Artikel 56–58 wurden sinngemäss aus der bisherigen Gesetzgebung übernom- men (Art. 8, 9 und 11 BMG). Der Unterhalt der Schutzbauten muss zwar sichergestellt bleiben, Artikel 57 präzi- siert aber, dass die Betriebsbereitschaft nicht mehr jederzeit, sondern neu nur noch auf Anordnung des Bundesrates gewährleistet sein muss (differenzierte Bereitschaft im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt; Art. 71 Abs. 1 Bst. g). Neu bezieht sich diese Bestimmung auf alle Schutzbauten (bisher nur auf Schutzanlagen; Art. 9 BMG).
6. Kapitel: Internationales Schutzzeichen und Ausweis des Zivilschutzes
Art. 59 Die Bestimmungen über das internationale Schutzzeichen und den Ausweis des Zi- vilschutzes, die sich auf das Zusatzprotokoll I vom 8. Juni 1977 (SR 0.518.521) zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internatio- naler bewaffneter Konflikte stützen (SR 0.518.51), sind inhaltlich unverändert von der bisherigen Gesetzgebung (ZSG) übernommen, redaktionell aber besser gestaltet worden.
7. Kapitel: Haftung für Schäden
Art. 60–65 Die Bestimmungen über die Haftung für Schäden wurden praktisch unverändert vom ZSG übernommen (Art. 58–63). Die Kostenverteilung unter den Ersatzpflichtigen wird neu dem Bundesrat übertra- gen, da die bisherige Regelung – Verteilung gemäss Subventionsansatz – nicht mehr möglich ist (neues Finanzierungsmodell, s. Art. 71) Ersetzt wurden die Begriffe «Instruktoren und Instruktorinnen» durch «Lehrperso- nal».
8. Kapitel: Beschwerderecht
Art. 66 und 67 Die Bestimmungen über das Beschwerderecht sind praktisch unverändert vom ZSG übernommen worden (Art. 64 und 65). Nach Inkrafttreten des neuen Verwaltungs- gerichtsgesetzes (VGG; BBl 2001 4539 ff.) werden sie dem neuen Gesetz angepasst werden müssen.
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9. Kapitel: Strafbestimmungen
Art. 68–70 Die Strafbestimmungen wurden praktisch unverändert vom ZSG übernommen (Art. 66–68).
4. Titel: Gemeinsame Bestimmungen 1. Kapitel: Finanzierung
Art. 71 Im Rahmen des Bevölkerungsschutzes kommt es nur beim Zivilschutz zu einer we- sentlichen Änderung bei der Art der Finanzierung. Die Beitragsfinanzierung des Bundes, abgestuft nach der Finanzkraft der Kantone, fällt weg. Die Kosten werden künftig von der zuständigen Instanz in vollem Umfang getragen (Zuständigkeits- finanzierung). Insgesamt können in den nächsten Jahren gegenüber 1998 Ausgaben- reduktionen bei den Sachausgaben der öffentlichen Hand von zirka 15 Prozent er- wartet werden. Die Zuständigkeitsfinanzierung eröffnet insbesondere den Kantonen und Gemeinden einen Handlungsspielraum bei der Umsetzung. Inwieweit dies zu weiteren Ausgabenreduktionen führt, hängt von den Kantonen und Gemeinden ab. Die Ausgaben des Bundes werden in der gleichen Grössenordnung wie 1998 blei- ben. Zu Absatz 1 Buchstaben d und e: Bei den Kosten für die Bereiche gemäss Artikel 7 (konzeptionelle Weiterentwicklung des Bevölkerungsschutzes, Information und in- ternationale Zusammenarbeit) sowie der Forschung und Entwicklung gemäss Arti- kel 8 trägt der Bund nur die eigenen Aufwendungen. Die anerkannten Mehrkosten eines Schutzraums gemäss Absatz 2 errechnen sich aus der Differenz zwischen den Erstellungskosten des Schutzraums (inkl. Ausrüstung) und den Erstellungskosten eines gleich grossen Kellers. Der in Absatz 3 enthaltene Pauschalbeitrag deckt die ausserordentlichen Kosten (Strom, Wasser, Kraftstoff usw.) für die regelmässige Inbetriebnahme der Systeme, deren Häufigkeit und Dauer in den Technischen Weisungen für den Unterhalt (TWU) vorgeschrieben sind, z.B.: Dichtigkeitsprüfungen an Wassertanks, Begren- zung der Feuchtigkeit, Betrieb der Notstromgruppe. Welche Kosten der Bund trägt, ergibt sich aus der abschliessenden Aufzählung in den Absätzen 1–3. Aus dem Umkehrschluss könnte gefolgert werden, dass alle an- dern Kosten durch andere (z.B. die Kantone) getragen werden müssen. Absatz 5 bringt eine Klarstellung hinsichtlich der Erstellung der Schutzanlagen und der Kul- turgüterschutzräume (Abs. 2).
2. Kapitel: Bearbeitung von Personendaten
Art. 72 und 73 Die beiden Artikel wurden neu gemäss der Gesetzgebung über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) aufgenommen.
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3. Kapitel: Schlussbestimmungen
Art. 74 und 75
Wie bis anhin das Bundesamt für Zivilschutz wird die für den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz zuständige Stelle des Bundes mit Rechtsetzungsaufgaben be- traut sein, um rechtliche Normen erlassen zu können (Art. 48 Abs. 2 RVOG; s. auch die Erläuterungen zu Art. 38).
Art. 76 und 77 Das Inkrafttreten ist für 2003 vorgesehen.
5 Auswirkungen 5.1 Finanzielle Auswirkungen 5.1.1 Ausgangslage Die Schwerpunkte der Ausgaben der Partnerorganisationen im Verbundsystem Be- völkerungsschutz sind unterschiedlich gelagert. Bei der Polizei, der Feuerwehr, dem Gesundheitswesen und den technischen Betrieben sind sie weitestgehend von den Aufwendungen für tägliche Aufgaben, d.h. zur Bewältigung von Alltagsereignissen, bestimmt. Der Kostenanteil für Katastrophen und Notlagen oder für den bewaffne- ten Konflikt ist gering. Die Kosten des Zivilschutzes werden dagegen wesentlich von diesen Gefährdungen bestimmt.Vor diesem Hintergrund wird sich die Reform und das Konzept des Bevölkerungsschutzes – mit Ausnahme des Zivilschutzes – nicht grundsätzlich auf die Art der Finanzierung der Partnerorganisationen auswir- ken, umso mehr als diese in der Kompetenz der Kantone liegen. Allerdings werden die Nutzung von Synergien unter den Partnerorganisationen im Rahmen des Bevöl- kerungsschutzes, aber auch bereits in die Wege geleitete Reformen bei den Partner- organisationen (z.B. im Feuerwehrwesen) Einsparungen möglich machen.
5.1.2 Wechsel des Finanzierungsmodus Zu einer wesentlichen Änderung kommt es bei der Art der Finanzierung im Bereich des Zivilschutzes. An Stelle der bisherigen Beitragsfinanzierung, bei der sich der Bund abgestuft nach der Finanzkraft der Kantone an den Kosten für den Zivilschutz beteiligt hat, tritt die so genannte Zuständigkeitsfinanzierung. Jede politische Stufe trägt also die vollen Kosten gemäss den neu definierten Zuständigkeiten. Die Kos- tenteilung zwischen den Kantonen und den Gemeinden wird im Rahmen der kanto- nalen Rechtssetzung geregelt.
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Der Wechsel des Finanzierungsmodus vor dem Hintergrund der neu definierten Aufgabenteilung führt dazu, dass der Bund wie die Kantone (inkl. Gemeinden) in gewissen Teilbereichen entlastet werden, in anderen aber neue Kosten zu überneh- men haben. Summarisch ausgedrückt: Beim Bund fallen gegenüber heute vor allem Mehrausgaben im Bereich der Alarmierungs- und Telematiksysteme sowie der Schutzanlagen und demgegenüber Entlastungen im Bereich der Ausbildung an. Dies gilt im umgekehrten Sinne für die Kantone und Gemeinden. Die entsprechenden Mehr- und Minderbelastungen in den einzelnen Kostenkategorien werden im Leit- bild Bevölkerungsschutz (Kap. 11 und Anh. A 1) detailliert beschrieben und ausge- wiesen. Der Wechsel des Finanzierungsmodus wirkt sich über das Ganze gesehen weitgehend kostenneutral aus, so dass weder der Bund noch die Kantone gegenüber früher Mehrbelastungen zu erwarten haben. Im Gegenteil: Die Gesamtkosten für den Zivilschutz werden insgesamt sinken.
5.1.3 Prognose der budgetären Kosten für den Zivilschutz 5.1.3.1 Allgemeines Die budgetären Kosten für den Zivilschutz sind mit den verschiedenen Reformen und Optimierungen, insbesondere im Rahmen der «Reform 95», seit Beginn der Neunzigerjahre bereits um fast 50 Prozent gesunken. Dieser starke Ausgabenrück- gang beim Bund, bei den Kantonen und Gemeinden ergab sich insbesondere aus Verzichten, Aufgabenverlagerungen und Regionalisierungen der Zivilschutzorgani- sationen. Beim Bund betrugen die budgetären Ausgaben im Jahr 1998 noch 83 Millionen Franken, bei den Kantonen und Gemeinden 233 Millionen Franken. Hinzu kamen 11 Millionen Franken (aus den von Privaten geleisteten Ersatzbeiträ- gen) für den Bereich der Schutzbauten (durch die Gemeinde erstellte Schutzräume sowie Schutzanlagen).
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Die Neuausrichtung des Zivilschutzes im Rahmen der Bevölkerungsschutzreform wird ab der Umsetzung im Jahr 2003 gegenüber dem Jahr 1998 insgesamt zu einer weiteren Kostenreduktion bei den budgetären Kosten von rund 15 Prozent führen. Dabei werden die Betriebskosten deutlich sinken, die Investitionskosten hingegen leicht steigen. Die detallierten Berechnungen im Leitbild Bevölkerungsschutz (vgl. dazu Kap. 11 und Anh. A 1) gehen beim Bund von 76 Millionen Franken und bei den Kantonen (und den Gemeinden) von rund 200 Millionen Franken aus. Dieser Rückgang resul- tiert insbesondere aus den Möglichkeiten der angestrebten verstärkten Regionalisie- rung, der verstärkten interregionalen und interkantonalen Zusammenarbeit sowie den gegenüber früher markant geringeren Vorbereitungen und Massnahmen für den Fall eines bewaffneten Konflikts. Die zukünftige Entwicklung der Ausgaben hängt davon ab, wie weit die Kantone im Vollzug etwa bezüglich Regionalisierungen bereits fortgeschritten sind und wie die Kantone (inkl. Gemeinden) den Handlungsspielraum bezüglich der Ausnutzung von Synergien innerhalb des Kantons, zwischen den Kantonen und mit dem Bund auch wirklich nutzen.
5.1.3.2 Material sowie Alarmierungs- und Telematiksysteme Angesichts des guten Ausrüstungsstandes des Zivilschutzes besteht für die Kantone, die zukünftig für die Beschaffung des ortsspezifischen Materials im Bereich der Katastrophen- und Nothilfe zuständig sind, mittelfristig kein grosser Investitionsbe- darf mehr. Sie verfügen zudem, mit Blick auf die markanten Bestandesreduktionen, über genügend Material vor allem im Bereich der bisherigen Rettungsformationen des Zivilschutzes. Damit können auch allfällige Ersatzbeschaffungen abgedeckt wer- den. Allerdings müssen die Werterhaltung sowie Anpassungen an neue technische Entwicklungen sichergestellt werden.
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Beim Bund stellt die Übernahme der Kosten der Systeme für die Alarmierung der Bevölkerung und der Telematiksysteme für den Zivilschutz sowie der Erneuerungs- und teilweise der Unterhaltskosten für die Schutzanlagen ein neues Schwergewicht dar. Diese Bereiche werden ihn – verglichen mit dem Stichjahr 1998 – mit Mehr- ausgaben belasten.
5.1.3.3 Schutzbauten Insbesondere im Bereich der Schutzbauten fallen in Zukunft für den Bund, die Kantone und Gemeinden – und für Private – markante Kostenreduktionen an. Bei den Schutzräumen fällt die reduzierte Schutzraumbaupflicht (Wegfall der Baupflicht für Geschäftshäuser) und die gegenüber heute stark reduzierte Höhe der Ersatzbeiträge ins Gewicht. Markant kostenreduzierend wirkt sich darüber hinaus der hohe Ausbaustand aus: In Zukunft werden bedeutend weniger Schutzräume ge- baut werden müssen. Bei der Erstellung von Schutzräumen durch die öffentliche Hand können die Kantone und Gemeinden – der Bund leistet hier keine Beiträge mehr – zudem auf die vorhandenen Ersatzbeiträge zurückgreifen. Bei den Schutzanlagen werden infolge der Regionalisierungen sowie der Einführung einer differenzierten Betriebsbereitschaft Einsparungen möglich.
5.1.3.4 Ausbildung Einsparungen in der Grössenordnung von rund 25 Prozent, verglichen mit dem Stichjahr 1998, sind im Bereich der Ausbildung im Zivilschutz möglich. Dies ergibt sich – trotz massvoll verlängerter Grundausbildung – vor allem durch die markante Bestandesreduktion sowie durch den Verzicht auf die ausbildungsmässigen Vorbe- reitungen für den Fall eines bewaffneten Konflikts. Gemäss den Zuständigkeiten tragen die Kantone die Kosten für die Ausbildung künftig weitgehend selber. Der Bund finanziert die gemäss Gesetzesentwurf durch ihn durchzuführende Ausbildung und leistet zudem mit der Ausarbeitung einheitlicher Ausbildungsgrundlagen zu Gunsten der Kantone einen wesentlichen indirekten Beitrag an die Kosten der Kan- tone.
5.1.3.5 Personalaufwendungen und übrige Sachausgaben Bei den Personalaufwendungen und den übrigen Sachausgaben sind, verglichen mit 1998, Kosteneinsparungen von ebenfalls insgesamt rund 25 Prozent zu erwarten. Die rund 10 Prozent möglichen Kosteneinsparungen auf Stufe Bund werden aller- dings durch den künftigen Einbezug der Arbeitgeberbeiträge bei den Personalauf- wendungen oder Gemeinkosten (ab 2001) kompensiert. Gleichzeitig bilden auch die IT-Investitionen neu einen Bestandteil der Amtsrechnung. Für eine Übergangszeit von 2003 bis 2005 fallen Zusatzkosten an. Diese betreffen einerseits Kommissionen und Honorare aus dem Projekt «Bevölkerungsschutz» (Umsetzungsphase; 2003 rund 1,2 Mio. Fr. und 2004 rund 0,2 Mio. Fr.). Andererseits sind Beiträge des Bundes an die Kosten von kantonalen und kommunalen Kursen zu berücksichtigen, die sich auf
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Grund der geltenden Rechtsgrundlagen (ZSG) ergeben und die teils erst mit zeitli- cher Verzögerung von den Kantonen eingereicht werden (2003 rund 2,0 Mio. Fr., 2004 rund 1,5 Mio. Fr. und 2005 rund 0,7 Mio. Fr.). Hinzu kommt, dass der Bund in Zukunft insbesondere in den Bereichen der konzeptionellen Weiterentwicklung des Bevölkerungsschutzes, der Forschung und Entwicklung, der Information und der internationalen Zusammenarbeit gemäss Gesetzesentwurf neu Aufgaben zu Gun- sten des Gesamtsystems Bevölkerungsschutz wahrzunehmen hat. Wie weit die Kantone und Gemeinden das Sparpotenzial nutzen, hängt weitgehend davon ab, wie sie ihren gegenüber heute grösseren Handlungsspielraum ausnutzen. Die entsprechenden Zahlen im Leitbild Bevölkerungsschutz sind deshalb mit einem grossen Streubereich versehen.
5.2 Personelle Auswirkungen Insgesamt betrachtet wird die Reform des Bevölkerungsschutzes mittelfristig einen gewissen Personalabbau ermöglichen. Teilweise sind an Stelle eines Abbaus auch personelle Umlagerungen nötig. Beim Bund kann von einem zukünftigen Bestand von rund 160–180 Etatstellen (1998 rund 225 Etatstellen) ausgegangen werden. Da- bei sind allerdings nur die gemäss dem vorliegenden Gesetzesentwurf durch den Bund wahrzunehmenden Aufgaben berücksichtigt. Inwieweit sich hier allenfalls zu einem späteren Zeitpunkt ein Ausbau, konkret durch den Einbezug anderer sachlich verwandter Verwaltungsteile, ergibt, ist Gegenstand des verwaltungsinternen Pro- jekts VBS XXI. Die konkreten Auswirkungen in den Kantonen und Gemeinden sind auf Grund der sehr unterschiedlichen Verhältnisse schwierig abzuschätzen und daher ebenfalls mit einem grossen Streubereich versehen. Sie hängen wesentlich von den gewählten or- ganisatorischen und verwaltungsmässigen Lösungen sowie der Ausnutzung von in- terkantonalen Kooperationsformen ab, etwa in der Ausbildung im Bereich des Zivil- schutzes.
5.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen Die Reform des Bevölkerungsschutzes – insbesondere die Anpassungen bei den beiden Milizorganisationen Feuerwehr und Zivilschutz – wird gegenüber dem Stichjahr 1998 zu Einsparungen bei den volkswirtschaftlichen Kosten von insgesamt gegen 30 Prozent führen. Darin eingeschlossen sind neben den budgetären die so genannten ausserbudgetären Kosten. Darunter sind Kosten zu verstehen, die bei- spielsweise von anderen Institutionen und von Privaten getragen werden oder durch nicht entschädigten Lohnausfall enstehen.
Bei den budgetären Kosten ergeben sich – Feuerwehr und Zivilschutz zusammenge- nommen – Einsparungen von gegen 30 Prozent. Bei den ausserbudgetären Kosten ist eine Senkung um rund 20 Prozent zu erwarten. Grund dafür ist insbesondere die Herabsetzung des Sollbestandes bei der Feuerwehr (von ca. 160 000 auf ca. 110 000) und beim Zivilschutz (von ca. 280 000 auf ca. 120 000). Markant schlägt
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auch die Reduktion der Schutzraumbaupflicht und die zukünftig stark verminderte Schutzraumbautätigkeit zu Buche.
6 Legislaturplanung Das Leitbild Bevölkerungsschutz und die Totalrevision der Gesetzgebung über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz werden im Bericht über die Legislatur- planung 1999–2003 vom 1. März 2000 unter Ziel 4 «Umsetzung der neuen Sicher- heitspolitik ‹Sicherheit durch Kooperation›» als Richtliniengeschäfte angekündigt. (BBl 2000 2331).
7 Die Vorlage im internationalen Kontext Bei der Konzeption des schweizerischen Bevölkerungsschutzes flossen auch Er- kenntnisse, Impulse und Trends aus dem internationalen Umfeld ein. So haben zahl- reiche Länder in Europa in den letzten Jahren mehr oder weniger tief greifende Re- formen ihrer Bevölkerungsschutzsysteme durchgeführt oder befinden sich noch im Reformprozess. Die wichtigsten Reformziele waren und sind praktisch überall iden- tisch: Zum einen wurden die Bevölkerungsschutzsysteme auf aktuelle Gefähr- dungen, konkret auf natur- und zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen, ausgerichtet und dementsprechend die Vorbereitungen und Massnahmen mit Blick auf einen bewaffneten Konflikt stark reduziert. Zum anderen wurde eine verstärkte Kooperation der Partnerorganisationen bis hin zur Schaffung von vollständig integ- rierten Bevölkerungsschutzsystemen angestrebt. Bei der konkreten Ausgestaltung weisen die verschiedenen Bevölkerungsschutz- systeme allerdings spezifische nationale Eigenheiten auf. Dies etwa bezüglich der Zuständigkeiten und Kompetenzen der verschiedenen Staatsebenen für den Bevöl- kerungsschutz (eher zentralistischer oder föderalistischer Staatsaufbau) oder der Dienstleistungmodelle (professionalisiert oder milizmässig organisiert). Eine we- sentliche Rolle spielen darüber hinaus die jeweils relevanten Gefährdungsannahmen auf Grund der geopolitischen Lage, der topografischen Verhältnisse und der Sied- lungsstrukturen. Die aktuelle Reform des schweizerischen Bevölkerungsschutzes liegt einerseits in ihren Hauptpunkten im internationalen Trend. Sie berücksichtigt aber andererseits in Teilaspekten auch die spezifisch schweizerischen Verhältnisse.
8 Rechtliche Grundlagen 8.1 Verfassungsmässigkeit Der Entwurf zum «Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz» stützt sich auf Artikel 61 (Abs. 1, 2 und 4) der Bundesverfassung (SR 101), der dem Bund die Kompetenz zur Legiferierung im Bereich des Zivilschutzes gibt. Im Be- reich des Bevölkerungsschutzes beschränkt sich der Gesetzesentwurf auf Zusam- menarbeitsregelungen und Kompetenzabgrenzungen.
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8.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Die zur Durchführung erforderlichen Regelungskompetenzen im Bereich des Zivil- schutzes werden wie üblich an den Bundesrat delegiert. Im Einzelnen kann er zusätzlich zu seinen bestehenden Kompetenzen in folgenden Bereichen Bestimmungen erlassen: – Koordination im Bereich des Bevölkerungsschutzes (Art. 5 Abs. 2); – Ausbildung der Führungsorgane in Zusammenhang mit der Verstärkung des Bevölkerungsschutzes (Art. 9 Abs. 2); – Ausdehnung bzw. Verkürzung der Schutzdienstpflicht (Art. 13 Abs. 2); – Zusätzliche Unterstellung unter die Schutzdienstpflicht (Art. 14); – Vorzeitige Entlassung; Verfahren (Art. 20 Abs. 2); – Mindestanforderungen an die Schutzbauten (Art. 56); – Kostenverteilung unter den Ersatzpflichtigen (Art. 60. Abs 2); – Erlass der Ausführungsbestimmungen (Art. 75 Abs. 1); – Übertragung von Rechtsetzungskompetenzen an die für den Zivilschutz zu- ständige Stelle des Bundes (Art. 75 Abs. 2). An die für den Bevölkerungsschutz und Zivilschutz zuständige Stelle des Bundes werden direkt folgende Kompetenzen delegiert: – Aufgebot für die Aus- und Weiterbildungsdienste (Art.38 Abs. 2).
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