Teil II: Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004-2007

Teil II: Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007

Übersicht

Im Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 (Art. 6 LwG) ist bestimmt, dass die fi- nanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche mit einfachem Bundesbe- schluss für höchstens vier Jahre bewilligt werden. Am 26. Juni 1999 genehmigte das Parlament erstmals drei Zahlungsrahmen mit einem Gesamtbetrag von 14 029 Mil- lionen Franken für die vier Jahre 2000–2003. Die vorliegende Botschaft enthält den Antrag, für den nächsten Zeitraum, d.h. für die vier Jahre 2004–2007, folgende Zahlungsrahmen zu bewilligen: – Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 1 129 Mio. Fr. – Förderung von Produktion und Absatz 2 946 Mio. Fr. – Direktzahlungen 10 017 Mio. Fr. Eine jährliche Zunahme um 1,5 Prozent gegenüber den Beträgen im Finanzplan

2003 ist für die Grundlagenverbesserung und die Sozialmassnahmen vorgesehen.

Im Vergleich zum vorherigen Zahlungsrahmen 2000–2003 wird der Betrag für Di- rektzahlungen um 515 Millionen Franken erhöht. Damit soll die Abgeltung der zu- nehmenden gemeinwirtschaftlichen Leistungen gewährleistet werden, die nach Arti- kel 104 BV von der Landwirtschaft zu erbringen sind. Hingegen sollen zur Stärkung der Marktleistungen die Mittel zur Förderung von Produktion und Absatz wiederum gesenkt werden, und zwar nominal um 10 Prozent gegenüber 2003. Die Gesamtsumme der drei Zahlungsrahmen beträgt 14 092 Millionen Franken. Darin ist gegenüber der Vernehmlassungsvorlage eine Kürzung von 288 Millionen Franken zur Einhaltung der Schuldenbremse nach Artikel 126 der Bundesverfas- sung (BV) berücksichtigt. Im Vergleich zum Zeitraum 2000–2003 wird sich die Summe somit um nominal 63 Millionen Franken bzw. 0,45 Prozent erhöhen. Je nach Aufteilung der Mittel auf die vier Jahre werden sich die mit den Zahlungsrah- men erfassten Ausgaben für die Landwirtschaft auf einem Niveau von jährlich ca. 3,5 Milliarden Franken einstellen. Mit diesen Finanzmitteln sollten die Landwirtschaftsbetriebe ihr Einkommen auf dem heutigen Stand halten können, wenn die Voraussagen bezüglich Entwicklung der Produzentenpreise, Strukturentwicklung und Kostensenkung zutreffen. Bei der Festlegung der Mittel wurde auch der angespannten Lage der Bundesfinanzen (Schuldenbremse) Rechnung getragen. Die Zahlungsrahmen decken rund 97 Prozent der Ausgaben des Bundesamtes für Landwirtschaft ab sowie 87 Prozent derjenigen des Aufgabengebiets «Landwirt- schaft und Ernährung». Die Verwaltungsausgaben (Personal), die Ausgaben für Forschung und Beratung, die Auszahlung von Abfindungen im Zusammenhang mit der Bekämpfung von Pflanzenkrankheiten und -schädlingen sowie allfällige befris- tete Massnahmen zur Marktentlastung in Notsituationen nach Artikel 13 LwG sollen wie bisher ausserhalb der Zahlungsrahmen verbleiben. Im Teil II der Botschaft legt der Bundesrat zudem die notwendigen Grundlagen dar, um die Auswirkungen der Marktstützungsmassnahmen gemäss Artikel 187 Ab-

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satz 13 LwG zu überprüfen. Er löst überdies sein in der Beantwortung der Motion Tschuppert (99.3302; Neue Ausrichtung der Direktzahlungen in der Landwirt- schaft) gegebene Zusage ein, indem auch die Direktzahlungen einer Überprüfung unterzogen werden.

1 Allgemeiner Teil

1.1 Ausgangslage

Zahlungsrahmen sind ein modernes Instrument zur Verwaltung und Planung der Fi- nanzen. Der Zahlungsrahmen ist ein von der Bundesversammlung für mehrere Jahre festgesetzter Höchstbetrag der Zahlungskredite für einen bestimmten Aufgabenbe- reich. Er stellt keine Ausgabenbewilligung dar. Gemäss Artikel 6 LwG sind die fi- nanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche gestützt auf einen einfachen Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre zu bewilligen. In Artikel 104 BV werden die Aufgaben definiert, welche die Landwirtschaft im Auftrag der Gesellschaft zu erfüllen hat, und wichtige Massnahmen aufgezählt, wobei die benötigten finanziel- len Mittel zur Verfügung gestellt werden. Die ersten Zahlungsrahmen für die vier Jahre 2000–2003 wurden vom Parlament am 16. Juni 1999 verabschiedet1. Sie betragen insgesamt 14 029 Millionen Franken und betreffen die drei Hauptgruppen agrarpolitischer Massnahmen, nämlich Grundla- genverbesserung (1037 Mio. Franken), Förderung von Produktion und Absatz (3490 Mio. Franken) sowie Direktzahlungen (9502 Mio. Franken). In diesem Teil der Botschaft wird ein neuer Bundesbeschluss vorgeschlagen, der die Zahlungsrahmen für die wichtigsten agrarpolitischen Massnahmen des Bundes für die Jahre 2004–2007 festlegen soll. Die Zusammenfassung der Vorschläge zur An- passung der landwirtschaftlichen Gesetzgebung (Teil I der Botschaft) und des Fi- nanzierungsbeschlusses in derselben Botschaft dient der besseren Koordination und Kohärenz. Es ist daher zweckmässig, die Bestimmungen im LwG und den Finanz- bedarf gleichzeitig einer Prüfung und Beurteilung zu unterziehen. Die Ausgestaltung der Agrarpolitik beeinflusst den Finanzbedarf sowie seine zeitliche Staffelung und zielgerichtete Verteilung auf die verschiedenen Instrumente. Die erforderlichen Fi- nanzmittel hängen also von den Zielsetzungen und der Ausrichtung der Agrarpolitik ab. Dementsprechend bilden die allgemeinen Ausführungen und die Handlungsach- sen, welche in Teil I der Botschaft dargelegt sind, den Rahmen für die Festlegung des Bedarfs an finanziellen Mitteln und für deren Aufteilung auf die verschiedenen Massnahmen.

1 Bundesbeschluss vom 16. Juni 1999 über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2000–2003; BBl 1999 V 5191.

1.2 Zahlungsrahmen als agrarpolitisches

Steuerungsinstrument

1.2.1 Zielsetzungen der Zahlungsrahmen

Im Landwirtschaftsbereich sind gemäss Artikel 6 LwG die Zahlungsrahmen für je- weils höchstens vier Jahre zu bestimmen. Dabei werden insbesondere drei Ziele verfolgt: – Schaffung voraussehbarer Rahmenbedingungen für die Landwirtschaft und die nachgelagerten Bereiche; – Ermöglichung einer mehrjährigen Ausgabenplanung des Bundes; – Festlegung eines zentralen Parameters für die Konkretisierung der agrarpo- litischen Strategie. Die Aufteilung der Finanzmittel auf die verschiedenen Gruppen agrarpolitischer In- strumente erlaubt es, die Entwicklung der Landwirtschaft in die gewünschte Rich- tung zu lenken und ein Gleichgewicht zwischen wirtschaftlicher, ökologischer und sozialer Komponente der Agrarpolitik herzustellen. Prognosen, die anhand von ma- thematischen Modellen erstellt werden, vor allem das Sektorale Informations- und Prognosesystem für die Landwirtschaft Schweiz (SILAS) der FAT (vgl. Ziff. 1.5.3), bilden eine Grundlage für den Umfang der Finanzmittel, die für die verschiedenen agrarpolitischen Instrumente bereitzustellen sind. Als Basis für diese Beurteilung dienen ebenfalls die publizierten Ergebnisse in den jährlichen Agrarberichten des BLW. Die Berechenbarkeit des staatlichen Mitteleinsatzes vermindert die Unsicherheit der Landwirtschaft bezüglich einer wichtigen institutionellen Rahmenbedingung. Auch die Verarbeitungs- und Handelsunternehmen können ihre Strategie besser ausrich- ten, wenn sie frühzeitig wissen, welche Finanzmittel für die verschiedenen Mass- nahmen der Agrarpolitik zur Verfügung stehen. Die finanziellen Perspektiven wer- den auf diese Weise mittelfristig klar abgesteckt. Heute sind die Direktzahlungen ein wesentliches Element der landwirtschaftlichen Einnahmen. Daher müssen die Landwirtinnen und Landwirte auf eine gewisse Kontinuität zählen können. Kurzfris- tige Anpassungen schaffen ein Klima der Unsicherheit und beeinträchtigen das kor- rekte Funktionieren der Marktkräfte. Die Genehmigung der Zahlungsrahmen durch die Bundesversammlung stellt keine Ausgabenbewilligung dar; sie signalisiert aber die Bereitschaft des Parlamentes, die vorgesehenen Summen im Rahmen der Budgetbeschlüsse auch tatsächlich zu bewil- ligen.

1.2.2 Zahlungsrahmen 2000–2003

1.2.2.1 Erfahrungen

Die ersten Zahlungsrahmen für die vier Jahre 2000–2003 wurden vom Parlament am 16. Juni 1999 verabschiedet. Die Beurteilung des neuen Planungsinstruments be- zieht sich somit auf einen Zeitraum von drei Jahren. Eine erste Bilanz kann jedoch gezogen werden. Berücksichtigt werden dabei die Jahresrechnungen 2000 und 2001 sowie das Budget 2002.

Tabelle 1

Ausgaben 2000–2003 im Vergleich zu den Zahlungsrahmen

(in Mio. Franken) Zahlungs- R 2000 R 2001 V 2002 Anderes Differenz1 rahmen

Grundlagenverbesserung 1 037 216 251 243 132 314 Produktion und Absatz 3 490 955 901 855 779 Direktzahlungen 9 502 2 114 2 334 2 476 243 2 554

Total 14 029 3 285 3 486 3 574 37 3 647

1 Höchstbetrag für Budget 2003 =

Zahlungsrahmen 2000/03 – (R 2000 + R 2001 + V 2002 + Anderes)

2 Mittel ausserhalb der Rechnung des BLW;

6 Mio. Fr. Kompensation Tierverkehrskontrolle BVET (2 Mio. Fr. pro Jahr für 2001–2003) und 7 Mio. Fr. im Jahr 2001 zugunsten BVET für die Entsorgung tierischer Abfälle

3 Mittel ausserhalb der Rechnung des BLW;

21 Mio. Fr. Beteiligung an den Kosten der amtlichen Neuvermessung der Flächen

(2000: 5 Mio. Fr.; 2001: 8 Mio. Fr.; 2002: 6,5 Mio. Fr.; 2003: 1,5 Mio. Fr.) und 3 Mio. Fr. Kompensation Projekt Raubtiere BUWAL (1 Mio. Fr. pro Jahr für 2001–2003)

Der Bundesrat war bei der Erstellung des Budgets und der Finanzpläne bestrebt, die im Beschluss vom 16. Juni 1999 festgesetzten Beträge einzuhalten. Bei der Beantra- gung von Nachtragskrediten war er zurückhaltend. Er genehmigte diese nur, wenn ein entsprechender Betrag in einer anderen Budgetrubrik desselben Zahlungsrah- mens blockiert wurde. Anzumerken ist ausserdem, dass die ersten Zahlungsrahmen fast gleichzeitig mit dem Inkrafttreten des neuen LwG festgelegt wurden. Im Jahr 1999 herrschte noch Unsicherheit in Bezug auf die Auswirkungen der neuen Massnahmen, insbesondere hinsichtlich der Folgen der Deregulierung der Agrarmärkte. Bei der Grundlagenverbesserung, vor allem bei der Betriebshilfe, ergaben sich Min- derausgaben, weil letztere eine Beteiligung der Kantone je nach Finanzkraft voraus- setzt. Um den Zugang zu dieser Massnahme zu erleichtern, senkte der Bundesrat am 10. Januar 2001 den erforderlichen Kantonsanteil mit Wirkung ab 2001. Das Parlament beschloss, die Kredite für Beihilfen und Zulagen in der Milchwirt- schaft (Rubrik 708.3600.210) im Budget 2001 um 30 Millionen Franken und im Budget 2002 um 20 Millionen Franken weniger zu reduzieren, als vom Bundesrat vorgeschlagen worden war. Falls der Zahlungsrahmen zur Förderung von Produk- tion und Absatz durch die Ausgaben im Jahr 2003 überschritten werden sollte, müsste das Parlament eine entsprechende Erhöhung des Zahlungsrahmens bewil- ligen. Der Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung dürfte hingegen nicht ausgeschöpft werden. Somit kann man annehmen, dass für den Zeitraum 2000–2003 der Gesamtrahmen von 14 029 Millionen Franken eingehalten werden kann. Auch das Direktzahlungssystem erfuhr gewisse Anpassungen. Es war nicht einfach, die Auswirkungen auf den Finanzbedarf abzuschätzen. Angesichts der Unwägbar- keiten wurden zu Beginn die Beitragssätze vorsichtig bestimmt, um eine Über- schreitung der verfügbaren Kredite und allenfalls eine nachträgliche Reduktion der Direktzahlungsansätze zu vermeiden. Deshalb waren die Ausgaben für Direktzah- lungen in der Rechnung 2000 schliesslich um 200 Millionen Franken tiefer als bud- getiert. Am 10. Januar 2001 beschloss der Bundesrat, diesen Betrag auf die drei Jah-

re 2001–2003 zu verteilen und zu diesem Zweck einzelne Beitragssätze zu erhöhen, insbesondere diejenigen zur Förderung der biologischen Landwirtschaft und der be- sonders tierfreundlichen Haltungsformen. Zur Abgeltung jenes Teils der gemein- wirtschaftlichen Leistungen im Ackerbau, der als Folge der Schwellenpreissenkung und der Liberalisierung der Getreidemarktordnung nicht mehr über den Preis ent- schädigt werden kann, wurde ab 2001 ein Zusatzbeitrag für die offene Ackerfläche und für Dauerkulturen gewährt. Weitere Anpassungen im Bereich der Direktzahlun- gen hat der Bundesrat Ende April 2002 beschlossen (Erhöhung des Milchabzugs, der TEP-Limite und der Sömmerungsbeiträge). Die Schuldenbremse wird erstmals im Voranschlag 2003 Anwendung finden. Da auch die Landwirtschaft ihren Beitrag zur Einhaltung der Vorgaben der Schulden- bremse leisten muss, werden die Zahlungsrahmen 2000–2003 voraussichtlich nicht vollumfänglich ausgeschöpft. Wie aus der folgenden Tabelle hervorgeht, stabilisierten sich die Ausgaben für Landwirtschaft und Ernährung im Zeitraum 2000–2002 auf einem Niveau von rund

8 Prozent der Gesamtausgaben des Bundes. Im Durchschnitt 1990/92 lag der Anteil

noch bei 8,7 Prozent. Tabelle 2

Bundesausgaben für Landwirtschaft und Ernährung

1990/92 2000 2001 2002

Total Bundesausgaben (Mio. Fr.) 34 978 47 131 50 215 50 599 Ausgaben Landwirtschaft und Ernährung (Mio. Fr.) 3 048 3 727 3 962 4 040 Anteil an Gesamtausgaben (%) 8,7 7,9 7,9 8,0

Quelle: Staatsrechnung und Botschaft zum Voranschlag 2002

1.2.2.2 Beurteilung

Insgesamt kann für den durch die ersten Zahlungsrahmen abgedeckten Zeitraum ei- ne positive Bilanz gezogen werden. Die Aufteilung auf drei Zahlungsrahmen hat sich aus heutiger Sicht bewährt. Sie hat eine gezielte, der agrarpolitischen Strategie entsprechende Zuteilung der Mittel ermöglicht und zu einer kohärenten Umsetzung beigetragen. Gleichzeitig konnte damit die Vorhersehbarkeit für die Betroffenen ge- währleistet werden. Andererseits bleibt mit drei Zahlungsrahmen bei den Budgetbe- schlüssen die nötige Flexibilität für die Aufteilung auf die diversen Rubriken erhal- ten; die Mittel können den kurzfristigen Bedürfnissen entsprechend eingesetzt wer- den und erhöhen dadurch die Effizienz der betreffenden Massnahmen. Es ist nicht angezeigt, zusätzliche Zahlungsrahmen zu schaffen, denn dies würde den Spielraum für die mittelfristige Ressourcenverteilung allzu sehr einschränken. Die Zusammenfassung der Finanzmittel zur Förderung von Produktion und Absatz in einem Zahlungsrahmen hat es ermöglicht, den durch die zweite BSE-Krise im Jahre 2001 ausgelösten Schwierigkeiten auf dem Fleischmarkt durch Entlastungs- massnahmen zu begegnen, indem innerhalb des Zahlungsrahmens Mittel verschoben wurden.

1.2.3 Prognosemodell SILAS

Die FAT entwickelte und unterhält im Auftrag des BLW das Prognosemodell SILAS. Die Modellversion SILAS 1998 ist ein lineares Optimierungsmodell (LP), das die landwirtschaftliche Produktion und das Einkommen der Schweizer Land- wirtschaft unter Berücksichtigung der verfügbaren Produktionskapazitäten, der agrarpolitischen Rahmenbedingungen und der Preisrelationen optimiert. Im Jahr

1998 wurden mit dem Modellsystem erstmals Berechnungen für die Botschaft zu

den Zahlungsrahmen 2000–20032 durchgeführt. Diese Berechnungen zielten darauf ab, die mittelfristig zu erwartenden Auswirkungen der AP 2002 auf die landwirt- schaftliche Produktion, die Bundesausgaben für Direktzahlungen und das sektorale Einkommen zu untersuchen. Das Ausgangsjahr der Modellrechnungen bildete das Jahr 1996, der Prognosezeitraum erstreckte sich von 1997–2003.

1.2.3.1 Erfahrungen und Beurteilung

Erfahrungen aus den bisherigen Berechnungen zeigen, dass der Trend der Einkom- mensentwicklung mit der Modellversion SILAS 1998 gut vorhergesagt werden konnte. Vergleicht man bspw. das mit SILAS prognostizierte Nettoeinkommen aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit der Familienarbeitskräfte für die Jahre 2000 und

2001 mit den Schätzungen des SBV für das laufende und das vorangegangene Jahr,

so wird ersichtlich, dass der Trendverlauf den SILAS-Prognosen entspricht. Gemäss den Einkommensberechnungen und Schätzungen des SBV sind seit 1999 stärkere Einkommensschwankungen zu beobachten. Diese Einkommensschwankungen sind u.a. auf extreme klimatische Bedingungen sowie auf sehr tiefe Rindfleischpreise als Folge neuer BSE-Fälle in Europa zurückzuführen. Solche unerwartet auftretende Ereignisse können bei einem mittelfristigen Prognosehorizont von 7 Jahren nicht vorhergesagt werden. Die Prognosen beruhen auf Trendschätzungen über die zu er- wartende Entwicklung der Produkt- und Faktorpreise, der Naturalerträge in der landwirtschaftlichen Produktion und der Produktionskapazitäten, welche von Ex- perten getroffen oder aus der Entwicklung in der Vergangenheit abgeleitet wurden.

2 Botschaft vom 18. November 1998 zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2000–2003; BBl 1999 1652.

Abbildung 1

Vergleich der mittelfristigen SILAS-Prognose mit den Schätzungen des SBV

3’500

Nettoeinkommen aus landw. 3’000 Berechnungen SBV 2’500 mittelfristige SILAS- Tätigkeit der Familienarbeitskräfte 2’000 Prognose 1’500 Schätzung SBV 1’000

in Mio. Fr. Trend SBV

19 19 19 19 19 20 20 20 20 95 96 97 98 99 00 01 02 03

Quelle: SBV: Schweizerischer Bauernverband, Die landwirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Schweiz der Jahre 1995–2000, Brugg 2001; Schätzungen 2001 publiziert in: Agrarbericht 2001 (BLW, Bern 2001). SILAS: Botschaft vom 18. November 1998 zu einem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2000–2003; BBl 1999 1652. FAT, Entwicklung der landwirtschaftlichen Gesamtrechnung bis 2003, Ergebnis des Sektoralen Informations- und Prognosesystems für die Landwirtschaft Schweiz (SILAS), Tänikon 1998.

Es hat sich gezeigt, dass mit der Modellversion SILAS 1998 die Teilnahme an den Direktzahlungsprogrammen des Bundes, und damit auch die zu erwartenden Bun- desausgaben für Direktzahlungen, tendenziell überschätzt wurden. Diese Überschät- zung ist charakteristisch für Prognosemodelle, die mit linearer Optimierung arbeiten. Solche Modelle können Verhaltensweisen, die vom Optimierungsprinzip abweichen, nicht abbilden. So ist i.d.R. die Teilnahme an neuen agrarpolitischen Programmen, die mit einer Produktionsumstellung verbunden sind, auf Grund von Risikoaversion und Festhalten an der ursprünglichen Produktionsform in der Einführungsphase ge- ringer als erwartet. Wie stark in der Realität vom Optimum abgewichen wird, lässt sich vorausschauend nicht abschätzen.

1.2.3.2 Weiterentwicklung des Modells

SILAS wurde in den letzten drei Jahren mit dem Ziel weiterentwickelt, die Progno- següte des Modells insgesamt zu verbessern. Es wurde die Methode der positiven mathematischen Programmierung3 eingeführt. Diese Methode wird mittlerweile in verschiedenen Sektor- und Betriebsmodellen auf der ganzen Welt eingesetzt. Dabei werden die beobachteten Produktionsstrukturen als wichtige Grundinformation für die Prognose genutzt. Aus den Produktionsstrukturen im Basisjahr werden Kos- tenelemente ermittelt, die psychologische Aspekte und Verhaltensweisen wie Risi- koaversion und Festhalten an einer bisherigen Wirtschaftsweise umfassen. Diese

3 Howitt, R. E., 1995. Positive Mathematical Programming. In: American Journal of Agricultural Economics, Vol. 77, S. 229–342.

Elemente werden in die Kostenfunktion integriert und im Prognosezeitraum mitbe- rechnet. Dadurch werden überspezialisierte Lösungen sowie Über- und Unterschät- zungen von einzelnen Produktions- und Betriebszweigen reduziert. Die Methode führt deshalb zu plausibleren und realistischeren Modellergebnissen. Weitere Modellanpassungen erfolgten bei der Abbildung der Regionen. Die in der Modellversion SILAS 1998 berücksichtigten vier Regionen wurden um vier zusätz- liche Regionen erweitert. Dadurch sind die Modellregionen kleiner und regionsspe- zifische Verhältnisse können besser abgebildet werden. Die Datengrundlage wurde ebenfalls angepasst an die acht neuen Produktionsregionen. Weitere Anpassungen und Erweiterungen erfolgten bei der Modellierung und bei der Informatikumgebung.

1.3 Gliederung der Zahlungsrahmen 2004–2007

1.3.1 Massnahmen innerhalb der Zahlungsrahmen

Die drei Zahlungsrahmen umfassen die wichtigsten Aufgabenbereiche der Landwirt- schaft, nämlich die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen, die Förderung von Produktion und Absatz sowie die Direktzahlungen. Die den Zahlungsrahmen zugeordneten agrarpolitischen Massnahmen sind in der folgenden Tabelle aufge- führt. Auf die einzelnen Massnahmen wird im besonderen Teil (Ziff. 2) näher einge- gangen. Tabelle 3

Massnahmen innerhalb der Zahlungsrahmen

Zahlungsrahmen für die Massnahmen der Grundlagenverbesserung und Sozialmass- nahmen Soziale Begleitmassnahmen: Betriebshilfe und Umschulungsbeihilfen Strukturverbesserungen: Beiträge für Bodenverbesserungen und landwirtschaftliche Gebäude Investitionskredite: Starthilfe und Kredite, insbesondere für einzelbetriebliche Massnahmen Pflanzen- und Tierzucht: Beiträge zur Förderung der Pflanzen- und Tierzucht

Zahlungsrahmen für die Massnahmen zur Förderung von Produktion und Absatz Absatzförderung: Beiträge (max. 50%) an die Marketingkommunikation Milchwirtschaft: Administration Milchpreisstützung (Leistungsaufträge) Zulagen und Beihilfen – Zulage für verkäste Milch und für die Fütterung ohne Silage – Inland- und Ausfuhrbeihilfen Viehwirtschaft: Entschädigung an private Organisationen im Bereich Schlachtvieh und Fleisch (Leistungsaufträge) Beihilfen Viehwirtschaft – Ausfuhrbeihilfen Zucht- und Nutzvieh – Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch – Inlandbeihilfen Eier

Pflanzenbau: Beiträge für – Ölsaaten und Körnerleguminosen – Zuckerrüben – Kartoffeln – Saatgut – Nachwachsende Rohstoffe – Obst (inkl. Umstellungsbeiträge) – Rebbau

Zahlungsrahmen für die Ausrichtung von Direktzahlungen Allgemeine Direktzahlungen: Flächenbeiträge Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen (TEP) Hangbeiträge Ökologische Direktzahlungen: Ökobeiträge Ethobeiträge Gewässerschutzbeiträge Sömmerungsbeiträge

Anmerkung: Inklusive Massnahmen, die Gegenstand der Teilrevision des LwG sind (vgl. Teil I der Botschaft)

1.3.2 Massnahmen ausserhalb der Zahlungsrahmen

1.3.2.1 Ausgaben des BLW

Die Aufwendungen für einzelne Massnahmen ausserhalb der wichtigsten Aufgaben- bereiche im Sinne von Artikel 6 LwG sind nicht Gegenstand der Zahlungsrahmen. Dennoch werden sie im Budget des BLW aufgeführt. Es handelt sich dabei um: – Beiträge für Evaluationsaufträge; – Beiträge an die landwirtschaftliche Beratung; – Beiträge zur Bekämpfung der Pflanzenkrankheiten und der Schädlinge; – Allfällige Beiträge für Massnahmen zur Marktentlastung in ausserordentli- chen Situationen (Art. 13 LwG); – Ausgaben für die Verwaltung. Aus Gründen der Flexibilität sollen die Ausgaben für die Evaluationsaufträge, für die landwirtschaftliche Beratung sowie für die Bekämpfung der Pflanzenkrankheiten und Schädlinge nicht über Zahlungsrahmen geregelt werden. Als Interventionsmöglichkeiten ausserhalb der Zahlungsrahmen sollen die befriste- ten Massnahmen zur Marktentlastung (Art. 13 LwG), die im Sinne von Artikel 5 Absatz 2 LwG (Massnahmen zur Verbesserung der Einkommenssituation) zur An- wendung kommen können, verbleiben. Diese Ausgaben sind nicht vorhersehbar und können deshalb auch nicht budgetiert werden. Für allfällige Ausgaben werden Nachtragskredite beantragt. Wenn möglich werden diese Mittel innerhalb der Zah- lungsrahmen kompensiert, indem der beanspruchte Beitrag bei einer anderen Bud- getrubrik blockiert wird.

Die Ausgaben für die Verwaltung (insbesondere Personalkosten) sind nicht direkt von der Agrarpolitik, sondern von der allgemeinen Personalpolitik des Bundes ab- hängig.

1.3.2.2 Weitere Ausgaben im Aufgabengebiet

von Landwirtschaft und Ernährung Nicht in der Rechnung des BLW integriert sind u.a. die Beiträge für die Eidgenössi- schen Forschungsanstalten und das Eidgenössische Gestüt. Diese werden seit dem 1. Januar 2000 mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG) geführt. Die finan- ziellen Mittel der FLAG-Einheiten müssen mit Zahlungskrediten über den ordentli- chen Budgetweg anbegehrt werden. Weitere ins Aufgabengebiet von «Landwirtschaft und Ernährung» gehörende Aus- gaben sind weder auf das LwG abgestützt, noch werden sie vom BLW administriert. Sie sollen auch diesmal nicht in die Zahlungsrahmen aufgenommen werden. Es han- delt sich dabei vor allem um die Familienzulagen in der Landwirtschaft (Bundesamt für Sozialversicherung), die Rückerstattung der Mineralölsteuer auf Treibstoffen (Eidgenössische Zollverwaltung) und indirekt die Ausfuhrbeiträge für landwirt- schaftliche Verarbeitungsprodukte (Eidgenössische Zollverwaltung) sowie um Aus- gaben für die Bekämpfung von Tierseuchen (Bundesamt für Veterinärwesen).

1.4 Rahmenbedingungen zur Festlegung

der Zahlungsrahmen Für die Festlegung der Zahlungsrahmen sind insbesondere die Ziele und entspre- chenden Vorgaben der Finanz- und Agrarpolitik unter Einbezug der anstehenden Herausforderungen (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.5.2) zu berücksichtigen.

1.4.1 Finanzpolitische Vorgaben

1.4.1.1 Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Mio. Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte. Da die beantragten Beträge diese Limiten überschreiten, un- tersteht Artikel 1 des vorliegenden Bundesbeschlusses der Ausgabenbremse.

1.4.1.2 Zweckbindungen (Fonds)

Die im Teil I der Botschaft vorgeschlagene Aufhebung der vier Fonds (Fleischfonds, Preisausgleichskasse Eier, Rebbaufonds, Pflanzenschutzfonds) und der entsprechen- den Zweckbindungen wirken sich nicht auf die Zahlungsrahmen aus. Die diesbe- züglichen Ausgaben sind in den Jahresrechnungen und in den Voranschlägen des BLW enthalten. Die Ausgaben für Fleisch, Eier und Wein sind bereits heute im

Zahlungsrahmen zur Förderung von Produktion und Absatz enthalten; die Mittel für den Pflanzenschutz werden ausserhalb der Zahlungsrahmen budgetiert, weil sie nicht vollständig planbar sind (vgl. Ziff. 1.3.2.1).

1.4.1.3 Abbauverpflichtung im Bereich Marktstützung

In Artikel 187 Absatz 12 LwG ist eine Reduktion der Ausgaben im Bereich Produk- tion und Absatz vorgeschrieben. Die Summe der Bundesbeiträge für die im Gesetz aufgeführten Bereiche4 ist in fünf Jahren nach Inkrafttreten des LwG um einen Drittel gegenüber den Ausgaben für das Jahr 1998 abzubauen. Diese Vorgabe ist im Finanzplan 2003 eingehalten.

1.4.1.4 Schuldenbremse

Volk und Stände haben am 2. Dezember 2001 mit einem Ja-Stimmenanteil von

85 Prozent die Schuldenbremse (Art. 126 BV) angenommen. Dieses Ergebnis stellt

für den Bundesrat eine Verpflichtung dar, die neue Bestimmung rasch umzusetzen. Erstmals werden die Vorgaben für die Schuldenbremse auf den Voranschlag 2003 Anwendung finden. Der Finanzplan 2004–2006 hat die Schuldenbremse zu berück- sichtigen. Sie verlangt im Wesentlichen eine ausgeglichene Rechnung. Bundesrat und Parlament sind verpflichtet, einen Voranschlag zu beschliessen, der diesen Vor- gaben entspricht. Auch die Landwirtschaft muss ihren Beitrag zur Einhaltung der Vorgaben der Schuldenbremse leisten. Die Zahlungsrahmen 2004–2007 setzen diese Vorgaben um, indem gegenüber der Vernehmlassungsvorlage die Gesamtsumme um 288 Millionen Franken auf 14 092 Millionen Franken gekürzt wurde.

1.4.2 Agrarpolitische Vorgaben

1.4.2.1 Bundesverfassung

In Artikel 104 BV wird verlangt, dass die Landwirtschaft einen wesentlichen Beitrag leistet zur sicheren Versorgung der Bevölkerung, zur Erhaltung der natürlichen Le- bensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft sowie zur dezentralen Besiedelung des Landes. Sie muss diese Aufgaben durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Produktion erfüllen. Aus der in Teil I der Botschaft (Ziff. 1.2) gezoge- nen Bilanz geht hervor, dass die Landwirtschaft diesem Auftrag bisher nachgekom- men ist und mit einigen wenigen Ausnahmen alle Landwirtschaftsflächen bewirt- schaftet werden. Es besteht im Allgemeinen eine grosse Nachfrage nach landwirt- schaftlichen Flächen (Kauf und Pacht). Gemäss Artikel 104 Absatz 1 BV erfüllt die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben in erster Linie durch eine nachhaltige Produktion. Auch in dieser Hinsicht ist der Auftrag erfüllt. Die produktive Landwirtschaft hat es der Schweiz erlaubt, die Bevölkerung im bisherigen Mass mit hochwertigen Nahrungsmitteln zu versorgen.

4 Art. 26, 38, 39, 40, 50, 54, 56, 57, 58, 59 LwG.

Durch den direkteren Bezug zum Markt und die Abgeltung der gemeinwirtschaftli- chen Leistungen mit Direktzahlungen ist die landwirtschaftliche Produktion wettbe- werbsfähiger geworden. Im Rahmen einer Studie im Auftrag des BLW wurden die nicht marktbezogenen Auswirkungen der schweizerischen Landwirtschaft auf die Umwelt (externe Effekte) quantitativ erfasst5. Daraus geht für den Zeitraum der nächsten Zahlungsrahmen ein Nutzen in der Grössenordnung von zwei Milliarden Franken pro Jahr hervor. Zudem kommen die Autoren der Studie in einer qualitativen Bewertung zum Schluss, dass die Landwirtschaft auch einen positiven Beitrag leistet zu den gesellschaftlichen und räumlichen Strukturen sowie zu den gesellschaftlichen Wertvorstellungen. Die Marktstützung ist im Zusammenhang mit der Erhaltung der produktiven Funk- tion der Landwirtschaft von Bedeutung. Im Hinblick auf eine weitere Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit und angesichts der Produktivitätsfortschritte auf allen Marktstufen ist auch in den nächsten Jahren eine Reduktion der Marktstützung vor- gesehen.

1.4.2.2 Leistungen in den Bereichen Ökologie und Ethologie

Seit Beginn der Agrarreform hat die schweizerische Landwirtschaft in den Berei- chen Ökologie und Ethologie grosse Anstrengungen unternommen und entspre- chende Fortschritte erzielt (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.2.4). In den kommenden Jahren sollen diese Leistungen weiter gesteigert werden können. Der mittels Direkt- zahlungen und Investitionshilfen geschaffene Anreiz sollte in diesem Sinn zu einer vermehrten Teilnahme der Landwirtinnen und Landwirte an den diversen Program- men in den Bereichen Ökologie und Ethologie führen. Hierzu sind zusätzliche Fi- nanzmittel erforderlich.

1.4.2.3 Einkommenslage

Nach Artikel 5 LwG wird mit den agrarpolitischen Massnahmen angestrebt, dass nachhaltig wirtschaftende und ökonomisch leistungsfähige Betriebe im Durchschnitt mehrerer Jahre Einkommen erzielen können, die mit den Einkommen der übrigen erwerbstätigen Bevölkerung in der Region vergleichbar sind. Die Analyse der wirt- schaftlichen Lage der Landwirtschaft (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.2) zeigt, dass im Durchschnitt der drei Jahre 1998/2000 das oberste Viertel der Familienarbeits- kräfte in der Tal- und in der Hügelregion den durchschnittlichen Jahres-Bruttolohn der übrigen Bevölkerung übertraf bzw. erreichte. In der Bergregion lag der mittlere Arbeitsverdienst im obersten Viertel rund 7000 Franken unter dem Vergleichswert. Es gibt aber auch in der Bergregion Betriebe, die den Vergleichslohn erreichen, ihr Anteil ist allerdings geringer als in den übrigen Regionen. Ökonomisch leistungsfä- hige und nachhaltig wirtschaftende Betriebe waren damit insbesondere in der Tal- und Hügelregion in der Lage, ein mit der übrigen Bevölkerung vergleichbares Ein- kommen zu erzielen. Insgesamt ist aber ein deutlicher Abstand des Arbeitsverdiens- tes aus der Landwirtschaft zu Löhnen aus Tätigkeiten in der übrigen Wirtschaft fest-

5 Pillet G., Maradan D., Zingg N., ECOSYS SA, Appréciation quantitative des externalites de l’agriculture suisse, Genf 2000.

zustellen. Ausserdem sind rund ein Drittel der Betriebe hinsichtlich ihrer finanziel- len Stabilität als Problembetriebe einzustufen, d.h. ihre Ertragskraft ist zu gering, um den Betrieb längerfristig existenzfähig zu erhalten.

1.4.2.4 Sozialverträglichkeit

In Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe c LwG wird der Bund beauftragt, für eine sozial- verträgliche Entwicklung in der Landwirtschaft zu sorgen. Mit der Neuorientierung der Agrarpolitik und der damit verbundenen stärkeren Ausrichtung auf den Markt hat die Abnahme der Anzahl Landwirtschaftsbetriebe nach einer Stagnation in den siebziger und achtziger Jahren in den neunziger Jahren wieder zugenommen. Der Strukturwandel erfolgt aber im Grundsatz nach wie vor im Rahmen des Generatio- nenwechsels. Eine repräsentative Befragung über die Befindlichkeit der Bevölke- rung hat ergeben, dass der Anteil der Landwirtinnen und Landwirte, die mit ihrem allgemeinen Lebensstandard und der Erwerbstätigkeit zufrieden sind, gleich hoch ist wie in der übrigen Bevölkerung (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.2). Trotzdem deu- ten verschiedene Signale und Indikatoren darauf hin, dass auf die soziale Situation der Landwirtschaft künftig ein besonderes Augenmerk gerichtet werden muss. Im Rahmen der Weiterentwicklung der Agrarpolitik schlägt der Bundesrat deshalb punktuelle Massnahmen zur sozialen Flankierung des Anpassungsprozesses vor (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.4).

1.4.2.5 Berücksichtigung von Wirtschaftslage und

Bundesfinanzen Im Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik ist nach Arti- kel 5 Absatz 3 LwG auf die anderen Wirtschaftszweige, auf die ökonomische Situa- tion der nicht in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung sowie auf die Lage der Bundesfinanzen Rücksicht zu nehmen. Die Lage auf dem Arbeitsmarkt war bisher günstig; es kündigt sich jedoch eine Ver- schlechterung der Situation und damit eine Zunahme der Arbeitslosigkeit an. Seit mehreren Jahren ist die Inflationsrate niedrig, was sich mittelfristig nicht grundle- gend ändern dürfte. Real sind die Löhne leicht gestiegen, während der Anteil der Nahrungsmittel an den Ausgaben der Haushalte erneut zurückgegangen ist. Ange- sichts der Wirtschaftslage und der Steuerbelastung ist es ein besonderes Gebot, dass die öffentlichen Gelder effizient eingesetzt werden. Die schweizerischen Unternehmen sind gezwungen, ihre Wettbewerbsfähigkeit ständig zu verbessern, damit sie sich auf den Märkten im In- und Ausland behaupten können. Dies gilt auch für die Nahrungsmittelindustrie, insbesondere für die export- orientierten Unternehmen. Nach Inkrafttreten werden die bilateralen Verträge mit der EU sicherlich neue Möglichkeiten eröffnen; sie werden jedoch auch den Wett- bewerb auf den Inlandmärkten verstärken. Die Wirtschaftskreise fordern daher Steu- ererleichterungen für Unternehmen. Nach einer vorübergehenden Besserung hat sich die Finanzlage des Bundes rasch wieder verschlechtert. So beläuft sich das Defizit in der Staatsrechnung 2001 auf 1,3 Milliarden Franken. Daher ist bei öffentlichen Aufgaben und Subventionen Zu- rückhaltung angebracht. Die gemeinwirtschaftlichen Leistungen der Landwirtschaft

sind an die Kriterien Wirksamkeit, Effektivität und Effizienz zu knüpfen. Die Kon- kurrenz zwischen den verschiedenen Kategorien von Bundesaufgaben wächst, wes- halb Prioritäten gesetzt werden müssen. Zudem ist durch die neuen Verfassungsbe- stimmungen über die Schuldenbremse und die Begrenzung der öffentlichen Ver- schuldung ein engerer Rahmen gesetzt.

1.4.3 Fazit

Die beantragten Mittel für die Zeitspanne 2004–2007 haben sich an den dargelegten agrar- und finanzpolitischen Vorgaben sowie den anstehenden Herausforderungen, die im Teil I der Botschaft (Ziff. 1.5.2) ausführlich beschrieben sind, zu orientieren. Die bisherige Agrarpolitik wird weder durch die absehbaren internationalen Ent- wicklungen noch die gesetzlichen Anpassungsvorschläge grundlegend in Frage ge- stellt. Die Grundzüge und Ziele der AP 2002 bleiben auch für die AP 2007 massge- bend. Unter diesem Gesichtspunkt betrachtet, ändert sich auch der Finanzbedarf ge- genüber dem Zeitraum 2000–2003 nicht grundsätzlich.

1.5 Mittelbedarf für die Zeitspanne 2004–2007

1.5.1 Strategische Überlegungen

Wie in Ziffer 1.2.2.2 dargelegt, sollen auch in der nächsten Vierjahresperiode für die Finanzierung der agrarpolitischen Massnahmen drei Zahlungsrahmen massgebend sein. Dabei ist die Entwicklung der Finanzmittel in den drei Massnahmenbereichen unter Berücksichtigung des in Ziffer 1.4.3 gezogenen Fazits auf die agrarpolitischen Ziele auszurichten.

1.5.1.1 Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

Zusätzliche finanzielle Mittel zur Verbesserung der Produktionsgrundlagen und für die Sozialmassnahmen rechtfertigen sich vor allem durch die Erweiterung des Auf- gabenbereichs der Strukturverbesserungen (insbesondere periodische Wiederin- standstellung von Bodenverbesserungen), welche im Teil I der Botschaft vorge- schlagen wird, sowie durch die verstärkte soziale Flankierung des landwirtschaftli- chen Anpassungsprozesses. Die vorgeschlagene Einführung von Umschulungsbeihilfen (befristet bis 2011) er- weitert die Palette sozialer Massnahmen und erhöht folglich temporär den Finanz- bedarf. Zudem wird es bei der Betriebshilfe nach dem erleichterten Zugang zu dieser Massnahme mehr Gesuche von Landwirtinnen und Landwirten geben, die vorüber- gehend in finanziellen Schwierigkeiten stecken. Demgegenüber ist eine leichte Sen- kung der Mittel für die Gewährung von Investitionskrediten möglich, denn im Ver- gleich zu heute wird der Fonds de roulement u.a. infolge von Darlehensrückzahlun- gen besser ausgestattet sein. Die zusätzlich für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen erforderli- chen Mittel entsprechen gegenüber dem Finanzplan von 2003 einer jährlichen Zu- nahme von nominal 1,5 Prozent.

1.5.1.2 Förderung von Produktion und Absatz

Nach Artikel 104 Absatz 1 BV hat der Bund dafür zu sorgen, dass die Landwirt- schaft ihre Aufgaben durch eine nachhaltige und auf den Markt ausgerichtete Pro- duktion erfüllen kann. Die bisherige Aufgabenerfüllung macht deutlich, dass dazu eine Produktion im heutigen Umfang nötig ist. Die wirtschaftlichen Anreize, insbe- sondere die Produktepreise, müssen deshalb genügen, um dieses Produktionsvolu- men in etwa aufrecht zu erhalten. Die finanziellen Mittel des Bundes zur Förderung von Produktion und Absatz schaffen ein Gleichgewicht zwischen Produktionszweigen, die sich bezüglich der komparativen Kostenvorteile und des Grenzschutzes unterscheiden. Ausserdem die- nen sie dem Ausgleich kurzfristiger Nachfrage- und witterungsbedingter Ertrags- schwankungen. Basis für den Preis bildet die Wertschöpfung auf dem Markt. Das differenzierte In- strumentarium zur Marktstützung hindert die konsequente Ausrichtung der Produk- tion nach den Markterlösen. Das heisst, dass die Marktstützung nur so hoch sein darf wie unbedingt nötig. Die erwarteten Produktivitätsfortschritte sind deshalb in erster Linie zur Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit einzusetzen, was mit einer Reduktion der Marktstützung einhergeht. Für die Jahre 2004–2007 wird davon ausgegangen, dass die finanziellen Mittel für Produktion und Absatz um 10 Prozent gegenüber dem Stand des Jahres 2003 abgebaut werden können. Die für diese Periode vorgeschlagene Reduktion der Marktstützung ist im Vergleich zum Abbau um einen Drittel in der Zeitperiode 1999–2003 (rund 375 Mio. Franken), welcher in Artikel 187 Absatz 12 LwG ge- setzlich verankert ist, relativ bescheiden. Die bisherige Reduktion der Marktstützung hat das Produktionsvolumen nicht be- einträchtigt. Der Selbstversorgungsgrad mit Nahrungsmitteln ist auch nach 1999 weitgehend stabil geblieben. Für die Periode 2004–2007 wird das Produktionsvo- lumen durch die Reduktion um 10 Prozent ebenfalls nicht beeinträchtigt, wie die Schätzungen mit dem Modell SILAS zeigen.

1.5.1.3 Direktzahlungen

Es ist weder vorgesehen, die verschiedenen Beitragssätze generell zu erhöhen, noch sie systematisch an die Teuerung anzupassen. Die Landwirtinnen und Landwirte sollten in der Lage sein, die Teuerung durch eine Produktivitätssteigerung bei der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen aufzufangen, wie es auch für die Produktion landwirtschaftlicher Erzeugnisse angestrebt wird. Diese Anforderung scheint zumutbar, da die Direktzahlungen infolge der Strukturentwicklung auf weni- ger Beitragsberechtigte entfallen, welche somit im Durchschnitt mehr Bundesbeiträ- ge erhalten werden. Auf Grund der kontinuierlichen Entwicklung in den letzten Jahren kann man auch künftig mit einer Mehrbeteiligung der Landwirtinnen und Landwirte an den ver- schiedenen Öko- und Ethoprogrammen rechnen. In den kommenden Jahren wird ei- ne noch grössere Anzahl der Betriebe nach den Richtlinien des biologischen Land- baus wirtschaften. Ebenfalls wird der Anteil der Tiere in besonders tierfreundlichen

Haltungssystemen zunehmen. Zudem soll das gesetzte Ziel bei den ökologischen Ausgleichsflächen erreicht werden (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.5.2.6). Angesichts der angestrebten Mehrbeteiligungen an den Öko- und Ethoprogrammen sowie im Hinblick auf die zusätzlichen Ausgaben, die aus der Bereinigung der Be- zugsgrenzen bei den Direktzahlungen resultieren (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.3), schlägt der Bundesrat eine nominale Erhöhung der Kredite für Direktzahlungen um 515 Millionen Franken im Vergleich zum jetzigen Zahlungsrahmen vor.

1.5.2 Umfang der Zahlungsrahmen

Basierend auf ersten Überlegungen ging der Bundesrat für die Periode 2004–2007 mit einer Gesamtsumme von 14 380 Millionen Franken als Finanzhypothese für die drei Zahlungsrahmen in die Vernehmlassung6. Als Grundlage für diese Hypothese dienten die Zahlen des Finanzplans 2003 vom 2. Oktober 2000. Für die bäuerlichen Organisationen und jene Kantone, die sich im Rahmen der Ver- nehmlassung zur Finanzierung geäussert haben, bewegen sich die vorgeschlagenen Mittel an der untersten Grenze. Einige verlangen sogar eine deutliche Erhöhung der Finanzmittel. Abgelehnt wird mehrheitlich ein Abbau der Marktstützung. Zudem vertreten bäuerliche Kreise die Meinung, dass die spezifischen Sozialmassnahmen zur Abfederung des Strukturwandels ausserhalb der Zahlungsrahmen zu finanzieren sind. Demgegenüber fordern vor allem die Wirtschaftskreise, dass die Ausgaben für die Landwirtschaft, insbesondere diejenigen für die Direktzahlungen, an die effizi- ente Erbringung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen geknüpft werden. Zusätzlich verlangt das Gewerbe, dass in der Zeitspanne 2004–2007 die Marktstützung um mehr als 10 Prozent abgebaut wird. Nach der deutlichen Annahme der Schuldenbremse durch Volk und Stände hat der Bundesrat Anfang 2002 beschlossen, diese auf den Voranschlag 2003 einzuführen. Gemäss den Entscheiden des Bundesrates vom 20. Februar 2002 müssen die Bun- desausgaben für die Jahre 2004–2005 um jährlich 870 Millionen Franken reduziert werden. Die Zahlen für das Jahr 2006 sind real auf dem gekürzten Niveau des Jahres

2005 zu plafonieren. Die Ausgabenkürzungen wurden unter den Departementen an-

teilmässig verteilt. Der dabei vom EVD zu erbringende Sparbeitrag beträgt für die Jahre 2003–2005 rund 150 Millionen Franken pro Jahr. Unter Berücksichtigung der Rahmenbedingungen (vgl. Ziff. 1.4) wurde der Anteil der Landwirtschaft wie folgt festgelegt: Die Kürzung der Mittel für die drei Zahlungsrahmen 2004–2007 im Ver- gleich zur ursprünglichen Finanzhypothese beträgt 288 Millionen Franken. Aus der nachfolgenden Tabelle geht die Aufteilung der Mittel auf die drei Zahlungs- rahmen 2004–2007 hervor. Die Kürzungen auf Grund der Vorgaben der Schulden- bremse sind dabei berücksichtigt.

6 EVD, Agrarpolitik 2007 – Die Weiterentwicklung der Agrarpolitik, Bern, 21. September 2001.

Tabelle 4

Zahlungsrahmen 2004–2007 im Überblick

(in Mio. Franken) 2004 2005 2006 2007 Total

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 276 280 284 289 1 129 Produktion und Absatz 769 749 720 708 2 946 Direktzahlungen 2 487 2 492 2 500 2 538 10 017

Total 3 532 3 521 3 504 3 535 14 092

Für die Zeitspanne 2004–2007 werden gegenüber dem letzten Bundesbeschluss zu den Zahlungsrahmen 2000–2003 Mehrausgaben von insgesamt 63 Millionen Fran- ken bzw. 0,45 Prozent beantragt. Im Rahmen der nächsten Vierjahresperiode sollen einem strategiekonformen Abbau der Marktstützung zusätzliche Aufwendungen bei den Direktzahlungen und der Grundlagenverbesserung gegenüberstehen. Insgesamt liegen die zusätzlichen Aufwendungen für die Landwirtschaft deutlich unter der ge- schätzten Inflationsrate und der Entwicklung der Bundesausgaben. Tabelle 5

Zahlungsrahmen 2004–2007 im Vergleich zu 2000–2003

Zahlungsrahmen Zahlungsrahmen Differenz Differenz 2000–2003 2004–2007 (Mio. Franken) (Mio. Franken) (Mio. Franken) (%)

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 1 037 1 129 + 92 + 8,9 Produktion und Absatz 3 490 2 946 – 544 – 15,6 Direktzahlungen 9 502 10 017 + 515 + 5,4

Total 14 029 14 092 + 63 + 0,45

1.5.3 Prognose für das sektorale Einkommen

Um die Auswirkungen der finanziellen Ausgestaltung der Zahlungsrahmen 2004 bis

2007 auf die Landwirtschaft abschätzen zu können, hat die FAT erneut Modellrech-

nungen mit SILAS vorgenommen. Ausgangspunkt für die Prognosen bildete das Jahr 1999. Diese Ausgangsbasis wurde gewählt, weil für 1999 alle für die Modellie- rung benötigten statistischen Daten verfügbar sind, und weil die Bestimmungen der neuen Agrarpolitik in diesem Jahr in Kraft getreten sind. Ausgehend von der Daten- basis 1999 wurde jedes Jahr bis und mit 2007 modelltechnisch simuliert. Die Methodik der Berechnungen und die gestützt auf Einschätzungen des BLW ge- troffenen Annahmen sind in einem Bericht der FAT dokumentiert7. Neben den ver- fügbaren finanziellen Mitteln für die Landwirtschaft berücksichtigen die Prognosen insbesondere auch die in diesem Zeitraum auf den Märkten zu erwartenden Ent- wicklungen und die mit der AP 2007 vorgeschlagenen Anpassungen.

7 FAT, Auswirkungen der Agrarpolitik 2007, Modellrechnungen für den Agrarsektor mit Hilfe des Prognosesystems SILAS, Tänikon 2002.

Abbildung 2

Prognose der sektoralen Einkommensrechnung

12 000 Angaben zu laufenden Preisen, in Mio.

10 000

8 000

6 000

4 000

2 000

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Beiträge der öffentlichen Hand Endproduktion Ausgaben (Vorleistungen, Produktionssteuern, Abschreibungen, Pacht-, Zins- und Angestelltenkosten) Nettoeinkommen aus landwirtschaftlicher Tätigkeit der Familienarbeitskräfte

Quelle: FAT, Prognose mit SILAS (April 2002)

Gemäss den Prognosen nimmt im Zeitraum 2000–2007 die Endproduktion (monetä- rer Produktionswert sämtlicher Agrarerzeugnisse) insbesondere als Folge der ge- schätzten Preisentwicklungen um rund 12 Prozent ab. Demgegenüber reduzieren sich die Kosten (Ausgaben in Form von Vorleistungen, Abschreibungen und ande- ren Strukturkosten) im gleichen Zeitraum nur leicht. Die Einnahmen aus den Beiträ- gen der öffentlichen Hand steigen zwischen 2000 und 2007 im Einklang mit der Budgetierung der Direktzahlungen um rund 14 Prozent. Die Erhöhungen in der Pla- nungsperiode 2004–2007 ergeben sich primär durch die erwartete Mehrbeteiligung an den Öko- und Ethoprogrammen sowie durch die vorgeschlagene Bereinigung der Beitragsabstufungen und -begrenzungen (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.3). Insge- samt lassen die Modellrechnungen erwarten, dass das sektorale Nettoeinkommen aus der landwirtschaftlichen Tätigkeit der Familienarbeitskräfte im Jahr 2007 ge- genüber 2000 19,5 Prozent tiefer liegen dürfte. Dies entspricht einer jährlichen Ab- nahme von durchschnittlich 2,8 Prozent.

Tabelle 6

Prognose der sektoralen Einkommensrechnung

Angaben zu laufenden Preisen, in Mio. Fr. 2000/03 2004 2005 2006 2007 2004/07

Endproduktion 7 505 7 150 6 998 6 946 6 811 6 977 + Beiträge der öffentlichen Hand 2 570 2 708 2 712 2 720 2 758 2 724

Total Einnahmen 10 075 9 858 9 710 9 666 9 569 9 701 – Vorleistungen 3 882 3 828 3 810 3 859 3 903 3 851 – Abschreibungen 1 850 1 841 1 836 1 835 1 863 1 844 – Andere Strukturkosten* 1 656 1 613 1 601 1 598 1 623 1 608

Nettoeinkommen aus landw. Tätigkeit der Familienarbeitskräfte 2 687 2 576 2 463 2 374 2 180 2 398

Quelle: FAT, Prognose mit SILAS (April 2002) * Produktionssteuern, Pachten, Zinsen, Löhne

Auch in den kommenden Jahren wird es Produktivitätsfortschritte und strukturelle Entwicklungen geben. Deshalb ist ein Rückgang des sektoralen Nettoeinkommens nicht gleichzusetzen mit einer Abnahme des einzelbetrieblichen Einkommens. Wenn der Strukturwandel eine Grössenordnung wie die Veränderungsrate des Sektorein- kommens annimmt, können die einzelnen Betriebe respektive Familienarbeitskräfte ihre Einkommen nominal halten. Die Grössenordnung von drei Prozent entspricht der gegenwärtig zu beobachtenden durchschnittlichen Strukturentwicklung (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.2). Je nach Betriebstyp oder Region kann die strukturelle Entwicklung jedoch unterschiedlich verlaufen, wobei ausserlandwirtschaftliche Faktoren einen wesentlichen Einfluss haben (Druck oder Sog der übrigen Wirtschaft). Der Entscheid, ob ein Betrieb wei- tergeführt wird oder nicht, dürfte auch in Zukunft weitgehend im Rahmen des Gene- rationenwechsels gefällt werden.

2 Besonderer Teil

Im besonderen Teil wird die Ausgestaltung der einzelnen Zahlungsrahmen erörtert. Daraus wird insbesondere ersichtlich, welche finanzielle Bedeutung die einzelnen Massnahmen aus heutiger Sicht haben. Diese Darlegung hat jedoch rein informati- ven Charakter. Sie bedeutet keineswegs eine feste Vorgabe für die jeweiligen Jahre- stranchen oder für die Aufteilung auf die Budgetrubriken. Dieses Verfahren soll im Rahmen des jährlichen Budgetprozesses erfolgen, welcher in der Genehmigung des jeweiligen Voranschlags durch das Eidgenössische Parlament mündet.

2.1 Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung

und Sozialmassnahmen Der Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen resul- tiert aus den im Finanzplan enthaltenen Entwicklungsperspektiven für die einzelnen

Massnahmen. Die möglichen Entwicklungen in den Jahren 2004–2007 gehen aus der nachfolgenden Tabelle hervor. Tabelle 7 Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

(in Mio. Franken) 2004 2005 2006 2007 Total

Soziale Begleitmassnahmen 57 65 72 74 268 Beiträge für Strukturverbesserungen 100 101 103 105 409 Investitionskredite 95 90 85 85 355 Pflanzen- und Tierzucht 24 24 24 25 97

Total 276 280 284 289 1129

2.1.1 Soziale Begleitmassnahmen

Massnahmen Die Betriebshilfe in der Form zinsloser Darlehen wird für existenzfähige Betriebe zur Entlastung der Kapitalkosten eingesetzt, einerseits bei Unglücksfällen in Fami- lien und auf dem Hof oder Naturereignissen und andererseits auf Grund veränderter wirtschaftlicher oder agrarpolitischer Rahmenbedingungen, wenn durch solche Er- eignisse bzw. Entwicklungen eine unverschuldete finanzielle Bedrängnis entsteht oder entstehen kann (Art. 187 Abs. 11 LwG). Beurteilung Die Betriebshilfe ist als Bereitschaftsinstrument zur Überbrückung einer unver- schuldeten finanziellen Bedrängnis anzusehen. Je nach wirtschaftlichen Rahmenbe- dingungen wird sie unterschiedlich eingesetzt. Mit der Gewährung von Darlehen zur Umfinanzierung bestehender Schulden können sich existenzfähige Betriebe freiwil- lig indirekt entschulden und sind somit für die künftigen Herausforderungen besser gerüstet. Diese Art von Hilfe soll vermehrt eingesetzt werden. Weiterentwicklung Die Umschulungsbeihilfe als neue Massnahme soll Betriebsleiterinnen und Be- triebsleitern, welche aus der landwirtschaftlichen Produktion aussteigen, die Auf- nahme einer ausserlandwirtschaftlichen Tätigkeit erleichtern, indem während der Dauer der Umschulung eine Art Lebenskostenbeiträge gewährt werden (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.4.1.2). Bei der Betriebshilfe wird die Umfinanzierung bestehender Schulden auf Grund der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen wichtigster Bestandteil dieses Instruments werden, weshalb bedeutend mehr Mittel zur Verfügung stehen müssen.

2.1.2 Beiträge für Strukturverbesserungen

Massnahme Mit Beiträgen für Strukturverbesserungen werden die von der Landwirtschaft benö- tigten Infrastrukturen unterstützt, im Berg- und Hügelgebiet auch von Ökonomiege-

bäuden. Diese Massnahmen haben zum Ziel, Grundlagen zu schaffen zur Senkung der Produktionskosten, zur Verbesserung der Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse und zur Verwirklichung von ökologischen, tierschützerischen und raumplanerischen Anliegen. Sie tragen ausserdem zur Stärkung des ländlichen Raums bei und leisten einen Beitrag zur dezentralen Besiedlung. Beurteilung Mit der Beitragsabstufung wird den Prioritäten der verschiedenen Massnahmen Rechnung getragen. Entsprechend den vorerwähnten Zielen geniessen diejenigen Massnahmen Vorrang, die sowohl zur wirtschaftlichen Entwicklung der Landwirt- schaft als auch zur Umsetzung ökologischer Ziele beitragen sowie sozialverträglich sind. In abgelegenen Gebieten trägt die Landwirtschaft dazu bei, die Aufrechterhal- tung eines sozialen Netzes und damit die Lebensfähigkeit sicherzustellen. Das mit diesen Massnahmen ausgelöste Bauvolumen sichert dem regionalen Handwerk ei- nen Teil des Einkommens und vermindert die Gefahr von konjunkturellen Einbrü- chen, von denen die peripheren Gebiete bei schlechter Wirtschaftslage jeweils stark betroffen sind. Neue Untersuchungen belegen die hohe Wirksamkeit solcher Strukturverbesserun- gen. So weist das Institut für Kulturtechnik an der ETH Zürich in einer im Septem- ber 2001 veröffentlichten Studie8 über den privaten Nutzen von Strukturverbesse- rungen nach, dass mit einer besseren Arrondierung und einem den modernen Anfor- derungen genügenden Wegenetz die Produktionskosten deutlich gesenkt werden können. Dieses Resultat deckt sich mit den Ergebnissen zahlreicher früherer Unter- suchungen. Etliche andere Arbeiten belegen zudem die positiven Auswirkungen moderner Meliorationen im Bereich der Ökologie und des Landschaftsschutzes (öf- fentlicher Nutzen). Seit Jahrzehnten unbestritten anerkannt ist die hervorragende Eignung von Gesamtmeliorationen als Instrument zur optimalen Neuordnung der Landnutzung im Zusammenhang mit grossen Verkehrsbauten wie den National- strassen und aktuell den Neubaustrecken der SBB. Weiterentwicklung Von diesen Beiträgen werden rund 70 Prozent für Landumlegungen, Erschlies- sungsanlagen, Wasserversorgungen und neu auch für die periodische Wiederin- standstellung von solchen Werken (Tiefbau) verwendet. Weiter wird der Neu- und Umbau von Ökonomiegebäuden im Berg- und Hügelgebiet unterstützt. Angesichts

der Entwicklungen in ländlichen Gebieten kommt dem angepassten Ausbau und dem Erhalt der Basisinfrastrukturen für die Landwirtschaft eine hohe Bedeutung zu. Die finanziellen Mittel sind deshalb angemessen zu erhöhen.

2.1.3 Investitionskredite

Massnahme Investitionskredite sind zinslose Darlehen, die vorwiegend für einzelbetriebliche Massnahmen eingesetzt werden. Sie bezwecken hauptsächlich die Verbesserung der landwirtschaftlichen Produktionsbedingungen und der Bewirtschaftungsgrundlagen,

8 Haug D., Züblin P., Schmid W., Privater Nutzen von Arrondierung und Wegnetz bei Gesamtmeliorationen, Schlussbericht vom 4. September 2001, Institut für Kulturtechnik, ETH Zürich, 2001.

unter Berücksichtigung der besonders tierfreundlichen Stallhaltung sowie des Ge- wässerschutzes. Gemeinschaftliche Massnahmen werden mehrheitlich im Berg- und Hügelgebiet mit Investitionskrediten unterstützt; sie sichern respektive verbessern das Wertschöp- fungspotenzial der Randregionen. Im Berggebiet spielen auch die kurzfristigen Bau- kredite eine gewisse Rolle, da sie die Finanzierung erleichtern. Beurteilung Die Investitionskredite ermöglichen im Talgebiet bei grösseren Investitionen die Verschuldung tragbar zu halten und verbessern damit die Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft. Im Berg- und Hügelgebiet helfen die Investitionskredite zusammen mit den vorge- nannten Beiträgen auch in abgelegenen Regionen eine genügende Besiedlungsdichte sicherzustellen. Die Betriebe erfüllen nebst der Produktion hochwertiger Nahrungs- mittel, insbesondere im Fleisch- und Milchsektor, auch landschaftspflegerische An- liegen. Letztere sind auch für die touristische Entwicklung von grosser Bedeutung. Die angestrebte Rationalisierung der Landwirtschaft macht Fortschritte. Zunehmend werden mehrere Betriebe zu einer grösseren Einheit zusammengelegt und können so kostensparend und ohne fremde Arbeitskräfte bewirtschaftet werden. Seit der Einführung der höheren Unterstützung für besonders tierfreundliche Stall- haltungssysteme steigt der Anteil Freilaufställe an den Neubauprojekten kontinuier- lich an und beträgt heute weit über 50 Prozent. Weiterentwicklung Die Investitionskredite werden schwergewichtig für den Um- und Neubau von Wohn- und Ökonomiegebäuden eingesetzt sowie für die Starthilfe für Junglandwir- tinnen und Junglandwirte. Zu- und Nebenerwerbsmöglichkeiten für bäuerliche Be- triebe sind wichtig, weil ihnen damit zusätzliche Wertschöpfung zur Sicherung ihres Einkommens ermöglicht wird. Deshalb werden neu auch die Diversifizierung der Tätigkeit im landwirtschaftlichen und landwirtschaftsnahen Bereich sowie gemein- schaftliche Vermarktungsmassnahmen und der Aufbau bäuerlicher Selbsthilfeorga- nisationen unterstützt (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.5.2.3). Die Investitionskredite werden über einen Fonds de roulement eingesetzt. Die neuen Mittel und Rückzahlungen werden den Kantonen die jährliche Gewährung von ca.

280 Millionen Franken in Form längerfristiger Darlehen ermöglichen. Weil die

Rückzahlungen in den Jahren 2004–2007 zunehmen, können die neuen Mittel von

95 Millionen Franken im Jahre 2004 auf 85 Millionen Franken im Jahr 2007 ge-

senkt werden.

2.1.4 Pflanzen- und Tierzucht

Massnahmen Mit den Massnahmen im Bereich der Pflanzen- und Tierzucht werden die Bestre- bungen der Landwirtinnen und Landwirte für eine ökologische und qualitativ hoch- stehende Vieh- und Pflanzenproduktion unterstützt. Für die züchterischen Dienst- leistungen wie die Herdebuchführung, die Durchführung der Leistungsprüfungen, die Auswertung der züchterischen Daten, inklusive der Zuchtwertschätzung, sowie

für Erhaltungsprogramme für gefährdete Schweizer Rassen wenden Bund und Kan- tone zusammen jährlich rund 40 Millionen Franken auf. Diese Massnahmen sind nicht mehr in erster Linie für die Leistungszucht, sondern in zunehmendem Masse für die Zucht von gesunden und widerstandsfähigen Tieren eine unentbehrliche Grundlage. Da in der Schweiz im Vergleich zu anderen Ländern eine eigentliche Forschungsanstalt für Tierzucht fehlt, erfolgt die praxisorientierte Forschung haupt- sächlich durch die Zuchtorganisationen selbst. Die Grundlagen für die Tierzucht werden auch in allen Ländern der EU staatlich unterstützt. In Ergänzung zu den Massnahmen auf dem Gebiet des ökologischen Leistungsnachweises werden ge- zielte Anstrengungen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der pflanzengeneti- schen Ressourcen gefördert. Diese richten sich nach den Vorgaben des globalen Aktionsplans der FAO von 1996. Beurteilung Mit den genannten Massnahmen werden die Ziele zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der pflanzen- und tiergenetischen Vielfalt für Ernährung und Landwirt- schaft sowie zu einer wettbewerbsfähigen, eigenständigen inländischen Tierzucht er- reicht. Weiterentwicklung Am bewährten Instrumentarium zur Pflanzen- und Tierzuchtförderung soll in der Zeitspanne 2004–2007 nichts geändert werden.

2.2 Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz

In der Struktur wird der Zahlungsrahmen Produktion und Absatz leicht geändert, in- dem neu der bisherige Sektor Weinwirtschaft aufgeteilt wird. Der Teil Rebbau (Um- stellungsbeiträge und Weinlesekontrolle) wird in den Sektor Pflanzenbau integriert. Dadurch soll eine erhöhte Flexibilität gewährleistet werden. Der Teil Absatzförde- rung für Wein wird in den Bereich Absatzförderung integriert und den anderen Ab- satzförderungsmassnahmen gleichgestellt. Tabelle 8

Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz

(in Mio. Franken) 2004 2005 2006 2007 Total

Absatzförderung (inkl. Wein) 65 65 65 65 260 Milchwirtschaft 514 500 475 469 1958 Viehwirtschaft 44 43 42 40 169 Pflanzenbau (inkl. Rebbau) 146 141 138 134 559

Total 769 749 720 708 2946

2.2.1 Überprüfung der Massnahmen

Auftrag Nach Artikel 187 Absatz 13 LwG sollen die Massnahmen im 2. Titel des LwG, mit denen der Bund finanzielle Mittel zur Marktstützung einsetzt, fünf Jahre nach In-

krafttreten des Gesetzes überprüft werden. Die fünf Jahre laufen am 31. Dezember 2003, für den Bereich Milch am 30. April 2004, ab. Mit den Ausführungen in die- sem Kapitel liefert der Bundesrat die Grundlagen für diese Überprüfung. Diese ist unterteilt in eine grundsätzliche Überprüfung der Marktstützung überhaupt sowie ih- res Ausmasses und in eine Überprüfung der einzelnen Massnahmen. Die Überprü- fung umfasst die Notwendigkeit der Massnahmen sowie deren Zweckmässigkeit und Effizienz. Sowohl intern als auch im Rahmen von Forschungsaufträgen werden die Marktstüt- zung im Allgemeinen sowie die diversen Massnahmen regelmässig beurteilt. Die Ergebnisse dieser Arbeiten werden insbesondere in den jährlich erscheinenden Agrarberichten des BLW veröffentlicht. Marktstützung Die Ausführungen unter Ziffer 1.5.1.2 zeigen, dass eine Marktstützung mit finan- ziellen Mitteln des Bundes weiterhin nötig ist. Andernfalls würden bspw. die Öl- saaten (Raps, Sonnenblumen) oder Zuckerrüben in wesentlich geringerem Umfang angebaut. Ernteschwankungen (Kartoffeln, Obst) und Nachfrageschwankungen (Fleisch) würden sich ungedämpft auf die Preise niederschlagen; Marktzusammen- brüche könnten kaum verhindert werden. Ausgehend von den oben dargelegten Konsequenzen wäre ohne Marktstützung mit einer geringeren Produktion zu rech- nen. Auch wenn mit zusätzlichen Direktzahlungen die Pflegeleistungen aufrechter- halten werden könnten, so würden sie doch nicht in erster Linie durch eine nachhal- tige und auf den Markt ausgerichtete Produktion erbracht. Der Auftrag von Arti- kel 104 Absatz 1 BV würde dann nicht mehr in der richtigen Art und Weise erfüllt. Marktstützungen sind aber auf jenes Ausmass auszurichten, das nötig ist, um die Produktion zu erhalten. Innerhalb des Zahlungsrahmens für Produktion und Absatz spielt die Absatzförderung eine besondere Rolle. Sie gehört zu jenen Instrumenten, die den Produkten zu einer möglichst hohen Wertschöpfung auf den Märkten ver- helfen sollen und damit zur Senkung des Bedarfs an Marktstützungen beitragen9. Dieser Kredit soll deshalb nicht reduziert werden. Jene für die Bereiche Milchwirt- schaft, Viehwirtschaft und Pflanzenbau sinken deshalb um mehr als 10 Prozent. Für eine Differenzierung zwischen den drei Bereichen bestehen keine stichhaltigen Gründe, weshalb die Reduktion gegenüber den Finanzplanzahlen für 2003 für jeden

der drei Bereiche rund 12 Prozent beträgt. Innerhalb der Bereiche sind jedoch Ver- schiebungen möglich. Überprüfung der einzelnen Massnahmen Die Überprüfung der einzelnen Massnahmen wird nachfolgend in den entsprechen- den Abschnitten vorgenommen. Für die Bereiche Milch, Fleisch und Eier hat das BLW bereits 1999 Forschungsaufträge an das IAW der ETH Zürich erteilt, um in diesen komplexen Bereichen eine wissenschaftliche Grundlage für die Evaluation zu erhalten. Die Ergebnisse sind jeweils im Abschnitt «Beurteilung» kurz zusammen- gefasst. Für die Massnahmen im Pflanzenbau konnte die Beurteilung auf Grund der mit der Durchführung gewonnenen Erkenntnisse durch die Verwaltung vorgenom- men werden. Die Beurteilung zeigt, dass keine der Massnahmen ganz fallen gelassen werden kann. Immerhin wird bei den Exportsubventionen ein langfristiges Auslau- fen angestrebt, weil diese Massnahmen im internationalen Umfeld (WTO) am kri- tischsten beurteilt werden. Bei der Milchpreisstützung laufen Untersuchungen über

9 Vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.2, Einleitende Bemerkungen.

die Frage, ob diese Mittel in einem nächsten Reformschritt (AP 2011) zweckmässi- gerweise in eine milchspezifische Direktzahlungsmassnahme umgelagert werden sollen.

2.2.2 Absatzförderung

Massnahmen Es ist für die schweizerische Landwirtschaft von zentraler Bedeutung, dass sie aus dem Verkauf ihrer Produkte einen möglichst hohen Markterlös erzielen kann (vgl. Art. 7 LwG). Im Lichte der zunehmenden Liberalisierung der Märkte wird diese Be- deutung weiter zunehmen. Die Marketingkommunikation spielt bei der Vermarktung der Produkte eine Schlüsselrolle. Der Bund unterstützt daher diese Massnahmen und übernimmt maximal 50 Prozent der anrechenbaren Ausgaben. Die staatlich unter- stützten Massnahmen betreffen die Marketingkommunikation und teilweise die Marktforschung im In- und Ausland, nicht aber preisliche Massnahmen oder Distri- butionskosten. Beurteilung Über 90 Prozent der Mittel werden für nationale Absatzförderungsmassnahmen der verschiedenen Branchen sowie Massnahmen im Ausland (insbesondere beim Käse) eingesetzt. Die auf Grund der Verordnung für regionale Absatzförderungsmassnah- men vorgesehenen Mittel (bisher 6 Mio. Franken) werden nur teilweise beansprucht. Der Rest fliesst den Massnahmen der Branchen zu. Der Mitteleinsatz des Bundes erfolgt prioritär dort, wo die grössten Wertschöp- fungseffekte erwartet werden. Die Priorisierung der Investitionsattraktivität erfolgt auf Grund eines Marketingportfolios. Die bisherigen Erfahrungen zeigen, dass sich diese Priorisierung bewährt hat. Das auf wissenschaftlicher Grundlage in Zusam- menarbeit mit der Universität Bern erstellte Portfolio wurde im Sinne der Einholung einer «second opinion», im Rahmen von zwei unabhängigen Studien10, auf seine Stärken und Schwächen analysiert. Die Studien kommen zum Schluss, dass die ver- wendete Methodik grundsätzlich der Zielsetzung der Optimierung des Mitteleinsat- zes gerecht wird. Gewisse methodische Schwachpunkte sollen nun im Rahmen eines Folgeauftrages ausgemerzt und die Zielorientierung dieser strategischen Vorsteue- rung des Mitteleinsatzes weiter verbessert werden. Auf der Stufe der einzelnen Absatzförderungsprojekte beurteilen praktisch alle Trä- gerschaften ihre qualitative und quantitative Zielerreichung als gut. Auf Grund der Tatsache, dass mindestens 50 Prozent der Gesamtkosten der Absatzförderungsmass- nahmen durch die beteiligten Organisationen selbst aufgebracht werden, wird deut- lich, dass auch die Landwirtinnen und Landwirte sowie die nachgelagerten Stufen, die sich an der Finanzierung beteiligen, von den Marketingaktivitäten überzeugt

sind. Vereinzelte Kritik wird an der Höhe der eingesetzten Mittel geübt. So wird teilweise bemängelt, dass die bereitgestellten Mittel zur Befriedigung aller eingereichten Ge-

10 Bösch L., Kuster J., Absatzförderung Landwirtschaft: Überprüfung der Plausibilität des Konzeptes zur Mittelverteilung, Forschungsauftrag (Brugger, Hanser und Partner) des BLW, 2001; König M., Senti R., Überprüfung der Methodik bei der Mittelverteilung in der landwirtschaftlichen Absatzförderung, Forschungsauftrag des BLW, Zürich 2001.

suche nicht ausreichen, indem das BLW jährlich Gesuche ablehnen oder Abstriche vornehmen muss. Andere Stimmen, vor allem aus dem Bereich des Käseexportes, beanstanden, die eingesetzten Mittel seien zu hoch, und sie würden nicht sehr effizi- ent eingesetzt. Zudem wird teilweise angeführt, die Absatzförderungsmittel seien nicht für Basiswerbung einzusetzen, sondern direkt dem Handel zugänglich zu ma- chen, welcher diese dann für die Marktbearbeitung und Massnahmen am Ver- kaufspunkt einsetzen könnte. Weiterentwicklung Auf Grund der strategischen Bedeutung der Massnahme, der gemachten positiven Erfahrungen sowie der bereits in der parlamentarischen Beratung zur AP 2002 ein- gebrachten Argumente sind die Mittel für die Absatzförderung nach Artikel 12 LwG vom Abbau des Zahlungsrahmens im Bereich Produktion und Absatz auszunehmen. Die bisherige Höhe der eingestellten Mittel hat sich grundsätzlich als richtig erwie- sen. Wegen der Aufhebung des Rebbaufonds kann die Weinwerbung inskünftig nicht mehr aus jenen Mitteln finanziert werden, sondern wird ebenfalls aus den für die Absatzförderung nach Artikel 12 LwG bereitgestellten Krediten zu finanzieren sein. Deshalb ist ab 2004 eine Aufstockung des Bereichs Absatzförderung von 60 auf 65 Mio. Franken pro Jahr vorzusehen. Erhöht sich der Weinkonsum insgesamt und ist diese Erhöhung nicht nur auf die Importe zurückzuführen, wird eine wissenschaftli- che Evaluation in Auftrag gegeben, die zeigen soll, ob ein Zusammenhang zwischen der Erhöhung und der Unterstützung der Absatzförderung für Schweizer Wein be- steht. Diese Evaluation wird mit diesen Mitteln finanziert. Diese werden ebenfalls auf Grund des oben genannten Portfolios zuzuordnen sein.

2.2.3 Milchwirtschaft

Massnahmen Mit der Administration der Milchkontingentierung sind die 13 regionalen Milchver- bände mittels Leistungsauftrag betraut. Auch die Administration der Massnahmen zur Milchpreisstützung (Beihilfen und Zulagen) wurde per 1. Mai 1999 mittels Leis- tungsauftrag einer privaten Stelle (TSM Treuhandstelle Milch GmbH) übertragen. Die Erfüllung der Leistungsaufträge wird mit rund einem Prozent der Totalsumme Milchwirtschaft entschädigt (6,5 Mio. Franken). Mit der Zulage auf der verkästen Milch, der Siloverzichtszulage, den Beihilfen für die Verwertung von Milch in Form von Butter und Magermilch und den Ausfuhr- beiträgen für bestimmte Milchprodukte wird der Milchpreis insgesamt gestützt und damit die Einkommenssituation der Milchproduzenten positiv beeinflusst. Die Er- zielung höchstmöglicher Erlöse ist Sache der Marktakteure, der Staat schafft dafür eine günstige Ausgangslage mit den erwähnten Stützungsmassnahmen. Er interve- niert aber nicht mehr mit preislichen oder mengenmässigen Garantien wie in der Agrarpolitik vor 1999. Beurteilung Unternehmerisches Verhalten wurde vermehrt auf allen Stufen zur Voraussetzung, um im Markt zu bestehen. Auch wenn seit 1999 ein günstiger Nachfrageverlauf für Milch und Milchprodukte dazu beigetragen hat, den Milchpreis auf einem höheren

als dem seinerzeit erwarteten Niveau zu stabilisieren, bleibt unbestritten, dass die Stützungsmassnahmen in ihrer Kombination von Zulagen und Beihilfen einen ge- ordneten Übergang in eine marktwirtschaftlich orientierte Milchwirtschaft geprägt und gefördert haben. Das Instrumentarium mit Zulagen und Beihilfen für die Käse- und Butterherstellung hat indirekt auch dem stützungsfreien Teil der Milchverwertung – rund ein Drittel der Menge – einen entsprechend hohen Preis ermöglicht. Die Verkäsungszulage hat zudem die Konkurrenzfähigkeit unserer Käsewirtschaft im In- und Ausland günstig beeinflusst. Die Wettbewerbsfähigkeit der Branche insgesamt hat sich in relativ kur- zer Zeit beträchtlich verbessert. Die neue Milchmarktordnung bewirkte einen deut- lich beschleunigten Strukturwandel in Verarbeitungs- und Handelsbetrieben. Basierend auf einem bereits 1998 eingeholten Gutachten des IAW der ETH Zürich über die optimale Verteilung der im Zahlungsrahmen 2000–2003 verfügbaren Mittel auf die gesetzlichen Instrumente zur Stützung des Milchpreises, wurde hierfür früh- zeitig die theoretische Grundlage geschaffen. Generell ermöglichte der Zahlungs- rahmen allen Beteiligten auf lange Frist eine transparente Orientierung über die Mittelverfügbarkeit und erleichterte ihnen die Marktdispositionen. Auf Februar 2002 erstellte das IAW der ETH Zürich, wiederum im Auftrag des BLW, eine Analyse des Milchmarktes mit dem Ziel, die Wirkung, die Effektivität und die Effizienz der angewandten Instrumente wissenschaftlich zu evaluieren11. Dabei wird in der langfristigen Optik die produktspezifische staatliche Milchpreis- stützung aus folgenden Gründen abgelehnt: – Es bestehe die Gefahr, dass der Staat auf dem Milchmarkt aus volkswirt- schaftlicher Sicht wegen Informationsmängeln und verschiedenen Partiku- lärinteressen nicht optimal interveniere. – Die staatlichen Interventionsmassnahmen könnten auf Grund der politischen Interessenlage oft nur langfristig und unter grossem Aufwand geändert bzw. aufgehoben werden. – Die Interventionsmassnahmen behinderten möglicherweise die notwendigen Strukturanpassungen der Branche, welche bei einem sich verändernden Umfeld für die Beibehaltung bzw. Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit notwendig seien. – Innovationen bei den Milchproduzenten und -verarbeitern würden gehemmt. – Wenn der Staat bedeutende Marktinterventionen vornehme, bestünden für

die Akteure nicht nur Produktions- und Marktunsicherheiten, sondern zu- sätzlich noch institutionelle Unsicherheiten (Anpassungsprobleme der Ak- teure bei Änderung von Gesetzen und Verordnungen). Längerfristig wird deshalb in der Studie die Umwandlung von Zulagen und Beihil- fen in Beiträge für Raufutter verzehrende Nutztiere (RGVE-Beiträge) empfohlen. Es sollten dadurch generell wettbewerbsfähigere Produktions- und Verarbeitungs- strukturen entstehen und auch die flächendeckende Bewirtschaftung der Grünfläche in der Schweiz weiterhin sichergestellt werden können.

11 Rieder P., Koch B., Auswirkungen staatlicher Massnahmen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Milchwirtschaft, 2.Teil Milchmarktanalyse, Zürich, Februar 2002; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

Weiterentwicklung Wesentlich ist in diesem Zusammenhang, ob sich ein Ausstieg aus der Milchkontin- gentierung während der Zahlungsrahmenperiode konkretisiert. Bei nicht begrenzter Milchmenge könnte die Preisstützung zu einem Ungleichgewicht auf dem Milchmarkt führen und die Produzentenmilchpreise stark unter Druck setzen. Es könnte dann zweckmässig sein, relativ rasch einen Anteil an Stützungsmitteln zu- gunsten von Direktzahlungen schwergewichtig für Milchviehbetriebe umzulagern. Auf Grund der Annahme, dass sich ein Ausstieg aus der Milchkontingentierung über mehrere Jahre hinziehen wird, ist die zeitliche und materielle Konkretisierung einer Mittelumlagerung aus heutiger Sicht schwierig. Es sind diesbezüglich auch noch weitere Studien und Abklärungen offen. In diesem Zusammenhang werden auch die im vorangehenden Abschnitt aufgeführten kritischen Anmerkungen über die Milch- preisstützung von Bedeutung sein. Durch die frühzeitige Kommunikation der verfügbaren öffentlichen Mittel – Reduk- tion um rund 12 Prozent innerhalb der nächsten vier Jahren – erhält die Branche wiederum volle Transparenz über den finanziellen Spielraum der öffentlichen Hand für den Milchsektor und kann entsprechend auf längere Sicht disponieren.

2.2.4 Viehwirtschaft

Massnahmen Gestützt auf das LwG sollen weiterhin private Organisationen mittels Leistungsver- einbarungen Vollzugsaufgaben übernehmen. Für die Vergütung dieser Aufgaben sind rund 16 Prozent der beantragten Totalsumme Viehwirtschaft (2004–2007) vor- gesehen. Zur Zeit sind drei Leistungsvereinbarungen mit der Proviande abgeschlos- sen. Es handelt sich um die «Durchführung von Marktentlastungsmassnahmen», die «Neutrale Qualitätseinstufung» sowie die «Erfassung und Kontrolle der Gesuche um Zollkontingentsanteile». Nach Inkrafttreten des revidierten LwG werden die Verein- barungen angepasst. Einerseits müssen im Rahmen der Versteigerung aller Zollkon- tingente im Bereich Schlachtvieh und Fleisch ab 2006 keine Gesuche um Zollkon- tingentsanteile mehr erfasst und kontrolliert werden. Andererseits wird per 2007 die Überwachung des Marktgeschehens auf öffentlichen Märkten und in Schlachtbetrie- ben sowie die Einschätzung der Qualität lebender Tiere aufgehoben. Diese Anpas- sungen wurden bei der vorgesehenen Vergütung berücksichtigt. Von der beantragten Totalsumme sollen rund 40 Prozent für die Finanzierung von Ausfuhrbeihilfen zu Gunsten von Zucht- und Nutzvieh eingesetzt werden. Damit kann dessen Absatz, vor allem aus dem Berggebiet, unterstützt werden. Sofern nach Deutschland weitere Abnehmerländer die BSE-Restriktionen in nächster Zeit aufhe- ben, können künftig wieder mehrere Tausend Tiere mit Beihilfen ausgeführt werden. Die Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch stabilisieren die Produzentenpreise bei saisonalen oder anderen vorübergehenden Marktungleichgewichten. Aus diesem Grund sind 32 Prozent der Mittel für Einlagerungs- und Verbilligungsbeiträge vor- gesehen. Auf dem Eiermarkt sollen für den analogen Zweck sowie zur Förderung des Tierwohls 12 Prozent der Mittel zur Verfügung stehen. Einerseits können Auf- schlags- und Verbilligungsaktionen finanziell unterstützt werden, andererseits Inves- titionsbeiträge für tierfreundliche Ställe ausgerichtet werden. Sowohl Inland- wie Ausfuhrbeihilfen werden in der Zahlungsrahmenperiode jährlich abgebaut.

Beurteilung Das IAW der ETH Zürich hat im Auftrag des BLW die Massnahmen auf dem Fleisch- und Eiermarkt wissenschaftlich evaluiert12. Demnach besteht bei einer häu- figen Anwendung der staatlich unterstützen Lagerhaltung von Fleisch die Gefahr von strukturellen Überschüssen. Die Einlagerung kann aus theoretischer Sicht die Produzentenpreise kurzfristig stützen, langfristig werden den Akteuren aber falsche Signale gesendet: Die Produzenten verlassen sich auf die staatlich unterstützte La- gerhaltung und nehmen kaum Strukturanpassungen vor. Die Einlagerung von Fleisch ist darum nur kurzfristig und bei ausserordentlichen Ereignissen wie der BSE-Krise anzuwenden. Das Aufschlagen und Verbilligen von Konsumeiern sind wirksame Marktentlastungsmassnahmen zur vorübergehenden Stabilisierung der Produzentenpreise. Sollen staatliche Mittel möglichst effizient eingesetzt werden, sind die Aufschlags- den Verbilligungsaktionen vorzuziehen. Weiterentwicklung Die Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch werden weiterhin ausschliesslich bei vorübergehenden Überschüssen eingesetzt. Sie können auch zum Ausgleich saiso- naler Schwankungen eingesetzt werden, bspw. auf dem Kalbfleischmarkt, ohne strukturelle Überschüsse zu provozieren. Um insbesondere den Ergebnissen der ETH-Studie Rechnung zu tragen, wird die zeitliche Befristung der Massnahme ex- plizit im Gesetz verankert (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.2.4). In den kommenden WTO-Verhandlungen werden die Ausfuhrbeihilfen eingehend diskutiert. Wann die- se Verhandlungen abgeschlossen sein werden und welches Ergebnis dabei resultiert, lässt sich zur Zeit nur schwer abschätzen. Ein substanzieller Abbau oder die Aufhe- bung ist indes nicht auszuschliessen. Zur Zeit wird davon ausgegangen, dass allfälli- ge Ergebnisse der nächsten WTO-Runde noch keine Auswirkungen auf den Zah- lungsrahmen haben. Auf dem Eiermarkt sollen weiterhin temporäre Marktentlas- tungsmassnahmen vom Bund finanziell unterstützt werden.

2.2.5 Pflanzenbau

Wegen des Abbaus der Marktstützung und des Flächenrückgangs, insbesondere bei den Ölsaaten, haben die Ausgaben im Jahre 2001 einen Tiefstand erreicht. Bis 2003 ist wieder eine Zunahme zu erwarten. Dies ist vor allem auf die erwartete Ausdeh- nung des Anbaus der Ölsaaten und Körnerleguminosen und die daraus resultierende höhere Selbstversorgung mit pflanzlichen Eiweissfuttermitteln zurückzuführen.

2.2.5.1 Mähdruschfrüchte

12 Rieder P., Koch B., Auswirkungen von staatlichen Massnahmen zur Preisstützung und Preisstabilisierung, 3. Teil: Fleischmarktanalyse, Zürich, Februar 2002; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

Massnahmen Seit der Liberalisierung der Brotgetreide- und Ölsaatenmarktordnungen werden sämtliche Preise für die Mähdruschfrüchte primär durch die Importpreise und den inländischen freien Markt gebildet. Er weist jedoch zahlreiche Ungleichgewichte auf. Beim Getreide reichen die Grenzabgaben aus, um den inländischen Anbau wirt- schaftlich zu gestalten und einen Selbstversorgungsgrad von 80 bis 90 Prozent zu erreichen. Bei den Ölsaaten und Körnerleguminosen sind demgegenüber spezifische Flächenbeiträge notwendig, um einen mit Getreide vergleichbaren Deckungsbeitrag und einen Selbstversorgungsgrad von rund einem Viertel zu realisieren. Die ökolo- gischen und gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Ackerbau werden mit den allge- meinen Direktzahlungen abgegolten. Beurteilung Die Liberalisierung des Brotgetreidemarktes und die Aufhebung der Anbauprämien für Futtergetreide konnten wie geplant umgesetzt werden. Die Brotgetreideernte 2001 hat eine leicht unterdurchschnittliche Menge von guter Qualität ergeben. Des- halb konnten die Produzenten die ausgehandelten Richtpreise weitgehend realisie- ren. Der neue Flächenbeitrag für Ölsaaten hat die Differenz zwischen dem garantierten Produzentenpreis und dem Marktpreis nur teilweise ausgleichen können. Die Raps- fläche ist erlös- und nachfragebedingt um über 10 Prozent zurückgegangen. Aus den gleichen Gründen hat sich der Sojaanbau von über 3000 Hektaren auf unter 1000 Hektaren verkleinert. Dafür ist die Sonnenblumenfläche kontinuierlich gewachsen. Auf Grund der höheren Nachfrage nach inländischen Ölsaaten kann kurz- bis mit- telfristig mit einer weiteren substanziellen Produktionsausdehnung gerechnet wer- den. Die Weltmarktpreise für Ölsaaten sind häufig grossen Schwankungen unterworfen. Hinzu kommt, dass die Grenzabgaben je nach Verwendungszweck starke Unter- schiede aufweisen. Verarbeitungsbeihilfen sorgen hier für Ausgleich. Der Bundesrat hat im Herbst 2001 die Beiträge für den Ausbeuteausgleich und die Rohstoffverbil- ligungsbeiträge für nachwachsende Rohstoffe zu einem Verarbeitungsbeitrag von 8,5 Millionen Franken für Ölsaaten zusammengefasst. Die Branchenorganisation swiss granum wurde mit der Verteilung auf die verschiedenen Ölsaaten und deren Einsatzbereiche beauftragt. Weiterentwicklung Zur Erhaltung der günstigen Rahmenbedingungen für eine Ausdehnung der Ölsaa-

ten- und Eiweissfuttermittelproduktion sollen sowohl die Flächenbeiträge für Öl- saaten und Körnerleguminosen sowie der Verarbeitungsbeitrag für Ölsaaten auf dem bisherigen Stützungsniveau belassen werden. Der Mittelbedarf für die Flächenbei- träge steigt mit der zu erwartenden Ausdehnung der Ölsaaten- und Körnerlegumino- senfläche. Das Instrument der Leistungsvereinbarung für die Verteilung der Verarbeitungsbei- träge wird im Jahr 2003 eingehend überprüft und bei positiver Beurteilung entspre- chend weitergeführt. Zur Stärkung der Konkurrenzfähigkeit der inländischen Tierproduktion ist bis 2007 eine weitere Reduktion der Schwellenpreise für Futtermittel vorgesehen. Dies wird

bei den Mähdruschfrüchten zu einer entsprechenden Senkung der Produzentenpreise führen.

2.2.5.2 Zuckerrüben

Massnahmen Die Zuckerfabriken sind vom Bund beauftragt, jährlich mindestens 120 000 und maximal 185 000 Tonnen Zucker aus inländischen Zuckerrüben zu produzieren. Dadurch kann ein Selbstversorgungsgrad von rund 80 Prozent erreicht werden. Die Abgeltung dieses Verarbeitungsauftrags beträgt bis 2003 (Verarbeitung der Ernte 2002) jährlich 45 Millionen Franken. Kommen die Weltmarktpreise für Zucker un- terhalb des vorgegebenen Preisbandes zu liegen, so werden entsprechende Aus- gleichszahlungen notwendig. Sie sind in der folgenden Abgeltungsperiode (Zah- lungsrahmen) zu berücksichtigen. Beurteilung Das Instrument des Verarbeitungsauftrags hat sich bewährt. Seit der Ernte 1999 legt nicht mehr der Bund die Übernahmebedingungen für Zuckerrüben fest. Diese Auf- gabe und Verantwortung haben die Zuckerfabriken übernommen, in dem sie jährlich mit den Pflanzern diese Übernahmebedingungen vereinbaren. Die bisherigen Rahmenbedingungen führten zu guten betriebswirtschaftlichen Er- gebnissen in der inländischen Zuckerwirtschaft, sowohl auf der Stufe Produktion als auch auf der Stufe Verarbeitung. Der abnehmende Arbeitsaufwand für den Anbau, die bessere Auslastung der Zuckerfabriken und die Preisreduktionen im übrigen Ak- kerbau haben die Attraktivität der Zuckerproduktion erhöht. Deshalb besteht eine grosse Nachfrage nach Lieferrechten für Zuckerrüben. Weiterentwicklung Zur Herstellung der Erlösparität zwischen den Kulturen soll der vorgegebene Abbau der Marktstützung im Ackerbau im Zuckersektor vorgenommen werden. Um den Anbau konkurrenzfähiger zu gestalten und eine noch bessere Auslastung der Zuk- kerfabriken zu ermöglichen, ist eine Erhöhung der Obergrenze der Produktion oder die Aufhebung der Obergrenze ab 2004 zu prüfen. Da die Zuckerpflichtlagerhaltung durch Beiträge auf den Importen von Zucker (Ga- rantiefondsbeiträge) finanziert wird, hätte eine allfällige Ausdehnung der Inlandpro- duktion unmittelbare Auswirkungen auf die Pflichtlagerhaltung von Zucker. Des- halb ist vorgesehen, die Zuckerpflichtlagerhaltung zum gegebenen Zeitpunkt nach den Bestimmungen des Landesversorgungsrechts auf eine neue Basis zu stellen.

2.2.5.3 Kartoffeln

Massnahmen Der Kartoffelanbau ist auf eine weitgehende Selbstversorgung ausgerichtet, wobei der Mindestmarktzutritt von 5 Prozent gemäss den WTO-Vereinbarungen gewähr- leistet werden muss. Kartoffeln weisen wie die Ölsaaten starke witterungsbedingte Ernteschwankungen auf. Zur Erhaltung des Angebots von Speise-, Veredelungs- und Saatkartoffeln in hoher Qualität und bedarfsgerechten Mengen werden folgende

Verwertungsmassnahmen mit Beiträgen unterstützt: Lagerhaltung von Speisekar- toffeln, Frischverfütterung, Verarbeitung zu Futtermitteln durch Trocknung sowie Export von Saatgut und Kartoffelprodukten. Die Beiträge werden pauschal im Rahmen von Verwertungsaufträgen an die Bran- chenorganisation swisspatat und den Schweizerischen Saatgutproduzenten-Verband ausbezahlt. Die Exportbeiträge für Kartoffelprodukte werden vom BLW administ- riert. Beurteilung und Weiterentwicklung Die Kartoffelfläche hat sich bei rund 14 000 Hektaren eingependelt. Dank den Ver- wertungsbeiträgen konnten eine weitere Flächenreduktion und eine starke Produ- zentenpreissenkung verhindert werden. Mit der Delegation des Vollzugs an private Organisationen konnten Synergien geschaffen werden. Zudem hat der Bund einen Teil der Verantwortung für den effizienten Mitteleinsatz und das Risiko der ungenü- genden Mittel im Falle von Grossernten an die Marktpartner übertragen. Die Voll- zugsaufträge bestehen in Form von mehrjährigen Verträgen. Nach Ablauf der Frist von zwei Jahren gelten sie, vorbehältlich einer Kündigung, jeweils als um ein Jahr verlängert. Sie sollen ab 2004 ohne wesentliche Änderungen weitergeführt werden.

2.2.5.4 Saatgutproduktion

Massnahmen Um die Wertschöpfung der Saatgutproduktion im Inland zu ermöglichen, wird die Produktion von Mais- und Futterpflanzensaatgut mittels Produktionsaufträgen an den Schweizerischen Saatgutproduzenten-Verband unterstützt. Beurteilung und Weiterentwicklung Die mit den beauftragten Organisationen vereinbarten Produktionsziele konnten dank einer konstruktiven Zusammenarbeit erreicht werden. Die Vollzugsdelegation hat den administrativen Aufwand für den Bund reduziert und zu einem effizienten Mitteleinsatz zu Gunsten der Saatgutproduktion geführt. Deshalb soll sie weiterhin im bisherigen Umfang unterstützt werden.

2.2.5.5 Nachwachsende Rohstoffe (NWR)

Massnahmen Als Alternative zur Nahrungs- und Futtermittelproduktion fördert der Bund den An- bau von NWR mittels eines Flächenbeitrags für Faserpflanzen und durch Rohstoff- verbilligungsbeiträge an Pilot- und Demonstrationsanlagen. Diese Anlagen erhalten Beiträge für die Verarbeitung von Ölsaaten und die Gewinnung von Energie oder Ethanol aus auf landwirtschaftlicher Nutzfläche produzierter Biomasse. Beurteilung Trotz der höheren Stützungsbeiträge für NWR hat sich der Anbau ab 1999 stetig re- duziert. Wegen den ausgeglichenen Märkten bei den Ackerbauprodukten war der Bedarf an alternativen Produktionsmöglichkeiten gering.

Weiterentwicklung Die Produktion von NWR hat Nischencharakter. Die Beiträge können eine minimale Versuchs- und Forschungstätigkeit in der Schweiz unterstützen und sollen mit den bisherigen Ansätzen weitergeführt werden. Die Rohstoffverbilligung für Ölsaaten ist in die Leistungsvereinbarung mit swiss granum integriert worden. Die übrigen Ver- arbeitungsbeiträge werden weiterhin vom BLW administriert.

2.2.5.6 Obst

Massnahmen Die Obsternten weisen ebenfalls grosse jährliche Schwankungen auf. Insbesondere die Erträge der Hochstamm-Kernobstbäume übersteigen die Nachfrage nach Verar- beitungsobst infolge der so genannten Alternanz jedes zweite Jahr um mehr als das Doppelte. Zur Abfederung der Auswirkungen auf die Preise kann der Bund nach Artikel 58 LwG Massnahmen zur Verwertung des Obstes ergreifen. Dank der Aus- fuhrbeiträge für Apfel- und Birnensaftkonzentrat, die im Obstsektor die wichtigste monetäre Stützungsmassnahme darstellen, wird die Hälfte des produzierten Most- obstes im Ausland abgesetzt. Beurteilung Mit dem von der Branche mitfinanzierten Konzentratexport konnte einerseits die Vermarktung der gesamten Ernte ermöglicht und andererseits eine noch weiterge- hende Reduktion der Produzentenpreise für Mostobst vermieden werden. Diese wa- ren seit 1997 um mehr als 30 Prozent gesunken. Wie die Erfahrung aus den vergan- genen vier Jahren zeigt, sind die Produktionskosten für Obstsaftkonzentrat in der Schweiz wesentlich höher als die auf dem internationalen Markt erzielten Preise. Folglich übersteigen die Exportkosten für eine Tonne Saftkonzentrat die Abgeltung des Rohstoffes zugunsten der Produzenten. Diese Problematik wird sich künftig noch verschärfen. Neue Lieferländer wie China, die mit einer noch grösseren Wett- bewerbskraft als die traditionellen Lieferanten auf den Markt drängen, sorgen für ei- ne tiefgreifende Umgestaltung der Rahmenbedingungen. Ausserdem hat die EU u.a. ihre Zölle auf Apfelsaftkonzentrat aus Polen auf den 1. Januar 2001 aufgehoben, was die Konkurrenzfähigkeit der meisten Schweizer Exporte zusätzlich mindert. Weiterentwicklung Die erwähnten Änderungen deuten nicht auf eine Verbesserung der Absatzbedin- gungen beim Export von Apfel- und Birnensaftkonzentrat hin. Folgerichtig soll ein Teil der für die Ausfuhr ausgerichteten Mittel für wirksamere Stützungsmassnahmen eingesetzt werden. Die im Teil I der Botschaft vorgeschlagenen Massnahmen zur Marktanpassung der Obstproduktion (Art. 58 LwG) sollen deshalb über eine Umla- gerung von Ausfuhrbeiträgen finanziert werden. Nach Senkung des in der Unterru- brik Obstverwertung vorgesehenen Betrags um jährlich drei Prozent auf Grund des Budgets 2003, sind pro Jahr zwei Millionen Franken für die Finanzierung der neuen Massnahmen zur Produktionsanpassung und insbesondere zur Umstellung der

Obstanlagen geplant. Da ein wesentlicher Teil (27%) der Mostobstüberschüsse aus Tafelobstanlagen kommt, ist von dieser Massnahme auch eine Entlastung des Mostobstmarktes zu erwarten. Falls sich eine zusätzliche Unterstützung der Hoch- stamm-Feldobstbäume als notwendig erweist, muss sie über eine Erhöhung der Öko- Qualitätsbeiträge erfolgen.

2.2.5.7 Rebbau

Massnahmen Nach Artikel 65 LwG kann sich der Bund mit höchstens 80 Prozent an den kanto- nalen Kosten der Weinlesekontrolle beteiligen. Der gegenwärtige Beitrag des Bun- des beträgt je nach Finanzkraft der Kantone zwischen 60 und 80 Prozent der anre- chenbaren Kosten. Der Kredit beläuft sich auf jährlich 1,1 Millionen Franken. Beurteilung Die Unterstützung der Weinlesekontrolle soll beibehalten werden. Damit kann ge- währleistet werden, dass regelmässig die gewünschten und für die Weinpolitik be- nötigten Erntezahlen (Menge, Qualität, Fläche) geliefert werden. Weiterentwicklung Für den Rebbau sind neu ab 2004 Umstellungsbeiträge vorgesehen (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 2.2.6). Es geht insbesondere darum, den natürlichen Erneuerungs- prozess im Rebbau zu beschleunigen und die Produktion der Nachfrage anzupassen. Auf Grund der heutigen Marktverhältnisse dürften die mit Gutedel (Chasselas) und Müller-Thurgau bestockten Flächen um 500 bis 1000 Hektaren zu hoch liegen. Die Produktion dieser Sorten nimmt um 5–10 Millionen Liter ab, wenn auf diesen Flä- chen andere Sorten gepflanzt werden. Die Marktsituation verbessert sich dement- sprechend. Erwartet wird eine Erhöhung der Wertschöpfung für diese beiden Sorten. Eine rasche Umstellung dieser Flächen zugunsten von weissen Spezialitäten und roten Traubensorten drängt sich daher auf. Die hohen Umstellungskosten von

75 000 bis 100 000 Franken pro Hektare13 machen eine rasche Umstellung ohne

staatliche Unterstützung praktisch unmöglich. Der endgültige Entscheid über die zu wählende Sorte muss beim Rebbauern liegen. Vorgesehen sind Pauschalbeiträge von rund 25 000 Franken pro Hektare und eine Umstellungsrate von 200 Hektaren pro Jahr. Die Kosten belaufen sich demzufolge auf jährlich 5 Millionen Franken.

2.3 Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen

Die Beschränkung auf drei Hauptmassnahmen (vgl. Tabelle unten), die sich an den Zielen der Direktzahlungen orientieren, erhöht die Flexibilität, d.h. die Anpassung der Mittel an die Beteiligungsentwicklung.

13 Nur die reinen Umstellungskosten, ohne Produktionsausfall und Pflege der ersten drei Jahre.

Tabelle 9

Zahlungsrahmen für Direktzahlungen1

(in Mio. Franken) 2004 2005 2006 2007 Total

Flächenbeiträge und Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere 1 6232 1 6193 1 6194 1 640 6 501 Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktions- bedingungen und Hangbeiträge 400 400 400 400 1 600 Ökobeiträge, Ethobeiträge und Sömmerungsbeiträge 464 473 481 498 1 916

Total 2 487 2 492 2 500 2 538 10 017 1 Im Zahlungsrahmen 2004–2007 sind zur Einhaltung der Schuldenbremse Einsparungen von insgesamt 288 Mio. Franken berücksichtigt.

2 Inklusive 8 Mio. Franken für die Neuvermessung der LN.

3 Inklusive 4 Mio. Franken für die Neuvermessung der LN.

4 Inklusive 4 Mio. Franken für die Neuvermessung der LN.

Massnahmen Die Systematik und die Ziele der einzelnen Beitragsarten sind in der nachfolgenden Tabelle dargestellt. Grundvoraussetzung für alle Direktzahlungen mit Ausnahme der Sömmerungsbeiträge ist die Erfüllung des ökologischen Leistungsnachweises (ÖLN). Dieser umfasst: – eine tiergerechte Haltung der Nutztiere; – eine ausgeglichene Düngerbilanz; – einen angemessenen Anteil an ökologischen Ausgleichsflächen; – eine geregelte Fruchtfolge; – ein geeigneter Bodenschutz; sowie – eine Auswahl und gezielte Anwendung der Pflanzenbehandlungsmittel.

Tabelle 10

Gliederung und Zielsetzungen der Direktzahlungen

Allgemeine Direktzahlungen Hauptziel: Flächendeckende, umwelt- und tiergerechte Bewirtschaftung Massnahmen Teilziele

Flächenbeiträge Abgeltung der gemeinwirtschaftlichen – Flächenbeitrag Leistungen (Schutz und Pflege der Kultur- – Zusatzbeitrag für das offene Ackerland landschaft durch Nutzung; Sicherstellung und die Dauerkulturen der Nahrungsmittelproduktion) Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere

Beiträge für die Tierhaltung unter Ausgleich der erschwerenden erschwerenden Produktionsbedingungen in Produktionsbedingungen den Hügel- und Bergzonen Hangbeiträge – Allgemeine Hangbeiträge in den Hügel- und Bergzonen – Hangbeiträge für Rebflächen

Ökologische Direktzahlungen Hauptziel: Förderung von Produktions- formen, welche über den Ökologischen Leistungsnachweis hinausgehen Massnahmen Teilziele

Ökobeiträge Förderung besonders naturnaher und – Ökologischer Ausgleich, umweltfreundlicher Produktionsformen Öko-Qualitätsbeiträge – Extensive Produktion von Getreide und Raps – Biologischer Landbau – Verminderung der Abschwemmung und Auswaschung von Stoffen nach Artikel

Ethobeiträge Förderung besonders tierfreundlicher – Besonders tierfreundliche Produktionsformen Stallhaltungssysteme – Regelmässiger Auslauf im Freien

Sömmerungsbeiträge Schutz und Pflege der Kulturlandschaft und nachhaltige Nutzung von Sömmerungs- betrieben und Sömmerungsweiden

Beurteilung Das System der Direktzahlungen und das Konzept zur Förderung besonders natur- naher, umwelt- und tierfreundlicher Produktionsformen haben sich, soweit dies heute beurteilt werden kann, bewährt. Mit dem ÖLN als Voraussetzung für die Di- rektzahlungen wird eine nahezu flächendeckende Einhaltung der vorgegebenen Standards erreicht.

14 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer

(Gewässerschutzgesetz, GSchG); SR 814.20.

Die Direktzahlungen ermöglichen die Abgeltung der erwünschten gemeinwirt- schaftlichen und ökologischen Leistungen und stützen damit die Einkommen in der Landwirtschaft. Die heutige Höhe der Direktzahlungen kann auch negative Auswirkungen haben. So wurde der Vorwurf geäussert, dass diese den Strukturwandel hemmen oder sogar zur Rücknahme von Pachtland verleitet. Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter, die den Betrieb bereits verpachtet hatten, würden nur wegen der Direktzahlungen ihre Betriebe wieder selber bewirtschaften wollen. Die kantonalen Vollzugsbehörden, bäuerlichen Organisationen sowie landwirtschaftlichen Schulen und Beratungsstel- len bewerteten das Problem in einer Umfrage jedoch mehrheitlich als nicht beson- ders gravierend. Die betroffene Fläche beträgt nach ihren Schätzungen weniger als ein Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche der Schweiz. Eine allfällige Anpas- sung der Direktzahlungsverordnung wurde allgemein für verfrüht gehalten, auch von jenen, welche einen Handlungsbedarf sehen. Weiter haben verschiedene Stellen dar- auf hingewiesen, dass die Gründe für eine Pachtlandrücknahme sehr vielfältig sein können und dafür nicht allein die Direktzahlungen massgebend sind. Als weitere Ursachen wurden insbesondere das landwirtschaftliche Boden- und Pachtrecht so- wie die berufliche und wirtschaftliche Situation des Verpächters erwähnt. Deshalb wird die heutige Regelung in der Direktzahlungsverordnung, die fordert, dass min- destens 50 Prozent der anfallenden Arbeiten mit betriebseigenen Arbeitskräften er- ledigt werden, als genügend erachtet. Die Direktzahlungen haben – was in der Natur der Stützungsmassnahmen liegt – auch eine Auswirkung auf die Pachtzinse. Viele Bewirtschafterinnen und Bewirt- schafter versuchen, insbesondere bei sinkenden Produktepreisen oder bei steigenden Kosten, entweder über eine innere oder äussere Aufstockung ihrer Betriebe ein bes- seres Einkommen zu erzielen. Solange eine produzierende Landwirtschaft für das Erbringen der gemeinwirtschaftlichen, ökologischen und ethologischen Leistungen gemäss Verfassungsauftrag unterstützt wird, werden weniger Betriebe aufgegeben als ohne Direktzahlungen. Somit versucht eine grössere Anzahl der Bewirtschafte- rinnen und Bewirtschafter, Land zu pachten. Dies hat höhere Pachtzinsen vor allem in intensiver genutzten Regionen zur Folge. In Randregionen dürfte die Auswirkung

auf die Pachtzinse hingegen geringer sein. In diesen Gebieten würde ohne die Di- rektzahlungen und das damit verbundene landwirtschaftliche Einkommen unter Um- ständen keine Nachfrage nach Pachtland mehr bestehen, bzw. die Bewirtschaftung der Flächen würde sehr wahrscheinlich aufgegeben. Weiterentwicklung Die Direktzahlungen sollen grundsätzlich im bisherigen Rahmen weitergeführt wer- den. Neben der vorgeschlagenen Aufhebung verschiedener Beitragsbegrenzungen und Beitragsabstufungen sind keine weiteren Änderungen der Massnahmen vorge- sehen. Das Aufheben der Beitragsbegrenzungen und -abstufungen entspricht dem Prinzip «Leistung – Gegenleistung». Die damit verbundenen Mehrausgaben betra- gen rund 32 Millionen Franken pro Jahr. Den Empfehlungen der Beratenden Kommission entsprechend und angesichts der grossen Akzeptanz des heutigen Direktzahlungssystems, die in der Vernehmlassung zum Ausdruck kam, erachtet der Bundesrat eine völlige Neuorientierung als nicht erforderlich. Aus diesem Grund und in Berücksichtigung der vorgeschlagenen Än- derungen kann die Motion Tschuppert (99.3302; Neue Ausrichtung der Direktzah-

lungen in der Landwirtschaft), die der Nationalrat am 15. Juni 2000 in Form eines Postulats überwiesen hat, abgeschrieben werden.

2.3.1 Allgemeine Direktzahlungen

2.3.1.1 Flächenbeiträge

Massnahme Die Flächenbeiträge gelten die gemeinwirtschaftlichen Leistungen wie Schutz und Pflege der Kulturlandschaft, Sicherstellung der Nahrungsmittelproduktion und Ge- sunderhaltung unserer Lebensgrundlagen ab. Der Beitrag ist nicht differenziert nach den Regionen. Für die offene Ackerfläche und die Dauerkulturen wird ein Zusatzbeitrag ausge- richtet. Damit wird jener Teil der gemeinwirtschaftlichen Leistungen im Ackerbau abgegolten, welcher als Folge der Schwellenpreissenkung und der Liberalisierung der Getreidemarktordnung nicht mehr anders entschädigt werden kann. Für die angestammten Flächen in der ausländischen Wirtschaftszone werden 75 Pro- zent des Flächenbeitrags bzw. des Zusatzbeitrags für die offene Ackerfläche und die Dauerkulturen ausgerichtet. Beurteilung Die Flächenbeiträge sind, durch ihren Bezug allein auf die Fläche, grundsätzlich produktionsneutral und weisen eine hohe Zielkonformität auf. Das Ziel, dass mög- lichst die gesamte landwirtschaftliche Nutzfläche der Schweiz bewirtschaftet und gepflegt wird, kann mit den Flächenbeiträgen am besten erreicht werden. Kritisiert wird hingegen, dass damit extensive und arbeitsintensive Kulturen gleich behandelt werden. Dies hat u.a. zur Forderung nach einer separaten Direktzahlung pro stan- dardisierte Arbeitskraft geführt. Ein solcher Umbau würde jedoch zu unerwünschten Umverteilungen innerhalb der Landwirtschaft und insbesondere vom Berg- ins Tal- gebiet führen sowie die Attraktivität der Bewirtschaftung von Grenzertragsstandor- ten herabsetzen. Weiterentwicklung Bei der Ausgestaltung der Massnahme sind keine Änderungen geplant. Auch wei- terhin sollen etwas mehr als die Hälfte der Direktzahlungen über Flächenbeiträge ausbezahlt werden.

2.3.1.2 Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender

Nutztiere Massnahme Die Beiträge für Raufutter verzehrende Nutztiere (RGVE-Beiträge) bezwecken die Förderung und Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der Milch- und Fleischproduk- tion auf Raufutterbasis. Mit dieser Massnahme soll die flächendeckende, umwelt- schonende Nutzung, insbesondere durch Grünland, gefördert und erhalten werden. Als Raufutter verzehrende Nutztiere gelten Tiere der Rinder- und der Pferdegattung sowie Schafe, Ziegen, Bisons, Hirsche, Lamas und Alpakas.

Die RGVE-Beiträge werden für Tiere ausgerichtet, die während der Winterfütterung auf einem Betrieb gehalten werden. Da je Hektare Grünfläche ein Höchstbesatz fest- gelegt ist, für den die Beiträge ausgerichtet werden, kommen nicht alle Tiere in Ge- nuss der Zahlungen. Die Beitragsbegrenzung orientiert sich einerseits am höchstzu- lässigen Tierbesatz gemäss Gewässerschutzrichtlinien und berücksichtigt anderer- seits das abnehmende Ertragspotenzial der Grünflächen nach Zonen. Beurteilung Durch die Begrenzung der Beiträge pro Hektare Grünland kann die Massnahme vom Charakter her als Grünlandbeitrag, welcher über das Tier ausgerichtet wird, be- zeichnet werden. Der Vorteil gegenüber einem reinen Grünlandbeitrag liegt darin, dass die Bewirtschaftung nicht kontrolliert werden muss, da über die Haltung von Raufutter verzehrenden Nutztieren eine sinnvolle Nutzung dieser Flächen gewähr- leistet wird (Pflege durch Nutzung). Die RGVE-Beiträge tragen damit wesentlich zu einer flächendeckenden Bewirtschaftung bei. Durch die Begrenzung pro Hektare Grünfläche sind sie entgegen geäusserter Kritik grundsätzlich produktionsneutral. Betriebe mit RGVE-Beiträgen haben bisher ihre Fleischproduktion insgesamt be- trachtet weder intensiviert noch extensiviert. Es ist zwar eine leichte Zunahme der Mutter- und Ammenkuhhaltung zu verzeichnen, was jedoch durchaus der Zielset- zung der neuen Agrarpolitik entspricht. Diese Zunahme wird durch den Rückgang der Tierbestände auf Grund der Leistungssteigerungen bei den Milchkühen mehr als kompensiert. Auch bei den Betrieben mit Verkehrsmilchproduktion, welche RGVE- Beiträge erhalten, hat die Fleischproduktion nicht zugenommen. Es gibt zwar auf der einen Seite eine Anzahl Betriebe, die mehr Tiere zur Mast halten. Dabei handelt es sich laut den Ergebnissen einer Fleischmarktanalyse15 der ETH Zürich um kleine Milchviehbetriebe, die auf Grund des ungenügenden Arbeitsverdiensts vermehrt extensiv Rindfleisch produzieren. Auf der anderen Seite haben aber auch einige Be- triebe ihre Tierbestände reduziert, so dass aus den Betrieben mit RGVE-Beiträgen insgesamt keine Mehrproduktion zu verzeichnen ist. Auf Grund der Beitragsbegren- zungen wirken die RGVE-Beiträge eher extensivierend. In den Jahren 1999 und

2000 wurden mit der Beitragsbegrenzung rund 70 000 RGVE von den Beiträgen

ausgeschlossen. Der Anteil der von der Begrenzung betroffenen Betriebe ist in die- sem Zeitraum um rund 0,6 Prozent zurückgegangen. Weiterentwicklung Es wird von einer noch zunehmenden Beteiligung und einem entsprechend leicht wachsenden Finanzbedarf ausgegangen, da im Bereich Milchproduktion eine weite- re Konzentration auf die in diesem Sektor wettbewerbsfähigen Betriebe zu erwarten ist. Letztlich ist der Zuwachs aber begrenzt, da die Zahl der beitragsberechtigten RGVE direkt von der Grünfläche abhängt, welche sich kaum gross verändern dürfte.

15 Rieder P., Koch B., Auswirkungen von staatlichen Massnahmen zur Preisstützung und Preisstabilisierung, 3. Teil: Fleischmarktanalyse, Zürich, Februar 2002; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

2.3.1.3 Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden

Produktionsbedingungen Massnahme Mit den Beiträgen für die Tierhaltung unter erschwerenden Produktionsbedingungen (TEP-Beiträge) wird die Bewirtschaftung in den Hügel- und Bergzonen gewährleis- tet. Im Gegensatz zu den RGVE-Beiträgen, bei welchen die Nutzung des Grünlandes im Vordergrund steht (Pflege durch Nutzung), werden bei dieser Massnahme auch soziale, strukturelle und siedlungspolitische Ziele verfolgt. Beiträge werden für die selben Tierkategorien wie bei den RGVE-Beiträgen ausgerichtet. Die Beiträge sind nach Zonen differenziert und werden für höchstens 15 RGVE je Betrieb ausgerich- tet. Beurteilung In den Bergregionen können landwirtschaftliche Nutzflächen praktisch nur über die Tierhaltung genutzt werden. Die tiergebundenen TEP-Beiträge stellen deshalb zu- sammen mit den flächengebundenen Hangbeiträgen ein geeignetes Instrumentarium dar, der Berglandwirtschaft die Erschwernisse abzugelten. Die seit 1971 bestehende Limitierung der Beiträge auf 15 RGVE müsste aus Sicht der Strukturentwicklung eigentlich aufgehoben werden. Bei allfällig reduzierten Beitragsansätzen würde eine Umverteilung der TEP-Beiträge von den kleineren zu den grösseren Betrieben und damit von Kantonen mit kleineren Betriebsstrukturen zu Kantonen mit grösseren Betriebsstrukturen stattfinden. Weiterentwicklung Es ist vorgesehen, diese Massnahme grundsätzlich unverändert weiterzuführen. Die Anpassung der Begrenzung oder deren Aufhebung fällt in den Kompetenzbereich des Bundesrates16.

2.3.1.4 Hangbeiträge

Massnahme Mit den allgemeinen Hangbeiträgen werden die Erschwernisse der Bewirtschaftung von Flächen in Hang- und Steillagen abgegolten. Sie werden nur für Wies-, Streu- und Ackerland ausgerichtet. Die Wiesen und Streueflächen müssen jährlich mindes- tens ein Mal gemäht werden. Ausgeschlossen sind die Hecken und Feldgehölze so- wie Weiden und Rebflächen. Anrecht auf Hangbeiträge haben jene Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter, wel- che die Grundvoraussetzungen und Mindestanforderungen der Direktzahlungsver- ordnung erfüllen und auf deren Betrieb die Gesamtfläche mit Hangneigung in den Hügel- oder Bergzonen mehr als 50 Aren und pro Bewirtschaftungsparzelle mehr als fünf Aren misst. Die Hanglagen sind in zwei Neigungsstufen unterteilt.

16 Der Bundesrat hat am 24. April 2002 beschlossen, die TEP-Limite ab dem Jahr 2002 ohne Änderung der Beitragsansätze auf 20 RGVE zu erhöhen. Von dieser Massnahme profitieren insbesondere hauptberufliche Landwirtinnen und Landwirte im Berggebiet und in der Hügelregion. Rund 20 000 Betriebe erhalten damit 43 Mio. Franken an zusätzlichen Beiträgen (durchschnittlich 2150 Franken pro Betrieb).

Die Hangbeiträge für Reben tragen dazu bei, Rebberge in Steil- und Terrassenlagen zu erhalten. Um den Verhältnissen der unterstützungswürdigen Rebflächen gerecht zu werden, wird für die Bemessung der Beiträge zwischen den steilen und besonders steilen Reblagen und den Rebterrassen auf Stützmauern unterschieden. Diese Eigen- schaften sind einerseits bedeutend für das Landschaftsbild und erschweren anderer- seits die Bewirtschaftung. Beiträge für den Rebbau in Steil- und Terrassenlagen werden für Flächen mit einer Hangneigung von 30 Prozent und mehr ausgerichtet. Beurteilung Mit dieser zweiten spezifischen Massnahme zu Gunsten der Hügel- und Bergzonen wird die erschwerte Flächenbewirtschaftung abgegolten. Auch in Grenzertragslagen werden die Flächen noch gemäht und damit gepflegt. Die Massnahmen im Rebbau haben dazu geführt, dass auch die aufwändig zu bewirtschaftenden Rebflächen in Steil- und Terrassenlagen weiterhin genutzt und die Terrassen erhalten werden. Weiterentwicklung Die Massnahmen sollen im bestehenden Rahmen weitergeführt werden. Da die vor- handenen Hang- und Steillagen sowie die Terrassen im Rebbau heute als beitragsbe- rechtigte Flächen erfasst sind, ist grundsätzlich kein Zuwachs mehr zu erwarten.

2.3.2 Ökologische Direktzahlungen

2.3.2.1 Ökobeiträge

Massnahmen a) Ökologischer Ausgleich Mit der Förderung des ökologischen Ausgleichs soll der Lebensraum für die vielfäl- tige einheimische Fauna und Flora in den Landwirtschaftsgebieten erhalten bleiben und wo möglich wieder vergrössert werden. Der ökologische Ausgleich trägt auch zur Erhaltung der typischen Landschaftsstrukturen und -elemente bei. Gewisse Ele- mente des ökologischen Ausgleichs werden mit Beiträgen abgegolten und können gleichzeitig angerechnet werden für den obligatorischen ökologischen Ausgleich des ÖLN. Daneben gibt es Elemente, die nur für den ÖLN anrechenbar sind. Tabelle 11

Elemente des ökologischen Ausgleichs

Elemente mit Beiträgen, Elemente ohne Beiträge, die beim ÖLN anrechenbar sind die beim ÖLN anrechenbar sind

Extensiv genutzte Wiesen Extensiv genutzte Weiden Wenig intensiv genutzte Wiesen Waldweiden Streueflächen Einheimische standortgerechte Einzelbäume und Alleen Hecken, Feld- und Ufergehölze Wassergräben, Tümpel, Teiche Buntbrachen Ruderalflächen, Steinhaufen und -wälle Rotationsbrachen Trockenmauern Ackerschonstreifen Unbefestigte natürliche Wege Hochstamm-Feldobstbäume Rebflächen mit hoher Artenvielfalt Weitere, von der kantonalen Naturschutzfach- stelle definierte ökologische Ausgleichsflächen

b) Extensive Produktion von Getreide und Raps Diese Massnahme hat zum Ziel, den Anbau von Getreide und Raps unter Verzicht auf Wachstumsregulatoren, Fungizide, chemisch-synthetische Stimulatoren der na- türlichen Abwehrkräfte und Insektizide zu fördern. Diese Anforderungen sind auf der gesamten Brotgetreide-, Futtergetreide- oder Rapsfläche eines Betriebes einzu- halten. c) Biologischer Landbau Ergänzend zu den am Markt erzielbaren Mehrerlösen fördert der Bund den biologi- schen Landbau als besonders umweltfreundliche Produktionsform. Um Beiträge zu erhalten, müssen die Bewirtschafterinnen und Bewirtschafter auf dem gesamten Be- trieb mindestens die Anforderungen der im August 2000 revidierten Bio- Verordnung17 erfüllen. Teilumstellungen sind nur bei Betrieben mit Wein-, Obst- und Gemüseproduktion oder Zierpflanzenanbau möglich. Gefordert wird u.a. der Verzicht auf chemisch-synthetisch hergestellte Hilfsstoffe, wie Handelsdünger oder Pestizide. Für die Landwirtinnen und Landwirte ist es deshalb besonders wichtig, die natürlichen Kreisläufe und Regelmechanismen zu berücksichtigen.

Beurteilung Wie aus nachfolgender Tabelle hervorgeht, haben die ökologischen Leistungen der Landwirtschaft im Zeitverlauf zugenommen. Tabelle 12

Beteiligung an den Ökoprogrammen

1996/98 2000

IP/ökologischer Leistungsnachweis (Anteil an LN) 70% 95% Ökologische Ausgleichsflächen* (ha) 83 901 92 858 Extensiver Anbau von Getreide und Raps (Anteil an Anbaufläche) 44% 42% Biobetriebe (Anzahl) 3 986 4 904

Quelle: BLW * ohne Hochstammobstbäume

Die Ergebnisse ausgewählter Indikatoren lassen sich wie folgt umschreiben: – 95 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche werden nach den Regeln des ÖLN oder des Biologischen Landbaus bewirtschaftet. – Die beitragsberechtigten ökologischen Ausgleichsflächen (exklusive Hoch- stammobstbäume) machten im Jahr 2000 etwas mehr als 9 Prozent der landwirtschaftlichen Nutzfläche aus. Im Talgebiet waren es rund 47 000 Hektaren. Dazu kommen noch die Elemente, welche für den ÖLN zwar an- gerechnet werden können, die aber nicht mit Beiträgen abgegolten werden. Der Bundesrat hat im Rahmen des Landschaftskonzepts Schweiz 65 000 Hektaren Öko-Ausgleichsflächen im Talgebiet als Ziel fixiert. Zur regio- nalen Verbesserung der Qualität und Vernetzung von ökologischen Aus-

17 Verordnung des EVD vom 22. September 1997 über die biologische Landwirtschaft; SR 910.181.

gleichsflächen hat der Bundesrat am 4. April 2001 die Öko-Qualitätsver- ordnung18 verabschiedet, welche auf den 1. Mai 2001 in Kraft getreten ist. – Der Anteil von Brotgetreide, der nach den Auflagen für die extensive Pro- duktion angebaut wird, beträgt 42 Prozent der Gesamtproduktion. Für Fut- tergetreide (ohne Körnermais) liegt dieser Anteil bei 63 Prozent und für Raps bei 25 Prozent. – Die Biobetriebe bewirtschafteten 2000 rund 8 Prozent der landwirtschaftli- chen Nutzfläche. Die bisherige Evaluation der Ökomassnahmen19 hat u.a. folgende Zwischenresultate ergeben: a) Biodiversität Elemente wie Waldränder, Buntbrachen, extensiv und wenig intensiv genutzte Wie- sen beeinflussten die Artenvielfalt der Laufkäfer im Kulturland positiv. Äcker, Hochstammobstwiesen und Intensivwiesen trugen in den meisten Fällen wenig zur Artenvielfalt bei. Es gab beträchtliche Unterschiede hinsichtlich der Laufkäferge- meinschaften und zwar innerhalb und zwischen den jeweiligen Biotoptypen. Arten der Roten Liste waren generell sehr selten vertreten mit Verbreitungsschwerpunkt in den naturnahen Flächen und extensiv genutzten Kulturbiotopen. Eine durch ökolo- gische Ausgleichsflächen signifikante Förderung der Arten der Rote Liste war nicht feststellbar. Erste Ergebnisse im Rahmen einer Fallstudienregion zeigen eine Reaktion der Ge- meinschaften der Spinnen und Tagfalter auf die Ökomassnahmen. Die Diversität dieser Arthropoden wird in der untersuchten Region durch ökologische Ausgleichs- flächen generell erhöht. b) Stickstoff In den Referenzjahren 1990–1992 betrug der Überschuss der nationalen Stickstoff- bilanz im Mittel 133 000 Tonnen Stickstoff. Bis zum Jahr 2005 wird eine Reduktion um einen Drittel, d.h. um 44 000 Tonnen auf den Zielwert von 89 000 Tonnen Stickstoff angestrebt. 1998 betrug der Überschuss noch 115 000 Tonnen Stickstoff. In den ersten sechs Jahren nach der Einführung der Direktzahlungen für ökologische Leistungen ist also eine Reduktion von rund 18 000 Tonnen Stickstoff erreicht wor- den. Dies entspricht 40 Prozent der angestrebten Abnahme. Die Reduktion ist zum grössten Teil auf den Rückgang des Mineraldüngerverbrauchs zurückzuführen. c) Phosphor Im Einzugsgebiet des Lippenrütibaches (LU) wurde flächendeckend die Wirkung der Ökomassnahmen auf die Phosphorbelastung der Gewässer – insbesondere durch

Abschwemmung – untersucht. Dabei wurden auf 270 Schlägen Faktoren zum Standort, zur Bewirtschaftung und zum Düngeraustrag erhoben und in einen kausa- len Zusammenhang zu den Messungen im Bach gestellt. Auswertungen des (trocke- nen) Jahres 1998 lassen – verglichen mit der Belastung anfangs der neunziger Jahre

18 Verordnung vom 4. April 2001 über die regionale Förderung der Qualität und der Vernetzung von ökologischen Ausgleichsflächen in der Landwirtschaft (Öko-Qualitäts- verordnung, ÖQV); SR 910.14. 19 BLW, Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme, Vierter Zwischen- bericht, Bern, Juni 2001; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

– eine Verminderung der landwirtschaftsbedingten Phosphorbelastung des Baches von 13 Prozent erwarten. d) Pflanzenschutzmittel Der Verkauf der totalen Menge an Pflanzenschutzmitteln, gemessen in Tonnen akti- ver Substanz, ist zwischen 1990 und 2000 um über 30 Prozent gesunken. Die beiden am häufigsten eingesetzten Stoffgruppen, Fungizide und Herbizide, weisen seit 1990 eine Abnahme von 27 respektive 21 Prozent auf. Die grösste Abnahme (–76%) ist bei den Wachstumsregulatoren zu verzeichnen. Die rückläufige Verkaufsmenge darf allerdings nicht per se mit einer Abnahme des Umweltrisikos gleichgesetzt werden.

Weiterentwicklung Im Hinblick auf die agrarökologischen Ziele (vgl. Teil I der Botschaft, Ziff. 1.5.2.6) soll das bestehende Instrumentarium konsequent umgesetzt werden. Ein weiterer Ausbau während den vier Jahren ist nicht geplant. Die von 464 Millionen Franken im Jahr 2004 auf 498 Millionen Franken im Jahr 2007 steigende Beitragssumme dient zur Finanzierung der erwarteten Beteiligungszunahme bei den Ökoprogram- men.

2.3.2.2 Beiträge zur Verminderung der Abschwemmung und

Auswaschung von Stoffen nach Artikel 62a GSchG Massnahmen Mit Artikel 62a des Gewässerschutzgesetzes20 kann der Bund Massnahmen der Landwirte zur Verhinderung der Abschwemmung und Auswaschung von Stoffen in ober- und unterirdische Gewässer fördern. Das Schwergewicht wird auf die Vermin- derung der Nitratbelastung des Trinkwassers sowie der Phosphor- und Pflanzen- schutzmittelbelastung der oberirdischen Gewässer in Regionen gelegt, in denen der ÖLN, der Biolandbau, Verbote und Gebote sowie vom Bund geförderte freiwillige Programme (Extenso, ökologischer Ausgleich) nicht genügen. Nach der neuen Gewässerschutzverordnung21 sind die Kantone verpflichtet, für ober- und unterirdische Wasserfassungen einen Zuströmbereich zu bezeichnen und bei unbefriedigender Wasserqualität Sanierungsmassnahmen anzuordnen. Diese Massnahmen können im Vergleich zum Stand der Technik bedeutende Einschrän- kungen bezüglich Bodennutzung und untragbare finanzielle Einbussen mit sich bringen. Die Beiträge des Bundes an die Kosten betragen 80 Prozent für Strukturan- passungen und 50 Prozent für Bewirtschaftungsmassnahmen.

Beurteilung Die Beteiligung liegt unter den ursprünglichen Erwartungen. Kritisiert wird die finanzielle Mitbeteiligung der Kantone und die von den Kantonen zu tragenden Kosten für die hydrogeologischen Studien. Die Massnahmen sind jedoch geeignet, insbesondere durch die Umwandlung von Ackerflächen in Dauergrünland in sen- siblen Gebieten, den Nitratgehalt des Grundwassers zu senken. Mit den Programmen

20 Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer

(Gewässerschutzgesetz, GSchG); SR 814.20.

21 Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV); SR 814.201.

zur Verminderung des Eintrags von Phosphat in die Oberflächengewässer wird eine weitere Verbesserung der Qualität der Mittellandseen prognostiziert. Weiterentwicklung Die Massnahme soll in der bisherigen Form weitergeführt werden. Damit eine effi- ziente und überzeugende Umsetzung gewährleistet ist, sollen die Kantone auch weiterhin an der Finanzierung beteiligt werden. Die einwandfreie Qualität des Grundwassers als wichtigster Rohstoff zur Trinkwassergewinnung soll mit dem re- gionalen Ansatz der Massnahme in erster Linie dort sichergestellt werden, wo der Mensch direkt davon profitiert. Auch die weitere Verbesserung der Wasserqualität der Mittellandseen lässt sich am besten über regionale Projekte realisieren. Ver- schiedene Projekte sind denn auch bei den Kantonen in Vorbereitung. Das BLW erwartet mittelfristig etwa weitere zehn Nitrat- und zwei Phosphorprojekte. Im Jahre

2007 wird der Finanzbedarf auf 8 Millionen Franken geschätzt.

2.3.2.3 Ethobeiträge

Massnahmen Die Programme «Besonders tierfreundliche Stallhaltungssysteme» (BTS) und «Re- gelmässiger Auslauf ins Freie» (RAUS) werden als Ethobeiträge zusammengefasst. a) BTS Gefördert wird die Tierhaltung in Haltungssystemen, welche Anforderungen erfül- len, die wesentlich über das von der Tierschutzgesetzgebung verlangte Niveau hin- ausgehen. Es gelten die folgenden Grundsätze: – die Tiere werden frei in Gruppen gehalten; – den Tieren stehen ihrem natürlichen Verhalten angepasste Ruhe-, Bewe- gungs- und Beschäftigungsmöglichkeiten zur Verfügung; – die Ställe verfügen über genügend natürliches Tageslicht. b) RAUS Gefördert wird der regelmässige Auslauf von Nutztieren im Freien, das heisst auf ei- ner Weide, in einem Laufhof bzw. in einem Aussenklimabereich, der den Bedürfnis- sen der Tiere entspricht.

Beurteilung22 Die Beteiligung an den beiden Tierhaltungsprogrammen hat sich im Jahr 2000 ge- genüber dem Durchschnitt 1996/98 annähernd verdoppelt.

22 BLW, Evaluation der Ökomassnahmen und Tierhaltungsprogramme, Vierter Zwischen- bericht, Bern, Juni 2001; online unter www.blw.admin.ch (Thema Agrarpolitik > Evaluation).

Tabelle 13

Beteiligung an den Ethoprogrammen

1996/98 2000

Tiere mit Auslauf im Freien (RAUS) (GVE) 348 274 618 000 Tiere in besonders tierfreundlichen Ställen (BTS) (GVE) 135 105 265 236

Quelle: BLW

48 Prozent der GVE der direktzahlungsberechtigten Betriebe hatten im Jahr 2000

Auslauf ins Freie und 20 Prozent wurden nach den BTS-Regeln gehalten. Zwischen den BTS- und RAUS-Betrieben und den Betrieben ohne Programm ergaben sich si- gnifikante Unterschiede bei den Indikatoren Lahmheit, Veränderung an den Sprung- gelenken und Liegeschwielen. Ferner wurden zwischen diesen beiden Betriebstypen signifikante Unterschiede bei der Anzahl aller Behandlungen und derjenigen mit Antibiotika festgestellt: Betriebe ohne Haltungsprogramm zeichneten von 1999 bis

2000 pro zehn Kühe und Jahr durchschnittlich 6,3 Behandlungen auf (fünf davon

mit Antibiotika). Betriebe, die bei BTS und RAUS mitmachten, wiesen im Durch- schnitt zwei Behandlungen pro zehn Kühe und Jahr weniger auf (eine davon mit Antibiotika). Die Unterschiede zwischen den Betrieben, die sich ausschliesslich am RAUS- Programm beteiligten, und den Betrieben ohne Programm erwiesen sich in Bezug auf die Lahmheit als signifikant. RAUS-Betriebe unterschieden sich von Betrieben ohne Programm vor allem durch vermehrten Auslauf im Winter. Dies hatte offen- sichtlich einen positiven Einfluss auf die Häufigkeit von Lahmheiten. Die Studie «Externer Nutzen einer Verbesserung des Tierwohls durch vermehrte Weide- und Auslaufhaltung»23 hat zudem aufgezeigt, dass die Schweizer Bevölke- rung die vermehrte Freilandhaltung als wichtigste Massnahme zur Verbesserung der Nutztierhaltung erachtet. Rund 80 Prozent der befragten Konsumentinnen und Kon- sumenten sind bereit, für vermehrte Freilandhaltung höhere Steuern zu zahlen. Die Verbesserung des Tierwohls fände noch mehr Unterstützung, wenn sie nicht durch Steuererhöhung, sondern durch eine Umlagerung bestehender Steuermittel finanziert würde. Hochgerechnet auf die stimmberechtigte Bevölkerung beträgt der externe Nutzen des RAUS-Programms knapp 470 Millionen Franken pro Jahr. Der externe Nutzen bezeichnet dabei jenen Nutzen eines besseren Tierwohls, der unabhängig vom Konsum tierischer Lebensmittel entsteht. Dazu zählen bspw. die Freude beim Anblick von weidenden Tieren oder das allgemein gute Gefühl zu wissen, dass es den Nutztieren in der Schweiz gut geht.

Weiterentwicklung Die Programme sollen im bestehenden Rahmen weitergeführt werden. Nicht zuletzt auf Grund der Marktsignale wird mit einem weiteren Wachstum bei der Beteiligung gerechnet.

23 Kagfreiland, Externer Nutzen einer Verbesserung des Tierwohls durch vermehrte Weide- und Auslaufhaltung, eine Contingent Valuation Untersuchung, Januar 2002.

2.3.2.4 Sömmerungsbeiträge

Massnahme Mit den Sömmerungsbeiträgen soll die Bewirtschaftung und Pflege unserer ausge- dehnten Sömmerungsweiden in den Alpen und Voralpen sowie im Jura gewährleis- tet werden. Das Sömmerungsgebiet umfasst rund 600 000 Hektaren, welche mit über

300 000 GVE genutzt und gepflegt werden. Beitragsberechtigt sind Bewirtschafte-

rinnen oder Bewirtschafter eines Sömmerungs-, Hirten- oder Gemeinschaftsweide- betriebs. Sömmerungsbeiträge werden unter der Bedingung gewährt, dass die Betriebe sach- gerecht und umweltschonend bewirtschaftet und allfällige kantonale, kommunale oder genossenschaftliche Vorschriften eingehalten werden.

Beurteilung Mit Inkrafttreten der neuen Sömmerungsbeitragsverordnung24 auf den 1. Mai 2000 erfolgte ein Systemwechsel, indem die Beiträge nicht mehr pro Tier, sondern pro Normalstoss (NST) bzw. GVE ausgerichtet werden. Ein NST entspricht der Sömme- rung einer GVE während 100 Tagen. Mit dem Beitrag pro Normalstoss wurde ein Pauschalbeitrag pro Alp eingeführt, indem der Beitrag auf Grund des Normalbesat- zes festgesetzt ist und nicht mehr vom effektiven Tierbesatz abhängt. Damit wurden die Nachteile der vorherigen Regelung, wie Intensivierungsanreiz, höhere Beiträge für gemolkene Tiere oder Nichtberücksichtigung der Sömmerungsdauer, eliminiert. Gleichzeitig wurden strengere Bewirtschaftungsanforderungen, insbesondere für die Schafalpung definiert und die Beiträge erhöht.

Weiterentwicklung Die Massnahme soll im bestehenden Rahmen weitergeführt werden. Auf Grund des festgesetzten Normalbesatzes wird mit einer konstanten Beitragssumme gerechnet.

3 Auswirkungen

Die folgenden Aussagen treffen lediglich auf diesen Teil der Botschaft zu. Die Aus- wirkungen der vorgeschlagenen Änderungen des LwG (agrarpolitische Massnah- men) werden im Teil I der Botschaft behandelt.

3.1 Bund

3.1.1 Personal und Informatik

Die neuen Zahlungsrahmen haben keine direkten Auswirkungen auf den Personal- bestand und die Informatik des Bundes.

24 Verordnung vom 29. März 2000 über Sömmerungsbeiträge (Sömmerungsbeitrags-

verordnung, SöBV); SR 910.133.

3.1.2 Finanzen

Die im Finanzplan 2004 und 2005 vom 28. September 2001 vorgesehenen Mittel müssen auf Grund der Schuldenbremse auf das Niveau gesenkt werden, welches im vorliegenden Bundesbeschluss vorgeschlagen wird. Der Gesamtbetrag deckt rund

97 Prozent der Ausgaben des BLW ab. Im Vergleich zu 2003 werden die Landwirt-

schaftsausgaben gesamthaft nominal fast stabil bleiben, real aber sinken. Die Zu- wachsrate liegt somit tiefer als die Inflationsrate. Der Anteil der Ausgaben des Bundes für Landwirtschaft und Ernährung nimmt seit Mitte der neunziger Jahre kontinuierlich ab (vgl. Ziff. 1.2.2.1) und wird auf Grund der für die Zahlungsrahmen vorgesehenen Beträge während des Zeitraumes 2004–2007 weniger als 8 Prozent betragen. Wie in Ziffer 1.4.1.1 ausgeführt, unterliegt Artikel 1 des beantragten Finanzierungs- beschlusses der Ausgabenbremse gemäss Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV. In den im Bundesbeschluss festgehaltenen Summen ist gegenüber der Vernehmlas- sungsunterlage eine Kürzung von 288 Millionen Franken zur Einhaltung der Schul- denbremse nach Artikel 126 BV berücksichtigt.

3.2 Kantone und Gemeinden

Die Ausrichtung von Direktzahlungen und die Verwaltung der Massnahmen zur Grundlagenverbesserung erfordern eine aktive Beteiligung der Kantone, die in die- sem Zusammenhang auch Kontrollaufgaben zu erfüllen haben. Die Genehmigung der in der vorliegenden Botschaft vorgeschlagenen Zahlungsrahmen hat keine Ände- rung der jetzigen Situation zur Folge. Die Kantone müssen die Finanzierung eines Teils der Betriebshilfedarlehen übernehmen. Dieser Anteil wird nach der jeweiligen Finanzkraft des Kantons festgelegt und bewegt sich zwischen 20 und 80 Prozent der Leistung des Bundes. Die Erhöhung der in dieser Rubrik vorgesehenen Beträge um

158 Millionen Franken gegenüber dem Vorjahr wird die Ausgaben der Kantone für

den Zeitraum 2004–2007 um 60 Millionen Franken oder rund 15 Millionen pro Jahr ansteigen lassen. Auch bei den Strukturverbesserungen müssen sich die Kantone finanziell beteiligen mit Beiträgen von mindestens 70 bis 100 Prozent des Bundesbeitrages, je nach Fi- nanzstärke. Daneben obliegt ihnen die Aufsicht über die Strukturverbesserungen während und nach der Ausführung. An den Kantonsbeitrag angerechnet werden können Beiträge der Gemeinden, sofern diese am betreffenden Unternehmen nicht unmittelbar beteiligt sind. Die im Zahlungsrahmen 2004–2007 vorgesehenen finan- ziellen Mittel erfordern von den Kantonen Leistungen, welche ihre langjährigen durchschnittlichen Aufwendungen nicht übersteigen.

3.3 Volkswirtschaft

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns

Die Notwendigkeit und Möglichkeit, finanzielle Mittel zur Unterstützung der Land- wirtschaft einzusetzen, ergeben sich aus Artikel 104 BV. Gemäss dieser Bestim- mung setzt der Bund zweckgebundene Mittel aus dem Bereich der Landwirtschaft

sowie allgemeine Bundesgelder ein, damit die Landwirtschaft die ihr übertragenen Aufgaben erfüllen kann. Der Landwirtschaftsartikel in der Bundesverfassung be- schreibt ebenfalls die Massnahmen, die von der öffentlichen Hand zu treffen und zu finanzieren sind. Gemäss Artikel 2 Absatz 1 des Finanzhaushaltgesetzes25 müssen die öffentlichen Gelder haushälterisch und effizient eingesetzt werden. Die Bundesversammlung, der Bundesrat und die Verwaltung führen den Finanzhaushalt des Bundes nach den Grundsätzen der Gesetzmässigkeit, der Dringlichkeit sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Der Zahlungsrahmen entspricht dem maximalen Volumen der Zahlungskredite, die das Parlament bestimmten Aufgaben während eines mehrjährigen Zeitraums zuteilt. Zahlungsrahmen können festgelegt werden, wenn Kredite im selben Jahr gewährt und ausbezahlt werden, wenn ein Ermessensspielraum besteht und die Ausgaben langfristig zu planen sind. Der Zahlungsrahmen kommt nicht einer Ausgabenbewil- ligung gleich.

3.3.2 Auswirkungen auf die Landwirtschaft

Die Auswirkungen auf die Landwirtschaft wurden bereits unter Ziffer 1.5.3 anhand der Berechnungen mit dem Prognosemodell SILAS aufgezeigt. Die Ergebnisse die- ser Modellrechnungen lassen auch in den kommenden Jahren einen Strukturwandel in der heutigen Grössenordnung erwarten. Der vorab skizzierte finanzielle Rahmen für die Jahre 2004–2007 und die in dieser Phase absehbaren aussenpolitischen Her- ausforderungen werden also auf sektoraler Ebene keine Forcierung des Struktur- wandels über das sozial verträgliche Ausmass hinaus zur Folge haben. Der Struk- turwandel kann im Grundsatz weiterhin im Rahmen des Generationenwechsels er- folgen.

3.3.3 Zweckmässigkeit im Vollzug

Die neuen Zahlungsrahmen machen keine grundsätzlichen Änderungen im Vollzug der agrarpolitischen Massnahmen notwendig. Die Geschäftsprüfungskommission des Ständerats (GPK-S) hat am 3. Juli 2001 ei- nen Untersuchungsbericht zum Thema «Geldflüsse in der Agrarpolitik» publiziert26. Unter anderem hat sie darin den Vollzug der agrarpolitischen Massnahmen in den Bereichen Milch, Strukturverbesserungen und Direktzahlungen analysiert. Sie kommt zum Schluss, dass diese Instrumente korrekt vollzogen werden. Die Zahlun- gen gehen an die vom Gesetz vorgesehenen Empfängerinnen und Empfänger. Die Organisation der Gesuchsstellung, -prüfung und der Auszahlung wird nicht bean- standet. Das Ergebnis der Untersuchung spricht für die hohe Qualität des Vollzugs durch die beteiligten Instanzen. Die Feststellung der GPK-S ist um so erfreulicher, als die Untersuchung in einer Phase des Umbruchs und Neuanfangs stattfand. So

25 Bundesgesetz vom 6. Oktober 1989 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanz- haushaltgesetz, FHG); SR 611.0. 26 Bericht der GPK-S: «Agrarzahlungen des Bundes – eine Analyse der Empfänger anhand der wichtigsten Zahlungsarten», Bern 2001.

wurden 1999 mit dem Inkrafttreten des neuen LwG 37 neue Vollzugsverordnungen in Kraft gesetzt. Zum Teil wurde dabei Neuland betreten. Es mussten neue Abläufe eingeführt werden. Ausserdem war der Zeitdruck für alle Beteiligten enorm. Die Untersuchung hat in verschiedenen Bereichen auch gewisse Schwächen aufge- deckt. Die GPK-S hat den Bundesrat dementsprechend eingeladen, die Verfahren der Gesuchsstellung, Gesuchsprüfung und Auszahlung auf mögliche Vereinfachun- gen, Konzentrationen und Optimierungen zu untersuchen und insbesondere der Fra- ge der Verknüpfung der Informatiksysteme Beachtung zu schenken. Der Bundesrat hat sich in seiner Antwort auf den Bericht bereit erklärt, diesen Fragen vertieft nach- zugehen, erachtet er doch die Optimierung des Vollzugs als eine Daueraufgabe. Er hat auch die entsprechenden von der GPK-S eingereichten Postulate entgegenge- nommen27. Insbesondere will der Bundesrat die Möglichkeiten für die Verbesserung der Koordination der Informatiksysteme sowie die Schaffung eines zentralen Daten- systems prüfen lassen. Der Bundesrat will aber bei der Organisation des Vollzugs die vom Gesetzgeber gewählte und von der Verfassung grundsätzlich vorgesehene dezentrale Lösung, mit der Einbindung der Kantone und von privaten Organisatio- nen, nach so kurzer Frist seit Einführung der neuen Agrarpolitik nicht in Frage stel- len.

4 Legislaturplanung

Die Festsetzung von Zahlungsrahmen für die wichtigsten Agrarausgaben im Zeit- raum 2004–2007 ist in der Legislaturplanung 1999–200328 enthalten.

5 Verhältnis zum internationalen Recht

5.1 WTO Das WTO-Abkommen über die Landwirtschaft vom 15. April 199429 definiert und begrenzt Inlandstützungen und Exportsubventionen. Die vorgeschlagenen Ausgaben liegen innerhalb der für die Schweiz festgelegten Obergrenzen für solche Massnah- men.

5.2 EU Das Agrarabkommen Schweiz-EU30 sieht die Aufhebung sämtlicher Ausfuhrsub- ventionen für Käse innerhalb von fünf Jahren nach dessen Inkrafttreten vor. Die vorgeschlagenen Ausgaben halten diese Vorgaben ein. Andere finanzielle Ver- pflichtungen im Verhältnis zur EU ergeben sich keine. Die Weiterentwicklung der

27 01.3419, 01.3420, 01.3421 Postulat GPK-S, Agrarzahlungen des Bundes – eine Analyse der Empfänger anhand der wichtigsten Zahlungsarten. 28 Bericht über die Legislaturplanung 1999–2003 vom 1. März 2000 (00.016); BBl 2000 2276. 29 SR 0632.20 30 Botschaft zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG vom 23. Juni 1999; BBl 1999 VII 6128.

Schweizer Agrarpolitik berücksichtigt die Gemeinsame Agrarpolitik der EU auf der Basis des Äquivalenzprinzips, ohne jedoch vertraglich an diese gebunden zu sein.

5.3 Liechtenstein

Der Vertrag vom 29. März 192331 zwischen der Schweiz und Liechtenstein über den Anschluss des Fürstentums Liechtenstein an das schweizerische Zollgebiet (Zoll- vertrag) sieht vor, dass die Agrargesetzgebung der Schweiz grundsätzlich auch in Liechtenstein zur Anwendung kommt. Zur Vereinheitlichung der Massnahmen zu- gunsten der Landwirtschaft wird mit Liechtenstein eine Vereinbarung in Form eines Notenaustausches vorbereitet, welche die Beteiligung Liechtensteins an Markt- und Preisstützungsmassnahmen der schweizerischen Landwirtschaftspolitik sowie an Ausgaben des BLW in den Bereichen Grundlagenverbesserung und Verwaltung re- gelt. Im Gegenzug wird Liechtenstein an den Einnahmen des Bundesamtes im Zu- sammenhang mit der Marktregulierung beteiligt. Durch diese Vereinbarung über die finanziellen Aspekte solcher Massnahmen wird sichergestellt, dass im gemeinsamen Wirtschaftsgebiet der beiden Länder keine Wettbewerbsverzerrungen entstehen.

6 Verfassungsmässigkeit

Nach Artikel 104 Absatz 4 BV setzt der Bund zweckgebundene Mittel aus dem Be- reich der Landwirtschaft und allgemeine Bundesgelder zur Finanzierung der ver- schiedenen agrarpolitischen Massnahmen ein. Diese Bestimmung wird mit Artikel 6 LwG umgesetzt, demgemäss die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbe- reiche mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt werden. Dieser Bundesbeschluss, welcher der Schuldenbremse nach Artikel 126 BV Rech- nung trägt, untersteht nicht dem Referendum.

31 SR 0.631.112.514

Botschaft zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik (Agrarpolitik 2007) Teil II: Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 Übersicht 4883

1 Allgemeiner Teil 4884

1.1 Ausgangslage 4884

1.2 Zahlungsrahmen als agrarpolitisches Steuerungsinstrument 4885

1.2.1 Zielsetzungen der Zahlungsrahmen 4885

1.2.2 Zahlungsrahmen 2000–2003 4885

1.2.2.1 Erfahrungen 4885

1.2.2.2 Beurteilung 4887

1.2.3 Prognosemodell SILAS 4888

1.2.3.1 Erfahrungen und Beurteilung 4888

1.2.3.2 Weiterentwicklung des Modells 4889

1.3 Gliederung der Zahlungsrahmen 2004–2007 4890

1.3.1 Massnahmen innerhalb der Zahlungsrahmen 4890

1.3.2 Massnahmen ausserhalb der Zahlungsrahmen 4891

1.3.2.1 Ausgaben des BLW 4891

1.3.2.2 Weitere Ausgaben im Aufgabengebiet von Landwirtschaft

und Ernährung 4892

1.4 Rahmenbedingungen zur Festlegung der Zahlungsrahmen 4892

1.4.1 Finanzpolitische Vorgaben 4892

1.4.1.1 Ausgabenbremse 4892

1.4.1.2 Zweckbindungen (Fonds) 4892

1.4.1.3 Abbauverpflichtung im Bereich Marktstützung 4893

1.4.1.4 Schuldenbremse 4893

1.4.2 Agrarpolitische Vorgaben 4893

1.4.2.1 Bundesverfassung 4893

1.4.2.2 Leistungen in den Bereichen Ökologie und Ethologie 4894

1.4.2.3 Einkommenslage 4894

1.4.2.4 Sozialverträglichkeit 4895

1.4.2.5 Berücksichtigung von Wirtschaftslage und Bundesfinanzen 4895

1.4.3 Fazit 4896

1.5 Mittelbedarf für die Zeitspanne 2004–2007 4896

1.5.1 Strategische Überlegungen 4896

1.5.1.1 Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 4896

1.5.1.2 Förderung von Produktion und Absatz 4897

1.5.1.3 Direktzahlungen 4897

1.5.2 Umfang der Zahlungsrahmen 4898

1.5.3 Prognose für das sektorale Einkommen 4899

2 Besonderer Teil 4901

2.1 Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 4901

2.1.1 Soziale Begleitmassnahmen 4902

2.1.2 Beiträge für Strukturverbesserungen 4902

2.1.3 Investitionskredite 4903

2.1.4 Pflanzen- und Tierzucht 4904

2.2 Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz 4905

2.2.1 Überprüfung der Massnahmen 4905

2.2.2 Absatzförderung 4907

2.2.3 Milchwirtschaft 4908

2.2.4 Viehwirtschaft 4910

2.2.5 Pflanzenbau 4911

2.2.5.1 Mähdruschfrüchte 4911

2.2.5.2 Zuckerrüben 4913

2.2.5.3 Kartoffeln 4913

2.2.5.4 Saatgutproduktion 4914

2.2.5.5 Nachwachsende Rohstoffe (NWR) 4914

2.2.5.6 Obst 4915

2.2.5.7 Rebbau 4916

2.3 Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen 4916

2.3.1 Allgemeine Direktzahlungen 4920

2.3.1.1 Flächenbeiträge 4920

2.3.1.2 Beiträge für die Haltung Raufutter verzehrender Nutztiere 4920

2.3.1.3 Beiträge für die Tierhaltung unter erschwerenden

Produktionsbedingungen 4922

2.3.1.4 Hangbeiträge 4922

2.3.2 Ökologische Direktzahlungen 4923

2.3.2.1 Ökobeiträge 4923

2.3.2.2 Beiträge zur Verminderung der Abschwemmung und

Auswaschung von Stoffen nach Artikel 62a GSchG 4926

2.3.2.3 Ethobeiträge 4927

2.3.2.4 Sömmerungsbeiträge 4929

3 Auswirkungen 4929

3.1 Bund 4929

3.1.1 Personal und Informatik 4929

3.1.2 Finanzen 4930

3.2 Kantone und Gemeinden 4930

3.3 Volkswirtschaft 4930

3.3.1 Notwendigkeit und Möglichkeit staatlichen Handelns 4930

3.3.2 Auswirkungen auf die Landwirtschaft 4931

3.3.3 Zweckmässigkeit im Vollzug 4931

4 Legislaturplanung 4932

5 Verhältnis zum internationalen Recht 4932

5.1 WTO 4932 5.2 EU 4932

5.3 Liechtenstein 4933

6 Verfassungsmässigkeit 4933

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2004–2007 (Entwurf) 4937