Messaggio relativo a una modifica della legge federale sulla navigazione aerea (Esame della compatibilità degli aiuti pubblici con l'accordo sul trasporto aereo tra la Svizzera e la CE)

03.057

Messaggio relativo a una modifica della legge federale sulla navigazione aerea (Esame della compatibilità degli aiuti pubblici con l’accordo sul trasporto aereo tra la Svizzera e la CE)

del 10 settembre 2003

Onorevoli presidenti e consiglieri,

con il presente messaggio, vi sottoponiamo, per approvazione, un disegno di modifi- ca della legge federale sulla navigazione aerea.

Gradite, onorevoli presidenti e consiglieri, l’espressione della nostra alta considera- zione.

10 settembre 2003 In nome del Consiglio federale svizzero: Il presidente della Confederazione, Pascal Couchepin La cancelliera della Confederazione, Annemarie Huber-Hotz

5424 2003-1711

Compendio

L’Accordo del 21 giugno 1999 tra la Comunità europea e la Confederazione Sviz- zera sul trasporto aereo, entrato in vigore il 1° giugno 2002, stabilisce le condizioni specifiche alle quali possono essere concessi aiuti pubblici in questo settore. L’accordo attribuisce alle autorità svizzere il compito di vigilare sul rispetto di tali regole da parte del nostro Paese. Secondo la proposta nuova disposizione della legge federale sulla navigazione ae- rea, tale compito sarà svolto dalla Commissione della concorrenza (Comco), indi- pendente dal Consiglio federale e dalle autorità amministrative. I progetti di deci- sione del Consiglio federale relativi a prestazioni e partecipazioni della Confedera- zione all’aviazione svizzera, le misure simili prese dai Cantoni e dai Comuni ma anche dalla CE e dai suoi Stati membri saranno pertanto sottoposti in futuro a un esame della loro compatibilità con l’accordo.

Messaggio

1 Parte generale

1.1 Introduzione

L’accordo del 21 giugno 1999 tra la Comunità europea e la Confederazione Svizzera sul trasporto aereo è entrato in vigore il 1° giugno 2002 (RS 0.748.127.192.68; in seguito «accordo»). L’accordo istituisce un sistema di controllo degli aiuti pubblici fondato su due pilastri, in virtù del quale ogni Parte contraente deve continuamente controllare la compatibilità degli aiuti pubblici con le disposizioni dell’accordo (art. 14). Il presente disegno di modifica è volto a istituire le strutture di controllo necessarie per garantire il rispetto da parte svizzera degli impegni presi in virtù dell’accordo; sarà possibile inoltre esaminare nel contempo gli aiuti concessi all’estero. Il propo- sto articolo 102a della legge federale sulla navigazione aerea (LNA; RS 748.0) affi- da alla Commissione della concorrenza (Comco) il compito di esaminare la compa- tibilità con l’accordo degli aiuti pubblici nell’ambito dell’aviazione.

1.2 L’accordo sul trasporto aereo

Conformemente all’articolo 13 paragrafo 1 dell’accordo, sono incompatibili con quest’ultimo, nella misura in cui abbiano ripercussioni sugli scambi tra le Parti con- traenti, gli aiuti dello Stato o finanziati mediante risorse statali che falsano o minac- ciano di falsare la concorrenza favorendo talune imprese o talune produzioni. I pa- ragrafi 2 e 3 di tale articolo stabiliscono le condizioni alle quali gli aiuti sono com- patibili con l’accordo o possono essere considerati come tali: si tratta degli aiuti «destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempreché non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse» (art. 13 par. 3 lett. c). La Commissione delle Comunità europee ha disci- plinato rigorosamente gli aiuti pubblici nell’ambito dell’aviazione, sancendo che es- si possono essere accordati unicamente a titolo eccezionale. Così ad esempio gli aiuti alla ristrutturazione di aziende in difficoltà sono ammessi soltanto a condizioni molto severe. L’articolo 13 dell’accordo corrisponde all’articolo 87 del Trattato CE e pertanto, se- condo l’articolo 1 paragrafo 2 dell’accordo, deve essere interpretato conformemente alle sentenze e decisioni emesse prima del 21 giugno 1999 dalla Corte di giustizia delle Comunità europee (CGCE) e dalla Commissione delle Comunità europee. L’articolo 14 crea un sistema di sorveglianza fondato su due pilastri. Ogni Parte contraente è responsabile sul proprio territorio del controllo degli aiuti pubblici. Questa disposizione istituisce non soltanto il diritto ma anche l’obbligo di sottoporre tutti gli aiuti pubblici a un esame della loro compatibilità con il diritto materiale. Ogni Parte provvede inoltre a informare l’altra parte delle procedure affinché questa, se necessario, possa presentare le proprie osservazioni prima che sia presa una deci- sione definitiva.

Conformemente all’ultima frase dell’articolo 14 dell’accordo, «su richiesta di una parte contraente, il Comitato misto esamina qualsiasi misura opportuna che si renda necessaria ai fini e per gli effetti del presente Accordo». In caso di violazione pro- vata dell’accordo da una delle Parti, l’altra Parte può prendere adeguate misure tem- poranee di salvaguardia per preservare l’equilibrio dell’accordo conformemente al suo articolo 31.

1.3 Necessità di agire

Se è vero che il principio dei due pilastri previsto dall’articolo 14 dell’accordo per- mette alla Svizzera di conservare la propria autonomia in materia di applicazione della normativa sugli aiuti pubblici, il nostro Paese si è tuttavia dovuto impegnare a creare le strutture e le procedure necessarie a un controllo uniforme e adeguato della compatibilità degli aiuti. Sinora non è stata prevista nessuna struttura specifica a tale scopo. Le relative misu- re sono state valutate nell’ambito della procedura amministrativa interna ordinaria dal punto di vista della loro compatibilità con il diritto europeo, prima che l’autorità competente si pronunciasse. È però ormai indispensabile designare un’autorità spe- cifica, non soltanto a causa dell’intervento della Confederazione nell’ambito del programma di ridimensionamento dell’aviazione civile nel 2001 e delle reazioni che tale intervento ha suscitato presso la Commissione delle CE, ma anche in previsione di eventuali nuove domande di aiuti pubblici. La Svizzera ha interesse a dare prova della sua capacità e volontà di assicurare il ri- spetto delle regole del diritto materiale sugli aiuti pubblici risultanti dagli impegni che il nostro Paese ha preso in virtù dell’accordo.

2 Parte speciale

2.1 Competenze

Il nuovo articolo 102a della legge federale sulla navigazione aerea affida alla Com- missione della concorrenza (Comco) il compito di esaminare la compatibilità degli aiuti pubblici con l’accordo. L’autorità competente deve essere indipendente e deve essere consultata prima di ogni decisione definitiva di concessione di un aiuto. Nell’esame degli aiuti pubblici dovrà di regola tenere conto sia del diritto della concorrenza, sia degli interessi pub- blici. Considerata la grande importanza che spetta in ogni caso alle considerazioni legate al diritto della concorrenza, appare opportuno affidare questo compito alla Comco. Nell’ambito del diritto dei cartelli la Commissione della concorrenza deve procedere a un esame unicamente dal profilo del diritto della concorrenza; la realizzazione di altri interessi pubblici preponderanti richiede invece un’autorizzazione eccezionale del Consiglio federale (art. 8 e 11 della legge sui cartelli, LCart; RS 251). L’esame della compatibilità degli aiuti pubblici va pertanto oltre le funzioni e le competenze sinora attribuite alla Comco, poiché verte anche su interessi diversi da quelli del di- ritto della concorrenza (ad esempio interessi di politica regionale o di politica strut-

turale). Le considerazioni in materia di diritto della concorrenza continuano tuttavia a svolgere un ruolo essenziale, motivo per cui si giustifica l’attribuzione di tale compito alla Comco e non a una commissione ad hoc.

2.2 Indipendenza

Conformemente all’articolo 18 Lcart, la Comco è composta di 11 a 18 membri, in maggioranza esperti indipendenti nominati dal Consiglio federale. La Comco è indi- pendente dalle autorità amministrative ed è aggregata al Dipartimento federale dell’economia unicamente dal profilo amministrativo (art. 19 LCart). Dispone di una segreteria che prepara gli affari della commissione e conduce le inchieste (art. 23 LCart). L’indipendenza della Comco nell’esercizio delle sue funzioni è importante nella pratica; su questo piano tale indipendenza sarà infatti commisurata a quella della Commissione delle CE, un’autorità sovrastatale indipendente dagli Stati membri in- caricata di vigilare al rispetto del diritto della CE (compreso il diritto della concor- renza e quello degli aiuti accordati dagli Stati membri). Per questo motivo l’articolo 102a capoverso 2 LNA sottolinea l’indipendenza della Commissione della concorrenza rispetto al Consiglio federale e all’amministrazione per quanto concerne questo ambito d’attività.

2.3 Competenze

La Comco esamina i progetti di decisione del Consiglio federale menzionati all’articolo 102a capoverso 1 lettera a LNA. Si tratta delle decisioni concernenti le misure di qualsiasi tipo prese dalla Confederazione che potrebbero favorire talune imprese o la produzione di taluni prodotti rientranti nel campo d’applicazione dell’accordo; in tal modo si includono nel campo d’applicazione tutte le misure che potrebbero risultare incompatibili con l’accordo. La Comco esamina i progetti di decisione concernenti misure della Confederazione in favore di determinate aziende rientranti nel campo d’applicazione dell’accordo prima che il Consiglio federale decida in merito. Nella sua decisione l’Esecutivo de- ve tenere conto del risultato dell’esame svolto dalla Comco: questo significa in par- ticolare che deve farvi esplicitamente riferimento nel messaggio che indirizza al Parlamento, soprattutto nei casi in cui la Comco conclude che la misura esaminata contravviene all’accordo. Se il Consiglio federale o il Parlamento decidono di con- cedere un aiuto pubblico che la Comco giudica invece incompatibile con l’accordo, la CE può, conformemente all’articolo 14 dell’accordo, rivolgersi al Comitato misto e adottare eventuali misure temporanee di salvaguardia. In virtù dell’articolo 102a capoverso 1 lettera b LNA, la Commissione della concor- renza è inoltre competente per esaminare le misure simili prese dai Cantoni o dai Comuni. Questi sono in effetti vincolati dall’accordo alla stessa stregua della Confe- derazione.

Infine l’articolo 102a capoverso 1 lettera c LNA prevede che la Comco (conforme- mente all’articolo 14 dell’accordo) può esaminare gli aiuti pubblici concessi dalla CE e dai suoi Stati membri. In tal modo le autorità svizzere possono verificare l’applicazione delle regole sugli aiuti pubblici da parte della CE.

3 Conseguenze

3.1 Conseguenze finanziarie e ripercussioni sull’effettivo

del personale I nuovi compiti della Commissione della concorrenza avranno per quest’ultima e per la sua segreteria soltanto ripercussioni minori sul piano finanziario e dell’effettivo del personale. Di regola la Comco tratterà raramente affari di questo genere. Infatti, l’intervento della Confederazione nel 2001 nell’ambito del ridimensionamento dell’aviazione civile nazionale deve restare eccezionale. Tuttavia la Comco potrebbe essere chiamata occasionalmente a esaminare gli aiuti pubblici accordati in seno alla CE.

3.2 Ripercussioni per i Cantoni e i Comuni

I Cantoni e i Comuni saranno obbligati a informare la Commissione della concor- renza degli aiuti pubblici che si iscrivono nell’ambito della nuova disposizione e a tenere conto del relativo parere della Comco. Il loro obbligo consiste soprattutto nella consultazione della Comco. La nuova disposizione dunque non modifica in nessun modo il diritto di decidere la concessione di aiuti pubblici o di partecipazioni dello Stato, ma è volta a garantire l’applicazione corretta e uniforme delle disposi- zioni dell’accordo.

4 Programma di legislatura

Il presente oggetto non è annunciato nel programma di legislatura 1999–2003. Si iscrive nell’ambito degli accordi bilaterali, accordi la cui attuazione non tollera ulte- riori ritardi.

5 Rapporto con il diritto europeo

La presente proposta di modifica della legge federale sulla navigazione aerea è volta a garantire il rispetto di un obbligo derivante dall’accordo sul trasporto aereo con- cluso con la CE.

6 Basi legali e costituzionalità

La modifica della legge federale sulla navigazione aerea non modifica la ripartizione delle competenze degli organi sul piano costituzionale. La sovranità delle Camere federali in materia di budget e l’autonomia decisionale del Consiglio federale non sono toccate. Tuttavia se il Consiglio federale o l’Assemblea federale prendessero decisioni contrarie al parere della Comco, potrebbe essere loro rimproverato di con- travvenire all’accordo, con tutte le conseguenze che l’accordo prevede in questi casi. Anche le competenze dei Cantoni (e dei Comuni), segnatamente in materia di pro- movimento economico, non sono toccate. La nuova disposizione della legge federale sulla navigazione aerea non sottopone le misure di incoraggiamento dei Cantoni a un regime di autorizzazione sul piano del diritto federale. In virtù della disposizione espressa dell’articolo 5 capoverso 4 della Costituzione federale anche i Cantoni sono tenuti a rispettare il diritto internazionale.