Botschaft zur Änderung des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaushalt | Lexipedia

Art. 13 Abs. 2 und Art. 15 E-FHG). Das Jahresergebnis entspricht der Veränderung des Eigenkapitals bzw. des Fehlbetrags in der Bundesbilanz. Die Gliederung des Kontenrahmens der Erfolgsrechnung nach Aufwand- und Ertragsarten findet sich im Anhang zu dieser Botschaft.

Abbildung 4

Aufbau und Struktur der Erfolgsrechnung

Ordentlicher Ertrag Ordentlicher Aufwand Eigenaufwand Finanzaufwand Transferaufwand Einlagen in Spezialfinanzierungen

ORDENTLICHER ERFOLG

Ausserordentlicher Ertrag Ausserordentlicher Aufwand

AUSSERORDENTLICHER ERFOLG

JAHRESERGEBNIS

Buchführung und Rechnungslegung erfolgen einheitlich nach kaufmännischen Grundsätzen. Dies erfordert eine systematische Periodisierung aller Wertflüsse (Accrual Accounting). Die einzelnen Aufwände und Erträge werden primär nach dem Realisationsprinzip erfasst. – Für bezogene bzw. erbrachte Leistungen gilt der Zeitpunkt der Lieferung, das heisst wenn der Gegenstand den Verfügungsbereich des Lieferanten ver- lassen hat bzw. eine Dienstleistung als realisiert zu betrachten ist. – Steuern und Subventionen stellen reine Transferleistungen dar. Bei diesen Finanzvorfällen fehlt das Merkmal von Leistung und direkter Gegenleistung. Massgebend für die periodengerechte Zuordnung ist hier der Zeitpunkt, in dem die Leistungsverpflichtung rechtsverbindlich entsteht oder der Betrag gemäss Subventionsverfügung geschuldet ist. – Eine Besonderheit stellen Finanzvorfälle wie Kapitalzinsen, Mietzinsen und Versicherungsprämien dar, die zeitraumbezogen sind. Die Rechnungsstel- lung ist für diese Leistungen kein angemessenes Kriterium für die Zuord- nung zu einer Rechnungsperiode. Der Betrag betrifft mehrere Rechnungspe- rioden und muss somit für eine periodengerechte Ermittlung zeitlich aufgeteilt werden. Die Abgrenzung erfolgt transitorisch und wird im Folge- jahr jeweils wieder aufgelöst. Auf Bundesebene ist die zeitliche Abgrenzung, das heisst die periodenbezogene Zuordnung von Aufwand zum entsprechenden Ertrag (z.B. Herstellkosten von verkauften Produkten) nur von begrenzter Bedeutung, weil der Bundeshaushalt einen ausgesprochenen Transferhaushalt darstellt und die Deckung des Aufwandes weitgehend durch voraussetzungslos geschuldete Fiskalabgaben erfolgt.

1.5.3 Ausweis der Investitionen Auf der Stufe der einzelnen Verwaltungseinheit wird für die Zwecke der Kreditspre- chung eine Investitionsrechnung (Kontenklassen 5 und 6) geführt.

Abbildung 5

Aufbau und Struktur der Investitionsrechnung

Einnahmen Veräusserung von Sachgütern Veräusserung von Beteiligungen Rückzahlung von Darlehen Rückzahlungen von Investitionsbeiträgen Ausserordentliche Investitionseinnahmen

Ausgaben Sachgüter Gewährung von Darlehen Erwerb von Beteiligungen Investitionsbeiträge Ausserordentliche Investitionsausgaben

NETTOINVESTITIONEN

Für die Kreditsprechung ist es unumgänglich, die einzelnen Investitionspositionen (für Investitionsgüter, Darlehen, Beteiligungen und Investitionsbeiträge) sowie die Einnahmen aus der Veräusserung von Investitionsgütern und Beteiligungen wie auch aus der Rückzahlung von Darlehen und Investitionsbeiträgen gesondert zu erfassen (in der Privatwirtschaft werden solche Finanzvorfälle direkt über die Bilanz verbucht). Die Investitionspositionen bilden Teil der Rechnung der Verwaltungseinheit, die den eidgenössischen Räten mit dem Voranschlag zur Bewilligung unterbreitet wird (vgl. dazu auch Ziff. 1.5.7). Bis auf die Investitionsbeiträge, welche in der gleichen Rech- nungsperiode vollständig abgeschrieben werden, sind die Investitionen zu aktivieren und in die Bilanz einzustellen. Auf Stufe Gesamtbund wird keine separate Investitionsrechnung erstellt. Die Inves- titionsausgaben und -einnahmen bilden Teil der Finanzierungs- und Mittelflussrech- nung. Sie werden dort in einer Hauptgruppe separat ausgewiesen.

1.5.4 Bilanz Die Bilanz vermittelt einen Überblick über die Vermögens- und Kapitalstruktur des Bundes. Der Saldo, das heisst die Differenz zwischen Vermögen und Fremdkapital, ergibt das Eigenkapital beziehungsweise beim Bund den aus den Vorjahren akkumu- lierten Bilanzfehlbetrag. Die Grobgliederung der neuen Bilanz lehnt sich weitgehend an die heutige Struktur an und ist mit dem Harmonisierten Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden kompatibel. Die bisherige Unterteilung der Aktiven in Finanz- und Verwaltungsvermögen wird beibehalten. Sie ist für die einheitliche

finanzrechtliche Abgrenzung der vom Parlament zu bewilligenden Voranschlags- kredite (dauernde Bindung staatlicher Mittel für die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe) unumgänglich (vgl. dazu auch Erläuterungen zu Art. 3 unter Ziff. 2.1). Durch die Umstellung auf Accrual Accounting and Budgeting und mit der geplanten Anlehnung an die IPSAS-Standards wird die Bedeutung der Bilanz gestärkt. Durch die damit einhergehende Umstellung vom obligationenrechtlich geprägten Vor- sichtsprinzip auf den auch in der Privatwirtschaft üblichen Grundsatz der «true und fair view» bzw. getreuen Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage werden die heute in der Bilanz eingestellten Werte für einzelne Bilanzgruppen massgebliche Änderungen erfahren (vgl. dazu auch die Darlegungen im Ziff. 1.8.3).

Abbildung 6

Aufbau und Struktur der Bilanz

Aktiven Finanzvermögen Verwaltungsvermögen Spezialfinanzierungen

Passiven Kurzfristiges Fremdkapital Langfristiges Fremdkapital Spezialfinanzierungen

Eigenkapital (bzw. Bilanzfehlbetrag)

1.5.5 Finanzierungs- und Mittelflussrechnung Die Finanzierungs- und Mittelflussrechnung (FMFR) ist in Kombination mit der Schuldenbremse das zentrale Führungsinstrument für die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts. Sie erlaubt eine direkte Verknüpfung der Gesamtausgaben und -einnahmen mit der Verschuldung. Entsprechend ist es im Hinblick auf die Anwen- dung der Schuldenbremse wichtig, zwischen dem Finanzierungssaldo aus ordentli- chen Transaktionen und dem Ergebnis unter Berücksichtigung der ausserordentli- chen Transaktionen zu unterscheiden. Die FMFR wird nach der direkten Methode erstellt: die Ableitung des gesamten Finanzierungsbedarfs erfolgt somit aus den einzelnen Finanzpositionen. Dabei sind nur die finanzierungswirksamen Kreditanteile (Ausgaben) und Ertragspositionen (Einnahmen), nicht aber rein buchmässige Vorgänge (z. B. Abschreibungen oder Einlagen in Rückstellungen) zu berücksichtigen. Dies bedingt innerhalb der Finanz- buchhaltung der Verwaltungseinheiten eine kontenmässige Trennung der finanzie- rungswirksamen von den nicht finanzierungswirksamen Aufwänden beziehungswei- se Erträgen. Die Ausgaben und Einnahmen der Verwaltungseinheiten werden auf Stufe Bund aggregiert und für die finanzpolitische Diskussion nach funktionalen Gesichtspunkten (Politikbereiche, Aufgaben, Massnahmen) zugeordnet.

Aufgrund der bestehenden Normen zur Schuldenbremse und weil das öffentliche Rechnungswesen aus finanzrechtlichen Gründen eine klare Trennung zwischen Finanz- und Verwaltungsvermögen macht, ist die Darstellung der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung gemäss IPSAS mit der Untergliederung nach Betriebstätig- keit, Investitions- sowie Finanzierungsbereich für den Bund nicht möglich. Es ist indessen geplant, die Voraussetzungen zu schaffen, um bei Bedarf den Mittelfluss auch gemäss IPSAS-Gliederung darstellen zu können.

Abbildung 7

Aufbau und Struktur der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung Übliche Geldflussrechnung Finanzierungs- und Mittelflussrechnung (Fonds flüssige Mittel) Bund (Fonds Bund) Betriebstätigkeit Ordentliche Aufgabenerfüllung Liquiditätswirksamer Ertrag Ordentliche laufende Einnahmen Liquiditätswirksamer Aufwand Ordentliche Investitionseinnahmen Ordentliche laufende Ausgaben Innenfinanzierung (Cashflow oder Cashloss) Ordentliche Investitionsausgaben

Investitionsbereich Finanzierungsergebnis aus ordentlichen Transaktionen

Investition Sachanlagen Ausserordentliche Transaktionen * Investition Finanzanlagen Devestition Sachanlagen +/- Ausserordentliche Transaktionen Devestition Finanzanlagen Finanzierungsergebnis inkl. ausserordentliche Transaktionen Mittelfluss aus Investitionstätigkeit

Finanzierungswirksame Bestandesveränderungen Finanzbereich Aussenfinanzierung (z.B. Anleihen, Hypothek) Mittelfluss aus Fremdfinanzierung Definanzierung Veränderung des Nettofinanzvermögens

Übriger Mittelzu-/abfluss aus finanzierungswirksamen Mittelfluss aus Finanzierungstätigkeit Bestandesveränderungen

Veränderung Fonds Veränderung Fonds

Anfangsbestand Anfangsbestand Endbestand Endbestand

Zu- / Abnahme flüssige Mittel Zu- / Abnahme Fonds Bund

* Definition gemäss Schuldenbremse

Die Kantone und Gemeinden erstellen im Harmonisierten Rechnungsmodell eine Finanzierungsrechnung nach der indirekten Methode, abgeleitet von den Nettoinves- titionen und der Selbstfinanzierung (Saldo Erfolgsrechnung bereinigt um die nicht finanzwirksamen Finanzvorgänge wie Abschreibungen und Einlagen in Rückstel- lungen). Da jedoch beim Bund die politische Prioritätenbildung primär auf der Finanzierungsrechnung basiert, ist diese Darstellungsform der Finanzierung für die Gesamtsteuerung des Bundeshaushaltes nicht geeignet.

1.5.6 Anhang der Jahresrechnung Der Beschluss, mit der Einführung des neuen Rechnungsmodells die Rechnungsle- gung des Bundes an IPSAS zu orientieren, bringt es mit sich, dass in Ergänzung der vorstehend beschriebenen Rechnungselemente auch ein ausgebauter Anhang der Jahresrechnung erstellt wird. Die neue Form des Berichts zur Bundesrechnung sieht einen auf die wesentlichsten Aussagen beschränkten Finanzkommentar sowie eine kompakte Darstellung der Hauptergebnisse der einzelnen Rechnungsteile vor.

Wesentliche Einzelheiten zu den einzelnen Elementen sind im Anhang zur Jahres- rechnung aufzuführen. Dieses neue modulartig aufgebaute Konzept der Finanzbe- richterstattung erlaubt es den verschiedenen Anspruchsgruppen, sich rasch mit den wesentlichen Ergebnissen von Voranschlag und Rechnung vertraut zu machen und massgebende, sie interessierende Einzelheiten im Anhang nachzuschlagen. Für weitergehende Informationen kann auch auf den separaten Band «Zusatzerläuterun- gen und Statistikteil» zurückgegriffen werden. Nach dem Konzept der IPSAS muss der Anhang folgende Angaben enthalten: – Beschreibung des auf die Rechnungslegung anzuwendenden Regelwerks sowie die Umschreibung des Rechnungsmodells. Dazu gehört auch die Beschreibung und Begründung von allfälligen Abweichungen von IPSAS; – Zusammenfassung der Rechnungslegungsgrundsätze einschliesslich der wesentlichen Grundsätze für die Bilanzierung und Bewertung; – Erläuterungen und Zusatzinformationen zu wesentlichen Einzelheiten der andern Teile der Jahresrechnung inkl. Angaben zum Eigenkapital und des- sen Veränderung (Eigenkapitalnachweis), zur Einhaltung der Schuldenbrem- se, zum Stand der Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen sowie zu den Spezialfinanzierungen und Spezialfonds; – Angaben, die für die Beurteilung der Vermögenslage, der Verpflichtungen und der finanziellen Risiken von Bedeutung sind, wie Darlehens- und Betei- ligungsspiegel, Schuldenstruktur, Überblick über Tresorerieanlagen und Finanzinstrumente, Zusammensetzung der Rückstellungen und Eventualver- pflichtungen, Erläuterungen zu den Gewährleistungen, Darstellung des Risi- komanagements und der Risikolage. Der Eigenkapitalausweis, der über die Veränderung der Eigenkapitalbestandteile (zweckbestimmte Reserven wie Spezialfonds, allfällige Neubewertungsreserven und akkumulierte Jahresergebnisse) während der betreffenden Rechnungsperiode infor- miert, bildet gemäss IPSAS an sich einen eigenen Teil der Jahresrechnung. Aus Praktikabilitäts- und Wesentlichkeitsgründen wird dieser Nachweis in den Anhang der Jahresrechnung integriert.

1.5.7 Rechnung der Verwaltungseinheiten Die Rechnung der Verwaltungseinheiten bildet die Grundlage für die Kreditbewilli- gung und für die Schätzung der Erträge beziehungsweise Einnahmen sowie für die Rechenschaftsablage über die Verwendung der Mittel. Sie stellt das Bindeglied zwischen der politischen Führung (Parlament und Bundesrat) und der Verwaltungs- und Betriebsführung dar. Die Rechnung der Verwaltungseinheiten ist institutionell untergliedert nach Verwal- tungseinheiten und Departementen und umfasst für jede Einheit eine Erfolgsrech- nung mit Aufwandkrediten und Ertragspositionen sowie eine Investitionsrechnung mit Krediten für Sachinvestitionen, Darlehen, Beteiligungen und Investitionsbeiträ- gen sowie den Einnahmen aus der Veräusserung von Sachgütern und Rückerstattun- gen von Investitionsbeiträgen.

Die Kredite werden pro Verwaltungseinheit gesprochen und sind nach dem Ver- wendungszweck sowie in zeitlicher Hinsicht spezifiziert. Nicht verwendete Kredite verfallen nach Ablauf des Rechnungsjahres. Der Detaillierungsgrad der Kreditposi- tionen und die für deren Verwaltung festgelegten Regeln haben sowohl den finanz- politischen Gesichtspunkten wie auch den operativen Bedürfnissen Rechnung zu tragen. Neu ist die weitgehend dezentrale Budgetierung aller Aufwände und Erträge, insbe- sondere auch der bisher zentral budgetierten Aufwendungen (z.B. Bürobedarf, Telematik, Fahrausweise) sowie der nicht liquiditätswirksamen Aufwände wie zum Beispiel Abschreibungen und Rückstellungen. Mit dem Neuen Rechnungsmodell wird auch für ausgewählte Leistungskategorien (z.B. Informatikleistungen und Mieten) eine kreditwirksame Leistungsverrechnung eingeführt. Für weitere Ausführungen zu den Themen Spezifikation der Kreditpositionen, Handhabung des Brutto- und des Jährlichkeitsprinzips, finanzielle Steuerung im Personalbereich sowie zur Leistungsverrechnung zwischen Verwaltungseinheiten verweisen wir auf die Ziffer 1.2.4.

1.6 Grundsätze der Haushalt- und Rechnungsführung Obwohl die heutige Haushalt- und Rechnungsführung des Bundes sich weitgehend nach den gängigen Grundsätzen richtet, sind diese nicht systematisch auf Gesetzes- stufe festgehalten. Mit Ausnahme der Grundsätze der Haushaltführung, die in Arti- kel 2 des geltenden FHG recht umfassend dargelegt sind, finden sich viele Bestim- mungen auf Verordnungsstufe oder im Handbuch für Rechnungsführer. Die gegenwärtig geltenden Grundsätze der Rechnungsführung beim Bund (Art. 3 geltendes FHG) stellen keine Rechnungslegungsgrundsätze im engeren Sinn dar. Vielmehr handelt es sich dabei in erster Linie um Budgetierungsgrundsätze. Das neue Finanzhaushaltgesetz zielt nun darauf ab, klar zwischen Haushaltführungs-, Budgetierungs-, Buchführungs- und Rechnungslegungsgrundsätzen zu unterschei- den und die wesentlichen Elemente auf Gesetzesstufe zu regeln. Die Grundsätze werden nicht mehr im ersten Kapitel unter den allgemeinen Bestimmungen zusam- mengefasst, sondern erscheinen jeweils einleitend unter den verschiedenen Sachka- piteln.

1.6.1 Grundsätze der Haushaltführung In Übereinstimmung mit Artikel 126 Absatz 1 BV müssen Bundesversammlung und Bundesrat die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht halten. Dieses Erfordernis findet in den Bestimmungen über die Schuldenbremse die erforderliche Konkretisierung. In Artikel 12 E-FHG ist weiter festgehalten, dass bei der Haushaltführung sowohl der Finanzierungs- als auch der Erfolgssicht Rechnung zu tragen ist. Dieser Grund- gedanke ist bereits im geltendenen FHG enthalten, wenn auch nicht in dieser klaren Form. In Artikel 2 FHG wird postuliert, einerseits den Fehlbetrag der Bilanz abzu- tragen (Vermögens- bzw. Erfolgssicht) und anderseits die Ausgaben und Einnahmen im Gleichgewicht zu halten (Finanzierungssicht).

Die bereits im Finanzhaushaltgesetz von 1968 eingeführten Grundsätze der Gesetz- mässigkeit, Dringlichkeit und Sparsamkeit werden als völlig unbestrittene Forderun- gen im neuen Gesetz übernommen. In Artikel 12 Absatz 3 E-FHG wird nebst dem bisherigen Grundsatz der Wirtschaftlichkeit auch die Forderung nach einem wirk- samen Einsatz der Mittel aufgenommen. Während der Begriff der Wirtschaftlichkeit auf ein möglichst günstiges Verhältnis zwischen Ergebnis und eingesetzten Mitteln zielt («Werden die Dinge richtig gemacht?»), geht es bei der Wirksamkeit darum, dass die erzielten Ergebnisse den beabsichtigten Wirkungen (dem gewünschten Output) entsprechen müssen («Werden die richtigen Dinge gemacht?»). Diese Ergänzung ist sinnvoll, weil die Verfolgung falscher Ziele selbst dann ineffektiv bleibt, wenn sie mit hoher Effizienz geschieht.

1.6.2 Grundsätze für die Budgetierung Im Unterschied zur Privatwirtschaft muss bei den öffentlichen Gemeinwesen der Voranschlag in allen Einzelheiten offen gelegt werden. Für die Beurteilung des Voranschlags und die Kreditsprechung sind klare Budgetierungsgrundsätze eine zwingende Voraussetzung. Im Hinblick auf die Vergleichbarkeit von Budget und Rechnung gelten die Budgetierungsgrundsätze sinngemäss auch für die Rechnungs- legung und letztere umgekehrt auch für die Erstellung des Voranschlags. In Artikel 31 E-FHG werden die bisher unter dem Titel Rechnungsführungsgrund- sätze (Art. 3 geltendes FHG) aufgeführten Budgetierungsprinzipien übernommen. Die Grundsätze der Bruttodarstellung, Vollständigkeit, der Jährlichkeit und Spezifi- kation haben sich in der praktischen Anwendung bewährt und entsprechen den Anforderungen des Neuen Rechnungsmodells. Was den materiellen Gehalt der einzelnen Grundsätze betrifft, wird auf die Ausführungen unter Ziffer 1.2.4 verwie- sen.

1.6.3 Grundsätze der Buchführung Im neuen Finanzhaushaltgesetz werden erstmals die elementaren Grundsätze der Buchführung auf Gesetzesstufe verankert (vgl. Art. 38 E-FHG). Diese Grundsätze fassen die qualitativen Anforderungen an die Ordnungsmässigkeit der Erfassung und der Verarbeitung der erfassungspflichtigen Tatbestände zusammen. Die explizite und konsequente Regelung der Buchführung beim Bund bildet eine wichtige Vor- aussetzung für die Transparenz und Qualität der Rechnungslegung. Die Buchfüh- rungsgrundsätze sind aus den Rechnungslegungsgrundsätzen abgeleitet. Sie konkre- tisieren deren Anwendung im Rahmen der Buchführung. Mit der Anwendung der Grundsätze der Buchführung werden Lücken in der Buch- haltung, Willkür bei der Verbuchung und mangelnde Nachprüfbarkeit weitgehend verhindert. Damit die Grundsätze eingehalten werden können, muss die Ordnungs- mässigkeit der Buchführung durch eine der Grösse des Bundes angemessene interne Kontrolle sichergestellt sein.

1.6.4 Rechnungslegungsgrundsätze 1.6.4.1 Allgemeines Primärer Zweck der Rechnungslegung ist die Bereitstellung zuverlässiger Informati- onen über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Bundes, so dass sich die verschiedenen Anspruchsgruppen darüber ein zuverlässiges Bild machen und ein begründetes Urteil bilden können. Die Qualität der Rechnungslegung wird durch die Rechnungslegungsgrundsätze und die allgemeinen Standards, welche bei der Rech- nungslegung zur Anwendung gelangen, bestimmt. Rechnungslegungsgrundsätze bilden das konzeptionelle Rückgrat eines Rech- nungsmodells und steuern insbesondere die Erstellung der Staatsrechnung. In der praktischen Anwendung des Finanzhaushaltgesetzes lassen sich viele konkrete Fragestellungen lösen und Ermessenspielräume schliessen, auch wenn die Grundsät- ze allgemein gehalten sind. Damit wird ohne Qualitätseinbusse bei der Rechnungs- legung eine hohe Flexibilität erreicht. Anderseits zwingt ein generell-abstraktes Regelwerk zu einer eingehenden Auseinandersetzung mit dem konkreten Tatbe- stand. Obwohl die Rechnungsführung und der Jahresabschluss im Vordergrund stehen, wirken sich die Rechnungslegungsgrundsätze auch auf die Budgetierung und Pla- nung aus. Der Grundsatz der Vergleichbarkeit verlangt unter anderem, dass Budget und Rechnung formell und materiell abgestimmt sein müssen. Die Rechnungsle- gungsgrundsätze ergänzen somit die Grundsätze der Budgetierung und gelten im Prinzip auch bei der Erstellung des Finanzplanes.

1.6.4.2 Anwendbare Standards Die bisherigen Regelungen zur Rechnungslegung des Bundes sind recht rudimentär und orientieren sich primär am Vorsichtsprinzip und anderen obligationen- und finanzrechtlichen Grundsätzen. Im Gegensatz zur Privatwirtschaft stützt sich die öffentliche Hand kaum auf Standards. Die Nützlichkeit, das Rechnungswesen an einheitliche Rechnungslegungsstandards anzulehnen, ist indessen für die Transpa- renz und Kontinuität der Rechnungslegung unbestritten. Die Orientierung an einem Rechnungslegungsstandard gewährleistet: – eine vollständige und transparente Informationen über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage; – die Kontinuität der Rechnungslegung durch die Anwendung einheitlicher Grundsätze über mehrere Jahre; – eine umfassende und qualitativ hochstehende Finanzberichterstattung. Im Rahmen des Neuen Rechnungsmodells wird sich der Bund künftig an die Inter- national Public Sector Accounting Standards (IPSAS) anlehnen. Auf Gesetzesstufe wird indessen verzichtet, IPSAS als Rechnungslegungsstandard des Bundes aus- drücklich zu nennen. Mit dem Terminus «Orientierung» oder «Anlehnung» an IPSAS wird verdeutlicht, dass IPSAS vom Bund nicht vollständig angewendet werden. Für unveränderbare Bundesspezifika, für deren Berücksichtigung IPSAS keinen Spielraum bieten,

können gezielte Ausnahmen definiert werden (beispielsweise für einzelne Regelun- gen im Zusammenhang mit der Schuldenbremse). Ausnahmen von IPSAS müssen, inklusive einer stichhaltigen Begründung, transparent im Anhang zur Jahresrech- nung ausgewiesen werden. Dadurch können die Nutzenpotentiale des Rechnungsle- gungsstandards voll ausgeschöpft werden. Sowohl IPSAS wie auch das Bundesrechnungsmodell werden sich weiterentwickeln. Damit der Bezug zu IPSAS transparent bleibt, müssen die Entwicklungen mindes- tens jährlich überprüft werden. Neue Abweichungen zu IPSAS müssen vom Bundes- rat beschlossen werden.

1.6.4.3 Rechnungslegungsgrundsätze des Bundes Das Prädikat einer Rechnungsablage nach IPSAS unter dem Gesichtspunkt «true and fair view» kann nur bei vollständiger Anwendung eines anerkannten Rech- nungslegungsstandards erteilt werden. Bei der Erarbeitung des Neuen Rechnungs- modells orientiert sich der Bund zwar an IPSAS, wohl wissend, dass gewisse Abweichungen unumgänglich sein werden. Aus diesem Grund wurde für die Umschreibung des Zwecks der Rechnungslegung im Artikel 47 Absatz 1 E-FHG die Definition von IPSAS nicht übernommen, sondern folgende Formulierung gewählt, die dem Grundgedanken von «true and fair view» möglichst nahe kommt: «Mit der Rechnungslegung sollen die Vermögens-, die Finanz- und die Ertragslage den tat- sächlichen Verhältnissen entsprechend dargestellt werden.» Damit wird ein Zielzu- stand beschrieben. Im Unterschied dazu zielt IPSAS auf die Abbildung von «Tatsa- chen» ab und spricht von «vermittelt eine den tatsächlichen Verhältnissen entsprechende Darstellung». Die Formulierung eröffnet dem Bund gewisse Hand- lungsspielräume und verhindert Automatismen bei der Übernahme neuer Bestim- mungen von IPSAS. Dies bedeutet jedoch keineswegs, dass die neue Rechnungsle- gung des Bundes damit einen qualitativ ungenügenden Stand aufweisen wird. Die erzielten Verbesserungen zum bisherigen Rechnungsmodell sind markant und auch im internationalen Vergleich beachtlich. Die Rechnungslegungsgrundsätze führen zu einer Vielzahl von Bestimmungen. Im Finanzhaushaltgesetz werden nur die wichtigsten Prinzipien aufgeführt. Es sind dies die Grundsätze der Wesentlichkeit, der Verständlichkeit, der Stetigkeit und der Bruttodarstellung. Weitere Grundsätze und die Ausführungsbestimmungen zu vor- stehenden Grundsätzen finden ihren Niederschlag in der Finanzhaushaltverordnung.

1.6.4.4 Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze stellen eine Konkretisierung der Rech- nungslegungsgrundsätze dar. Bilanzierungsgrundsätze unterstützen den Entscheid, ob ein Tatbestand in der Bilanz aktiviert oder passiviert wird. Dieser Entscheid ist der Bewertung vorgelagert. Bewertungsgrundsätze setzen Vorgaben, zu welchem Wert die Positionen der Bilanz ausgewiesen werden dürfen. Sie umfassen somit ebenfalls Grundsätze zu Abschreibungen und Wertberichtigungen. Mit der Orientierung an IPSAS wird die Praxis der Bilanzierung und Bewertung vereinheitlicht. Für eine Aktivierung setzen IPSAS voraus, dass die finanzielle, materielle oder immaterielle Vermögensposition in Zukunft einen wirtschaftlichen

Nutzen erbringt (z.B. Vermögensertrag) oder für die Erbringung öffentlicher Aufga- ben genutzt wird. Für die Bewertung sind nach IPSAS zwei grundlegende Modelle zulässig: Bewer- tung zu Verkehrswerten («at fair value») oder zu Anschaffungs-/Herstellkosten abzüglich Abschreibungen («at cost»). Ausserplanmässige dauernde Wertminderun- gen («impairments») bei den «at cost» bilanzierten Aktivposten werden mittels Wertberichtigungen berücksichtigt. Die Bilanzierung der Aktiven des Bundes lehnt sich künftig an den vorstehenden Grundraster von IPSAS an. Beim Finanzvermögen steht die Bewertung nach dem Verkehrswert im Vordergrund, während die Bestandteile des Verwaltungsvermö- gens (Sachgüter sowie Darlehen und Beteiligungen) und die Guthaben aus Spezial- finanzierungen in der Regel zum Nominal- beziehungsweise Anschaffungswert in die Bilanz eingestellt werden. Einzig die Bilanzierung der namhaften Beteiligungen des Bundes erfolgt zum Equity-Wert. Bei der Anwendung der Equity-Methode wird der Anteil des Bundes am Eigenkapital des Unternehmens in der Bilanz des Bundes als Beteiligungswert eingestellt. In den Folgeperioden ist der Wert der Beteiligungen um die Veränderungen des Eigenkapitalanteils anzupassen. Als namhaft gilt eine Beteiligung dann, wenn sie folgende Bedingungen kumulativ erfüllt: der Beteili- gungsanteil des Bundes ist zwanzig Prozent oder mehr und der gesamte Equity-Wert der Beteiligung überschreitet den Betrag von 100 Millionen Franken. Mit dieser Regelung entspricht der in der Bundesrechnung bilanzierte Wert der Beteiligungen eher den tatsächlichen Verhältnissen als eine Festlegung auf Grund des Nominal- beziehungsweise Anschaffungswertes. Damit werden namhafte Beteiligungen wie zum Beispiel Swisscom auf Grund ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zu einem viel höheren Wert als dem Anschaffungswert bilanziert. Wird eine Überbe- wertung des Equity-Wertes vermutet, so ist ein Impairment (Werthaltigkeitsprüfung) durchzuführen. Hinweise für die Notwendigkeit eines Impairment sind zum Beispiel ein tieferer Börsenkurs oder laufende massgebliche Zuschüsse an die Beteiligung durch den Bund beziehungsweise ein nachhaltig negativer «free cash flow». Die Bilanzierung der Verbindlichkeiten erfolgt grundsätzlich nach Nominalwerten. Die Höhe der Rückstellungen wird auf Grund von Wahrscheinlichkeiten ermittelt. Diese Berechnung muss auf nachvollziehbaren Grundlagen vorgenommen werden. Eventualverbindlichkeiten werden gemäss IPSAS 19 nicht passiviert, sondern im Anhang ausgewiesen. Bei Verpflichtungskrediten soll deren Gesamthöhe, der Kre- ditsaldo, der Stand der eingegangenen, aber noch nicht abgerechneten Verpflichtun- gen und ihre voraussichtlichen Fälligkeiten sowie der Gesamtbetrag der geleisteten Zahlungen im Anhang zur Jahresrechnung offen gelegt werden. Die Bilanzierung erfolgt erst bei der Rechnungsstellung beziehungsweise bei Fälligkeit gemäss Sub- ventionsgesetz. Die Bildung von Rückstellungen des Bundes orientiert sich an den Grundsätzen von IPSAS, sowohl was die Definition als auch die Bemessung beziehungsweise. Bewertung betrifft. Die einzelnen Veränderungen und Bestände inklusive einer kurzen Erläuterung werden im Rückstellungsspiegel als Bestandteil des Anhangs der Jahresrechnung offen gelegt. Rückstellungen sind beispielsweise erforderlich für beschlossene Restrukturierungen (z.B. Sozialplanmassnahmen, eigene Pensionskas- se), für Verpflichtungen aus Leistungen an Arbeitnehmer, nicht versicherten Schä- den, aus Haftung und für Garantieleistungen sowie für Verpflichtungen aus Rücker- stattungsansprüchen bei der Verrechnungssteuer und für Verpflichtungen aus Leistungen der Militärversicherung. In Bezug auf die Vorsorgeverpflichtungen ist

daran zu erinnern, dass trotz der Verselbstständigung der Pensionskasse des Bundes PUBLICA diese weiterhin eng mit dem Bund als angeschlossenem Arbeitgeber verbunden ist. Dies kommt einerseits durch den Destinatärkreis (Arbeitnehmende und Pensionierte), anderseits auch in finanzieller Hinsicht zum Ausdruck, da das Vermögen der PUBLICA zu einem wesentlichen Teil durch die Beiträge von Arbeitgebern und Arbeitnehmenden geäufnet wird und diese auch in der Kassen- kommission vertreten sind. Vor diesem Hintergrund ist esfolgerichtig, dass die faktisch bereits bestehenden Verpflichtungen nach der dynamischen Methode in der Rechnung ausgewiesen oder zumindest im Anhang zur Rechnung offen gelegt werden. Nur so finden diese finanziellen Risiken einen unmittelbaren Niederschlag in der Berichterstattung zur Jahresrechnung. Allerdings lässt sich aus dieser wirt- schaftlichen Betrachtungsweise rechtlich keine Verpflichtung gegenüber PUBLICA ableiten. Im Vordergrund stehen vielmehr die möglichst getreue Darstellung der Personalvorsorgesituation in der Jahresrechnung und die Vergleichbarkeit mit andern öffentlichen Verwaltungen, welche ähnliche Vorsorgepläne kennen, sowie intertemporäre Vergleiche. Der Bundesrat wird über die rechnungsmässige Behand- lung der Verpflichtungen aus Vorsorge (Ausweis in der Rechnung oder Offenlegung im Anhang) erst dann befinden, wenn die Ergebnisse der Berechnungen auf der Basis des künftigen Beitragsprimats vorliegen.

1.6.5 Internes Kontrollsystem (IKS) Das interne Kontrollsystem (IKS) umfasst alle Vorgänge, Methoden und Massnah- men, die dazu dienen den Wirkungsgrad der operativen Geschäftsprozesse zu opti- mieren, die Verlässlichkeit des Rechnungswesens und der Finanzinformationen zu gewährleisten, das Bundesvermögen vor ungerechtfertigtem Geldabfluss zu schüt- zen und die Einhaltung bestehender und anwendbarer Gesetze, Weisungen und Richtlinien sicherzustellen. Obwohl ein IKS keine absolute Sicherheit bieten kann, ist es ein vitaler Beitrag zur Erreichung obiger Ziele. Um diese erreichen zu können, müssen verschiedene Kom- ponenten ausreichend berücksichtigt werden: – Das Kontrollumfeld bildet das Fundament für ein funktionierendes IKS. Ein überaus wichtiger Erfolgsfaktor ist die übergeordnete Haltung und das Bewusstsein der obersten Führungsebene bezüglich IKS und dessen Stel- lenwert in der Verwaltungseinheit. Das Aufsetzen und die Überwachung des IKS ist eine nichtdelegierbare Führungsaufgabe. Eine weitere wichtige Komponente bilden die Mitarbeitenden: deren Einbezug in die Gestaltung, Einführung und Überwachung wie auch deren individuellen Eigenschaften einschliesslich Integrität, Arbeitseinstellung, Kontrollbewusstsein und Kom- petenz. – Ein IKS kann nicht alle Risiken eliminieren. Das Hauptziel einer Risikoein- schätzung ist die Risiken zu kennen, gezielt zu bewirtschaften und wo sinn- voll zu minimieren. Dabei ist neben dem Risikofaktor auch der Kosten- Nutzen-Faktor zu berücksichtigen. – Zudem muss ein optimales Zusammenspiel zwischen regulatorischen, orga- nisatorischen und technischen Kontrollaktivitäten angestrebt werden. Lücken in einem Bereich oder nicht sauber aufeinander abgestimmte Mass-

nahmen können die Wirksamkeit des gesamten IKS gefährden. Präventive Kontrollen sind grundsätzlich nachgelagerten Kontrollen vorzuziehen. Der Wirksamkeit des internen Kontrollsystems wird in Zukunft eine noch wichtigere Rolle zukommen als in der Vergangenheit, da die Einführung des Neuen Rech- nungsmodells eine Dezentralisierung der Aufgaben, Kompetenzen und Verantwor- tungen im Rechnungswesen mit sich bringt. Weiterführende Erläuterungen finden sich unter Ziffer 2.4 zu Artikel 39 (Interne Kontrolle).

1.7 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 1.7.1 Beurteilung des neuen Rechnungsmodells für den Bund Mit dem neuen Rechnungsmodell leistet der Bund einen wichtigen Beitrag zur Weiterentwicklung und Harmonisierung des öffentlichen Rechnungswesens in der Schweiz. Das anspruchsvolle Grossprojekt erlaubt es, die stark gestiegenen Anforde- rungen und neue Entwicklungstendenzen zu berücksichtigen. Zudem bietet sich die Chance, seit längerem erkannte Schwächen des heutigen Systems auszumerzen. Zentrales Element der neuen Rechnungsdarstellung des Bundes stellt die Übernahme des in der Privatwirtschaft gebräuchlichen Rechnungsaufbaus mit Erfolgsrechnung, Bilanz, Finanzierungs- und Mittelflussrechnung sowie dem Anhang der Jahresrech- nung dar. Damit kann der ernst zu nehmenden Kritik an der nicht mehr zeitgemässen Grundstruktur der Bundesrechnung vollumfänglich Rechnung getragen werden. Die duale Ausrichtung des Rechnungsmodells erlaubt es, die mehrdimensionalen Anforderungen an das Rechnungswesen des Bundes bestmöglich abzudecken. Das Parlament verfügt – in Verknüpfung mit der Schuldenbremse – mit der Finanzie- rungs- und Mittelflussrechnung über ein bewährtes und auf die Aufgabenstellung des zentralstaatlichen Transferhaushaltes optimal zugeschnittenes Instrument zur finanziellen Gesamtsteuerung, während die Erfolgsrechnungen der Verwaltungsein- heiten die Grundlage für den Haushaltvollzug und die finanzielle Führung auf Betriebsebene bilden. Die Verwendung eines einheitlichen Kontenrahmens, der vorgegebene minimale Standard zur Aufwand- und Auftragserfassung und die geplante Einführung der Leistungsverrechnung zwischen Verwaltungseinheiten für ausgewählte Leistungska- tegorien bilden eine optimale Voraussetzung zur Erhöhung der Kostentransparenz auf Betriebsebene wie auch für die Bereitstellung von verwaltungseinheitenübergrei- fenden Kosteninformationen (z. B. Kosten der Öffentlichkeitsarbeit). Der neue Aufbau der Finanzberichterstattung lehnt sich an bewährte Konzepte aus der Privatwirtschaft an, ohne dass dadurch bei den spezifischen Anforderungen des Bundes Abstriche in Kauf genommen werden müssen. Der modulartige Aufbau der Berichterstattung berücksichtigt die unterschiedlichen Bedürfnisse der verschiede- nen Anspruchsgruppen in idealer Weise. Mit der Anlehnung an IPSAS orientiert sich die Rechnungslegung des Bundes erstmals an einem international anerkannten Standard. Dieser unabhängige Refe- renzrahmen bietet Gewähr für Transparenz und Stetigkeit, beides zentrale Anforde-

rungen, auf die das Parlament und die anderen Anspruchsgruppen grösstes Augen- merk legen. Die Anwendung des gleichen Rechnungsprinzips auf den Ebenen zentrales Rech- nungswesen und Buchhaltungen der Verwaltungseinheiten gewährleistet zudem ein kontinuierliches bruchfreies System, verbessert die Durchgängigkeit der Prozesse und erleichtert die Konsolidierung der Daten. Die Beseitigung der bisherigen, vie- lerorts kaum verstandenen Systemunterschiede zwischen zentralem und dezentralem Rechnungswesen wie auch die Standardisierung der Finanzprozesse und deren Dokumentation in einem umfassenden Handbuch schaffen günstige Voraussetzun- gen, um einen Kulturwandel in der Haushalt- und Rechnungsführung des Bundes auf der Verwaltungsebene einzuleiten. Mit dem Projekt Neues Rechnungsmodell werden aber auch die Grundlagen für eine Gesamtsanierung der inkonsistenten und problembehafteten SAP-Landschaft in der Bundesverwaltung geschaffen. Die Komponenten Finanzen und Controlling bilden das Kernstück des neuen Gesamtmodells für den integrierten Einsatz von SAP. Es kann indessen nicht davon ausgegangen werden, dass die systemmässige Umstel- lung bei den über achtzig Verwaltungseinheiten und dem zentralen Rechnungswesen in einem Schritt erfolgen kann. Rein systemtechnisch wird deshalb eine etappierte Einführung notwendig sein. Obwohl die Migration des neuen Verbundsystems samt der Anpassung der SAP- Architektur und -organisationsstruktur aufwändig ist, dürften letztlich erhebliche Effizienzsteigerungen resultieren (vgl. auch Ziff. 1.8.2.3).

1.7.2 Auswirkungen der neuen Grundsätze auf den Bundeshaushalt Auch wenn – nicht zuletzt unter Berücksichtigung der Anforderungen der Schulden- bremse – das Finanzierungsergebnis weiterhin die primäre Orientierungsgrösse für die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts bleiben wird, ist davon auszugehen, dass durch den Übergang zum Accrual Accounting and Budgeting zusammen mit der Anlehnung an IPSAS die Vermögens- und Ertragssicht in der finanzpolitischen Diskussion künftig gestärkt wird. IPSAS bringt eine neue Qualität in die öffentliche Rechnungslegung, sowohl was die Einheitlichkeit als auch was die Transparenz betrifft. Ein eigentlicher Paradig- mawechsel stellt die Umstellung vom obligationenrechtlich geprägten Vorsichts- prinzip auf die «fair presentation» beziehungsweise die «getreue Darstellung» der Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage dar. Allerdings ist unverkennbar, dass sich IPSAS von den privatwirtschaftlichen IAS/IFRS-Standards ableitet. So ist das Instrument des Haushaltkredites in IPSAS nicht geregelt. Es ist jedoch davon auszugehen, dass – nachdem das Public Sector Committee (PSC) der International Federation of Accountants im Mai 2000 erste Grundsätze für das öffentliche Rechnungswesen publiziert hat – in den nächsten Jahren eine stete Weiterentwicklung dieser Standards unter stärkerer Beachtung der besonderen Bedürfnisse der öffentlichen Haushalte erfolgen wird. Seit November 2003 ist die Schweiz in der Consultive Group des PSC mit Prof. Andreas Bergmann von der Zürcher Hochschule Winterthur als Vertreter des Bundes und der Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren (FDK) prominent vertreten.

In den Bereichen Budgetierung und Buchführung erfordert die Umstellung auf das Accrual Accounting und Budgeting ein gewisses Umdenken im operativen Bereich. Die Einführung des neuen Rechnungsmodells wird zudem zum Anlass genommen, das Rechnungswesen des Bundes von Grund auf zu überprüfen und die Finanzpro- zesse, die informatikgestützten Abläufe und die Rahmenorganisation samt dem internen Kontrollsystem von Grund auf neu zu gestalten. Die grössten Auswirkungen haben die neuen Grundsätze auf die Rechnungslegung. Betroffen sind vor allem folgende Bereiche: – Zeitliche Abgrenzung von Aufwand und Ertrag: Mit der Einführung einer Erfolgsrechnung als Basis für die Budgetierung, Buchführung und Rech- nungslegung (Accrual Accounting and Budgeting) ist eine periodengerechte Zuordnung von Aufwand und Ertrag, auf die im heutigen finanzierungsori- entierten Rechnungsmodell mit gutem Grund verzichtet werden konnte, eine unabdingbare Voraussetzung für die ordnungsmässige Rechnungsführung. Massgebend für die zeitliche Abgrenzung ist in der Regel das Realisations- prinzip (vgl. dazu auch Ziff. 1.5.2). Die Umstellung auf die Accrual-Sicht dürfte keine gewichtigen betragsmässigen Auswirkungen haben, weil schon heute eine weitgehende Deckungsgleichheit zwischen Forderungs- und Kas- sa-Prinzip besteht. Eine Besonderheit stellen die zeitraumbezogenen Leis- tungen wie die Kapitalzinsen, Mietzinsen und Versicherungsprämien dar. Sofern der geschuldete Betrag mehrere Rechnungsperioden betrifft, muss eine transitorische Abgrenzung vorgenommen werden. Es ist davon auszu- gehen, dass diese Rechnungsabgrenzungen – gemessen am Gesamtvolumen der Erfolgsrechnung – nicht erheblich ins Gewicht fallen werden. – Bewertung der Aktiven: Der künftig anzuwendende Grundsatz der «fair pre- sentation» wird zur Folge haben, dass gewisse Vermögensteile des Bundes im Rahmen der neuen Eingangsbilanz eine erhebliche Aufwertung erfahren werden. Bei den zivil nutzbaren Immobilien ist vorgesehen, eine Neubewer- tung der Altbestände zu einem zurückhaltend geschätzten Marktwert vorzu- nehmen. Bei der Bilanzierung der Darlehen und Beteiligungen im Verwal- tungsvermögen nach den IPSAS-Regeln stellen sich verschiedene Fragen, die noch näher geprüft werden müssen. Durch die Bewertung von namhaften Beteiligungen nach der Equity-Methode sind in einzelnen Fällen gewichtige Aufwertungen zu erwarten. Schliesslich wird die geplante Aktivierung der Software und der militärischen Immobilien auch zu einer Erhöhung des Verwaltungsvermögens führen. – Bewertung der Passiven: Bei den passivierbaren Verpflichtungen wird die Bilanzierung der laufenden und der Finanzschulden keine Änderung erfah- ren. Durch die verstärkte Bedeutung des Accrual Accounting werden hinge- gen die Rückstellungen zu einem wichtigen Instrument bei der Periodisie- rung des Aufwandes. Beim bisher stark im Vordergrund stehenden Cash Accounting kam diesen Abgrenzungsposten nur eine untergeordnete Rolle zu. Neu wird sich die Bildung von Rückstellungen des Bundes an den Grundsätzen von IPSAS orientieren, sowohl was die Definition als auch die Bemessung bzw. Bewertung betrifft. Ein zusätzlicher Rückstellungsbedarf zeichnet sich insbesondere ab für:

– absehbare Verlustrisiken aus Garantie- und Bürgschaftsverpflichtun- gen; – betriebliche Restrukturierungsmassnahmen (Sozialpläne); – Ansprüche für Rentenleistungen (Militärversicherung); – Rückerstattungsverpflichtungen bei der Verrechnungssteuer. Im Zusammenhang mit der Frage einer Rückstellung für Verrechnungssteu- eransprüche wird auch geprüft werden müssen, inwiefern nebst diesen Ver- pflichtungen insbesondere bei der Mehrwertsteuer auch Guthaben aus bereits erfüllten wirtschaftlichen Tatbeständen bestehen, die im Sinne einer aktiven Steuerabgrenzung bilanzmässig ebenfalls noch nicht erfasst sind. Nach dem heutigen Stand der Abklärungen wäre es indessen verfrüht, irgendwelche zahlenmässigen Angaben zu den Auswirkungen der vorste- hend umschriebenen Änderungen zu machen. Dies gilt auch für die Verpflichtungen aus Vorsorge (vgl. hierzu die Ausfüh- rungen unter Ziff. 1.6.4.4).

1.7.3 Auswirkungen auf die mit der Konsolidierung erfassten Institutionen und Organisationen Damit der konsolidierte Abschluss des Bundes aussagekräftige Informationen ver- mittelt, ist von zentraler Bedeutung, dass sämtliche darin enthaltenen Positionen gleichartig erfasst und bewertet sind. Um dies sicherzustellen, sollen im konsolidier- ten Abschluss des Bundes dieselben Rechnungslegungsgrundsätze wie für die Bun- desrechnung (Stammhaus) angewendet werden. Die Eidgenössische Finanzverwal- tung wird Regeln formulieren, wann, in welcher Form und in welcher Qualität die von der Konsolidierung betroffenen Institutionen und Organisationen ihre Informa- tionen anzuliefern haben. Die Konsolidierung bedeutet keinen Eingriff in die betriebliche Autonomie der erfassten Einheiten; diese sind bezüglich der Regelung ihrer Rechnungslegung grundsätzlich frei. Vorbehalten bleibt die Kompetenz des Bundesrates, Verwal- tungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die eine eigene Rechnung führen, bei Bedarf die Grundsätze der Rechnungslegung vorzuschreiben (vgl. Art. 55 Abs. 2 Bst. a E-FHG).

1.7.4 Ergebnis der Konsultation der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) und direkt betroffener Institutionen Die vorliegende Gesetzesrevision wurde im Rahmen einer Konsultation des Finanz- departementes der Finanzdirektorenkonferenz (FDK) sowie den durch die Konsoli- dierungsbestimmungen primär betroffenen Institutionen und Organisationen zur Stellungnahme unterbreitet. Weil keine direkten Auswirkungen auf die Kantone zu erwarten sind und die geplanten Neuregelungen keine allgemein politischen Inhalte aufweisen, wurde auf die Durchführung einer Vernehmlassung bei den Kantonen, politischen Parteien und weiteren Institutionen verzichtet.

Die Ergebnisse der Konsultation lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die Konferenz der Kantonalen Finanzdirektoren erachtet den vorliegenden Entwurf zu einem neuen Finanzhaushaltgesetz als sehr positiv. Der Gesetzesentwurf bilde eine gute Grundlage für die Umsetzung des neuen Rechnungsmodells des Bundes. Begrüsst werden insbesondere folgende Eckwerte von NRM: – die Annäherung der Rechnungslegung des Bundes an das Harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden (HRM) und die daraus zu erwartende Verbesserung der Vergleichbarkeit öffentlicher Haushalte im In- und Ausland; – die Anlehnung an internationale Rechnungslegungsstandards und damit die Ermöglichung einer zuverlässigeren Sicht auf die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Bundeshaushalts. Dabei erachtet es die FDK als richtig, dass die International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) nicht umfas- send übernommen werden; – die vorgesehenen Neubewertungen der Vermögensbestände nach dem Grundsatz der «true und fair view»; – die Schaffung einer Grundlage für die Vornahme von periodengerechten Abgrenzungen sowie – die grundsätzliche Absicht, eine Konsolidierung der diversen Beteiligungen des Bundes vorzunehmen. Im weitern macht die FDK darauf aufmerksam, dass die substanziellen Risiken von Betrieben und Anstalten, welche nicht konsolidiert werden, auf Grundlage eines umfassenden Risk Managements offen gelegt werden sollten. Wo die Kantone vom geplanten Systemwechsel betroffen sind, zum Beispiel im Falle einer Änderung bei der Verbuchung der Einnahmen aus der direkten Bundessteuer und bei der Ausrich- tung von Bundesbeiträgen, sind diese rechtzeitig mit einzubeziehen. Es gelte unbe- dingt zu vermeiden, dass bei den Kantonsanteilen beispielsweise auf Grund einer veränderten Abgrenzungspraxis Ausfälle resultieren. Schliesslich regt die FDK mit Blick auf die laufenden Reformarbeiten zum Harmonisierten Rechnungsmodell die Schaffung eines Gremiums aus Vertretern des Bundes und der Kantone an, welches die Rechnungslegung in den öffentlichen Haushalten verfolgt und neue Entwicklun- gen und Bedürfnisse in das Regelwerk aufnimmt. Das Eidgenössische Institut für Geistiges Eigentum (IGE) hält in seiner Stellung- nahme fest, dass das Institut seine Rechnung bereits heute gemäss IRFS-Standard führt beziehungsweise abschliesst. Das IGE geht davon aus, dass die im Gesetzes- entwurf vorgesehenen Bestimmungen zur Konsolidierung keine Auswirkungen auf seine derzeitige Rechnungslegung haben. In seiner Stellungnahme weist der ETH-Bereich darauf hin, dass die möglichen Auswirkungen auf die Rechnungslegung im Bereich der bundeseigenen Hochschu- len und Forschungsinstitutionen im heutigen Zeitpunkt nicht beurteilt werden kön- nen, da bis zum entsprechenden Entscheid des Bundesrates noch nicht feststeht, nach welchen Grundsätzen die Rechnungsführung im ETH-Bereich künftig erfolgen wird. Die übrigen, orientierungshalber angeschriebenen Institutionen und Organisationen haben sich zum neuen Rechnungsmodell und zum vorliegenden Gesetzesentwurf nicht geäussert.

1.8 Umsetzung des neuen Rechnungsmodells 1.8.1 Optimierung der Prozesse im Bereich Haushalt- und Rechnungsführung Die mit dem neuen Rechnungsmodell angestrebte Neuausrichtung des Finanz- und Rechnungswesens eröffnet der Bundesverwaltung die Gelegenheit, die Prozesse in der Haushalt- und Rechnungsführung von Grund auf zu überdenken und zu verein- heitlichen. Nach Vorliegen des strategischen Fachkonzeptes für ein neues Rech- nungsmodell Bund (Bericht Grundmodell) wurde in der zweiten Hälfte 2002 ein umfassendes Process Reengineering für den Bereich Haushalt- und Rechnungsfüh- rung in der Bundesverwaltung an die Hand genommen. Dieses umfasste die Neuge- staltung der Geschäftsprozesse Finanzplanung und Budgetierung, Rechnungslegung, Kreditoren- und Debitorenabwicklung, Kreditwesen und Reporting wie auch die Überprüfung der Aufbauorganisation. In diesem Zusammenhang musste auch die Aufgabenteilung zwischen dem zentralen und dem Rechnungswesen der Verwal- tungseinheiten samt den Schnittstellen zu den andern SAP-Modulen und weiteren Systemen geregelt sowie die organisatorischen und integrationstechnischen Voraus- setzungen für die systemtechnische Implementierung der neuen Finanzstandards geschaffen werden. Um zu gewährleisten, dass die Fachkonzepte und die gewählten organisatorischen Lösungen konsistent sind und das Prozessmodell in SAP auch umgesetzt werden kann, ist ein funktionsfähiger Prototyp als Basis des künftigen Standards für die nachfolgende Implementierung entwickelt worden. In einem aufwändigen Verfahren wurde dieses System, das drei Modellämter, die Aufgaben des zentralen Rechnungswesens (mit u.a. den Funktionen Budgetierung, Konsolidie- rung, Berichterstattung und Zahlungsabwicklung) sowie ein Finanzinformationssys- tem (Business Warehouse) umfasst, eingehend getestet und die vorgängig definier- ten Resultate auf ihre Richtigkeit hin geprüft. Im Rahmen der Arbeiten zur Qualitätssicherung der Rechnungsführung wurde auch erkannt, dass der Aufbau von eigentlichen Dienstleistungszentren im Bereich Rech- nungsführung wesentliche Vorteile gegenüber der heute üblichen dezentralen Abwicklung dieser Aufgaben in den Verwaltungseinheiten hat. Darauf aufbauend wurden Konzepte zur organisatorischen Optimierung der Haushalt- und Rechnungs- führung entworfen. Als sehr effizient kristallisierte sich eine Lösung heraus, welche bestimmte operative Tätigkeiten wie die Buchführung, die Erteilung der Zahlungs- aufträge sowie die Überwachung des Zahlungseingangs spezialisierten Leistungserb- ringerzentren überträgt. Die Errichtung (departementaler) Leistungserbringerzentren hat zum Ziel, die Geschäftsprozesse und deren Qualität zu verbessern sowie den Ressourceneinsatz wirtschaftlicher zu gestalten (Nutzung von Skaleneffekten). Die Erarbeitung eines entsprechenden Detailkonzeptes ist im Gang. Die Umsetzung dieser Massnahme hat koordiniert durch die Departemente zu erfolgen.

1.8.2 Integrierte Informatiklösung 1.8.2.1 Informatiksystem für NRM Das Neue Rechnungsmodell soll mit einer integrierten Informatiklösung realisiert werden. Dies bedeutet, dass einheitliche und durchgehende Prozessabläufe geschaf- fen werden, welche aufwändige Schnittstellen zwischen unterschiedlichen Systemen

wo möglich vermeiden. Die vorgesehene und in einem Prototypen bereits konzipier- te Informatiklösung lässt sich wie folgt charakterisieren: Budgeterstellung, Rechnungsführung und Rechnungslegung erfolgen dezentral in den einzelnen Verwaltungseinheiten, aber mit einem einheitlichen System für die gesamte Bundesverwaltung. Um die Effizienz und Qualität der dezentralen Arbeiten sicherzustellen, wird die Zusammenfassung gewisser ausführender Funktionen in departementalen Dienstleistungszentren für die Rechnungsführung geprüft. Der Zahlungsverkehr, die Zusammenführung der Finanzdaten und die Konsolidie- rung erfolgen zentral bei der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV). Dabei werden neben den transaktionsorientierten Systemen ein sogenanntes Business Warehouse (BW) und spezielle Konsolidierungswerkzeuge eingesetzt. Das Business Warehouse dient unter anderem zur Erstellung der Haushaltstatistik und bedarfsge- rechter ad-hoc-Berichte.

1.8.2.2 Standardsoftware SAP Ende 1997 hat der Bundesrat entschieden, für die Unterstützung der Supportprozesse in der Bundesverwaltung die betriebswirtschaftliche Standardsoftware SAP/R3 einzusetzen. Heute führt der grösste Teil der Verwaltungseinheiten die Finanzbuch- haltung mit SAP auf der Basis des Referenzmodells Finanzen und Controlling (REFICO). Anfangs 2001 wurde das einheitliche Personalinformationssystem BV PLUS, das ebenfalls die Standardsoftware SAP R/3 einsetzt, in Betrieb genommen. Im Jahr 2003 wurde eine einheitliche SAP-Lösung zur Materialbeschaffung einge- führt und in verschiedenen weiteren Projekten wurden und werden SAP-Lösungen zur Unterstützung von Supportprozessen realisiert. Allerdings ist der SAP-Einsatz in der Bundesverwaltung historisch gewachsen; bereits vor 1997 wurden erste Lösungen konzipiert und bei der Einführung von REFICO wurden die dezentralen Bedürfnisse teils stark gewichtet, so dass die Prozessintegration in der heutigen SAP-Landschaft der Bundesverwaltung nur teilweise möglich ist. Die SAP-Anwendungen der Bundesverwaltung sind zudem auf einer Vielzahl von Systemen und SAP-Mandanten im BIT und im VBS reali- siert. Die heutige Zentralbuchhaltung der Eidgenössischen Finanzverwaltung wird nicht mit SAP geführt; sie wird durch die SAP-Systeme zur Implementierung des Neuen Rechnungsmodells abgelöst werden.

1.8.2.3 Integration weiterer Anwendungsbereiche und Bereinigung der SAP-Landschaft Mit der Einführung des NRM wird die SAP-Landschaft der Bundesverwaltung bereinigt. Die Finanzsysteme zur Abbildung des Neuen Rechnungsmodells bilden den Kern der künftigen integrierten SAP-Systeme des EFD zur Ressourcenbewirt- schaftung. Das Personalinformationssystem BV PLUS sowie Immobilienmanage- ment-, Beschaffungs- und Logistiksysteme werden die automatische Überführung der Finanzdaten in die Finanzsysteme ermöglichen. Der Verteidigungsbereich soll nach Möglichkeit in den NRM-Standard integriert werden. Ein übergeordnetes

einheitliches SAP-Business-Information-Warehouse für Finanz-, Personal-, Immobi- lienmanagement- und Logistikdaten erlaubt eine konsistente Datenhaltung und Berichterstattung. Die Einführung des integrierten Informationssystems für NRM in der Bundesver- waltung bedingt einen erheblichen technischen und organisatorischen Aufwand, da neben den zentralen Systemen auch die Buchhaltungen in allen Verwaltungseinhei- ten umgestellt werden müssen. Die durchgehend automatisierten Prozesse und einheitliche Informations- und Dokumentationswerkzeuge werden aber die Effizienz der Verwaltungsarbeiten erhöhen. Zudem werden durch die Vereinfachung und Vereinheitlichung der SAP-Landschaft die Informatik-Betriebskosten massgeblich gesenkt.

1.8.3 Restatement der Bilanz, Vergleichbarkeit der Daten Mit der Einführung des neuen Rechnungsmodells wird die Bilanzierung verschiede- ner Aktiv- und Passivposten grössere Änderungen erfahren. Die künftige Anlehnung an IPSAS bedeutet, dass nebst der graduellen Anpassung des Investitionsbegriffs nicht mehr das Vorsichtsprinzip im Vordergrund steht, sondern dass die Darstellung der Vermögens-, Ertrag- und Finanzlage ein den tatsächlichen Verhältnissen ent- sprechendes Bild vermitteln soll («true and fair view»). Hinzu kommt, dass die Aktivierung und Abschreibung der Vermögenswerte künftig nach dem Prinzip der Einzelbewertung dezentral bei den Verwaltungseinheiten erfolgen soll. Um von einer verlässlichen Wertbasis ausgehen zu können, wird in vielen Fällen eine Neu- bewertung der Einzelposten notwendig sein. Diese Neubewertung der Aktiv- und Passivposten für die Eröffnungsbilanz und die Bereitstellung von adäquaten Ver- gleichszahlen wird als sogenanntes «Restatement» bezeichnet. Die erstmalige Bewertung von Posten kann aufwändig sein, da gewisse Grunddaten, insbesondere die Anschaffungswerte, für viele Anlagen nicht verfügbar sind. Im Bereich der Immobilien haben die verantwortlichen Stellen im zivilen und militärischen Bereich mit der Erfassung und Neubewertung der einzelnen Objekte bereits begonnen. Wegen fehlender Informationen dürfte auch die Ermittlung des Rückstellungsbe- darfs mit einigem Aufwand verbunden sein. Ein erstes Restatement der Bilanz muss schon im Zeitpunkt der erstmaligen Budge- tierung nach den neuen Grundsätzen vorliegen. Auch bei der für die Kreditspre- chung massgebenden Rechnung der Verwaltungseinheiten wie auch für die Finan- zierungs- und Mittelflussrechnung müssen dem Parlament nebst den Budgetzahlen die entsprechenden Vergleichswerte des im Vorjahr beschlossenen Voranschlages und des letzten Rechnungsjahres bereitgestellt werden. Im Vergleich zur Privatwirt- schaft gestaltet sich das Restatement im öffentlichen Bereich somit aufwändiger, da in der Privatwirtschaft allfällige Vergleichszahlen zu den Budgets jedenfalls nicht veröffentlicht werden.

1.8.4 Einführung; begleitende Massnahmen Die fachtechnische Verantwortung für die Haushalt- und Rechnungsführung in der Bundesverwaltung sowie die Abwicklung des Zahlungsverkehrs liegt bei der Eidge- nössischen Finanzverwaltung. Diese ist auch Auftraggeberin für das Projekt «Neues

Rechnungsmodell des Bundes» und stellt die Benutzerprojektleitung. Mitte 2004 konnte der Projektteil Business Process Reengineering abgeschlossen werden. Das Ergebnis ist ein funktionsfähiger Prototyp, der allerdings bis zum eigentlichen Roll- out noch in verschiedenen Teilen weiterentwickelt werden muss. Die grösste Herausforderung stellt die flächendeckende Einführung des NRM in den über achtzig buchführenden Verwaltungseinheiten dar. Für die Rechnungsführung wird heute praktisch flächendeckend die Standardsoftware SAP eingesetzt. Da die Einstellungen in den einzelnen Systemen aus historischen Gründen nicht einheitlich erfolgte, erweist sich die Implementierung des neuen Buchhaltungsstandards als sehr aufwändig und stellt sowohl in technischer wie organisatorischer Hinsicht höchste Anforderungen. Die Einführung des neuen Rechnungsmodells in der gesamten Bundesverwaltung wird zentral durch die Eidgenössische Finanzverwaltung in Zusammenarbeit mit dem Kompetenzzentrum SAP des Bundesamtes für Informatik und Telekommunika- tion (BIT) und der Direktion für Informatik (DIK VBS) koordiniert und fachtech- nisch begleitet. Grosse Bedeutung wird der Qualitätssicherung und dem Aufbau eines eigentlichen Qualitätsmanagement bei den Verwaltungseinheiten beigemessen. Die Implementierung und Migration in den einzelnen Verwaltungseinheiten werden durch die Departementskoordinatoren, die über das Projekt finanziert sind, koordi- niert. Ein zentraler Erfolgsfaktor für das gesamte Projekt wird zweifellos auch der menschliche sein. Neben dem politischen und strategischen Willen zur Reform wird es darum gehen, im Rahmen einer umfassenden Changemanagementstrategie die Mitwirkung und Ausbildung aller Betroffenen beim Bund auf effiziente und nach- haltige Weise sicherzustellen.

1.9 Erledigung parlamentarischer Vorstösse Zur Zeit liegen keine parlamentarischen Vorstösse vor, die das Rechnungsmodell des Bundes als solches zum Gegenstand haben. Hingegen haben die eidgenössischen Räte am 24. September 2002 die Motion der Geschäftsprüfungskommission des Ständerates vom 28. Juni 2002 überwiesen18, mit welcher der Bundesrat beauftragt wird, die Steuerungs- und Kontrollfunktion des Parlamentes auch im FLAG-Bereich umfassend zu gewährleisten und zu diesem Zweck ein Modell vorzulegen, welches die Steuerung über Produktgruppen im Rahmen des Voranschlages ermöglicht. Nebst dem Aufzeigen der Möglichkeiten für eine bessere Integration der Finanz- und Aufgabenplanung wurde der Bundesrat zudem aufgefordert, im Rahmen der Botschaft zur NRM-bedingten Revision des Finanzhaushaltgesetzes darzulegen, welche Gesamtstrategie er in Bezug auf die zeitliche, umfangmässige und inhaltliche Weiterentwicklung des FLAG-Bereichs verfolgt. Weiter sind zwei parlamentarische Vorstösse zu FLAG eingereicht worden. Das Postulat 03.3466 vom 24. September 2003 (FLAG-Bereiche, Müller Erich19), welches am 19. März 2004 vom Nationalrat überwiesen wurde, verlangt vom Bun-

18 02.3381 M Verankerung der finanziellen Steuerung mit FLAG im Finanzhaushaltrecht. Weiterentwicklung des FLAG-Bereichs der Verwaltung (S 19.9.2002; N 24.9.2002). 19 03.3466 P FLAG-Bereiche.

desrat zu prüfen, bei welchen Verwaltungsbereichen mit dem Modell FLAG deren Effizienz erhöht werden kann. Unter Bezugnahme auf den vom Bundesrat dem Parlament im Herbst 2002 unterbreiteten Evaluationsbericht wird mit dem Postulat gleichzeitig eine massgebliche Erhöhung der Anzahl der FLAG-Bereiche gefordert. Mit dem Postulat 03.3546 vom 3. Oktober 2003 (Bundesamt für Informatik und Telekommunikation als FLAG-Amt, Pfister Theophil20), welches vom Nationalrat am 19. März 2004 überwiesen wurde, wird der Bundesrat ersucht, zu prüfen und Bericht zu erstatten, ab wann das Bundesamt für Informatik und Telekommunikation (BIT) mit FLAG geführt wird und insbesondere ob das BIT nicht bereits vor der Einführung der kreditwirksamen Leistungsverrechnung in der Bundesverwaltung in den FLAG-Status überführt werden kann. Zudem soll aufgezeigt werden, mit wel- chen besonderen unternehmerischen Freiheiten und welchem Betriebskapital es ausgestattet werden muss. Die vorliegende Botschaft und der Entwurf für ein neues Finanzhaushaltgesetz trägt den Forderungen der beiden Motionen dadurch Rechnung, dass einerseits die finan- zielle Führung mit FLAG neu im FHG verankert ist (vgl. Art. 42–46) und anderseits in Ziffer 1.3 die vom Bundesrat bezüglich FLAG verfolgte Gesamtstrategie darge- legt wird. Die beiden Motionen können somit als erfüllt abgeschrieben werden. Dies trifft auch für das Postulat von Nationalrat Pfister zu. Der Bundesrat beabsichtigt, die verwaltungsinternen IT-Leistungserbringer noch während der laufenden Legisla- turperiode auf FLAG umzustellen und ihnen den erforderlichen Grad an unterneh- merischem Handlungsspielraum zuzugestehen. Die Frage der Ausstattung mit Betriebskapital würde sich nur im Falle einer Auslagerung aus der zentralen Bun- desverwaltung stellen.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 2.1 1. Kapitel: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Gegenstand und Ziele Die mit den steigenden Anforderungen an die öffentliche Rechnungsführung begründete Neuausrichtung des Rechnungswesens des Bundes hat zur Folge, dass neben den bisher vorwiegend die Finanzierungssicht widerspiegelnden Bestimmun- gen vermehrt auch Vorgaben zur Verwaltungs- und Betriebsführung auf Stufe der einzelnen Verwaltungseinheiten gemacht werden. Das gleichberechtigte Nebenein- ander von Finanzierungssicht und betrieblicher Sicht liegt – zusammen mit der Orientierung der Rechnungslegung an einer allgemein anerkannten Rechnungsle- gungsnorm – der vorliegenden Totalrevision des Finanzhaushaltrechts des Bundes zu Grunde (Abs. 1). Die Dualität der Anforderungen an ein modernes öffentliches Rechnungswesen wird in Absatz 2 konkretisiert. Zum Einen soll das Gesetz Bundesversammlung und Bundesrat die wirksame Ausübung ihrer verfassungsmässigen Finanzkompetenzen ermöglichen; zum Andern sind die hierfür erforderlichen Instrumente und Ent- scheidgrundlagen bereitzustellen (Bst. a). Die Ausgestaltung der Instrumente hat stufengerecht zu erfolgen; sie soll sich stärker als bisher an der erforderlichen Tren-

20 03.3546 P Bundesamt für Informatik und Telekommunikation als FLAG-Amt.

nung zwischen finanzpolitischer Gesamtsteuerung und operativem Haushaltvollzug auf Ebene der einzelnen Verwaltungseinheiten orientieren. Mit einer stufengerechten Finanzberichterstattung wird dieses Anliegen zusätzlich unterstützt. Buchstabe b unterstreicht die künftig verstärkt betriebswirtschaftlich auszurichtende Verwaltungsführung. Durch entsprechende Regelungen und den Einsatz geeigneter Instrumente sollen das Kostenbewusstsein gefördert und die Wirkungsorientierung verstärkt werden. Dies wird dadurch unterstützt, dass auf Stufe Verwaltungseinheit die Erfolgsrechnung zur zentralen Führungsgrundlage erhoben wird. Damit ist die nahtlose Verknüpfung mit Kosten- und Leistungsrechnungen gewährleistet, die künftig abgestimmt auf die jeweiligen Informationsbedürfnisse in differenzierter Form zum Einsatz gelangen werden. Weiterführende Erläuterungen finden sich unter den Ziffern 1.2.2 und 1.2.4 dieser Botschaft.

Art. 2 Geltungsbereich Der Geltungsbereich des Finanzhaushaltgesetzes orientiert sich zunächst am Bestand der Bundesverwaltung nach Artikel 6 der Regierungs- und Verwaltungsorganisa- tionsverordnung (RVOV; SR 172.010.1). Er erstreckt sich auf die zentrale Bundes- verwaltung (Bundeskanzlei, Departemente, Ämter) und auf die Verwaltungseinhei- ten der dezentralen Bundesverwaltung, die keine eigene Rechnung führen. Ausserdem gilt das Gesetz für die eidgenössischen Gerichte, die eidgenössischen Schieds- und Rekurskommissionen und für die Bundesversammlung (einschliesslich der Parlamentsdienste). Im Einzelnen ist folgendes anzumerken: Zur zentralen Bundesverwaltung gehören auch die FLAG-Verwaltungseinheiten. Grundsätzlich sind sie deshalb dem FHG unterstellt wie andere Verwaltungseinhei- ten der zentralen Bundesverwaltung. Für die Führung mit Leistungsauftrag und Globalbudget bestehen jedoch einige Sondervorschriften, die in einem eigenen Abschnitt zusammengefasst sind (Art. 42–46 E-FHG). Zu den Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung ohne eigene Rech- nung gehören verschiedene Bundesbehörden mit mehr oder weniger ausgeprägter Autonomie (u.a. der Datenschutzbeauftragte, die Bundesanwaltschaft, die Banken- kommission, die Wettbewerbskommission oder die Eidgenössische Finanzkontrolle sowie das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung). Wie bereits erwähnt sind die eidgenössischen Gerichte und die Bundesversammlung dem Gesetz ebenfalls unterstellt. Aufgrund der Gewaltentrennung unterliegen sie jedoch – wie die Eidgenössische Finanzkontrolle – nicht der Finanzaufsicht des Bundesrates. Nach Artikel 142 Absatz 2 des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) nimmt daher der Bundesrat die Entwürfe der genannten Institutionen für den Voran- schlag und die Rechnung unverändert in den Entwurf für den Voranschlag bzw. die Rechnung des Bundes auf. Überdies hat das FHG beschränkte Auswirkungen auf Organisationen, für deren Rechnungslegung Sondervorschriften gelten und die daher nicht in den Geltungsbe- reich des Gesetzes fallen: Zunächst gehören dazu Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rechnung, wie das Institut für Geistiges Eigentum (IGE), swissmedic, der ETH-Bereich und die Eidgenössische Alkoholverwaltung (EAV). Diese Organisati- onen sind von Gesetzes wegen in die konsolidierte Rechnung einzubeziehen (Art. 55 Abs. 1 E-FHG). Um die Konsolidierung zu erleichtern und um eine gewisse Unité

de doctrine für diese mit dem Bund besonders eng verbundenen Verwaltungseinhei- ten zu ermöglichen, soll ihnen der Bundesrat – soweit keine spezialgesetzlichen Bestimmungen dies bereits regeln – die Grundsätze der Rechnungslegung vorschrei- ben können. Darüber hinaus können solche Organisationen für die Verwaltung ihrer liquiden Mittel aufgrund einer Vereinbarung der zentralen Tresorerie angeschlossen werden (Art. 61 E-FHG). Schliesslich kann der Bundesrat auch Organisationen rechnungsmässig konsolidie- ren, die zwar formell ausserhalb der dezentralen Bundesverwaltung stehen, die aber öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllen und mit dem Bundeshaushalt eng verfloch- ten sind. Hier ist etwa an den Schweizerischen Nationalfonds oder ähnliche Organi- sationen zu denken.

Art. 3 Begriffe Die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts orientiert sich primär an der Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen (Begründung hiezu vgl. Ziff. 1.2.2). Die Umschrei- bung dieser beiden Steuerungsgrössen lehnt sich – abgesehen von kleinen redaktio- nellen Anpassungen – an die Definition des geltenden Artikels 5 Absatz 2 und 3 FHG an. Die Ausgaben des Bundes (Abs. 1) sind definiert als die sich aus der Aufgabenerfül- lung ergebende Verringerung der flüssigen Mittel sowie die kreditorischen Belas- tungen, während die Einnahmen (Abs. 2) nebst dem Zugang an flüssigen Mitteln auch die debitorischen Gutschriften umschliessen. Wie bis anhin ist mit dieser Definition abgedeckt, dass Überführungen vom Finanz- ins Verwaltungsvermögen als Investition zu betrachten und deshalb kreditrechtlich bewilligungspflichtig sind. Nicht alle Veränderungen der laufenden Verbindlichkeiten und Forderungen gelten als Ausgabe oder Einnahme. Davon ausgeschlossen ist beispielsweise die Wertbe- richtigung von Forderungen und die zeitliche Abgrenzung von Verpflichtungen. Solche Finanzvorfälle stellen rein buchmässigen Aufwand oder Ertrag dar. Die Definition von Aufwand und Ertrag in Absatz 3 und 4 ist neu in das FHG auf- genommen worden und spiegelt damit die grössere Bedeutung der Ertragssicht, respektive den Übergang zum Accrual Accounting (vgl. Ziff. 1.2.1) wieder. Der Aufwand setzt sich aus den laufenden Ausgaben und dem rein buchmässigen Auf- wand wie Abschreibungen sowie Einlagen in Rückstellungen und Spezialfinanzie- rungen zusammen (gesamter periodisierter Wertverzehr; Abs. 3), während der Ertrag die laufenden Einnahmen und den rein buchmässigen Ertrag wie die Entnahmen aus Spezialfinanzierungen umfasst (gesamter periodisierter Wertzuwachs; Abs. 4). Die Erfassung von Aufwand und Ertrag dient dazu, den Wertefluss, d.h. den Wert- verzehr und Wertzuwachs periodengerecht darzustellen. Die wertmässige Betrach- tung umfasst die einheitliche Erfassung und Bewertung der Bilanzposten sowie die Periodisierung des Werteflusses in der Erfolgsrechnung, einerseits durch die Vor- nahme von Abschreibungen und die Bildung von Rückstellungen sowie anderseits durch die periodengerechte Abgrenzung von zeitraumbezogenen Leistungen (weite- re Ausführungen zur Periodisierung vgl. Ziff. 1.5.2). Der Zeitpunkt, bis wann ein Kredit einer Rechnungsperiode belastet werden kann, ergibt sich aus den allgemeinen Grundsätzen der Rechnungslegung und muss des- halb haushaltrechtlich nicht mehr geregelt werden (Wegfall des geltenden Art. 10 Abs. 1 FHG). Die Masse an Abschlussbuchungen Ende Jahr wird gezwungenermas-

sen dazu führen, dass Buchungen im neuen Jahr mit Valuta des letzten Tages des abgelaufenen Jahres vorgenommen werden. Hierbei wird wie bisher ein Termin festgesetzt werden, bei dem alle Buchungen vorgenommen sein müssen. Diese Regelung ist jedoch nicht kreditrechtlich, sondern rein organisatorisch bedingt. Die in Absatz 5 und 6 erfolgende Unterscheidung zwischen Finanz- und Verwal- tungsvermögen bildet die finanzrechtliche Basis für die Regelung der Verfügungs- gewalt über die Mittel des Bundes. Das Finanzvermögen umfasst alle frei verfügba- ren, das heisst die nicht für die Aufgabenerfüllung gebundenen Mittel wie die flüssigen Mittel, die laufenden Guthaben und die Tresorerieanlagen. Die Verwaltung dieser Mittel erfolgt nach kaufmännischen Grundsätzen und liegt im Kompetenzbe- reich von Bundesrat und Verwaltung. Der Einsatz von Mitteln für die Aufgabener- füllung bedarf der Zustimmung des Parlamentes im Rahmen des Kreditbewilli- gungsverfahrens. Soweit bei der Aufgabenerfüllung Vermögenswerte geschaffen werden, stellen diese Verwaltungsvermögen dar. Verwaltungsvermögen ist somit gekennzeichnet durch eine dauernde Bindung von Mitteln für die unmittelbare Erfüllung öffentlicher Aufgaben bzw. an einen öffentlich-rechtlich festgelegten Zweck.

2.2 2. Kapitel: Staatsrechnung Kapitel 2 regelt den Rechnungsaufbau sowie den Inhalt der von den eidgenössischen Räten zu genehmigenden Teilrechnungen und des Anhangs der Jahresrechnung. Der Voranschlag weist die gleiche Gliederungsstruktur auf, umfasst indessen keine Mittelflussrechnung und keine Bilanz. Die heutige Bundesrechnung, die aus einer zweistufigen Verwaltungsrechnung mit Finanz- und Erfolgsrechnung sowie einer Bilanz besteht, wird durch ein Rech- nungsmodell ersetzt, das mit dem in der Privatwirtschaft verwendeten Grundaufbau übereinstimmt (vgl. dazu auch Erläuterungen unter Ziff. 1.5.1). Die neue zeitgemäs- se Rechnungsgliederung besteht aus den Elementen Erfolgsrechnung, Bilanz sowie Finanzierungs- und Mittelflussrechnung. Integrierender Bestandteil der neuen Jah- resrechnung bildet zudem der sogenannte Anhang der Jahresrechnung. Als Grundla- ge für die Kreditsprechung dient die «Rechnung der Verwaltungseinheiten», worin die Aufwand- und Investitionskredite sowie die Ertragspositionen und Investitions- einnahmen, gegliedert nach Departementen und Verwaltungseinheiten, einzeln aufgeführt sind.

Art. 4 und 5 Zuständigkeit und Inhalt In materieller Hinsicht erfährt der Begriff Staatsrechnung keine Änderung. Wie bis anhin umfasst die Staatsrechnung die Bundesrechnung sowie die Sonderrechnungen von Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung und von Fonds, deren Rechnung aufgrund von spezialgesetzlichen Regelungen den eidgenössischen Räten zu unterbreitenist. Zur Zeit fallen unter diese Bestimmung der ETH-Bereich, die Eidgenössische Alkoholverwaltung sowie der Fonds für Eisenbahngrossprojekte. Die Bundesrechnung setzt sich aus der Jahresrechnung und der Rechnung der Ver- waltungseinheiten sowie dem Finanzkommentar zusammen. Diese Elemente werden mit einem separaten Band «Zusatzerläuterungen und statistischer Teil» ergänzt. Während im Bericht zur Bundesrechnung versucht wird, in Anlehnung an die Praxis

in der Privatwirtschaft wesentliche Sachverhalte auf wenigen Seiten darzulegen, besteht im genannten Zusatzband die Möglichkeit, weiterführende Informationen offen zu legen.

Art. 6 Jahresrechnung des Bundes Die Untergliederung der Jahresrechnung lehnt sich an die IPSAS-Standards an. Auf die Darstellung des sogenannten Eigenkapitalnachweises als separaten Teil der Jahresrechnung wird verzichtet. Der Nachweis wird im Anhang der Jahresrechnung erbracht. Die einzelnen Elemente der Jahresrechnung sind in den Artikeln 7 bis 10 umschrie- ben.

Art. 7 Finanzierungs- und Mittelflussrechnung Wie bereits unter den Ziffern 1.2.2 und 1.5.5 dargelegt, hat die Finanzierungs- und Mittelflussrechnung in erster Linie die Funktion eines finanzpolitischen Führungsin- strumentes. Die Gliederung der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung des Bundes ist auf die besonderen Erfordernisse der Gesamtsteuerung des Finanzhaushaltes nach den Vorgaben der Schuldenbremse zugeschnitten. Nach Buchstabe a weist sie das Finanzierungsergebnis anhand der Ausgaben und Einnahmen einer Rechnungsperiode aus. Sie ersetzt damit die bisherige Finanzrech- nung auf Stufe Gesamtbund. Die Aufteilung in ordentliche und ausserordentliche Ausgaben und Einnahmen (inkl. Investitionsausgaben und -einnahmen) ist die Voraussetzung dafür, dass überprüft werden kann, ob die Vorgaben der Schuldenbremse eingehalten sind. Die im Rah- men der Schuldenbremse festgelegten Begriffsmerkmale der ausserordentlichen Finanzvorfälle sind nicht deckungsgleich mit den IPSAS-Standards. Die vom gel- tenden Finanzhaushaltgesetz übernommene Umschreibung der ausserordentlichen Ausgaben (Art. 15 E-FHG) ist offener formuliert. Die Finanzierungs- und Mittel- flussrechnung (vgl. Abbildung 7 unter Ziff. 1.5.5) ist auf die spezifischen Bedürfnis- se des Bundes zugeschnitten. Daher bestehen hier materielle Differenzen in Bezug auf den von IPSAS geforderten Ausweis der Investitionen sowie die Fondsdefiniti- on. Es ist indessen vorgesehen, dass Abweichungen von IPSAS bei der Vorlage von Voranschlag und Rechnung jeweils ausgewiesen und begründet werden. In Ergänzung zur Finanzierungsrechnung werden als weitere Mittelflüsse die Verän- derung aus Fremdfinanzierung (Bst. b) sowie unter dem Sammeltitel «übriger Mit- telfluss» (Bst. c) die Veränderung des Nettofinanzvermögens und der zweckbe- stimmten Mittel sowie der Fondsmittel «Bund» aufgezeigt. Letztere setzen sich aus der Zu- und Abnahme der flüssigen Mittel sowie der debitorischen Forderungen und kreditorischen Verbindlichkeiten zusammen (in Abstimmung mit dem Ausgaben- und Einnahmenbegriff gemäss Art. 3). Im Voranschlag wird nur die erste Stufe, das heisst die Finanzierungsrechnung mit den sich direkt aus der Aufgabenerfüllung ergebenden ordentlichen Ausgaben und Einnahmen, gezeigt. Bilanzpositionen werden grundsätzlich nicht geplant, weshalb die beiden anderen Stufen der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung nicht berech- net werden können.

Art. 8 Erfolgsrechnung Die allgemeinen Erläuterungen zur Umschreibung des Inhalts der Erfolgsrechnung gemäss Absatz 1 sowie zu den in der Erfolgsrechnung angewandten Grundsätzen der kaufmännischen Buchführung und Rechnungslegung finden sich unter Ziffer 1.5.2. Die Gliederung der Aufwand- und Ertragsarten befindet sich im Anhang zu dieser Botschaft. In der Grobgliederung wird auf der Aufwandseite unterschieden zwischen Eigenaufwand (u.a. Personal, Sachaufwand, Abschreibungen), Finanzaufwand, Transferaufwand (u.a. Einnahmenanteile, Bundesbeiträge, Wertberichtigungen auf den aktivierten Transferleistungen), Einlagen in Spezialfinanzierungen und Reser- ven FLAG sowie ausserordentlicher Aufwand. Die Ertragsseite umfasst folgende Hauptpositionen: Fiskalertrag, Regalien und Konzessionen, Entgelte, Finanzertrag, verschiedener Ertrag, Entnahmen aus Spezialfinanzierungen und Reserven FLAG sowie ausserordentlicher Ertrag.

Art. 9 Bilanz Die allgemeinen Erläuterungen zur Bilanz finden sich unter Ziffer 1.5.4. Die Grob- gliederung der neuen Bilanz lehnt sich weitgehend an die heutige Struktur an und ist auf das Harmonisierte Rechnungsmodell der Kantone und Gemeinden abgestimmt. Mit Ausnahme der Unterteilung in Finanz- und Verwaltungsvermögen ist die Bilanzgliederung auch im Einklang mit IPSAS. Die künftige Bilanzgliederung ist aus dem Kontenrahmen im Anhang zu dieser Botschaft ersichtlich. Der grösste Posten der Bilanz, der Bilanzfehlbetrag, wird neu als Abzugsposten des Eigenkapitals auf der Passivseite der Bilanz ausgewiesen. Die Bewertung der einzelnen Aktiv- und Passivposten ist in den Artikeln 50 und 51 E-FHG geregelt.

Art. 10 Anhang Der Anhang ist integraler Teil der Jahresrechnung. Er situiert die Rechnungslegung des Bundes bezüglich anderer Standards, erklärt das Rechnungsmodell und bietet Zusatzinformationen an, welche die Interpretation der finanziellen Lage des Bundes für externe Anspruchsgruppen erleichtern. Dabei stehen nicht Detailangaben im Vordergrund, sondern wesentliche ergänzende Hinweise und Erläuterungen, die für eine rasche und umfassende Erfassung und Beurteilung des Bundeshaushalts erfor- derlich sind. Zusätzliche Hinweise zum Zweck und Inhalt des Anhangs der Jahresrechnung sind im allgemeinen Teil der Botschaft unter Ziffer 1.5.6 zu finden. Die genauere inhaltliche Ausgestaltung des Anhangs wird auf Verordnungsstufe geregelt.

Art. 11 Rechnung der Verwaltungseinheiten Die Rechnung der Verwaltungseinheiten bildet die Grundlage für die Kreditbewilli- gung und für die Rechenschaftsablage. Sie ist institutionell nach Departementen und den budgetierenden Verwaltungseinheiten gegliedert. Jede Verwaltungseinheit weist eine Erfolgsrechnung und eine Investitionsrechnung auf. Darin sind die Einzelkredi- te (Aufwandkredite und Investitionskredite) sowie die einzelnen Ertragspositionen und Investitionseinnahmen aufgeführt. Einen wichtigen Bestandteil der Rechnung der Verwaltungseinheiten bildet der Begründungsteil mit Erläuterungen zu den

Einzelpositionen und deren Zusammensetzung. Für weitere Ausführungen zur Rechnung der Verwaltungseinheiten vgl. Ziffer 1.5.7.

2.3 3. Kapitel: Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts 2.3.1 1. Abschnitt: Grundsätze

Art. 12 Die Formulierung von Artikel 12 E-FHG lehnt sich in materieller Hinsicht eng an die im Artikel 2 des geltenden FHG aufgeführten Grundsätze. Nach Artikel 12 Absatz 1 E-FHG und in Übereinstimmung mit Artikel 126 Absatz 1 BV müssen Bundesversammlung und Bundesrat die Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht halten. Neu wird zudem festgehalten, dass die Gesamtsteuerung des Bundeshaushaltes sich nach den Erfordernissen der Schuldenbremse richtet. Dem Anliegen des geltenden Artikels 2 Absatz 3 FHG, wonach den Erfordernissen einer konjunkturgerechten Finanzpolitik Rechnung zu tragen ist, wird durch die Bestim- mungen über die Schuldenbremse in Verfassung und Finanzhaushaltgesetz bereits Rechnung getragen. Bei der Festlegung des Höchstbetrages für die Gesamtausgaben wird jeweils die Wirtschaftslage mittels eines Konjunkturfaktors mitberücksichtigt. Im Übrigen ist auf die Erläuterungen unter Ziffer 1.6.1 zu verweisen.

2.3.2 2. Abschnitt: Schuldenbremse

Art. 13–18 Es handelt sich um die Ausführungsbestimmungen zur «Schuldenbremse» nach Artikel 126 Absatz 2–5 BV. Die Bestimmungen sind inhaltlich unverändert aus dem geltenden FHG (Art. 24a–24f) übernommen. Artikel 16 E-FHG über das Aus- gleichskonto entspricht dem geltenden Artikel 24d FHG in der Fassung von Ziffer I 6 des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 2003 über das Entlastungsprogramm 2003 (AS 2004 1633 1639). In engem Zusammenhang mit der Schuldenbremse steht auch Artikel 66 E-FHG (Übergangsbestimmung) betreffend die Beseitigung des struktu- rellen Defizits des Bundeshaushalts bis Ende 2007 (vgl. dort).

2.3.3 3. Abschnitt: Finanzplanung und Zahlungsrahmen

Art. 19 Finanzplanung Hauptaufgabe der mehrjährigen Finanzplanung ist es, den politischen Behörden frühzeitig aufzuzeigen, ob die vorgesehenen Aufgaben mit den vorhandenen Mitteln realisierbar sind. Trifft dies nicht zu, müssen rechtzeitig Korrekturmassnahmen erwogen und durchgesetzt werden. Die Finanzplanung wird jährlich parallel zu den Arbeiten am neu entstehenden Voranschlag überarbeitet. Sie hat den Charakter einer rollenden Planung.

Im Bundesstaat hängt eine erfolgreiche Planung auch wesentlich davon ab, ob es gelingt, die Finanzplanung des Bundes mit derjenigen der Kantone und Gemeinden zu koordinieren. Diesem Anliegen trägt Absatz 2 Rechnung. Mit einer gegenseiti- gen, periodischen Information über Wirtschaftsprognosen unter den mit der Kon- junktur- und Wachstumspolitik betrauten Organen soll die Finanzplanung der öffent- lichen Haushalte aufeinander abgestimmt werden, damit sie gesamtwirtschaftlich stabilisierend, das heisst antizyklisch, wirkt. Für Inhalt und Gliederung des Finanzplans sind gemäss Absatz 3 die Vorschriften des Parlamentsgesetzes (ParlG; SR 171.10) massgebend: – Nach Artikel 146 Absatz 5 ParlG setzt der Legislaturfinanzplan auf Grund der Prioritätensetzung der Richtlinien der Regierungspolitik den künftigen Finanzbedarf fest und zeigt, wie dieser gedeckt werden soll. Naturgemäss wird dieser Zweck im Rahmen der rollenden Planung auch mit den jährli- chen Finanzplänen verfolgt. – Ausserdem soll die Gliederung des Finanzplans die Verbindung von Sach- und Finanzplanung unterstützen (Art. 143 Abs. 2 ParlG). Artikel 19 E-FHG und die erwähnten Bestimmungen des ParlG bilden zusammen ein organisches Ganzes.

Art. 20 Zahlungsrahmen Der Zahlungsrahmen ist ein von der Bundesversammlung für mehrere Jahre festge- setzter Höchstbetrag der Voranschlagskredite für einen bestimmten Aufgabenbe- reich. Mit dem Zahlungsrahmen werden somit keine Kredite gesprochen; dies erfolgt im Rahmen der Voranschläge. Zahlungsrahmen verschaffen Bundesrat und Parlament ausdrücklich einen Ermessensspielraum bei der jährlichen Festlegung des Budgets und müssen nicht in jedem Falle ausgeschöpft werden. Zwecks besserer Koordination mit der Finanzplanung ist eine Bewilligung mit dem Budgetbeschluss zu favorisieren; bei politisch bedeutsamen Vorlagen steht allerdings der Weg über eine Sonderbotschaft im Vordergrund. Wesentlich ist, dass die Beschlussfassung in Form eines einfachen Bundesbeschlusses erfolgt. Die Bestimmung entspricht weitgehend dem geltenden Artikel 32 FHG. Der Zah- lungsrahmen bleibt auch in Zukunft ein Instrument für die Steuerung von bestimm- ten Ausgaben. Als Beispiel kann die Grundlagenverbesserung in der Landwirtschaft genannt werden. Der vom Parlament 2003 beschlossene Zahlungsrahmen umfasst einen Maximalbetrag von 1,129 Mia. Fr. und deckt die Jahre 2004 bis 2007 ab. Die jährlichen Tranchen müssen durch das Parlament im Rahmen der Budgetgenehmi- gung bewilligt werden (für 2004 z.B. 246,4 Mio.). Der Zahlungsrahmen ist deshalb keine Kreditbewilligung, sondern vielmehr eine sachbezogene, finanzpolitische Zielsetzung. Weitere Zahlungsrahmen finden sich zum Beispiel in der Tourismus- förderung und im öffentlichen Verkehr (SBB Infrastruktur). Da der Zahlungsrahmen auf die Ausgaben abzielt, werden ihm die nicht finanzie- rungswirksamen Aufwände – wie Abschreibungen und Aufwand aus verwaltungsin- terner Leistungsverrechnung – nicht belastet. Mit der gegenüber der geltenden Bestimmung geringfügig angepassten Formulierung von Absatz 2 wird der Einsatz- bereich dieses Kreditinstrumentes erweitert.

2.3.4 4. Abschnitt: Verpflichtungskredite

Art. 21–28 Die Bestimmungen über die Verpflichtungskredite entsprechen im wesentlichen jenen des geltenden Rechts (Art. 25–31 FHG). Es wurden jedoch folgende Anpas- sungen vorgenommen: Wirkt eine finanzielle Verpflichtung über das laufende Voranschlagsjahr hinaus, ist ein Verpflichtungskredit nicht mehr zwingend, sondern nur noch in der Regel einzu- holen (Art. 21 Abs. 1 E-FHG). Damit wird der geltenden Praxis Rechnung getragen: Schon heute sind überjährige Anstellungsverhältnisse oder auch zahlreiche Liegen- schaftsmieten aus Praktikabilitätsgründen nicht verpflichtungsgesteuert. Die Aufzählung jener Fälle, die obligatorisch die Einholung eines Verpflichtungs- kredites erfordern, erfährt ebenfalls Änderungen: Einerseits entfällt Artikel 25 Absatz 4 Buchstabe a des geltenden FHG («Massnahmen, bei denen nur Zweck und Kreditbedarf bestimmt sind»). Diese Formulierung ist derart unspezifisch, dass unklar bleibt, was darunter gefasst werden soll. In der Praxis hat sie kaum Bedeu- tung erlangt. Hingegen sollen neu unter Artikel 21 Absatz 4 Buchstabe b E-FHG «längerfristige Liegenschaftsmieten mit erheblicher finanzieller Tragweite» aufge- führt werden. Solche Geschäfte treten hin und wieder in Konkurrenz zum Bauvor- haben oder zum Liegenschaftskauf und können eine ähnliche finanzielle Belastung darstellen. Es ist daher zweckmässig, sie auch kredittechnisch gleich zu behandeln. Aus heutiger Sicht ist vorgesehen, einen Verpflichtungskredit immer dann zu bean- tragen, wenn im Verlauf einer festen, mehrjährigen Mietdauer Gesamtausgaben von über 10 Millionen Franken erwachsen. Hingegen sollen Liegenschaftsmieten ohne besondere Tragweite weiterhin nicht mittels Verpflichtungskrediten gesteuert wer- den. Weiter soll Artikel 21 Absatz 5 E-FHG ( geltender Art. 25 Abs. 5 FHG) der Termi- nologie des NRM angepasst werden. Mit NRM steigen die Anforderungen an die Verpflichtungskontrolle. Obwohl die geltende Bestimmung (Art. 29 FHG) mit Ausnahme einer begrifflichen Anpassung unverändert in Artikel 25 E-FHG übernommen wurde, muss die Qualität der Kon- trolle verbessert werden. Wichtig ist, dass die Veränderungen laufend nachgeführt und einzeln dokumentiert werden. Dies soll systemgestützt erfolgen. Die zur Ver- besserung der Qualität der Verpflichtungskontrollen erforderlichen Massnahmen sind auf Verordnungsstufe zu regeln. Aus Gründen der Systematik ist der bisher im selben Kapitel wie die Verpflich- tungskredite aufgeführte Zahlungsrahmen neu im 3. Abschnitt aufgeführt («Finanz- planung und Zahlungsrahmen»).

2.3.5 5. Abschnitt: Voranschlag und Nachträge Dieser Abschnitt lehnt sich eng an das Kapitel 3 des geltenden FHG an. Im Titel werden neu die Nachträge explizit erwähnt. Damit wird der Tatsache Rechnung getragen, dass sie formell und inhaltlich zum Voranschlag gehören.

Art. 29 und 30 Zuständigkeit und Inhalt Die Zuständigkeit ist neu in einem separaten Artikel geregelt (Art. 29) Bei Artikel 30 Absatz 1 handelt es sich um eine neue Bestimmung. Sie präzisiert, dass der Voranschlag gleich aufgebaut ist wie die Staatsrechnung, aber keine Bilanz enthält. Absatz 2 bezeichnet mit dem Begriff «Voranschlagskredit» den Gegenstand der parlamentarischen Beschlussfassung. Der Kreditbegriff nach NRM ist im Grundsatz breiter angelegt als die bisherigen «Zahlungskredite». Während letztere sich auf Ausgaben beziehen, werden mit dem NRM-Voranschlagskredit Aufwände und Investitionsausgaben bewilligt. Der Aufwandkredit umfasst auch Kreditelemente, die nicht ausgabenwirksam sind. Zu nennen sind insbesondere die Abschreibungen oder interne Leistungsverrechnungen. In der Praxis dürften sich aus dieser Neuerung kaum grosse Änderungen für die Beschlussfassung des Parlamentes ergeben: – die Informationen über den Kreditbedarf werden mehrheitlich in der glei- chen Detaillierung wie heute vorliegen; – viele Aufwandkredite werden deckungsgleich mit den Ausgaben sein; – Abschreibungen sind in der Regel durch technisch/wirtschaftliche Gege- benheiten vorgegeben; – die internen Leistungsverrechnungen sind zwar kreditwirksam; weil ihnen aber immer im gleichen Umfange Erträge gegenüber stehen, sind sie insge- samt ergebnisneutral. Sie dürften deshalb die Behandlung des Voranschlages kaum belasten.

Art. 31 Grundsätze In Artikel 31 E-FHG werden die unter dem Titel Rechnungsführungsgrundsätze aufgeführten Budgetierungsprinzipien vom geltenden Recht (Art. 3 FHG) über- nommen. Die Grundsätze der Bruttodarstellung, Vollständigkeit, der Jährlichkeit und Spezifikation haben sich in der praktischen Anwendung bewährt und entspre- chen auch den Anforderungen des Neuen Rechnungsmodells (vgl. hierzu die Aus- führungen unter Ziff. 1.2.4).

Art. 32 Bemessung der Kredite Diese Bestimmung entspricht – abgesehen von den begrifflichen Anpassungen an das NRM – dem geltenden Recht. Absatz 3 verpflichtet den Bundesrat, dem Parla- ment aufzuzeigen, wenn sich eine bestimmte Massnahme auch in den Folgejahren wiederholen wird. Im Unterschied zu den Verpflichtungskrediten ergibt sich daraus allerdings keine finanzielle Bindung des Bundes. Die einzelnen Jahrestranchen bleiben unabhängig und bedingen sich nicht gegenseitig. Es ist deshalb bei der Beratung von Voranschlägen der Folgejahre jederzeit möglich, auf die Weiterfüh- rung der Massnahme zu verzichten. Wo bereits im Zeitpunkt der Kreditanforderung ein offensichtliches Risiko für ein Überschreiten des bewilligten Kredits besteht, ist zwingend und in geeigneter Weise in der Begründung zum Kreditbegehren darauf hinzuweisen.

Art. 33 Ordentliche Nachträge Absatz 1 regelt das Verfahren für die ordentlichen Nachträge. Dieses bleibt gleich wie bisher. Der Text wurde der Terminologie von NRM angepasst. Die Kreditübertragungen sind neu in einem separaten Artikel geregelt (vgl. Art. 36). Absatz 3 zeigt auf, in welchen Fällen auf einen Nachtrag verzichtet werden soll. Für nicht budgetierte Anteile Dritter an bestimmten Einnahmen (z. B. wenn der Bund nicht budgetierte Mehreinnahmen erzielt an denen die Kantone mit einem fixen Schlüssel teilhaben) war dies bereits jetzt der Fall. Gleiches gilt bei den nun explizit genannten Fondseinlagen (z.B. Einlagen in die Spezialfinanzierung Strassenverkehr oder Einlagen in den Fonds für die Eisenbahngrossprojekte). Kein Nachtrag ist vorgesehen für zusätzliche (planmässige) Abschreibungen, die aufgrund eines im gleichen Rechnungsjahr gewährten Nachtrags auf einem Investitionskredit entste- hen, sowie im Falle einer Abnahme der zum Verwaltungsvermögen gehörenden Lager und Vorräte.

Art. 34 Dringliche Nachträge Diese Bestimmung entspricht – abgesehen von den begrifflichen Anpassungen an das NRM – dem geltenden Artikel 18 FHG. Der Bundesrat soll auch mit NRM Kredite vorgängig der Zustimmung durch die eidgenössischen Räte beschliessen können, soweit diese keinen Aufschub erdulden. Nachdem der Ständerat am 7. Oktober 200421 Nichteintreten beschlossen hat zu der vom Nationalrat (Erstrat) im Rahmen der Umsetzung der parlamentarischen Initiative «Die demokratische Kontrolle sichern. Änderung des Finanzhaushaltgesetzes» am 2. Juni 2004 verab- schiedeten Neuregelung des Dringlichkeitsverfahrens, besteht aus Sicht des Bundes- rates kein Änderungsbedarf.

Art. 35 Kreditüberschreitungen Mit dem Übergang zur Kreditsteuerung auf Accrualbasis unterliegen neu auch nicht finanzierungswirksame Geschäftsvorfälle den kreditrechtlichen Bestimmungen und sind folglich von der Bundesversammlung zu genehmigen. Die Bestimmung zeigt auf, welche Mehraufwände durch die Bundesversammlung als Kreditüberschreitung genehmigt werden. Es handelt sich dabei um Buchungen, die in der Regel erst beim Rechnungsabschluss vorgenommen werden können (Bst. a): – Die Wertberichtigungen und ausserplanmässigen Abschreibungen werden anders gehandhabt als die nicht budgetierten planmässigen Abschreibungen (vgl. Art. 33 Abs. 3 Bst. c E-FHG). Wertberichtigungen werden auf Darle- hen und Beteiligungen sowie auf Guthaben und Finanzanlagen vorgenom- men, wenn der Buchwert aus Bonitätsgründen nach unten korrigiert werden muss oder der Verkehrswert unter dem Buchwert liegt. Ausserplanmässige Abschreibungen betreffen immer Sachanlagen. Sie fallen an, wenn bei- spielsweise auf Grund einer Neubeurteilung der Nutzungsdauer Wertkorrek- turen nach unten erforderlich sind (Ziff. 1).

21 01.462 Amtliches Bulletin der Sitzung des Ständerates vom 7. Oktober 2004.

– FLAG-Verwaltungseinheiten sollen die Möglichkeit haben, im Rahmen der Erfüllung ihres Leistungsauftrages auf die Reserven zurückzugreifen, auch wenn dies im Voranschlag nicht vorgesehen war. Die entsprechenden Meh- raufwände beziehungsweise Mehrausgaben sind dem Parlament zur nach- träglichen Genehmigung zu unterbreiten (Ziff. 2). – Die passive Rechnungsabgrenzung (z. B. die buchmässige Korrektur von bereits eingegangenen Einnahmen, die nicht oder nur teilweise der laufenden Periode gutgeschrieben werden können) erfolgt definitionsgemäss erst im Rahmen des Rechnungsabschlussarbeiten (Ziff. 3). – Die Belastungen durch Fremdwährungsdifferenzen und verminderten Münzumlauf sind einerseits kaum beeinflussbar und anderseits erst per Jah- resende bekannt (Ziff. 4). Durch die Bundesversammlung erst nachträglich mit der Staatsrechnung zu geneh- migen sind zudem die dringlichen Nachträge gemäss Artikel 34 E-FHG (Bst. b).

Art. 36 Kreditübertragungen Gemäss Absatz 1 sollen Übertragungen von Krediten auf das Folgejahr neu durch den Bundesrat vorgenommen werden können (vgl. Ziff. 1.2.4 «Finanzielle Führung auf Verwaltungsebene, Handhabung des Jährlichkeitsprinzips»). Voraussetzung ist, dass der Grund für den Kreditrest in einer zeitlichen Verzögerung des Vorhabens im Vorjahr liegt. Der übertragene Kreditanteil darf auch im Folgejahr nur für das betref- fende Vorhaben verwendet werden. Unter diesen Umständen ist der Verzicht auf die Einholung einer formellen Bewilligung bei der Bundesversammlung als administra- tive Vereinfachung ohne materielle Auswirkungen einzustufen; die Budgethoheit der eidgenössischen Räte bleibt vollumfänglich gewährleistet. Absatz 2 sieht vor, dass die Bundesversammlung über diese Übertragungen ins Bild gesetzt wird.

Art. 37 Begrenzung der Nachträge Diese Bestimmung wurde – abgesehen von einer Änderung der Sachüberschrift sowie einer begrifflichen Anpassung an das NRM – aus dem geltenden FHG (Art. 18a) übernommen. Sie soll dazu beitragen, dass das Nachtragsverfahren das von der Schuldenbremse vorgegebene Finanzierungsziel nicht beeinträchtigt.

2.4 4. Kapitel: Finanzielle Führung auf Verwaltungsebene 2.4.1 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 38 Grundsätze der Buchführung Die wichtigsten Grundsätze für die Buchführung werden erstmals auf Gesetzesstufe verankert (vgl. dazu Erläuterungen unter 1.6.3). In materieller Hinsicht ist zu den einzelnen Prinzipien folgendes zu vermerken:

Der Grundsatz der Vollständigkeit verlangt die lückenlose und periodengerechte Erfassung aller buchungspflichtigen Vorgänge. Die Bilanz muss sämtliche erfas- sungspflichtigen Tatbestände enthalten, wozu neben der Fortschreibung auch stich- tagsbezogene Bestandesaufnahmen vorgenommen werden. Damit der Grundsatz der Richtigkeit erfüllt ist, muss die Erfassung der Vorgänge und Tatbestände in der Buchhaltung willkürfrei erfolgen. Die Kontierung muss korrekt vorgenommen werden. Mit dem Grundsatz der Rechtzeitigkeit wird festgelegt, dass der aktuelle Stand der Buchhaltung möglichst zeitnah ist und die Vorgänge chronologisch erfasst sind. Insbesondere der Geldverkehr ist tagesaktuell zu erfassen. Die Nachprüfbarkeit ist erreicht, wenn die Buchhaltung nachvollziehbar und klar ist. Dies ist insbesondere mit Hinblick auf die Revision der Rechnung von Bedeutung. Ohne Beleg darf grundsätzlich keine Buchung vorgenommen werden. Das Doku- mentationsprinzip erstreckt sich auch auf Kontenpläne, Kontierungsrichtlinien und Handbücher.

Art. 39 Interne Kontrolle Die Bestimmungen zur internen Kontrolle sind neu in das FHG aufgenommen worden, um unter anderem die Qualität der Rechnungslegung des Bundes nachhaltig sichern zu können. Für allgemeine Erläuterungen zu den Zielen des Internen Kon- trollsystems und dessen verschiedenen Komponenten vergleiche Ziffer 1.6.5. Im Neuen Rechnungsmodell bilden die Einzelabschlüsse der Verwaltungseinheiten die Grundlage für die Finanzberichterstattung des Bundes. An die Stelle des bisheri- gen Zentralbuches tritt ein durchgängiges System, womit die Aktivitäten und Ver- antwortlichkeiten im Rechnungswesen vermehrt dezentralisiert werden. Dies hat zur Folge, dass die Qualität der Rechnung des Bundes sehr stark von den Einzelab- schlüssen der Verwaltungseinheiten abhängt. Dazu gehört vor allem die Verantwor- tung und Ausführung für die Ausgestaltung eines internen Kontrollsystems. Dabei werden die Verwaltungseinheiten von der Eidgenössischen Finanzverwaltung und den zuständigen Generalsekretariaten der Departemente durch Erlass von Hand- lungsanweisungen unterstützt. Die Aufnahme eines Artikels zur internen Kontrolle ins Finanzhaushaltgesetz ent- spricht einem langjährigen Anliegen der Eidgenössischen Finanzkontrolle. Die Instrumente der internen Kontrolle werden in der Finanzhaushaltverordnung veran- kert.

Art. 40 Kostentransparenz Ein zentrales Anliegen des Neuen Rechnungsmodells NRM ist die möglichst klare Darlegung der Kosten (und Leistungen) über die ganze Bundesverwaltung. Dazu wird, differenziert je nach den Bedürfnissen der Verwaltungseinheiten, eine Kosten- und Leistungsrechnung in drei verschiedenen Ausprägungen geführt (ausführlich in Ziff. 1.2.4). Absatz 1 in Verbindung mit Absatz 3 legt fest, dass alle Verwaltungseinheiten innerhalb der Bundesverwaltung eine Kosten- und Leistungsrechnung nach ihren Bedürfnissen zu führen haben, mindestens in der Ausprägung des Basis-Standards. Die Verwaltungseinheiten sollen bei der Wahl des KLR-Typs nicht völlig frei sein.

Auf Verordnungsstufe werden die massgeblichen Entscheidkriterien festzuhalten sein. Absatz 2 hält fest, dass die Budgetierung, die Rechnungsführung wie auch die Rechnungslegung in den einzelnen Verwaltungseinheiten auf Informationen aus dem Kosten- und Leistungsrechnungssystem beruht. Aus den Kosten- und Leis- tungsrechnungen können zudem weitere wichtige Informationen zur betrieblichen Führung der Verwaltungseinheiten gewonnen werden. Absatz 3 weist darauf hin, dass für das Funktionieren des Rechnungswesens im NRM inhaltliche und fachliche Vorgaben zur Kosten- und Leistungsrechnung zwin- gend sind. Die entsprechenden Festlegungen sind in die Vollzugsregelungen aufzunehmen. Absatz 4 legt fest, dass innerhalb der Bundesverwaltung unter bestimmten Bedin- gungen Leistungsbezüge bei andern Verwaltungseinheiten in Rechnung gestellt werden können und (kreditwirksam) zu vergüten sind. Unter Ziffer 1.2.4 sind die Kriterien wie auch das voraussichtliche Ausmass der verwaltungsinternen Verrech- nungen festgehalten. Die Verordnung wird diese Kriterien enthalten, jedoch nicht den Leistungskatalog im Einzelnen beschreiben. Insbesondere wird sie Vorgaben zur Festlegung der Verrechnungspreise enthalten. Hingegen werden die verrechen- baren Leistungen (Leistungskatalog) im Handbuch für die Haushalt- und Rech- nungsführung festgelegt.

Art. 41 Gewerbliche Tätigkeiten Nach einem Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 1. Juni 1995 über «Kom- merzielle Nebentätigkeiten von Verwaltungseinheiten und öffentlich-rechtlichen Unternehmungen» (publiziert im Gesetzgebungsleitfaden BJ, 2. Aufl. 2002, Anh. 6) dürfen Verwaltungseinheiten Dritten gewerbliche Leistungen erbringen, sofern diese Leistungen mit den Hauptaufgaben der Verwaltungseinheit in einem engen Zusam- menhang stehen, keine zusätzlichen sachlichen und personellen Mittel erfordern und die Erfüllung der Hauptaufgaben der Verwaltungseinheit nicht beeinträchtigen. Dabei sind für solche Leistungen mindestens kostendeckende Preise zu verlangen, was eine entsprechende Kostenträgerrechnung voraussetzt. Gewerbliche Leistungen von Verwaltungseinheiten dürfen demnach nur in eng begrenztem Rahmen erbracht werden, es sei denn, es bestünde eine spezialgesetzliche Grundlage, welche die Verwaltungseinheit zur Erbringung weitergehender Leistungen ermächtigt. Indessen lässt sich in der Praxis schwerlich kontrollieren, ob die allgemeinen Voraussetzun- gen für die Erbringung gewerblicher Leistungen in geringem Umfang eingehalten werden. Deshalb soll Artikel 41 neu festlegen, dass gewerbliche Leistungen jeder Art von Verwaltungseinheiten nur erbracht werden dürfen, wenn ein Gesetz sie hierzu ermächtigt. Damit wird dem Verfassungsprinzip Rechnung getragen, wonach die Produktion von Gütern und das Erbringen von Dienstleistungen auf dem freien Markt grundsätzlich Sache der Privatwirtschaft ist. Spezialgesetzliche Sondernormen bestehen beispielsweise für das Eidgenössische Institut für Geistiges Eigentum (IGE)22 oder für das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung23. Als Beispiel für eine FLAG-Verwaltungseinheit, welche

22 Vgl. Art. 2 Abs. 1 Bst. g und Art. 14 IGEG, SR 172.010.31. 23 Vgl. etwa Art. 3 Abs. 1 Bst. c und Art. 11 des Bundesgesetzes über das Schweizerische Institut für Rechtsvergleichung; SR 425.1.

unter anderem auch kommerzielle Dienstleistungen erbringt, sei auf das Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie (MeteoSchweiz) verwiesen24

2.4.2 2. Abschnitt: Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget (FLAG)

Art. 42 Zuständigkeit Mit dem jährlichen Voranschlag bewilligen die eidgenössischen Räte den mit Leis- tungsauftrag und Globalbudget gemäss Artikel 44 des Regierungs- und Verwal- tungsorganisationsgesetzes vom 21. März 1997 geführten Verwaltungseinheiten den Kreditbedarf für ein Jahr. Die Kreditbegehren werden nach den Wirkungs- und Leistungszielen beurteilt, wie sie sich aus den mehrjährigen Leistungsaufträgen ergeben. Zusätzlich kann die Bundesversammlung ausgewählte Planungsgrössen für die Kosten und Erlöse von politisch als wichtig befundenen Produktgruppen beschlies- sen. Die Festlegung von Planungsgrössen erfolgt abgestützt auf die im Informations- teil des Vorananschlages auszuweisenden, messbaren Leistungsziele pro Produkt- gruppe. Mit dem jährlichen Planungsbeschluss ist das Parlament in der Lage, die Mittelzuteilung auf der Ebene der Produktgruppen im Rahmen des Voranschlages im gewünschten Umfang zu steuern. Es kann die gemäss Budgetbotschaft des Bun- desrates geplanten Kosten und die erwarteten Erlöse der ihm politisch bedeutsam erscheinenden Produktgruppen bestätigen, senken oder erhöhen und damit auf die zu erbringenden Leistungen einwirken. Die FLAG-Verwaltungseinheit hat im Falle einer Änderung der vom Bundesrat vorgesehenen Plangrössen die leistungsseitigen Auswirkungen aufzuzeigen. Dem Planungsbeschluss kommt gegenüber dem Glo- balbudget faktisch der Vorrang zu; die Bemessung der Kreditmittel ist deshalb auf die beschlossenen Planungsgrössen abzustimmen. Diese Neuregelung ersetzt die heutige, für die FLAG-Pilotphase entwickelte Kre- ditmittelzuteilung nach Produktgruppen. Sie gewährleistet die mit der Motion der ständerätlichen Geschäftsprüfungskommission verlangte Möglichkeit zur Steuerung über Produktgruppen durch das Parlament im Rahmen des jährlichen Voranschlages.

Art. 43 Globalbudget Gemäss Absatz 1 fasst das jährliche Globalbudget der FLAG-Verwaltungseinheiten einerseits sämtliche Aufwände, welche im verwaltungseigenen Bereich anfallen (Funktionsaufwand), in einer Aufwandkreditposition zusammen. Die entsprechen- den Erträge (Funktionsertrag) sind getrennt davon in einer separaten Finanzposition zu budgetieren. Analog hierzu sind anderseits alle Ausgaben für Investitionsgüter, die für die Verwaltungs- und Betriebsführung erforderlich sind, in einer Investiti- onskreditposition zusammengefasst. Allfällige Einnahmen, zum Beispiel aus der Veräusserung von Investitionsgütern, sind gleich wie die Erträge in einer separaten Finanzposition auszuweisen.

24 Vgl. Art. 1 Bst. h und Art. 4 MetG, SR 429.1.

Innerhalb der beiden Kreditpositionen für Aufwand und Investitionen sind die FLAG-Verwaltungseinheiten bei der Verwendung ihrer Mittel frei. Umverteilungen zwischen diesen Krediten sind nicht möglich. Auf eine detailliertere Spezifikation der Kredite wird verzichtet, damit die FLAG-Verwaltungseinheiten über den für einen wirksamen und wirtschaftlichen Mitteleinsatz erforderlichen Handlungsspiel- raum verfügen. Das Ausmass an Flexibilität ist bestimmt durch die aus dem entspre- chenden Leistungsauftrag heruntergebrochenen (und in den Begründungen zu den Kreditbegehren festgehaltenen) Wirkungs- und Leistungsziele für das betreffende Jahr sowie durch die Planungsgrössen, welche das Parlament mit dem jährlichen Voranschlag beschliesst. In Absatz 2 wird festgehalten, in welchen Fällen die mit dem Globalbudget bewillig- ten Aufwände und/oder Investitionsausgaben überschritten werden dürfen. Die Möglichkeit, nicht budgetierte leistungsabhängige Mehrerträge zur Deckung des damit verbundenen zusätzlichen Kreditbedarfs zu verwenden, ist gleichbedeutend mit einer Saldosteuerung. Diese Regelung schafft Anreize für unternehmerisches Handeln und innovatives Denken und fördert damit die Verbesserung bestehender sowie die Lancierung neuer Produkte. Die dabei zu beachtenden Rahmenbedingun- gen (z. B. Begrenzung der Erlöse aus gewerblichen Tätigkeiten) sind in den jeweili- gen Leistungsaufträgen festzuhalten. Zur Finanzierung eines allfälligen Mittelmehrbedarfs können ausserdem die nach Artikel 46 E-FHG gebildeten Reserven (oder Teile davon) aufgelöst werden.

Art. 44 Transferbereich Aufwände und Erträge im Transferbereich sowie Investitionsbeiträge, Darlehen und Beteiligungen bilden nicht Teil des Globalbudgets. Sie sind in separaten Finanzposi- tionen zu budgetieren.

Art. 45 Betriebliches Rechnungswesen Voraussetzung für die Verwaltungsführung mit FLAG bildet ein funktionsfähiges betriebliches Rechnungswesen, dessen Ausgestaltung sich an den Erfordernissen eines wirkungsorientierten Controllings orientiert. Dessen vorrangige Aufgabe besteht in der Bereitstellung von qualitativen und quantitativen Angaben zur Füh- rungsunterstützung. Dies schliesst insbesondere kosten- und erlösseitige Informatio- nen mit ein, die zur Sicherstellung eines wirksamen und wirtschaftlichen Mittelein- satzes benötigt werden, ergänzt mit leistungsseitigen Angaben. Dazu gehört insbesondere die Kenntnis der vollen Kosten und Erlöse pro Produktgruppe (bzw. Produkt). Entsprechende Angaben sind in den Erläuterungen zu den Kreditbegehren zu machen; zudem bilden die Kosten und Erlöse einzelner Produktgruppen Gegens- tand der vom Parlament beschlossenen Planungsgrössen. Ausnahmsweise kann die Festlegung auf Teilkostenbasis erfolgen. Dies macht in jenen Fällen Sinn, wo eine gezielte Steuerung der Leistungsmengen angestrebt und beabsichtigt ist. Generell ist festzuhalten, dass die proportionalen (leistungsmengenabhängigen) Kosten (mögli- cherweise in Kombination mit einer Deckungsbeitragsrechnung) für innerbetriebli- che Entscheide häufig eine zweckdienlichere Entscheidgrundlage abgeben. In die- sem Zusammenhang ist daran zu erinnern, dass eine FLAG-Verwaltungseinheit in der Lage sein muss, die leistungsseitigen Auswirkungen von Ressourcenkürzungen

aufzuzeigen. Umgekehrt gilt dies auch für Änderungen bei den Leistungen und deren Auswirkungen auf das Budget.

Art. 46 Reserven FLAG-Verwaltungseinheiten sollen die Möglichkeit erhalten, Reserven zu bilden und diese später zur Finanzierung von Aktivitäten zu verwenden, die im Einklang mit den Zielsetzungen ihrer Leistungsaufträge stehen. Die Bildung zweckgebundener Reserven (Abs. 1 Bst. a) wird ermöglicht, wenn Kredite wegen projektbedingter Verzögerungen zunächst nicht oder nicht vollständig beansprucht werden. Solche Reserven dürfen nur für Vorhaben verwendet werden, die zur Reservebildung Anlass gegeben haben. Sofern die mit dem Globalbudget festgelegten Zielsetzungen erreicht werden, sollen FLAG-Verwaltungseinheiten darüber hinaus unter bestimm- ten Voraussetzungen allgemeine (im Rahmen des Leistungsauftrags frei verfügbare) Reserven bilden können. Die Bestimmung nennt unter Absatz 1 Buchstabe b die beiden Anwendungsfälle: – Die FLAG-Verwaltungseinheit erbringt zusätzliche, nicht budgetierte Leis- tungen und erzielt damit einen Nettomehrertrag; oder – sie unterschreitet den budgetierten Aufwand. Der Bundesrat wird über die Bildung und Verwendung von Reserven durch FLAG- Verwaltungseinheiten präzisierende Vorschriften erlassen. Ausserdem steht die Reservebildung unter dem Vorbehalt der Genehmigung durch die Bundesversamm- lung (Abs. 2).

2.5 5. Kapitel: Rechnungslegung 2.5.1 1. Abschnitt: Grundsätze und Standards

Art. 47 Grundsätze Das grundlegende Ziel der Rechnungslegungsgrundsätze ist die Förderung einer den Tatsachen entsprechende Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Bundes, welche dem Bedürfnis nach zuverlässigen, vergleichbaren und verständli- chen Informationen gerecht wird und damit fähig ist, Transparenz und Vertrauen zu schaffen. Absatz 1 definiert den allgemeinen Qualitätsanspruch an die Rechnungslegung des Bundes (vgl. Ziffer 1.6.4.3). Im Absatz 2 werden die wichtigsten Rechnungslegungsgrundsätze gemäss IPSAS verankert. Zur Bedeutung der einzelnen Prinzipien ist folgendes zu vermerken: Nach dem Grundsatz der Wesentlichkeit müssen sämtliche Informationen offen gelegt werden, die einen Adressaten in der Entscheidungsfindung beeinflussen können. Über die Wesentlichkeit wird somit immer im konkreten Kontext zu ent- scheiden sein. Die präsentierten Angaben sollen eine ausgewogene Beurteilung ermöglichen. Der Grundsatz der Verständlichkeit fordert, dass die Informationen der Rechnungs- legung für fachinteressierte Lesende verständlich und nachvollziehbar sind, sie sich rasch einen Überblick über die finanzielle Lage des Bundes verschaffen können. Zu

komplexe Erörterungen sind wo möglich zu vermeiden, dürfen in wesentlichen Fällen jedoch nicht aus Gründen der Verständlichkeit weggelassen werden. Die Stetigkeit ist gewährleistet, wenn die gewählten Grundsätze der Rechnungsle- gung und Budgetierung wie auch die Strukturen der Finanzberichterstattung über einen längeren Zeitraum beibehalten werden. Notwendige Änderungen sind transpa- rent auszuweisen. Dem Grundsatz der Bruttodarstellung wird entsprochen, wenn Aktiven und Passiven sowie Aufwand und Ertrag nicht miteinander verrechnet werden. Die Verordnung wird hierzu klar definierte Ausnahmen erlauben, welche die Gesamtaussage nicht beeinträchtigen.

Art. 48 Standards Nach Absatz 1 soll sich die Rechnungslegung nach «allgemein anerkannten Stan- dards richten». Die Einzelheiten regelt der Bundesrat auf Verordnungsstufe (Abs. 2). Diese allgemeine Formulierung trägt dem Umstand Rechnung, dass sich die Rech- nungslegung des Bundes zwar an den IPSAS-Standards orientiert, es aber nicht sinnvoll wäre, diese integral zu übernehmen. Deshalb wird darauf verzichtet, IPSAS als Rechnungslegungsstandard des Bundes auf Gesetzesstufe ausdrücklich zu nen- nen. Die Ausrichtung auf IPSAS wird in die Finanzhaushaltverordnung aufgenom- men, wo auch das Vorgehen bei allfälligen Abweichungen zu regeln ist (vgl. Ziff. 1.6.4.2).

2.5.2 2. Abschnitt: Bilanzierung und Bewertung Die Bilanzierung und Bewertung kann mit der Anbindung der Rechnungslegung an die Grundsätze gemäss den IPSAS massgeblich vereinheitlicht werden. Für die Anwendung der Grundsätze sind die Verwaltungseinheiten unter der fachlichen Aufsicht der Finanzverwaltung verantwortlich.

Art. 49 Bilanzierungsgrundsätze In Absatz 1 wird der Aktivierungsgrundsatz festgelegt. Die beiden Kriterien «wirt- schaftlicher oder öffentlicher Nutzen» und «zuverlässige Wertermittlung» müssen kumulativ erfüllt sein. Positionen im Finanzvermögen werden aktiviert, da sie in Zukunft einen wirtschaft- lichen Nutzen erbringen. Positionen des Verwaltungsvermögens hingegen sind nicht in finanzieller Weise wertstiftend. Sie werden aktiviert, weil sie für die Erfüllung der öffentlichen Aufgaben notwendig sind. IPSAS spricht hierbei vom sogenannten «service potential» und beschreibt damit ein Erfordernis, das in der Schweiz seit der Einführung des Begriffs des Verwaltungsvermögens bekannt ist. Bei der Aktivierung werden im Grundsatz die Bestimmungen von IPSAS übernom- men. Eine Abweichung ergibt sich aus dem Verzicht der Aktivierung des Rüs- tungsmaterials. Investitionsbeiträge sind aus Sicht von IPSAS in der Regel nicht bilanzierbar. Der Bund trägt dem mit der sofortigen, vollständigen Wertberichtung der aktivierten Investitionsbeiträge Rechnung. Sie erscheinen somit nicht in der Bilanz.

Absatz 2 verankert den Passivierungsgrundsatz. Nur Verpflichtungen dürfen in die Bilanz aufgenommen werden, die zum Bilanzstichtag auch tatsächlich bestehen und bei denen der künftige Mittelabfluss zumindest wahrscheinlich ist. (d.h. die Wahr- scheinlicht eines Mittelabflusses liegt über 50 Prozent, ansonsten keine Bilanzierung erfolgt, sondern eine Offenlegung als Eventualverpflichtung im Anhang der Jahres- rechnung). Der grösste Ermessensspielraum besteht bei der Bildung von Rückstellungen, wel- che eine Unterkategorie der Verpflichtungen darstellen (Abs. 3). Gemäss IPSAS müssen aber auch hier klare Voraussetzungen erfüllt sein: das Ereignis, das zu zukünftigen Mittelabflüssen führen wird. muss bereits stattgefunden haben. Zudem muss sich die Höhe des Mittelabflusses einigermassen verlässlich abschätzen lassen. Absehbare Risiken, bei denen das verpflichtende Ereignis erst in Zukunft stattfinden wird, sind nicht bilanzierungsfähig. Sowohl Vermögen wie Verpflichtungen dürften nur bilanziert werden, wenn deren Wert zuverlässig ermittelt werden kann. Dies bedingt nicht, dass die Beträge zwei- felsfrei feststehen müssen. Jedoch müssen für die Berechnungen alle wesentlichen Informationen nachvollziehbar verwendet werden. Der Umgang mit den unvermeid- lichen Ermessenspielräumen wird somit transparent.

Art. 50 Bewertungsgrundsätze Gemäss Absatz 1 wird das Finanzvermögen anhand des Modells «at fair value» gemäss IPSAS bewertet. Die in der Bilanz enthaltenen Werte müssen somit perio- disch den Verkehrswerten angepasst werden. Abschreibungen werden nicht vorge- nommen. Absatz 2 legt für das Verwaltungsvermögen das Modell «at cost» nach IPSAS fest. Sachgüter werden zu Anschaffungskosten (bei Kauf) oder Herstellkosten (bei Eigen- fertigung) aktiviert. Mit Ausnahme der namhaften Beteiligungen, für die eine Bewertung nach der Equity-Methode erfolgt, werden Darlehen und Beteiligungen zum Nominalwert bilanziert. Falls ein nach sachlichen Kriterien eruierbarer Ver- kehrswert unter dem Nominalwert liegt, ist der tiefere Wert massgebend. Was die Vornahme von Abschreibungen und Wertberichtigungen betrifft, vgl. Artikel 51. Verpflichtungen werden grundsätzlich zu Nominalwerten bilanziert, sofern ein solcher vorhanden ist. Bei Rückstellungen erfolgt die Bewertung nach dem Prinzip der bestmöglichen Schätzung («best estimate» gemäss IPSAS). Absatz 3 verdeutlicht, dass die Bewertung grundsätzlich individuell pro Objekt (z.B. eine bestimmte Liegenschaft) zu erfolgen hat. Es gilt der Grundsatz der Einzelbe- wertung. Die Verordnung wird hierzu in klar geregelten Fällen Ausnahmen zulas- sen, um den administrativen Aufwand zu begrenzen. Damit der Bund mit bereinigten Werten in die Budgetierung und Rechnungsführung gemäss neuen Grundsätzen starten kann, sind vorgängig sämtliche Positionen der Bilanz auf deren Wertansatz zu prüfen. Dieser Vorgang wird als Restatement be- zeichnet. Die ressourcenintensivsten Arbeiten stehen dabei voraussichtlich mit der Neubewertung der Finanzanlagen, der Immobilien, der Darlehen und Beteiligungen sowie der Rückstellungen an.

Das Restatement der Liegenschaften hat bereits begonnen. Die restlichen Bilanzpo- sitionen werden im Jahr 2005 behandelt. Über die durch das Restatement entstehen- den Wertveränderungen der Bilanzpositionen sowie des Bilanzfehlbetrages lassen sich zur Zeit noch keine Angaben machen.

Art. 51 Abschreibungen und Wertberichtigungen Werteinbussen auf dem Vermögen ist in Form von Abschreibungen und Wertberich- tigungen Rechnung zu tragen. Unter Abschreibungen (Abs. 1) sind Wertkorrekturen auf Sachanlagen zu verstehen. Dabei wird zwischen planmässigen und ausserplanmässigen Abschreibungen unter- schieden. Für die Festlegung der Höhe der planmässigen Abschreibungen auf den Sachanlagen und Immaterialgütern (z.B. Software) ist die Entwertung durch Nut- zung massgebend (Bst. a). Wertminderungen auf Sachanlagen, die nicht durch ordentliche Nutzung bedingt sind, stellen ausserplanmässige Abschreibungen dar. Sie fallen an, wenn beispielsweise auf Grund einer Neubeurteilung der Nutzungs- dauer oder einer andern Verwendung (Umnutzung) Wertkorrekturen nach unten erforderlich sind oder wenn der Verkehrswert einer Immobilie unter dem Buchwert liegt (Bst. b). Wie in Artikel 50 Absatz 3 verankert, gilt der Grundsatz der Einzelbewertung. Als Hilfestellung werden pro Anlagekategorie Vorgaben zur üblichen Nutzungsdauer gemacht. Entscheidend dabei ist nicht die technisch mögliche Lebensdauer, sondern die Zeit der tatsächlichen wirtschaftlichen Verwendung. Die Abschreibungen müssen systematisch erfolgen. Eine einmal gewählte Abschrei- bungsmethode (in der Regel linear, d.h. mit jährlich gleich hohen Abschreibungen) ist grundsätzlich beizubehalten. Trotzdem sind die verwendeten Methoden, wie auch die Nutzungsdauer periodisch auf Angemessenheit zu überprüfen. Abschreibungen werden in der Erfolgsrechnung als ein Posten ausgewiesen. Im Anhang der Jahresrechnung werden zusätzliche Informationen in Form eines Anlagenspiegels offen gelegt. Wertberichtigungen auf Guthaben und Beteiligungen (Abs. 2) werden zur Korrektur von dauerhaften Verringerungen des Wertes eingesetzt, sei dies aus Bonitätsgründen oder wenn der Verkehrswert unter den Buchwert fällt. Wertberichtigungen haben grundsätzlich keinen Einfluss auf Ansprüche gegenüber Dritten. Wertberichtigungen und ausserplanmässige Abschreibungen sind vorzunehmen, sobald ein Korrekturbedarf ersichtlich ist (Abs. 3). Der Betrag muss zuverlässig und nachvollziehbar ermittelt werden können.

2.5.3 3. Abschnitt: Besondere Finanzierungsarten

Art. 52 Spezialfonds Die Bestimmung entspricht zur Hauptsache Artikel 12 des geltenden FHG. Neu wird in Absatz 3 anstelle von Ausgaben und Einnahmen von Aufwänden und Erträgen gesprochen. Sie werden nicht in die Erfolgsrechnung aufgenommen, sondern direkt über die Bilanz verbucht.

Eine Änderung erfährt der Ausweis der Spezialfonds in der Bilanz. Bisher waren sie Bestandteil der Verpflichtungen für Sonderrechnungen. Der Begriff der Sonderrech- nung wird neu nur noch für die Rechnungen des Fonds für Eisenbahngrossprojekte, des ETH-Bereichs und der Eidgenössischen Alkoholverwaltung verwendet. Die Spezialfonds werden dem Eigenkapital zugeordnet, mit der Begründung, dass zwar eine Zweckbindung für die Verwendung der Mittel besteht, die Fonds jedoch im Eigentum des Bundes sind. Der überwiegende Anteil des Vermögens der Spezialfonds besteht aus flüssigen Mitteln. Der Anteil an Anlagen macht nur rund einen Zehntel des Gesamtvermögens aus.

Art. 53 Spezialfinanzierungen Auch die Bestimmung zu den Spezialfinanzierungen wurde vom geltenden FHG (Art. 20) übernommen. Die Regelung im geltenden Artikel 11 FHG, wonach nicht budgetierte Einlagen in der Staatsrechnung ausgewiesen werden müssen, wird zusammen mit den Bestimmungen zu den Nachtragskrediten behandelt (Art. 33 E-FHG). Der Ausweis in der Bilanz erfolgt in der Kontenhauptgruppe «Spezialfinanzierun- gen». Deren Position auf gleicher Stufe zwischen Fremd- und Eigenkapital ent- spricht dem Charakter der Spezialfinanzierungen und führt die bisherige bilanzmäs- sige Behandlung weiter.

Art. 54 Drittmittel und Kofinanzierungen Mit Absatz 1 soll die Möglichkeit geschaffen werden, unter gewissen Voraussetzun- gen finanzielle Leistungen von Dritten im Rahmen der angewandten Forschung oder aufgrund von Kooperationsverträgen über Abrechnungskonten ausserhalb der Er- folgsrechnung abrechnen zu können. Diesem Anliegen liegt folgender Sachverhalt zu Grunde: Im Rahmen der angewandten Forschung erhalten verschiedene Verwaltungseinhei- ten, so insbesondere die landwirtschaftlichen Forschungsanstalten, aber auch For- schungsstellen unter anderem des Bundesamtes für Gesundheit, des Bundesamtes für Veterinärwesen oder des Instituts für Viruskrankheiten und Immunprophylaxe, finanzielle Mittel von Dritten für die Durchführung von einzelnen Projekten. Solche Vorhaben können daher von den Verwaltungseinheiten nur realisiert werden, wenn die Drittmittel über ein Abrechnungskonto ausserhalb der Erfolgsrechnung zur Deckung des zusätzlichen Personal- und Sachaufwands eingesetzt werden können. Diese Form der Drittmittelfinanzierung stellt indessen eine Abweichung vom Brut- toprinzip dar. Dieser Grundsatz bedeutet, dass die Aufwände und Erträge ohne gegenseitige Verrechnung in voller Höhe auszuweisen sind. Die Abweichung vom Bruttoprinzip liegt im Interesse der Forschungsstellen an der Durchführung von Drittaufträgen, die im Rahmen ihres Forschungsprogramms häufig einen hohen fachlichen Stellenwert haben. Bei der Abwägung des Interessengegensatzes ist einerseits festzuhalten, dass Abweichungen vom Bruttoprinzip restriktiv zu handha- ben sind und solche Ausnahmen nicht zur Regel werden dürfen. Anderseits erlaubt die direkte Abwicklung von Drittaufträgen über ein Abrechnungskonto den For- schungsstellen, auf fachlich wertvolle Projektangebote flexibel reagieren zu können. Die Bereitstellung von finanziellen Ressourcen für solche Vorhaben im Rahmen des

ordentlichen Budgetierungsverfahrens ist häufig aus zeitlichen Gründen gar nicht möglich. Zudem fallen die drittfinanzierten Zusatzaufträge – gemessen am Gesamt- aufwand der Verwaltungseinheiten – nicht stark ins Gewicht. Mit Artikel 54 soll zudem aus Gründen der Rechtssicherheit eine gesetzliche Grund- lage für den Abschluss von Kooperationsverträgen mit Dritten im Sinne einer Kofi- nanzierung geschaffen werden. Unter Kofinanzierung sind finanzielle Leistungen Dritter (öffentliche und private Institutionen) an Projekte zu verstehen, die unter administrativer Leitung einer Verwaltungseinheit gemeinsam durchgeführt werden (beispielsweise die gemeinsame Organisation einer Ausstellung). Im Kooperations- vertrag ist die gemeinsam zu finanzierende Aktion und das Finanzierungsmodell klar zu umschreiben. Die finanzielle Beteiligung Dritter darf zudem nicht den Cha- rakter von Kostenrückerstattungen für von der Verwaltungseinheit erbrachte Dienst- leistungen haben. Bei grösseren Aktionen muss in den Begründungen zum Kredit (Kostenanteil der Verwaltungseinheit) auf die Beteiligung Dritter hingewiesen werden. Da Abweichungen vom Bruttoprinzip, wie sie sich bei der Drittmittelfinanzierung ergeben können, restriktiv gehandhabt werden sollen, ist im Absatz 2 vorgesehen, das Verfahren und die Voraussetzungen für den Abschluss solcher Verträge wie auch von Kooperationsvereinbarungen im Einvernehmen mit der Finanzdelegation auf dem Verordnungsweg zu regeln.

2.5.4 4. Abschnitt: Konsolidierte Rechnung

Art. 55 Unter Ziffer 1.2.7 ist festgehalten, welches Ziel mit der Konsolidierung der Rech- nungen von Institutionen und Verwaltungseinheiten der zentralen und dezentralen Verwaltung sowie weiterer ausgewählter Institutionen und Organisationen erreicht werden soll: Präsentation einer möglichst umfassenden Übersicht über die Vermö- gens-, Finanz- und Ertragslage des Bundes und der mit ihm massgeblich verbunde- nen Einheiten. Diese Zielsetzung widerspiegelt sich in Artikel 55 Absatz 3 E-FHG. Absatz 1 der Bestimmung gibt Aufschluss über die von der Konsolidierung erfassten Institutionen und Organisationen. Ausgangspunkt bilden die Institutionen und Ver- waltungseinheiten im Geltungsbereich des Gesetzes (Art. 2 und 5 Bst. a E-FHG). In die konsolidierte Darstellung einzubeziehen sind zunächst die mit der Staatsrech- nung unterbreiteten Sonderrechnungen (Art. 5 Bst. b E-FHG; ETH-Bereich, Alko- holverwaltung, Fonds für die Eisenbahngrossprojekte) sowie – im Grundsatz – die Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung, die eine eigene Rechnung führen (beispielsweise das Eidgenössische Institut für geistiges Eigentum oder Swissmedic). Nach Absatz 2 kann der Bundesrat im Sinne eines Korrektivs den Konsolidierungs- kreis sowohl einschränken als auch ausweiten: Buchstabe a ermächtigt den Bundesrat, Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rechnung von der Vollkonsolidierung auszunehmen Dies ist insbesondere angezeigt, wenn damit eine wesentliche Abweichung vom Sektorisierungsmodell der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung vermieden werden kann. Ausserdem kann der Bundesrat diesen Verwaltungseinheiten die Grundsätze der Rechnungslegung vorschreiben. Davon wird er unter anderem 89

Rechnungslegung vorschreiben. Davon wird er unter anderem Gebrauch machen, wenn sich dies als notwendig erweist, um die Konsolidierung zu ermöglichen oder zu erleichtern. Nach Buchstabe b kann der Bundesrat weitere Organisationen in die Vollkonsoli- dierung einbeziehen. Notwendige Voraussetzungen dafür bilden die Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben sowie eine enge finanzielle Verflechtung mit dem Bundeshaushalt. Im Rahmen seines Ermessens kann der Bundesrat die Vollkonsoli- dierung weiterer Organisationen von der Erfüllung zusätzlicher Kriterien abhängig machen (so etwa vom Umfang der vom Bund über die Organisation ausgeübten Aufsicht). Bei der Umschreibung des Konsolidierungskreises beansprucht der Bundesrat eine nicht unbeträchtliche Gestaltungsfreiheit. Diese Regelung ist zweckmässig, weil es sich bei der Vollkonsolidierung im Rahmen des Finanzhaushaltgesetzes um ein völlig neues Instrument handelt. Es ist zu erwarten, das dieses Instrument im Verlauf der nächsten Jahre weiterentwickelt und den konkreten Bedürfnissen flexibel ange- passt werden muss.

2.6 6. Kapitel: Aufgaben und Zuständigkeiten der Bundesverwaltung

Art. 56–59 Die geltenden Bestimmungen über die Aufgaben und Zuständigkeiten der Verwal- tungseinheiten und des Eidgenössischen Finanzdepartements (geltende Art. 33–35 FHG) wurden bis auf die erforderlichen NRM-bedingten terminologischen Anpas- sungen unverändert übernommen. Neu wird in Artikel 56 E-FHG die Rolle der Departemente festgehalten. Diese wirken zunehmend bei der Planung und Umsetzung von Massnahmen mit, weshalb sich eine Verankerung ihrer Aufgaben und Zuständigkeiten im Finanzhaushaltgesetz aufdrängt. Absatz 1 stellt den Bezug zu den übergeordneten finanz- und haushaltpo- litischen Zielsetzungen von Bundesrat und Parlament her. Absatz 2 nennt die wich- tigsten Aufgaben, welche die Departemente wahrnehmen. Sie planen und steuern das Finanzwesen, stellen die konsolidierte Sicht auf Stufe Departement sicher und koordinieren die Haushaltführung in ihrem Zuständigkeitsbereich. Die Departemen- te sind dafür besorgt, dass die ihnen unterstellten Verwaltungseinheiten die erforder- lichen Vorkehren für die Qualitätssicherung der Rechnungsführung treffen (Bst. a und b). Buchstabe c unterstreicht die den Departementen bereits mit dem Regie- rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz gegebene Kompetenz zum Erlass der erforderlichen Weisungen. In Buchstabe d ist die unterstützende Funktion der Departemente beim Entwerfen des Voranschlages und seiner Nachträge, der Staats- rechnung und des Finanzplanes festgehalten. Artikel 57 E-FHG bekräftigt den heutigen Grundsatz, wonach die Verwaltungsein- heiten für die sorgfältige, wirtschaftliche und sparsame Verwendung der Mittel einzustehen haben. Dazu gehört auch die Verantwortung für die Umsetzung einer qualitativ hochwertigen Rechnungsführung. Weil das künftige Rechnungswesen wesentlich höhere Anforderungen stellt, sind die für eine ordnungsgemässe Buch- führung erforderlichen Vorkehren (interne Kontrolle) innerhalb der Verwaltungsein-

heit in Absprache mit dem zuständigen Departement zu treffen. Gegenüber der Eidgenössischen Finanzkontrolle und den Finanzinspektoraten besteht somit eine klare Funktionentrennung: die Finanzaufsichts- und -kontrollorgane überwachen lediglich, ob die im Rahmen der internen Kontrolle getroffenen Massnahmen ein- gehalten werden und beurteilen deren Eignung aus Sicht der Revision. Heute bestehen in der Bundesverwaltung sechzehn Finanzinspektorate gemäss Artikel 11 Finanzkontrollgesetz (SR 614.0), die ein umfangreiches Finanzvolumen abdecken. Diese Inspektorate nehmen Prüfungshandlungen im Rahmen der Rech- nungsabschlussarbeiten vor. Die Eidgenössische Finanzkontrolle wird prüfen, wie sie noch verstärkt in diese Arbeiten einzubinden sind. Diese auf das Finanzkontroll- gesetz abgestützte Grundkonzeption und -struktur der internen Revision in der Bundesverwaltung wird auch in Zukunft grundsätzlich auf der Stufe der Verwal- tungseinheiten zu verankern und umzusetzen sein. Die dem Eidgenössischen Finanzdepartement gemäss Artikel 58 Absatz 4 E-FHG obliegende Pflicht zur periodischen Untersuchung der Aufwände und Investitions- ausgaben auf ihre Notwendigkeit und Zweckmässigkeit soll im Rahmen laufender Überprüfungen erfolgen (z.B. Entlastungsprogramme, Aufgabenverzichtsplanung). Die Aufgaben und Zuständigkeiten der Eidgenössischen Finanzverwaltung (gelten- der Art. 35 FHG) bleiben weitgehend unverändert. Artikel 59 E-FHG regelt insbe- sondere die Organisation des Rechnungswesens und des Zahlungsverkehrs sowie die Verwaltung der Bilanzbestände in der Bundesverwaltung durch die Eidgenössische Finanzverwaltung. Die Bestimmungen zur Tresorerie sind neu in den Artikeln 60–62 E-FHG geregelt und werden separat erläutert.

Art. 60 Zentrale Tresorerie und Geldaufnahme Die geltenden Bestimmungen zur Tresorerie (Art. 35 Abs. 2, Art. 36 und Art. 36a FHG) werden im vorliegenden Entwurf mit bloss geringfügigen redaktionellen Änderungen übernommen (Art. 60 Abs. 1 und Art. 62 Abs. 1 E-FHG). Die Schwei- zerischen Bundesbahnen (SBB) bleiben somit mindestens vorläufig weiterhin in der Bundestresorerie. Da die SBB nicht mehr zur Bundesverwaltung gehören, soll im Rahmen der Bahnreform 2 eine Abkoppelung von der zentralen Tresorerie geprüft werden. Dagegen wird die geltende Bestimmung in Artikel 35 Absatz 3 FHG zur Verzinsung der Tresoreriemittel gestrichen. Bereits heute wurden die Einzelheiten in zweiseiti- gen Vereinbarungen geregelt. Diese Praxis hat sich bewährt, so dass auf eine aus- drückliche Regelung verzichtet werden kann.

Art. 61 Anschluss an die zentrale Tresorerie Wo keine zwingenden Gründe bestehen, die Tresorerie einer dezentralen Verwal- tungseinheit des Bundes mit eigener Rechnung zu verselbstständigen, kann es wirt- schaftlich sinnvoll sein, die Tresorerie zwecks beidseitiger Kosten- und Ertragsop- timierung auf der Basis einer Vereinbarung durch die zentrale Bundestresorerie weiterzuführen. Damit können die Liquiditätsschwankungen der einzelnen Bereiche mindestens zum Teil ausgeglichen werden, was die Haltung einer insgesamt gerin- geren Tresoreriereserve erlaubt und dadurch die Kosten der Tresorerie zusätzlich zum vergleichsweise geringeren Personalaufwand reduziert. Ausserdem wird damit

auch eine gegenseitige Konkurrenzierung der einzelnen Tresorerien auf dem Geld- und Kapitalmarkt ausgeschlossen.

Art. 62 Anlage verfügbarer Gelder Absatz 1 und 2 entsprechen im Wesentlichen Artikel 36 Absatz 1 und 2 des gelten- den FHG. Dagegen wird der geltende Artikel 36 Absatz 3 FHG über die Beziehung zur Schweizerischen Nationalbank gestrichen. Mit der Totalrevision des Bundesge- setzes über die Schweizerische Nationalbank (NBG) wurde das bisherige Unentgelt- lichkeitsprinzip für Bankdienstleistungen der Schweizerischen Nationalbank zu Gunsten des Bundesaufgegeben, da dies zu Wettbewerbsverzerrungen führen kann und die Gefahr einer ineffizienten Ressourcenallokation in sich birgt. Einzelheiten zur Leistungserbringung der Schweizerischen Nationalbank für den Bund werden neu in Vereinbarungen zwischen den Bundesstellen und der Schweizerischen Natio- nalbank gestützt auf Artikel 11 NBG (SR 951.11) geregelt.

2.7 7. Kapitel: Schlussbestimmungen

Art. 63 Vollzug Die Bestimmung wird unter Ziffer 5.5 (Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen) erläutert. Zusätzlich zu den in diesem Artikel aufgeführten Teilbereichen, welche im Rahmen des Vollzugs zu regeln sind, wird der Bundesrat im Informatikbereich nötigenfalls auch Grundsatzentscheide zur Systemarchitektur und den zugehörigen Schnittstellen sowie – im Hinblick auf deren Vereinheitlichung – zu den Finanzpro- zessen treffen müssen.

Art. 65 Änderung bisherigen Rechts Ziffer 1. – Nach Artikel 30 Absatz 2 Buchstabe a E-FHG enthält der Voranschlag die Bewilligung der Aufwände und der Investitionsausgaben. Artikel 25 Absatz 1 ParlG (SR 171.10) ist der neuen Terminologie anzupassen. Ziffer 2. – Artikel 44 RVOG (SR 172.010) in seiner geltenden Fassung sieht vor, dass der Bundesrat für bestimmte Gruppen und Ämter Leistungsaufträge erteilen und den dafür erforderlichen Grad der Eigenständigkeit bestimmen kann. Diese Bestimmung ist zu präzisieren und auf FLAG (Führen mit Leistungsauftrag und Globalbudget) auszurichten. Die Gliederung des Leistungsauftrages nach Produk- tegruppen entspricht einem Anliegen des Parlaments. Das Finanzstatut der FLAG- Verwaltungseinheiten soll neu in den Artikeln 42–46 E-FHG festgelegt werden; es verschafft den FLAG-Verwaltungseinheiten im Vergleich zu anderen Verwaltungs- einheiten zusätzlichen Handlungsspielraum. Auf die bisherige Blankettnorm zur Bestimmung der Eigenständigkeit durch den Bundesrat kann daher verzichtet wer- den. Die Pflicht zur Konsultation der zuständigen parlamentarischen Kommissionen wird vom geltenden Recht übernommen. Weitere Erläuterungen zu FLAG finden sich unter Ziffer 1.3 sowie unter Ziffer 2.4 (zu Art. 42–46 E-FHG).

Art. 66 Übergangsbestimmungen Ziffer 1. – Die Bestimmung legt einen Abbaupfad für die Beseitigung des strukturel- len Defizits bis Ende 2007 fest. Sie wurde im Rahmen des Entlastungsprogrammes 2003 mit dringlichem Änderungsgesetz als Artikel 40a in das geltende FHG einge- fügt (AS 2003 5191). Ziffer 2. – Die Bestimmung stellt sicher, dass der letzte vor Inkrafttreten des E-FHG beschlossene Voranschlag einschliesslich seiner Nachträge noch auf Grund des heute geltenden Rechts vollzogen werden kann. Ebenso muss sich das Entwerfen, die Unterbreitung und die Abnahme der zugehörigen Staatsrechnung auch nach Inkrafttreten des neuen Rechts auf das FHG vom 6. Oktober 1989 stützen können.

3 Auswirkungen 3.1 Auswirkungen auf den Bund Das Neue Rechnungsmodell des Bundes (NRM) stellt die notwendigen Instrumente zu einer effizienten Aufgabenerfüllung und gesunden Finanzpolitik bereit. Das total revidierte Finanzhaushaltgesetz bildet eine wichtige Grundlage für die künftige Haushalt- und Rechnungsführung des Bundes. Die Gesamtkosten des Projektes Neues Rechnungsmodell für externe Beratungsleis- tungen sowie für Informatikdienstleistungen und Hardware belaufen sich unter Einrechnung von Vorleistungen aus dem Jahre 2001 auf rund 48 Millionen Franken. Hinzu kommen noch interne Leistungen im Umfang von schätzungsweise 120 Personenjahren. Mit dem Voranschlag 2002 bewilligten die eidgenössischen Räte einen Verpflichtungskredit von 46 Millionen Franken für externe Unterstützung und Informatikhardware. Etwas mehr als ein Drittel des verfügbaren Kredites wurde bis Mitte 2004 für die Erarbeitung des Konzeptes, die Neugestaltung der Geschäftspro- zesse und der Ablauforganisation sowie für die Erstellung eines Prototypen als neuen Standard für die Rechnungsführung in der Bundesverwaltung aufgewendet. Aus dem Projektkredit werden auch die Departementskoordinatoren finanziert, denen namentlich für die Umsetzung des Projektes und die Akzeptanz der neuen Lösung bei den Benutzern eine grosse Bedeutung zukommt. Mit dem Neuen Rechnungsmodell soll gleichzeitig eine integrierte Informatiklösung mit einheitlichen und durchgängigen Prozessabläufen realisiert werden, wodurch die heutigen aufwändigen Schnittstellen zwischen unterschiedlichen Systemen wegfal- len. Diese Lösung erlaubt eine konsequente Bereinigung der heutigen heterogenen SAP-Landschaft in der Bundesverwaltung. Bei dieser Gelegenheit erfolgt auch eine Vereinfachung der technischen SAP-Architektur und -Organisationsstruktur, was wesentliche Einsparungen im Betrieb und der Wartung der Gesamtsysteme mit sich bringt. Die Einführung des integrierten Informationssystems für das Neue Rech- nungsmodell bedingt indessen einen erheblichen technischen und organisatorischen Aufwand, da neben den zentralen Systemen auch die Buchhaltungen in allen Ver- waltungseinheiten samt den Schnittstellen zum Personal- und Logistikbereich sowie zu den Umsystemen angepasst werden müssen. Anderseits werden die durchgehend automatisierten Prozesse und die einheitlichen Informations- und Dokumentations- werkzeuge zu einer höheren Effizienz und einer qualitativen Steigerung der Verwal- tungsarbeit und der Auskunftsbereitschaft führen. Die finanziellen Aufwendungen,

welche die Realisierung einer integrierten Informatiklösung bedingt, sind mit dem Projektkredit nicht abgedeckt; sie gehen zu Lasten der laufenden Budgets. Das Projekt NRM dürfte insgesamt kaum Auswirkungen auf den Personalbestand haben. Im Rahmen der Optimierung der internen Abläufe wird die Schaffung depar- tementaler Dienstleistungszentren für die technische Abwicklung der Haushalt- und Rechnungsführung geprüft. Diese Massnahme hat zum Ziel, den Ressourceneinsatz in den kleineren und mittleren Verwaltungseinheiten wirtschaftlicher zu gestalten und mit der Zusammenfassung dieser Aktivitäten sowie der konsequenten Umset- zung der Grundsätze des internen Kontrollsystems das Fachwissen sowie die Quali- tät der Geschäftsabwicklung zu verbessern (Erzielung von Skaleneffekten). Die Stellung der Finanzinspektorate auf Stufe Verwaltungseinheiten ist entsprechend zu stärken.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden Durch die Annäherung des Bundesrechungsmodell an jenes der Kantone und der Gemeinden wird die Vergleichbarkeit der Rechnungen wesentlich erhöht. Es ent- steht dadurch bei den Kantonen kein unmittelbarer Anpassungsbedarf. Die Kantone haben aber erkannt, dass auch ihr Rechnungsmodell auf Grund der nationalen und internationalen Gegebenheiten sowie der erhöhten Anforderungen weiterentwickelt werden sollte. Die Konferenz der kantonalen Finanzdirektoren hat daher bereits eine Arbeitsgruppe zur Weiterentwicklung des harmonisierten Rechnungsmodells der Kantone und Gemeinden eingesetzt. Diese arbeitet eng mit dem Bund zusammen (vgl. dazu auch die Ausführungen unter den Ziff. 1.1.4, 1.2.8 und 1.7.4).

3.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Aussenpolitik Mit dem Neuen Rechnungsmodell leistet der Bund einen wesentlichen Beitrag zur Weiterentwicklung und Vereinheitlichung des öffentlichen Rechnungswesens in der Schweiz. Die erhöhte Transparenz und verbesserte Finanzberichterstattung stärkt das Vertrauen von Politik und Staatsbürger sowie der Wirtschaftskreise und Finanz- märkte. Mit dem Neuen Rechnungsmodell trägt der Bund der auf internationaler Ebene in Gang befindlichen Entwicklung Rechnung. Die Ausrichtung der Rech- nungslegung an einen allgemein anerkannten Standard sowie die geplante Bereitstel- lung der Daten nach den Erfordernissen der internationalen Finanzstatistik und der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung erleichtert die Vergleichbarkeit und Konso- lidierbarkeit auf internationaler Ebene wie auch die Haushaltsüberwachung durch die wirtschaftspolitischen Entscheidungsträger und Instanzen, so unter anderem auch durch den Internationalen Währungsfonds (IWF) und die Organisation for Economic Cooperation and Development (OECD).

3.4 Andere Auswirkungen Mit dem neuen Rechnungsmodell des Bundes wird ein Beitrag zur Verbesserung der Statistik der öffentlichen Finanzen der Schweiz geleistet.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung Die Vorlage ist im Bericht des Bundesrates vom 25. Februar 2004 über die Legisla- turplanung 2003–2007 (BBl 2004 1149 1195) angekündigt.

5 Rechtliche Aspekte 5.1 Verfassungsmässigkeit Der unterbreitete Erlass stützt sich in erster Linie auf Artikel 173 Absatz 2 der Bundesverfassung (BV). Wesentliche Grundlage bildet ausserdem Artikel 126 BV über die Haushaltführung. Diese Bestimmung regelt auf Verfassungsebene die Schuldenbremse, hat teilweise kompetenzbegründenden Charakter und fordert explizit Vollzugsbestimmungen auf Gesetzesstufe (vgl. Art. 13–18 E-FHG über die Schuldenbremse).

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz Im Bereich des Haushalt- und Kreditrechts des Bundes besteht keine Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Rahmenbedingungen auf internationaler oder europa- rechtlicher Ebene. Hingegen empfiehlt sich aus Gründen der Vergleichbarkeit die Anlehnung an internationale Standards der Rechnungslegung, insbesondere an IPSAS (International Public Sector Accounting Standards; zur Bedeutung und zu den Vorteilen dieses Standards vgl. Ziff. 1.1.3 und 1.2.8). Nach erfolgreichem Abschluss der bilateralen Verträge mit der EU kommen auch im Bereich der Finanz- statistik neue Anforderungen auf die Schweiz zu. Mit dem Neuen Rechnungsmodell werden die Grundlagen für die erforderliche Harmonisierung der Finanzstatistikda- ten auf internationaler Ebene geschaffen.

5.3 Erlassform Die Vorlage umfasst grundlegende Bestimmungen rechtsetzender Natur über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Solche Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen.

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse Das Finanzhaushaltgesetz regelt zwar das Verfahren der Kreditbewilligung, enthält aber selbst weder Subventionsbestimmungen noch Verpflichtungskredite oder Zahlungsrahmen. Es ist daher der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 BV nicht zu unterstellen.

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen Artikel 63 Absatz 1 E-FHG enthält die übliche Vollzugsklausel. Darüber hinaus wird der Bundesrat in folgender Hinsicht zum Erlass gesetzesvertretenden Verord- nungsrechts ermächtigt: – Er bestimmt nach welchen Standards die Rechnungslegung zu erfolgen hat (Art. 48 Abs. 2 E-FHG). – Er regelt das Verfahren und die Voraussetzungen für die Abrechnung von Drittmitteln und Kofinanzierungen ausserhalb der Finanzrechnung im Ein- vernehmen mit der Finanzdelegation (Art. 54 Abs. 2 E-FHG). – Er kann die rechnungsmässigen Voraussetzungen und den Umfang der Voll- konsolidierung festlegen (Art. 55 Abs. 3 E-FHG). – Er bestimmt den Kontenrahmen und regelt die Einzelheiten der Abschrei- bung sowie die Unterarten der Voranschlags- und Verpflichtungskredite (Art. 63 Abs. 2 E-FHG). Die vom Bundesrat in Teilbereichen beanspruchte Delegation von Rechtsetzungsbe- fugnissen erweist sich als notwendig und zulässig: Sie ist notwendig angesichts des stark technischen Charakters der zu erlassenden Vorschriften und angesichts des Umstandes, dass eine laufende Anpassung an die konkreten Bedürfnisse und an die Entwicklung der massgebenden (zum Teil internationalen) Standards der Rech- nungslegung ermöglicht werden soll. Sie ist aber auch zulässig, weil die grundle- genden Weichenstellungen dem Gesetzgeber vorbehalten bleiben und weil die dem Bundesrat delegierten Rechtsetzungsbefugnisse auf Gesetzesstufe eng umschrieben sind. Es ist vorgesehen, sowohl reine Ausführungsbestimmungen als auch gesetzesvertre- tendes Verordnungsrecht in der totalrevidierten Finanzhaushaltverordnung (FHV; SR 611.01) zusammenzufassen. Dabei setzen wir voraus, dass der Entwurf der neuen FHV der Konsultationspflicht nach Artikel 151 ParlG (SR 171.10) unterliegen wird.

Anhang 1

Verzeichnis der FLAG-Verwaltungseinheiten (Stand: 1. Juli 2004)

Bundesamt für Meteorologie und Klimatologie (MeteoSchweiz) seit 1997 Bundesamt für Landestopographie (swisstopo) seit 1997 swissmint (Eidg. Münzstätte) seit 1998 Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) seit 1999 Bundesamt für Metrologie und Akkreditierung (metas) seit 1999 Zentrale Ausgleichstelle (ZAS) seit 1999 Vollzugsstelle für den Zivildienst (ZIVI) seit 1999 Agroscope, ehemals Geschäftseinheit Landwirtschaftliche Forschung seit 2000 (GLF) Eidg. Gestüt Avenches (Gestüt) seit 2000 Institut für Viruskrankheiten und Immunprophylaxe (IVI) seit 2000 Bundesamt für Sport (BASPO) seit 2001 Hauptabteilung für die Sicherheit der Kernanlagen (HSK) seit 2004

Anhang 2

Quantifizierung des FLAG-Potenzials

Verwaltungseinheiten mit FLAG-Potenzial Verwaltungseinheiten ohne Heutige FLAG- Total 1 2 FLAG-Potenzial Verwaltungseinheiten Prioritärer Kandidatenkreis Weiterer Kandidatenkreis Datenbasis: Voranschlag 2004 in Millionen CHF Mio. CHF Mio. CHF Mio. CHF Mio. CHF Mio. Gesamtausgaben 678 1.3% 3'620 6.9% 2'704 5.1% 45'537 86.7% 52'538 100% - Funktionsausgaben 3 479 5.9% 722 8.9% 1'517 18.7% 5'374 66.4% 8'093 100% davon Personalausgaben 330 7.2% 361 7.9% 758 16.6% 3'125 68.3% 4'575 100% 4 - Transferausgaben 191 0.5% 2'898 7.4% 1'187 3.0% 34'841 89.1% 39'117 100% 5 - Übrige Ausgaben 8 0.1% 0 0.0% 0 0.0% 5'321 99.9% 5'328 100%

Gesamteinnahmen 282 0.6% 106 0.2% 8'085 16.9% 39'471 82.3% 47'944 100% - Funktionseinnahmen 6 231 41.4% 106 19.0% 129 23.2% 91 16.4% 558 100% 7 - Übrige Einnahmen 51 0.1% 0 0.0% 7'956 16.8% 39'379 83.1% 47'386 100%

1 Die Zahlen der Schweizerischen Landesbibliothek (SLB) basieren auf Schätzungen. 2 Die Zahlen des seco (Teile) sind zur Zeit nicht quantifizierbar und erscheinen im weiteren Kandidatenkreis nicht. Die Zahlen der Eidgenössischen Zollverwaltung (EZV) für den Bereich Warenverkehr und -kontrolle basieren auf Schätzungen. 3 Umfassen Personalausgaben, Sachausgaben und verwaltungseigene Investitionen 4 Umfassen Anteile an Bundeseinnahmen, Entschädigungen an Gemeinwesen, Beiträge an laufende Ausgaben, Darlehen und Beteiligungen sowie Investitionsbeiträge 5 Umfassen v.a. Rüstungsausgaben und Passivzinsen 6 Umfassen Gebühren, Verkäufe und Entgelte und Rückerstattungen 7 Umfassen v.a. Fiskaleinnahmen

Anhang 3

Gegenüberstellung der geplanten Neuregelung der finanziellen Steuerung im FLAG-Bereich mit den heutigen Bestimmungen

Globalbudgetierung

bestehende Regelung geplante Regelung – Beschluss über Globalbudgets für Ausgaben und geschätzte – Beschluss über Globalbudgets für Total Aufwand und geschätzte Einnahmen pro Produktgruppe Erträge sowie Total Investitionsausgaben und Einnahmen – Kreditumverteilungen zwischen laufenden Ausgaben und – Kreditumverteilungen zwischen laufendem Aufwand und Investitionsausgaben möglich (keine getrennte Budgetierung) Investitionsausgaben nicht möglich (getrennte Budgetierung)

Produktgruppenbudgets

bestehende Regelung geplante Regelung – Grosse Flexibilität bezüglich unterjährigen Kreditumverteilungen – Unterjährige Kreditumverteilungen nur noch bei Erfüllung der Leis- zwischen Produktgruppen tungsziele bzw. bei Einhaltung der beschlossenen Planungsgrössen für politisch wichtige Produktgruppen möglich – Ausweis von Tätigkeitsschwerpunkten pro Produktgruppe – Ausweis von 2–3 messbaren Leistungszielen pro Produktgruppe im Begründungsteil im Begründungsteil

Reservenbildung und -verwendung

bestehende Regelung geplante Regelung – Bildung von allgemeinen Reserven bei Minderausgaben – Bildung von allgemeinen Reserven bei Minderaufwänden oder leis- oder leistungsabhängigen Nettomehreinnahmen tungsabhängigen Nettomehrerträgen sowie nicht beanspruchten, nicht projektbedingten Investitionskrediten – Reservenbildung zu Lasten des Globalbudgets; – Separater Beschluss über die Bildung von Reserven im Rahmen der kein separater Beschluss im Rahmen der Staatsrechnung Staatsrechnung

Kreditüberschreitung

bestehende Regelung geplante Regelung – Deckung von zusätzlichen Ausgaben – Deckung von zusätzlichen Aufwänden oder Investitionsausgaben durch leistungsabhängige Mehreinnahmen in mindestens durch leistungsabhängige Mehrerträge in mindestens gleicher Höhe gleicher Höhe ohne Nachtragskreditbegehren erlaubt oder entsprechende Entnahme aus Reserven ohne Nachtragskreditbe- gehren erlaubt

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Anhang 4

Grobgliederung Kontenrahmen (Entwurf)

BILANZ ERFOLGSRECHNUNG INVESTITIONSRECHNUNG

1 5 INVESTITIIONS- 6 INVESTITIONS- AKTIVEN 2 PASSIVEN 3 AUFWAND 4 ERTRAG AUSGABEN EINNAHMEN

10 FINANZVERMÖGEN 20 FREMDKAPITAL 30 EIGENAUFWAND 40 FISKALERTRAG 50 SACHGÜTER 60 VERÄUSSERUNG VON SACHGÜTERN 100 Flüssige Mittel und kurzfristige 200 Laufende Verbindlichkeiten 300 Personalaufwand Geldanlagen 101 Forderungen 201 Kurzfristige Finanzverbindlichkeiten 301 Material- und Warenaufwand 41 REGALIEN UND 51 IMMATERIELLE 61 VERÄUSSERUNG KONZESSIONEN ANLAGEN IMMATERIELLER ANLAGEN 104 Aktive Rechnungsabgrenzung 204 Passive Rechnungsabgrenzung 302 Betriebsaufwand 106 Vorräte aus Kauf 205 Kurzfristige Rückstellungen 303 Nicht aktivierbare Sachgüter 42 ENTGELTE 52 DARLEHEN 62 RÜCKZAHLUNG VON DARLEHEN 107 Finanzanlagen 206 Langfristige Finanzverbindlichkeiten 305 Rüstungsmaterial 207 Verpflichtungen für Sonderrechnungen 309 Abschreibungen 53 BETEILIGUNGEN 63 VERÄUSSERUNG VON BETEILIGUNGEN 14 VERWALTUNGSVERMÖGEN 208 Langfristige Rückstellungen 140 Sachgüter 33 FINANZAUFWAND 43 FINANZERTRAG 56 INVESTITIONSBEITRÄGE 66 RÜCKZAHLUNGEN VON INVESTITIONSBEITRÄGEN 141 Immaterielle Anlagen 330 Zinsaufwand 144 Darlehen 331 Kursverluste 45 VERSCHIEDENER ERTRAG 58 AUSSERORDENTLICHE 68 AUSSERORDENTLICHE INVESTITIONSAUSGABEN INVESTITIONSEINNAHMEN 145 Beteiligungen 332 Kommissionen, Spesen, Abgaben 146 Investitionsbeiträge 339 Übriger Finanzaufwand 59 ÜBERTRAG AN BILANZ 69 ÜBERTRAG AN BILANZ

18 SPEZIALFINANZIERUNGEN 28 SPEZIALFINANZIERUNGEN 36 TRANSFERAUFWAND 180 Vorschüsse für Spezial- 280 Verpflichtungen für Spezial- 360 Anteile Dritter an Bundeserträgen finanzierungen finanzierungen 361 Entschädigungen an Gemeinwesen 362 Beiträge an eigene Institutionen 363 Beiträge an Dritte 365 Wertberichtigungen im Transferaufwand 29 EIGENKAPITAL 290 Spezialfonds 37 EINLAGEN IN SPEZIAL- 47 ENTNAHMEN AUS FINANZIERUNGEN SPEZIALFINANZIERUNGEN 291 Reserven aus Globalbudget 293 Übrige Reserven 38 AUSSERORDENTLICHER 48 AUSSERORDENTLICHER AUFWAND ERTRAG 299 Bilanzüberschuss/-fehlbetrag

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Begriffe und Definitionen (Glossar) Begriff Definition/Erläuterung

Abschreibungen Wertminderung auf Sachgütern und auf Positionen des immateriellen Vermögens. Unterscheidung in plan- mässige und ausserplanmässige Abschreibungen. – Planmässige Abschreibungen werden auf Grund der Entwertung durch Alterung und Nutzung auf die Abschreibungsdauer verteilt. – Ausserplanmässige Abschreibungen sind dauernde Wertminderungen, die nicht durch ordentliche Nut- zung begründet sind. Accrual Accounting Geschäftsvorfälle werden dann in der Buchhaltung erfasst, wenn sie auftreten und nicht, wenn ein Zah- lungsmittel eingeht oder bezahlt wird. Sie werden in derjenigen Periode in der Buchhaltung erfasst und im Abschluss der Periode ausgewiesen, der sie zuzurech- nen sind. Aktivierungsgrundsatz Notwendige Voraussetzung, damit Investitionsausga- ben (Guthaben, Sachanlagen usw.) bilanziert d.h. aktiviert werden können. Kumulative Erfüllung der beiden Kriterien – wirtschaftlicher Nutzen oder Erfüllung öffentlicher Aufgaben – zuverlässige Wertermittlung Anhang Teil der Jahresrechnung. Beschreibung der für die Erstellung der Jahresrechnung massgebenden Rech- nungslegungsgrundsätze und des zu Grunde liegenden Rechnungsmodells. Erläuterungen zu einzelnen wich- tigen Positionen der Jahresrechnung. Weitere Anga- ben, welche für die Beurteilung der finanziellen Lage und der Risikosituation von Bedeutung sind. Anlagespiegel Detaillierte Informationen im Anhang zur Entwick- lung wesentlicher Positionen des Verwaltungsvermö- gens (Sachgüter, Darlehen, Beteiligungen). Aufwand In der Buchhaltung erfasster Wertverzehr (Ausgaben und buchmässige Aufwendungen wie Abschreibungen und zeitliche Abgrenzungen). Aufwandkredite Ermächtigung des Parlaments für einen angegebenen Zweck und bis zum bewilligten Betrag während des Voranschlagsjahres zu Lasten eines bestimmten Kredi- tes Aufwand zu verbuchen. Ausgaben Zahlungen an Dritte einschliesslich kreditorische Belastungen.

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Begriff Definition/Erläuterung

Bilanz Teil der Jahresrechnung. Stichtagbezogene Gegen- überstellung von Vermögen (Aktiven) und Verpflich- tungen (Passiven). Residualgrösse bildet bei einem Aktivenüberschuss das Eigenkapital, bei einem Passi- venüberschuss der Bilanzfehlbetrag. – Gliederung der Aktiven: Finanz-, Verwaltungsver- mögen und Spezialfinanzierungen. – Gliederung der Passiven: Kurzfristiges Fremd- kapital, langfristiges Fremdkapital, Spezialfinanzie- rungen und Eigenkapital / Bilanzfehlbetrag. Bonität Beurteilung von Marktteilnehmern bezüglich Zah- lungsfähigkeit, Kreditwürdigkeit und Liquiditätsfähig- keit. Bruttodarstellung / Aktiven und Passiven sowie Aufwand und Ertrag sind Bruttoprinzip getrennt voneinander auszuweisen (Verrechnungsver- bot). Buchführungsgrundsätze Allgemeine Handlungsanleitung für die Buchführung. Zweck: Sicherstellung der Vollständigkeit, der Nach- prüfbarkeit und der Verhinderung von Willkür bei der Verbuchung der Geschäftsvorfälle. Budgetierungsgrundsätze Allgemeine Handlungsanleitung für die Erstellung von Budgets. Zweck: Sicherstellung eines einheitlichen Voranschlag und daher auch einer einheitlichen Kre- ditsprechung. Business Warehouse (Finanz)-Informationssystem: Erlaubt detaillierte und verdichtete Informationen auszuwerten. Cash Accounting Erfassung der Geschäftsvorfälle im Zeitpunkt der Geldflüsse (Einnahmen bzw. Ausgaben). Change Management Summe aller notwendigen Massnahmen, um die betroffenen Organisationen und Stellen zu befähigen, die durch das Projekt bewirkten Veränderungen umzu- setzen. Controlled Entity Einheit, welche von einer anderen Einheit beherrscht / kontrolliert wird. Kriterium zur Definition des Konso- lidierungskreises (vgl. Konsolidierungskreis). Mass- gebende Elemente zur Ausübung von Kontrol- le/Beherrschung sind nach IPSAS – Nutzen: Die Organisation profitiert von den Aktivi- täten der anderen Organisation. – Macht: Fähigkeit, das finanzielle wie auch das operative Verhalten der anderen Organisation zu bestimmen. Einnahmen Zahlungen von Dritten einschliesslich debitorische Guthaben.

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Begriff Definition/Erläuterung

Equity-Methode / Bilanzierungsmethode für die Erfassung von Beteili- Equity-Wert gungen. Die Beteiligungen werden zu ihrem anteiligen Eigenkapital (englisch Equity) in der Bilanz einge- stellt. Ausweis der jährlichen Veränderung dieses Wertes (in der Regel entsprechend dem anteiligen Jahresergebnis) in der Erfolgsrechnung als Beteili- gungserfolg. Erfolg Saldo aus Aufwand und Ertrag (Gewinn oder Verlust) Erfolgsrechnung Teil der Jahresrechnung: Zeigt den periodisierten Wertverzehr und den Wertzuwachs sowie den Erfolg (Zeitraumrechnung). – 1. Stufe: Gegenüberstellung der ordentlichen Auf- wendungen und Erträge mit Ausweis ordentlicher Erfolg. – 2. Stufe: Gegenüberstellung der ausserordentlichen Aufwände und Erträge (gemäss Definition Schul- denbremse). Ertrag In der Buchhaltung erfasster Wertzuwachs (Einnah- men und buchmässige Erträge wie Rechnungsabgren- zungen für noch nicht fakturierte Leistungen). Eventualguthaben Möglicher Vermögenswert, der aus einem vergange- nen Ereignis resultiert und dessen Existenz durch das Eintreten oder Nichteintreten unsicherer künftiger Ereignisse bedingt ist, die nur teilweise beeinflusst werden können (daher keine Bilanzierung). Eventualverbindlichkeit a) Mögliche Verpflichtung (z.B. Garantien), die aus einem Ereignis der Vergangenheit resultiert und de- ren Existenz durch das Eintreten oder Nichteintreten künftiger Ereignisse bedingt ist, die nur teilweise beeinflusst werden können (daher keine Bilanzie- rung, Offenlegung im Anhang) oder b) Eine gegenwärtige Verpflichtung die auf vergange- nen Ereignissen beruht (z.B. Bürgschaften), jedoch in der Rechnung nicht erfasst wird, weil ein Abfluss von Ressourcen nicht wahrscheinlich ist oder die Höhe der Verpflichtung nicht zuverlässig geschätzt werden kann (Offenlegung im Anhang). Fair Presentation Die Jahresrechnung gibt eine den tatsächlichen Ver- hältnissen entsprechende Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage wieder. Synonym von true and fair view.

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Begriff Definition/Erläuterung

Finanzierungs- und Teil der Jahresrechnung, die den Zu- und Abfluss von Mittelflussrechnung Mitteln zeigt. Herleitung nach der direkten Methode. – 1. Stufe: Finanzierungsergebnis aus ordentlichen Transaktionen: Gegenüberstellung der ordentlichen laufenden Einnahmen und Ausgaben sowie der or- dentlichen Investitionsausgaben und Investitions- einnahmen – 2. Stufe: Gegenüberstellung der ausserordentlichen Transaktionen (nach Definition der Schuldenbrem- se) – 3. Stufe: Gegenüberstellung des Mittelflusses aus Fremdfinanzierung und der Veränderung des Netto- finanzvermögens Finanzierungswirksame Siehe Ausgaben und Einnahmen. Aufwände und Erträge Finanzinstrument Schuld- bzw. Forderungsverhältnis das gleichzeitig bei der einen Vertragpartei zu einem finanziellen Vermö- genswert und bei der Gegenpartei zu einer finanziellen Verbindlichkeit oder einem Eigenkapitalinstrument führt (Kredite, derivative Finanzinstrumente, Anlei- hen, usw.). Finanzposition Allgemeine Bezeichnung für Aufwand- und Investiti- onskredite sowie für Ertrags- und Einnahmenpositio- nen. Führen mit Leistungs- Steuerungsmodell des Bundes für Verwaltungseinhei- auftrag und Globalbudget ten mit verstärkter Ausrichtung des staatlichen Han- (FLAG) delns auf Leistung und Wirkung (WOV/NPM). Gibt der Verwaltung mehr Handlungsspielraum bei den Ressourcen bei gleichzeitig erhöhter Ergebnisverant- wortung. Zentrale Stellung hat der Leistungsauftrag: Qualitativ und quantitativ definierte Leistungen, unter Einhaltung eines finanziellen Rahmens sowie von Vorgaben zu Kosten und Erträgen. Garantieleistungen Garantiegeber übernimmt die Verpflichtung, einen Begünstigten zu entschädigen, wenn ein Dritter eine vereinbarte Leistung nicht oder nicht gehörig erbringt. Ausweis in der Bilanz, wenn die Kriterien einer Bilan- zierung erfüllt sind, sonst Offenlegung im Anhang (vgl. Eventualverbindlichkeiten). Globalbudget (FLAG) Die für den verwaltungseigenen Bereich (Funktionsbe- reich) erforderlichen Kreditmittel für Aufwände und Investitionsausgaben werden – in der Regel ohne gegenseitige Verrechnung – zusammen mit den ge- schätzten Erträgen und Investitionseinnahmen in zwei separaten Globalbudgets dem Parlament zur Bewilli- gung unterbreitet.

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Begriff Definition/Erläuterung

Immaterialgüter Nicht-monetäre Aktiven ohne physische Substanz, wie z.B. Konzessionen, Patente, Lizenzen, Goodwill, Urheberrechte, EDV-Programme. Impairment Dauernde Wertminderung von Aktiven auf Grund von Nachfragerückgang, Umweltveränderung, materiellem Schaden usw. Der erzielbare Betrag des Vermögens- wertes ist unter den Buchwert gesunken. Anpassung durch eine ausserplanmässige Abschreibung (vgl. Abschreibungen). Internes Kontrollsystem Vorgänge, Methoden und Massnahmen um den Wir- (IKS) kungsgrad der operativen Geschäftsprozesse zu opti- mieren, die Verlässlichkeit des Rechnungswesens und der Finanzinformationen zu gewährleisten, das Bun- desvermögen vor ungerechtfertigtem Geldabfluss zu schützen und die Einhaltung bestehender und anwend- barer Gesetze, Weisungen und Richtlinien sicherzu- stellen. Investitionsrechnung der Teil der Rechnung der Verwaltungseinheiten (Band 2) Verwaltungseinheiten beinhaltend die Investitionskredite (Investitionsausga- ben) und die Investitionseinnahmen. Jährlichkeitsprinzip Nicht beanspruchte Kredite verfallen Ende des Rech- nungsjahres. Konsolidierte Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage Jahresrechnung des Bundes unter Einschluss der mit dem Bund eng verflochtenen Institutionen. Die Werte der Bilanzen und Erfolgsrechnungen der einzelnen Einheiten wer- den addiert unter gleichzeitiger Eliminierung aller gegenseitigen Beziehungen (Darstellung als ob es eine Einheit wäre). Konsolidierungskreis Definition der Institutionen, die zu einem Abschluss konsolidiert werden sollen. Kosten- und Teil des betrieblichen Rechnungswesens. Ermittlung Leistungsrechnung und Ausweis von Kosten nach Kostenarten, Kosten- stellen und Kostenträgern sowie des betrieblichen Ergebnisses. Leistungsverrechnung Kreditwirksame Verrechnung von Leistungen zwi- schen Verwaltungseinheiten. Managementorientierte Betriebswirtschaftliche Ausrichtung der Verwaltungs- Verwaltungsführung führung.

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Begriff Definition/Erläuterung

Passivierungsgrundsätze Bedingungen, wann eine Verpflichtung bilanziert d.h. passiviert werden muss. Kumulative Erfüllung der beiden Kriterien – gegenwärtige Verpflichtung aufgrund eines Ereig- nisses in der Vergangenheit und – voraussichtlicher Mittelabfluss Periodengerechtigkeit Siehe Accrual Accounting Realisationsprinzip Erträge werden dann in der Buchhaltung erfasst, wenn die Leistungen erbracht sind. Rechnungsabgrenzung Erfassung von Aufwand und Ertrag in der Periode der Verursachung. Reserven Teil des Eigenkapitals. Beim Bund handelt es sich vor allem um Reserven der FLAG-Verwaltungseinheiten aus Globalbudget unterteilt in allgemeine und zweck- gebundene Reserven sowie aus Spezialfonds. Restatement Neubewertung von Aktiven und Passiven aufgrund von geänderten Bewertungsgrundssätzen auf den Zeitpunkt der Erstanwendung. Rückstellungen Verpflichtungen aus einem Ereignis in der Vergan- genheit, deren Höhe und / oder Fälligkeit ungewiss sind. Gleichzeitig können Unsicherheiten bezüglich des Tatbestandes des Güter- oder Leistungsabganges sowie bezüglich Empfänger bestehen. Service Potential Bilanzierungskriterium für Vermögenspositionen, die zur Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe einen Nut- zenstiften, jedoch keine Einnahmen generieren. Spezialfinanzierung Spezialfinanzierungen liegen vor, wenn Mittel für die Erfüllung einer Aufgabe zweckgebunden eingesetzt werden. Die Bildung einer Spezialfinanzierung bedarf der gesetzlichen Grundlage. Spezialfonds Zuwendungen von Dritten, die dem Bund unter der Auflage einer Zweckbindung gemacht werden oder die auf Grund gesetzlicher Bestimmungen aus Voran- schlagskrediten stammen. Stetigkeit Beibehaltung der Grundsätze der Rechnungslegung und Budgetierung wie auch der Strukturen der Finanz- berichterstattung über einen längeren Zeitraum. Vor- aussetzung für zuverlässige Vergleiche. Notwendige Änderungen werden transparent ausgewiesen. Transferaufwand Übertragungen von Mitteln an Dritte ohne direkte Gegenleistungen (Anteile an Bundeseinnahmen, Beiträge an laufende Ausgaben) sowie Wertberichti- gungen auf Investitionsbeiträgen, Darlehen und Betei- ligungen.

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Begriff Definition/Erläuterung

Tresorerieanlagen Finanzanlagen der Tresorerie. True and fair view Siehe Fair Presentation. Verpflichtungskredite Ermächtigung des Parlamentes, für ein bestimmtes Vorhaben oder eine Gruppe gleichartiger Vorhaben bis zum bewilligten Höchstbetrag finanzielle Verpflich- tungen einzugehen. Verständlichkeit Informationen der Rechnungslegung müssen für fachinteressierte Adressaten nachvollziehbar sein. Vollkonsolidierung Vollständiger Einbezug aller Aktiven und Passiven sowie Aufwendungen und Erträge der zu konsolidie- renden Einheiten in die Konzernabschluss unter Eli- mination der konzerninternen Beziehungen. Wertberichtigung Bewertungskorrektur auf Forderungen, Darlehen und Beteiligungen für eingetretene Entwertungen. Wesentlichkeit Informationen sind wesentlich, wenn ihr Weglassen oder ihre fehlerhafte Darstellung ein falsches Bild des Bundeshaushaltes vermittelt.

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