07.078

Botschaft zum UNO-Übereinkommen gegen Korruption

vom 21. September 2007

Sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Bundesbeschluss über die Genehmigung des UNO-Übereinkommens gegen Korrup- tion.

Wir versichern Sie, sehr geehrte Frau Nationalratspräsidentin, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

21. September 2007 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Micheline Calmy-Rey Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2007-1021 7349

Übersicht

Das UNO-Übereinkommen gegen Korruption ist das erste Instrument, in dem weltweit Standards zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption festgelegt werden. Seine Ziele decken sich mit den Interessen der Schweiz, weshalb der Beitritt unseres Landes zur Konvention folgerichtig ist. Die Korruption ist seit einigen Jahren eines der wichtigsten Themen der schweizeri- schen wie auch der internationalen Politik zur Verbrechensbekämpfung. Die Kor- ruption untergräbt namentlich das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die staatlichen Institutionen und hat deshalb negative Folgen für den Staat und die Wirtschaft. Das Schadenspozential von Bestechung ist demnach erheblich. Verhü- tung und Bekämpfung von Korruption haben daher zu Recht sowohl in der Schweiz wie auch auf internationaler Ebene einen hohen Stellenwert. Wie bedeutend die Thematik ist, zeigt sich daran, dass es dazu eine ganze Reihe von internationalen Übereinkommen gibt. Aus schweizerischer Sicht am Anfang stand das OECD-Übereinkommen vom 17. Dezember 1997 über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr, das von der Schweiz am 31. Mai 2000 ratifiziert wurde. Der Beitritt zum Strafrechtsüberein- kommen und zum Zusatzprotokoll des Europarates vom 27. Januar 1999 bzw. vom 15. Mai 2003 erfolgte per 1. Juli 2006. Im Rahmen der Umsetzung dieser Konven- tionen wurden die Strafnormen gegen die Bestechung in- und ausländischer Amts- träger sowie die Privatbestechung von Grund auf revidiert und auf die Herausforde- rungen systemischer und grenzüberschreitender Korruption zugeschnitten. Die vorliegende Konvention ist das erste globale Instrument zur Korruptions- bekämpfung. Erstmals werden weltweit Massstäbe zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption festgelegt. Die neue Konvention enthält unter anderem Bestimmun- gen zur Verhütung der Korruption und Regeln zur internationalen Zusammenarbeit. Sie verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Bestrafung verschiedener Formen der Kor- ruption. Sowohl die aktive und die passive Bestechung nationaler Amtsträger als auch die aktive Bestechung fremder Amtsträger müssen unter Strafe gestellt werden. Ein weiteres wichtiges Kapitel der Konvention ist die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte. Zum ersten Mal wurde auf multilateraler Ebene verbindlich festgelegt, dass solche Vermögenswerte unter bestimmten Voraussetzun- gen zurückerstattet werden müssen. Die Konvention zeichnet sich durch ihren ganzheitlichen und globalen Ansatz sowie durch das Bestreben nach einer Harmonisierung der entsprechenden nationalen Normen aus. Präventive und repressive Aspekte der Korruptionsbekämpfung werden umfassend geregelt. Stärker als in anderen Konventionen gegen die Bestechung werden auch Fragen der Korruptionsbekämpfung durch Massnahmen im Bereich der Organisation des öffentlichen Dienstes der Vertragsparteien angesprochen. Davon abgesehen geht die UNO-Konvention jedoch inhaltlich nicht weiter als bestehende regionale Konventionen. Auch bleibt sie in vielen Bereichen, in denen anlässlich der Verhandlungen kein Konsens erzielt werden konnte, unverbindlich. Namentlich betrifft dies einzelne Straftatbestände, etwa die private Korruption,

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sowie die Mechanismen zur Evaluation von Umsetzung und effektiver Anwendung in den Mitgliedstaaten. Andere Übereinkommen, namentlich diejenigen des Europara- tes und der OECD, kennen diesbezüglich zum Teil wesentlich weitergehende Rege- lungen. Das geltende schweizerische Recht genügt den Anforderungen des Übereinkom- mens, dies namentlich auch wegen der oben genannten umfassenden Revisionen des schweizerischen Korruptionsstrafrechts. Obschon der Beitritt zur Konvention für die Korruptionsbekämpfung in der schwei- zerischen Praxis nur wenig Nutzen bringen wird, stellt sie doch einen wichtigen Schritt im globalen Kampf gegen die Korruption dar. Es liegt im Interesse unseres Landes, dass die Bekämpfung dieser schwerwiegenden Art von Kriminalität auf einem weltweit besseren Standard erfolgt und die Zusammenarbeit und Rechtshilfe zwischen zahlreichen Vertragsstaaten intensiviert und vereinfacht werden können. Der Beitritt der Schweiz ist aus diesen Gründen angezeigt.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 7350

1 Grundzüge des Übereinkommens 7355

1.1 Ausgangslage 7355

1.2 Entstehung des Übereinkommens 7356

1.3 Überblick über den Inhalt des Übereinkommens 7356

1.4 Würdigung 7357

1.5 Verzicht auf ein Vernehmlassungsverfahren 7358

2 Die wichtigsten Bestimmungen des Übereinkommens und ihr

Verhältnis zum schweizerischen Recht 7359

2.1 Allgemeine Bestimmungen (Art. 1–4) 7359

2.1.1 Zweck (Art. 1) 7359

2.1.2 Begriffsbestimmungen (Art. 2) 7359

2.1.2.1 «Amtsträger» (Bst. a) 7359

2.1.2.2 «Ausländischer Amtsträger» (Bst. b) 7360

2.1.2.3 «Amtsträger einer internationalen Organisation» (Bst. c) 7360

2.1.2.4 Weitere Begriffsbestimmungen (Bst. d–i) 7360

2.1.3 Geltungsbereich (Art. 3) 7362

2.1.4 Schutz der Souveränität (Art. 4) 7362

2.2 Vorbeugende Massnahmen (Art. 5–14) 7362

2.2.1 Vorbeugende Konzepte und Praktiken (Art. 5) 7362

2.2.2 Stellen für Korruptionsverhütung (Art. 6) 7365

2.2.3 Öffentlicher Sektor (Art. 7) 7366

2.2.4 Verhaltenskodizes für Amtsträger (Art. 8) 7368

2.2.5 Öffentliches Beschaffungswesen/öffentliche Finanzen (Art. 9) 7368

2.2.6 Öffentliche Berichterstattung (Art. 10) 7370

2.2.7 Massnahmen in Bezug auf Gerichte und Staatsanwaltschaften

(Art. 11) 7371

2.2.8 Privater Sektor (Art. 12) 7372

2.2.9 Beteiligung der Gesellschaft (Art. 13) 7373

2.2.10 Verhütung der Geldwäscherei (Art. 14) 7373

2.3 Kriminalisierung und Strafverfolgung (Art. 15–42) 7375

2.3.1 Kriminalisierung (Art. 15–26) 7375

2.3.1.1 Bestechung inländischer Amtsträger (Art. 15) 7375

2.3.1.1.1 Aktive Bestechung inländischer Amtsträger (Bst. a) 7375 2.3.1.1.2 Passive Bestechung inländischer Amtsträger (Bst. b) 7377

2.3.1.2 Bestechung von ausländischen Amtsträgern und

Amtsträgern internationaler Organisationen (Art. 16) 7377 2.3.1.2.1 Aktive Bestechung (Art. 16 Abs. 1) 7378 2.3.1.2.2 Passive Bestechung (Art. 16 Abs. 2) 7379

2.3.1.3 Veruntreuung, Unterschlagung oder sonstige

unrechtmässige Verwendung von Vermögensgegenständen durch einen Amtsträger (Art. 17) 7379

7352

2.3.1.4 Missbräuchliche Einflussnahme (Art. 18) 7380

2.3.1.5 Missbräuchliche Wahrnehmung von Aufgaben (Art. 19) 7381

2.3.1.6 Unerlaubte Bereicherung (Art. 20) 7381

2.3.1.7 Bestechung im privaten Sektor (Art. 21) 7382

2.3.1.8 Veruntreuung von Vermögensgegenständen im privaten

Sektor (Art. 22) 7383

2.3.1.9 Waschen der Erträge aus Straftaten (Art. 23) 7383

2.3.1.10 Verheimlichung (Art. 24) 7384

2.3.1.11 Behinderung der Justiz (Art. 25) 7385

2.3.1.12 Verantwortlichkeit juristischer Personen (Art. 26) 7385

2.3.2 Weitere straf- und verfahrensrechtliche Bestimmungen

(Art. 27–42) 7387

2.3.2.1 Beteiligung und Versuch (Art. 27) 7387

2.3.2.2 Kenntnis, Vorsatz und Zweck als Tatbestandsmerkmale

einer Straftat (Art. 28) 7388

2.3.2.3 Verjährung (Art. 29) 7388

2.3.2.4 Strafverfolgung, Aburteilung und Sanktionen (Art. 30) 7388

2.3.2.5 Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung (Art. 31) 7390

2.3.2.6 Zeugen-, Sachverständigen- und Opferschutz (Art. 32) 7391

2.3.2.7 Schutz von Personen, die Angaben machen (Art. 33) 7392

2.3.2.8 Folgen von Korruptionshandlungen (Art. 34) 7393

2.3.2.9 Schadensersatz (Art. 35) 7393

2.3.2.10 Spezialisierte Behörden (Art. 36) 7393

2.3.2.11 Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden

(Art. 37) 7395

2.3.2.12 Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen Behörden

(Art. 38) 7396

2.3.2.13 Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen Behörden

und dem privaten Sektor (Art. 39) 7397

2.3.2.14 Bankgeheimnis (Art. 40) 7398

2.3.2.15 Vorstrafen (Art. 41) 7398

2.3.2.16 Gerichtsbarkeit (Art. 42) 7399

2.4 Internationale Zusammenarbeit (Art. 43–50) 7400

2.4.1 Auslieferung (Art. 44) 7400

2.4.2 Überstellung von Verurteilten (Art. 45) 7401

2.4.3 Rechtshilfe (Art. 46) 7401

2.4.4 Übertragung von Strafverfahren (Art. 47) 7402

2.4.5 Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Art. 48) 7402

2.4.6 Gemeinsame Ermittlungen (Art. 49) 7404

2.4.7 Besondere Ermittlungsmethoden (Art. 50) 7404

2.5 Wiedererlangung von Vermögenswerten (Art. 51–59) 7404

2.5.1 Allgemeine Bestimmung (Art. 51) 7404

2.5.2 Verhütung und Aufdeckung der Übertragung von Erträgen aus

Straftaten (Art. 52) 7405

2.5.3 Massnahmen zur unmittelbaren Wiedererlangung von

Vermögensgegenständen und internationale Zusammenarbeit zum Zweck der Einziehung (Art. 53–56) 7405

2.5.4 Rückgabe von Vermögenswerten und Verfügung darüber (Art. 57) 7405

7353

2.5.5 Zentrale Meldestelle (Art. 58) 7407

2.6 Technische Hilfe und Informationsaustausch (Art. 60–62) 7407

2.6.1 Ausbildung und technische Hilfe (Art. 60) 7407

2.6.2 Sammlung, Austausch und Analyse von Informationen über

Korruption (Art. 61) 7408

2.6.3 Sonstige Massnahmen: Anwendung des Übereinkommens durch

wirtschaftliche Entwicklung und technische Hilfe (Art. 62) 7408

2.7 Mechanismen zur Anwendung (Art. 63 und 64) 7410

2.7.1 Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens (Art. 63)

und Sekretariat (Art. 64) 7410

2.8 Schlussbestimmungen (Art. 65–71) 7410

2.8.1 Anwendung des Übereinkommens (Art. 65) 7410

3 Auswirkungen 7411

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen auf den Bund

und die Kantone 7411

3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 7412

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 7412

5 Rechtliche Aspekte 7412

5.1 Verfassungsmässigkeit 7412

5.2 Verhältnis zum europäischen Recht 7413

Bundesbeschluss über die Genehmigung des UNO-Übereinkommens gegen Korruption (Entwurf) 7415 UNO-Übereinkommen gegen Korruption 7417

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Botschaft

1 Grundzüge des Übereinkommens

1.1 Ausgangslage

Verhütung und Bekämpfung von Korruption haben sowohl in der Schweiz wie auch auf internationaler Ebene einen hohen Stellenwert. Wie wichtig diese Thematik ist, zeigt sich in einer ganzen Reihe von internationalen Übereinkommen. Aus schwei- zerischer Sicht am Anfang stand das OECD-Übereinkommen vom 17. Dezember

19971 über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internati-

onalen Geschäftsverkehr, das von der Schweiz am 31. Mai 20002 ratifiziert wurde. Der Beitritt zum Strafrechtsübereinkommen des Europarates gegen Korruption und zu dessen Zusatzprotokoll vom 27. Januar 1999 bzw. 15. Mai 20033 erfolgte per 1. Juli 2006. Im Rahmen der Umsetzung dieser Konventionen wurden die Strafnormen gegen die Bestechung in- und ausländischer Amtsträger sowie die Privatbestechung von Grund auf revidiert und auf die Herausforderungen systemischer und grenzüberschreitender Korruption zugeschnitten. Hinzuweisen ist an dieser Stelle auch auf das Bundes- gesetz vom 22. Dezember 19994 über die Unzulässigkeit steuerlicher Abzüge von Bestechungsgeldern, das am 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist, auf die per Anfang 2002 durch die sogenannte Effizienzvorlage eingeführte verstärkte Rolle des Bundes bei der Verfolgung von organisiertem Verbrechen und Wirtschaftskriminalität einschliesslich Bestechung sowie auf zahlreiche weitere Massnahmen, welche die Schweiz zur Korruptionsprävention getroffen hat5. Die vorliegende Konvention der Vereinten Nationen ist nun das erste globale Instrument zur Korruptionsbekämpfung.

1 SR 0.311.21 2 Vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates vom 19. April 1999 zur Revision des Korrup- tionsstrafrechts sowie über den Beitritt der Schweiz zum Übereinkommen über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäfts- verkehr, BBl 1999 5497. 3 Strafrechtsübereinkommen Nr. 173 des Europarates vom 27. Jan. 1999 über Korruption, SR 0.311.55, und Zusatzprotokoll vom 15. Mai 2003 zum Strafrechtsübereinkommen über Korruption, SR 0.311.551. Vgl. ferner das Zivilrechtsübereinkommen Nr. 174 des Europarates vom 4. Nov. 1999 sowie das für die Schweiz nicht einschlägige Überein- kommen vom 26. Mai 1997 über die Bekämpfung der Bestechung, an der Beamte der EG oder der Mitgliedstaaten der EU beteiligt sind. Vgl. weiter das Übereinkommen vom 26. Juli 1995 über den Schutz der finanziellen Interessen der Gemeinschaften sowie die beiden Zusatzprotokolle vom 27. Sept. 1996 und vom 19. Juni 1997 und die Inter-Amerikanische Konvention gegen Korruption vom 29. März 1996. 4 AS 2000 2147

5 Vgl. dazu Ziff. 2.2.1.

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1.2 Entstehung des Übereinkommens

Bereits im Rahmen der Arbeiten an der Konvention der Vereinten Nationen gegen die transnationale organisierte Kriminalität6 wurden verschiedene Massnahmen im Kampf gegen Korruption eingehend erörtert. Damals entschied man sich schliess- lich, in diesem Zusammenhang nur in begrenztem Rahmen Normen gegen Korrup- tion zu erlassen. Man tat dies jedoch im Wissen darum, dass die internationale Staatengemeinschaft bald ein eigenes UNO-Übereinkommen gegen die Korruption ausarbeiten werde. Die UNO-Generalversammlung beschloss am 4. Dezember 20007 die Einsetzung eines Ad-hoc-Komitees zur Erarbeitung einer möglichst umfassenden Konvention gegen Korruption. Das Komitee tagte, unter aktiver Mitwirkung der Schweiz, an insgesamt sieben Sessionen vom 21. Januar 2002 bis zum 1. Oktober 2003. Der Konventionsentwurf wurde am 31. Oktober 20038 von der Vollversammlung der Vereinten Nationen verabschiedet. Die UNO-Konvention gegen Korruption ist am 14. Dezember 2005 in Kraft getreten und wurde bislang von 140 Staaten unterzeichnet und von 90 Staaten ratifiziert. Die Schweiz unterzeichnete sie anlässlich der Unterzeichnungskonferenz in Mexiko am 10. Dezember 2003.

1.3 Überblick über den Inhalt des Übereinkommens

Die UNO-Konvention statuiert erstmals das Prinzip der Restitution von unrecht- mässig erlangten Vermögenswerten, was nicht nur aus Sicht der Entwicklungslän- der, sondern auch für zahlreiche industrialisierte Vertragsstaaten eine bedeutsame Neuerung darstellt. Ansonsten geht die Konvention inhaltlich insgesamt nicht weiter als entsprechende regionale Konventionen. Im Einzelnen sind folgende wesentliche Anforderungen und Bestimmungen hervorzuheben: Die Konvention befasst sich, im Anschluss an die Allgemeinen Bestimmungen (Kap. I), mit der Verhütung von Korruption (Kap. II), verpflichtet zur Bestrafung verschiedener Formen der Korruption und weiterer Verhaltensweisen und regelt Verfahrensfragen (Kap. III). Sie enthält Bestimmungen bezüglich der internationa- len Zusammenarbeit (Kap. IV), regelt die Wiedererlangung (Restitution) von ein- schlägigen Vermögenswerten (Kap. V) und den Informationsaustausch sowie die fachliche Unterstützung zwischen Vertragsparteien (Kap. VI) und enthält Bestim- mungen über die Umsetzung des Übereinkommens (Kap. VII). Als wichtige Mittel der Prävention von Korruption finden sich Vorschriften für den öffentlichen und privaten Sektor, so etwa die Verpflichtung zu spezifischer Ausbil- dung und Information von Angestellten, zu transparenter Verwendung von öffent-

6 Vgl. dazu Botschaft des Bundesrates vom 26. Okt. 2005 über die Genehmigung des

UNO-Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, des Zusatzprotokolls zur Verhinderung und Bestrafung des Menschenhandels, insbesondere des Frauen- und Kinderhandels, und des Zusatzprotokolls gegen die Schlepperei auf dem Land-, See- und Luftweg (UNTOC); BBl 2005 6693; SR 0.311.54; 0.311.541; 0.311.542; von der Schweiz ratifiziert am 27. Okt. 2006.

7 Resolution 55/61

8 Resolution 58/4

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lichen Geldern sowie Regelungen zur Verhinderung von Korruptions-Geldwäscherei (Art. 5–14). Die Vertragsstaaten werden des Weiteren dazu angehalten, verschiedene Spielarten von Korruption (Bestechung im öffentlichen und im privaten Bereich) unter Strafe zu stellen und damit zusammenhängende Strafbestimmungen, insbesondere gegen Veruntreuung, Amtsmissbrauch, Geldwäscherei oder falsche Zeugenaussage, zu erlassen (Art. 15–25). Die Konvention sieht sodann die Verantwortlichkeit der Unternehmen vor und regelt im prozessualen Bereich insbesondere die Beschlag- nahme von Vermögenswerten, Fragen des Zeugen- und Opferschutzes sowie des Bankgeheimnisses (Art. 26–42). Das Kapitel über die internationale Zusammenarbeit regelt im Wesentlichen die Auslieferung strafrechtlich verfolgter oder verurteilter Personen (Art. 44), die Rechtshilfe (Art. 46) sowie die Übertragung von Strafverfahren (Art. 47). Die Bestimmungen über die Restitution unrechtmässig erworbener Vermögenswerte bilden, wie bereits erwähnt, ein zentrales Kapitel der Konvention. Zum ersten Mal wird auf multilateraler Ebene der verbindliche Grundsatz der Rückerstattung solcher Vermögenswerte aufgestellt (Art. 57), soweit die ersuchende Partei den Nachweis erbringen kann, dass ihr die Werte vor dem Zeitpunkt des Vergehens gehörten. Während die UNO-Konvention gegen das grenzüberschreitende organisierte Verbre- chen9 es dem ersuchten Staat überlässt, wie er über solche Vermögenswerte verfü- gen will, wird im vorliegenden Übereinkommen der Grundsatz der verpflichtenden Restitution verankert. Hingegen müssen bei der Umsetzung dieses Grundsatzes die bewährten Kanäle der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen und das Landes- recht des ersuchten Staats berücksichtigt werden (Art. 55). Die Vorschriften bezüglich Informationsaustausch zwischen den Parteien und fach- licher Zusammenarbeit beinhalten, unter anderem, Ausbildungsprogramme und interne sowie externe Zusammenarbeit und gegenseitige Unterstützung im Kampf gegen die Korruption (Art. 60–62). Der Umsetzungs- und Überwachungsmechanis- mus, der im Vergleich zu bestehenden regionalen Übereinkommen nicht als weitrei- chend bezeichnet werden kann, sieht die Einrichtung einer Konferenz der Vertrags- staaten vor. Diese soll im Rahmen regelmässiger Treffen die Zusammenarbeit zwischen den Staaten fördern, die Umsetzung der Konvention durch die Vertrags- parteien prüfen und, soweit notwendig, weitere Mechanismen zur Förderung der Umsetzung schaffen (Art. 63 und 64). Die erste Konferenz der Vertragsparteien fand im Dezember 2006 statt.

1.4 Würdigung

In der Konvention der Vereinten Nationen gegen die Korruption werden erstmals weltweit Standards zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption festgelegt. Die Konvention zeichnet sich durch ihren ganzheitlichen und globalen Ansatz sowie durch das Bestreben nach einer Harmonisierung der entsprechenden nationalen Normen aus.

9 SR 0.311.54

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Präventive und repressive Aspekte der Korruptionsbekämpfung werden auf umfas- sende Weise geregelt. Stärker als in anderen vergleichbaren Konventionen werden auch Fragen der Korruptionsbekämpfung durch Massnahmen im Bereich der Orga- nisation des öffentlichen Dienstes der Vertragsparteien angesprochen. Der Grund- satz der Restitution unrechtmässig erworbener Vermögenswerte war das Hauptmotiv für viele Entwicklungsländer, der Konvention überhaupt beizutreten. Die Finanz- plätze dürften von dieser Seite mit einem gewissen Erwartungsdruck konfrontiert werden. Die Schweiz, die auf diesem Gebiet bereits über eine langjährige Erfahrung und Praxis verfügt, hat jedoch keine Schwierigkeiten zu gewärtigen. Die Konvention ist von allen vergleichbaren internationalen Abkommen die umfangreichste. Diese Tatsache darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass sie in den Bereichen, in denen anlässlich der Verhandlungen kein Konsens erzielt werden konnte, unverbindlich bleibt. Namentlich betrifft dies einzelne Straftatbe- stände, etwa die private Korruption, und die Mechanismen zur Evaluation von Umsetzung und effektiver Anwendung in den Mitgliedstaaten. Andere Überein- kommen, namentlich diejenigen des Europarates und der OECD, kennen diesbezüg- lich zum Teil wesentlich weitergehende Regelungen. Dessen ungeachtet stellt die Konvention doch einen wichtigen Schritt im internatio- nalen Kampf gegen die Korruption dar. Die grosse Zahl der an der Ausarbeitung beteiligten Staaten wie auch die beachtliche Anzahl von Mitglieds- und Signatar- staaten unterstreichen dies und weisen auf den hohen Stellenwert der Konvention hin. Obschon der Beitritt zur Konvention für die Korruptionsbekämpfung in der schwei- zerischen Praxis nur wenig Nutzen bringen wird, liegt es im Interesse unseres Lan- des, dass die Bekämpfung dieser Art der Kriminalität auf einem weltweit besser vergleichbaren Standard erfolgt und die Zusammenarbeit und Rechtshilfe zwischen zahlreichen Vertragsstaaten intensiviert und vereinfacht werden können. Der Beitritt der Schweiz ist aus diesen Gründen, nicht zuletzt auch mit Blick auf die aktive Mitarbeit der Schweiz an der Ausarbeitung der Konvention, folgerichtig.

1.5 Verzicht auf ein Vernehmlassungsverfahren

Der Beitritt der Schweiz zu dieser Konvention hat keine Anpassungen des Landes- rechts zur Folge, da die Schweiz den Inhalt der Bestimmungen der Konvention bereits im Landesrecht verankert hat. Gestützt auf Artikel 2 des Vernehmlassungs- gesetzes vom 18. März 200510 wurde deswegen auf ein Vernehmlassungsverfahren verzichtet.

10 SR 172.061

7358

2 Die wichtigsten Bestimmungen des Übereinkommens

und ihr Verhältnis zum schweizerischen Recht

2.1 Allgemeine Bestimmungen (Art. 1–4)

2.1.1 Zweck (Art. 1)

Der Zweck dieses Übereinkommens besteht in der Förderung und Verstärkung von Massnahmen zur besseren Verhütung und Bekämpfung der Korruption sowie in der entsprechenden Förderung, Erleichterung und Unterstützung der internationalen Zusammenarbeit und technischen Hilfe einschliesslich der Wiedererlangung von Vermögenswerten.

2.1.2 Begriffsbestimmungen (Art. 2)

Das Übereinkommen lehnt sich bei der Begriffsbestimmung weitgehend an andere internationale Konventionen an. So entsprechen die Begriffe der Buchstaben d–i11 denjenigen von Artikel 2 Buchstaben d bis i des UNO-Übereinkommens vom 15. November 200012 gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, während die Definition der einzelnen Amtsträger (Bst. a–c) mit derjenigen der Antikorruptionskonventionen der OECD13 und des Europarats14 übereinstimmt. Die Schweiz hat alle drei Übereinkommen ratifiziert.

2.1.2.1 «Amtsträger» (Bst. a)

Das Übereinkommen definiert den Amtsträger als Person, die in einem Vertragsstaat durch Ernennung oder Wahl, befristet oder unbefristet, bezahlt oder unbezahlt und unabhängig von ihrem Dienstrang ein Amt im Bereich der Gesetzgebung, der Exe- kutive, der Verwaltung oder der Justiz innehat. Das Übereinkommen verweist im Übrigen auf innerstaatliches Recht, um bestimmte Begriffe etwas weiter zu fassen. Als Amtsträger wird auch jede andere Person bezeichnet, die eine öffentliche Auf- gabe, auch für eine Behörde oder ein öffentliches Unternehmen, wahrnimmt oder eine öffentliche Dienstleistung erbringt. Damit zielt das Übereinkommen darauf ab, Lücken bei der Kriminalisierung der Korruption von Amtspersonen zu vermeiden. Es bezeichnet den harten Kern der institutionellen Amtsträger, bestehend aus Beamten, aber auch aus den Mitgliedern der gesetzgebenden, ausführenden und richterlichen Gewalt. Daneben wird jedem Vertragsstaat erlaubt, anhand der innerstaatlichen Gesetzgebung den Begriff des Amtsträgers auf Personen auszuweiten, die eine öffentliche Aufgabe wahrnehmen oder eine öffentliche Dienstleistung erbringen.

11 Art. 2 Bst. i des Übereinkommens präzisiert in Anlehnung an Art. 2 Bst. i des UNO- Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, dass auch die Verbringung in und aus einem bestimmten Hoheitsgebiet unter den Begriff der Durchführung fällt. 12 SR 0.311.54 13 SR 0.311.21 14 SR 0.311.55

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Der Beamtenbegriff und die Bestechungstatbestände im schweizerischen Strafrecht (Art. 110 Abs. 3 bzw. 322ter ff. StGB) erfüllen die Anforderungen des Übereinkom- mens. In der Tat nennen die strafrechtlichen Antikorruptionsbestimmungen zusätz- lich zu den Beamten auch Mitglieder einer richterlichen oder anderen Behörde als Zielpersonen. Unter diese Formulierung fallen sämtliche Personen, die ein Amt im Bereich der Exekutive oder der Legislative ausüben15. Im Übrigen erfasst das Schweizerische Strafgesetzbuch sowohl institutionelle als auch funktionale Beamte. Tatsächlich sind gemäss Artikel 322octies Absatz 3 StGB Private, die öffentliche Aufgaben erfüllen, Amtsträgern gleichgestellt. Es kommt nicht darauf an, in welcher Rechtsform der funktionale Beamte für das Gemeinwe- sen tätig ist, entscheidend ist, dass er Staatsaufgaben wahrnimmt16. Die Definition des Amtsträgers im schweizerischen Recht erfüllt damit die Anforde- rungen des Übereinkommens.

2.1.2.2 «Ausländischer Amtsträger» (Bst. b)

Der ausländische Amtsträger ist in Anlehnung an den inländischen definiert, wobei ersterer sein Amt in einem anderen Staat innehat. Artikel 322septies StGB (Beste- chung fremder Amtsträger) entspricht den Artikeln 322ter und 322quater StGB (Beste- chung schweizerischer Amtsträger/bestechen bzw. sich bestechen lassen) mit der Ausnahme, dass der Amtsträger für einen fremden Staat tätig sein muss. Auch in diesem Punkt entspricht das schweizerische Recht folglich den Anforderungen des Übereinkommens.

2.1.2.3 «Amtsträger einer internationalen Organisation»

(Bst. c) Das Übereinkommen definiert Amtsträger einer internationalen Organisation als internationale Beamte oder andere Personen, denen von einer solchen Organisation die Befugnis erteilt worden ist, in ihrem Namen zu handeln. Der Ausdruck «für eine internationale Organisation tätig» in Artikel 322septies StGB entspricht dieser Defini- tion17.

2.1.2.4 Weitere Begriffsbestimmungen (Bst. d–i)

Wie bereits dargelegt (vgl. Ziff. 2.1.2 oben), sind die Ausdrücke «Vermögensge- genstände», «Erträge aus Straftaten», «Einfrieren», «Beschlagnahme», «Einzie- hung», «Haupttat» und «kontrollierte Lieferung» deckungsgleich mit den Begriffen im UNO-Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminali- tät18.

15 BBl 1999 5497 5525

16 BBl 1999 5497 5525

17 BBl 1999 5497 5539

18 BBl 2005 6693 6717

7360

Der Begriff «Vermögensgegenstände» gemäss Buchstabe d bezeichnet Vermögens- werte jeder Art, körperliche oder nichtkörperliche, bewegliche oder unbewegliche, materielle oder immaterielle, sowie rechtserhebliche Schriftstücke oder Urkunden, die das Eigentum an diesen Vermögenswerten oder Rechte daran belegen. Unter den «Vermögenswerten» in Artikel 70 Absatz 1 StGB sind alle wirtschaftlichen Vorteile zu verstehen, gleichgültig ob sie in einer Vermehrung der Aktiven oder in einer Verminderung der Passiven bestehen. Der Begriff erfasst somit auch beschränkte dingliche Rechte, Forderungen, immaterielle Rechte und andere Vermögensvorteile, soweit diese einer Schätzung zugänglich sind bzw. im Rahmen einer Ersatzforde- rung beziffert werden können19. Damit sind die «Vermögensgegenstände» gemäss Übereinkommen vollständig abgedeckt. Gemäss Buchstabe e erstreckt sich der Begriff «Erträge aus Straftaten» auf sämtliche Vermögensgegenstände, die unmittelbar oder mittelbar aus der Begehung einer Straftat stammen oder dadurch erlangt wurden. Unter «Einfrieren» oder «Beschlagnahme» im Sinne von Buchstabe f versteht das Übereinkommen das vorübergehende Verbot der Übertragung, Umwandlung oder Bewegung von Vermögensgegenständen oder der Verfügung darüber oder die vorübergehende Verwahrung oder Kontrolle von Vermögensgegenständen aufgrund einer von einem Gericht oder einer anderen zuständigen Behörde getroffenen Ent- scheidung. Die «Einziehung» gemäss Buchstabe g bezeichnet die dauernde Entziehung von Vermögensgegenständen aufgrund einer gerichtlichen oder behördlichen Entschei- dung. Der Begriff bezieht sich auf vermögensrechtliche Sanktionen, die im inner- staatlichen Recht Strafen oder Massnahmen darstellen. Entscheidend ist dabei deren Bezug zu einer strafrechtlich geahndeten Handlung. Zwar muss die Einziehung nicht zwingend im Urteilsverfahren angeordnet werden – sie kann auch im Rahmen einer Einstellungsverfügung oder eines separaten Einziehungsverfahrens erfolgen. Uner- lässlich ist aber der Beizug eines unabhängigen Gerichts im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 EMRK. Unter einer «Haupttat» gemäss Buchstabe h ist jede Straftat zu verstehen, die Erträ- gen zugrunde liegt, die ihrerseits Gegenstand einer Straftat im Sinne von Artikel 23 des Übereinkommens werden können. Es handelt sich folglich um Handlungen, die zu Erträgen nach Artikel 23 führen und damit die Geldwäscherei erst ermöglichen. Die «kontrollierte Lieferung» gemäss Buchstabe i bezeichnet die Methode, aufgrund deren unerlaubte oder verdächtige Sendungen mit Wissen und unter der Aufsicht der zuständigen Behörden aus dem Hoheitsgebiet eines oder mehrerer Staaten verbracht, durch dasselbe durchgeführt oder in dasselbe verbracht werden dürfen mit dem Ziel, eine Straftat zu untersuchen und Personen zu ermitteln, die an der Begehung der Straftat beteiligt sind.

19 Vgl. dazu die Botschaft des Bundesrates vom 30. Juni 1993 betreffend Änderung des schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes (Revision des Einzie- hungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers), BBl 1993 III 307 mit Hinweisen.

7361

2.1.3 Geltungsbereich (Art. 3)

Dieses Übereinkommen findet Anwendung auf die Verhütung, Untersuchung und strafrechtliche Verfolgung von Korruption sowie auf das Einfrieren, die Beschlag- nahme, die Einziehung und die Rückgabe der Erträge aus Straftaten, die in Überein- stimmung mit diesem Übereinkommen umschrieben sind.

2.1.4 Schutz der Souveränität (Art. 4)

Dieser Artikel ruft die Grundsätze der souveränen Gleichheit der Staaten, der territo- rialen Integrität und der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten in Erin- nerung. Ausserdem ist kein Staat berechtigt, im Hoheitsgebiet eines anderen Staates Gerichtsbarkeit auszuüben und Aufgaben wahrzunehmen, die nach dessen inner- staatlichem Recht ausschliesslich seinen Behörden vorbehalten sind.

2.2 Vorbeugende Massnahmen (Art. 5–14)

2.2.1 Vorbeugende Konzepte und Praktiken (Art. 5)

Artikel 5 verpflichtet die Vertragsstaaten, in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen ihrer Rechtsordnung, wirksame politische Konzepte zur Korruptions- bekämpfung zu entwickeln, umzusetzen oder sie weiterhin anzuwenden (Abs. 1) und legt ihnen nahe, wirksame Praktiken zur Korruptionsverhütung einzuführen und zu fördern (Abs. 2). Diese Massnahmen sollen laufend überprüft werden (Abs. 3). Die Schweiz verfügt über ein wirksames Instrumentarium zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption, das diesen Anforderungen genügt. Im Einzelnen sind namentlich folgende Massnahmen zu erwähnen:

Korruptionsstrafrecht Mit den in den Jahren 2000 und 2006 revidierten Strafnormen gegen die Amtsträger- und Privatbestechung bestehen moderne und effiziente Mittel, um Korruption ver- folgen und bestrafen zu können. Das strafrechtliche Instrumentarium ist in den letzten Jahren auch in mancherlei weiterer Hinsicht verstärkt worden (vgl. dazu

Ziff. 2.3).

Neben der Revision des materiellen Strafrechts wurde auch die Rolle des Bundes bei der Verfolgung von grenzüberschreitendem organisiertem Verbrechen und von grenzüberschreitender Wirtschaftskriminalität verstärkt. Die neu eingeführte Bun- desgerichtsbarkeit erfasst auch die Bestechungstatbestände (Art. 337 StGB).

Verhaltenskodex der allgemeinen Bundesverwaltung Der Bundesrat hat am 19. April 2000 den Verhaltenskodex der allgemeinen Bundes- verwaltung gutgeheissen. Der Kodex enthält in prägnanter Form Zielvorgaben und Verhaltensregeln, welche die berufsethischen Anforderungen an das Personal der Bundesverwaltung konkretisieren20.

20 Vgl. dazu auch die Ausführungen unter Ziff. 2.2.4.

7362

Verbot der Vorteilsannahme Neben dem strafrechtlichen Verbot der Vorteilsannahme (Art. 322sexies StGB) ent- hält auch das Personalrecht einschlägige Vorschriften: Nach Artikel 21 Absatz 3 des Bundespersonalgesetzes vom 24. März 200021 darf das Personal im Rahmen des Arbeitsverhältnisses weder Geschenke noch andere Vorteile beanspruchen, anneh- men oder sich versprechen lassen. Die Arbeitgeber beim Bund regeln die Einzelhei- ten. So erlaubt Artikel 93 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 200122 den Angestellten der Bundesverwaltung lediglich die Annahme geringfügiger, sozial üblicher Vorteile, ermächtigt die Departemente aber, die Annahme solcher Vorteile näher zu regeln oder zu untersagen.

Nebenbeschäftigungen von Bundesangestellten Die Arbeitgeber beim Bund können die Ausübung bestimmter Tätigkeiten und öffentlicher Ämter (Nebenbeschäftigungen) von einer Bewilligung abhängig machen, soweit sie die Erfüllung der Aufgaben zu beeinträchtigen vermögen (Art. 23 BPG). Die Arbeitgeber beim Bund regeln die Einzelheiten in ihren Ausfüh- rungsbestimmungen. So bedürfen die Angestellten der Bundesverwaltung für die Ausübung öffentlicher Ämter und anderer Tätigkeiten ausserhalb ihres Arbeitsver- hältnisses mit dem Bund unter bestimmten Voraussetzungen einer Bewilligung, namentlich wenn die Gefahr eines Konfliktes mit den dienstlichen Interessen besteht23.

Integritätsklausel im Beschaffungswesen Die Beschaffungskommission des Bundes genehmigte im September 2000 eine Integritätsklausel zur Vermeidung von Korruption im Beschaffungswesen und stellte sie im November 2000 den Beschaffungsstellen des Bundes sowie den Bundes- stelllen, die Dienstleistungsaufträge vergeben, zu. Die Beschaffungskommission empfiehlt, die Klausel in das jeweilige Vertragswerk aufzunehmen.

Interne Kontrollsysteme Die interne Kontrolle in der Bundesverwaltung ist mit der Änderung vom 1. Mai

2006 explizit in das Finanzhaushaltgesetz24 und die Finanzhaushaltverordnung25

aufgenommen worden. Demzufolge sind die Direktoren und Direktorinnen der Verwaltungseinheiten verantwortlich für die Einführung, den Einsatz und die Über- wachung des Kontrollsystems in ihrem Zuständigkeitsbereich. Die internen Kon- trollsysteme umfassen regulatorische, organisatorische und technische Massnahmen. Diese werden im Rahmen von Audits durch die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) sowie durch die verwaltungsinternen Finanzinspektorate (interne Revisions- stellen) auf der Basis der Artikel 6 und 11 des Finanzkontrollgesetzes vom 28. Juni 196726 überprüft. Solche Inspektorate sind in den letzten Jahren in verschiedenen Organisationseinheiten neu geschaffen oder personell verstärkt worden.

21 SR 172.220.1 22 SR 172.220.111.3

23 Art. 91 Bundespersonalverordnung, SR 172.220.111.3

24 SR 611.0 25 SR 611.01 26 SR 614.0

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«Whistleblowing» Am 13. Juni 2005 hat der Nationalrat die Motion Gysin27 angenommen; diese for- dert den Bundesrat auf, dem Parlament einen Gesetzesvorschlag vorzulegen, der «whistleblowers» einen effektiven arbeitsrechtlichen Schutz garantiert. Die Motion wurde vom Ständerat abgeändert und der Auftrag an den Bundesrat dahingehend ergänzt, dass zu prüfen sei, «ob Amtsträgerinnen und Amtsträger des Bundes ver- pflichtet werden sollen, bei Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit wahrgenommene konkrete Verdachtsgründe für eine Straftat der zuständigen Behörde zu melden». Der Ständerat hat die abgeänderte Motion am 22. März 2006 angenommen. Der Nationalrat hat die Motion in der vom Ständerat vorgeschlagenen Fassung am 22. Juni 2007 verabschiedet. In der Bundesverwaltung besteht sodann die Möglichkeit, Feststellungen, die auf Korruptionsfälle hinweisen, der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) zu melden. Diese geht solchen Hinweisen im Rahmen der von ihr durchgeführten Revisionen nach. Gegebenenfalls erstattet sie Anzeige bei den Strafverfolgungsbehörden. Die Quelle der Hinweise behandelt sie dabei grundsätzlich vertraulich.

Öffentlichkeitsgesetz Gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 200428 kann jedermann unter gewissen Voraussetzungen Zugang zu amtlichen Dokumenten verlangen, ohne ein besonderes Interesse nachweisen zu müssen. Das Öffentlichkeitsgesetz gilt für die Bundesverwaltung, für die Parlamentsdienste sowie für Organisationen, die öffentliche Aufgaben erfüllen, soweit sie Verfügungen erlassen (z.B. SBB, Post oder SUVA). Das Öffentlichkeitsprinzip erleichtert den Zugang zu amtlichen Dokumen- ten. Es fördert die Transparenz der Verwaltung und stärkt damit das Vertrauen der Bevölkerung in die staatlichen Institutionen.

Parlamentarier Artikel 11 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 200229 verpflichtet die Mit- glieder der eidgenössischen Räte – beim Amtsantritt und jeweils auf Jahresbeginn – zur Offenlegung ihrer Interessen, ihrer beruflichen Tätigkeiten, ihrer Tätigkeiten in Führungs- und Aufsichtsgremien sowie Beiräten und ähnlichen Gremien von schweizerischen und ausländischen Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des privaten und des öffentlichen Rechts, ihrer Beratungs- oder Expertentätigkeiten für Bundesstellen, ihrer dauernden Leitungs- oder Beratungstätigkeiten für schweizeri- sche und ausländische Interessengruppen sowie ihrer Mitwirkung in Kommissionen und anderen Organen des Bundes. Die Mehrheit der Kantone verpflichtet die Mit- glieder ihrer Parlamente ebenfalls zur Offenlegung ihrer Interessenbindungen. Absatz 4 fordert von den Vertragsstaaten soweit angemessen und in Übereinstim- mung mit den wesentlichen Grundsätzen ihrer Rechtsordnung eine Zusammenarbeit untereinander und mit einschlägigen internationalen und regionalen Organisationen zur Förderung und Entwicklung von vorbeugenden Massnahmen und politischen Konzepten gegen Korruption.

27 03.3212 Mo Gysin: Gesetzlicher Schutz für Hinweisgeber von Korruption.

28 SR 152.3, in Kraft seit 1. Juli 2006.

29 SR 171.10

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Die Schweiz ist in mehrfacher Hinsicht in die geforderte internationale Zusammen- arbeit eingebunden. So ist sie namentlich Mitglied der Staatengruppe gegen Korrup- tion (GRECO) des Europarates und der Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Korrup- tion der OECD. Die jeweiligen Mitgliedstaaten unterziehen sich gegenseitig einer permanenten und strengen Überprüfung ihrer Anstrengungen und Praktiken zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption. Ferner arbeitet die Schweiz im Ent- wicklungsausschuss (DAC) der OECD und in der Expertengruppe «Managing Conflict of Interest in Public Service» des Public Governance Komitees der OECD mit. Sie unterstützt zudem ein seit 2003 bestehendes «Anti-Korruptionsnetzwerk für Osteuropa und Zentralasien» der OECD. Korruptionsbekämpfung ist auch ein wichtiges Thema der Weltbank und der regio- nalen Entwicklungsbanken30. Über ihre finanziellen Beteiligungen ist die Schweiz an der Führung dieser Institutionen beteiligt und setzt sich in deren Rahmen aktiv für wirksame Massnahmen ein. So verabschiedete beispielsweise die Weltbank im September 2006 unter Mitwirkung der Schweiz eine neue Strategie zur Verstärkung des Kampfs gegen Korruption und zur Förderung von «Good Governance».

2.2.2 Stellen für Korruptionsverhütung (Art. 6)

Nach Artikel 6 Absätze 1 und 2 stellt jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seiner Rechtsordnung sicher, dass es je nach Bedarf eine oder mehrere Stellen für die Verhütung von Korruption gibt. Diesen ist die erforderliche Unabhängigkeit zu gewähren, und es sind ihnen die notwendigen Mittel zur Verfügung zu stellen. Was die eigentliche Prävention betrifft, so kennt die Schweiz ein System der dezen- tralen Korruptionsprävention mit Informationsaustausch und bedürfnisorientierter Zusammenarbeit zwischen den einzelnen Stellen. Es gibt sowohl auf Bundesebene als auch bei vielen Kantonen solche Stellen. Die Kantone verfügen in der Regel über eigene Strukturen zur Korruptionsverhütung. Eine solche Vielfalt ist deshalb sinn- voll, weil das Phänomen der Korruption vielschichtig ist und die Anfälligkeit für Korruption und die damit zusammenhängenden konkreten Probleme sehr unter- schiedlich sein können. Die Vorteile einer solchen dezentralen Regelung bestehen in der Eigenverantwortung der dezentralen Einheiten von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie in der jeweiligen spezifischen Situationskenntnis, Bedürfnisnähe sowie Flexibilität. In der Bundesverwaltung bestehen in den einzelnen Departementen und teilweise auch auf Stufe der Bundesämter detaillierte Bestimmungen zur Korruptionsver- hütung, die das Bundespersonalgesetz ergänzen oder weiter konkretisieren. Seit dem Jahr 2000 besteht innerhalb der Bundesverwaltung ein informeller Zusammenschluss zahlreicher Stellen, die sich mit verschiedenen Aspekten der Korruptionsproblematik befassen. Im Rahmen dieser sogenannten Konsultativ- gruppe Korruption organisiert die Politische Direktion des Eidgenössischen Depar- tements für auswärtige Angelegenheiten (EDA) zwei- bis dreimal pro Jahr einen umfassenden Informationsaustausch unter den beteiligten Stellen. Die Politische

30 Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung; Interamerikanische Entwick- lungsbank, Afrikanische Entwicklungsbank und Asiatische Entwicklungsbank.

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Direktion dient zudem als Kontaktstelle für allgemeine Fragen ausländischer Instan- zen und deren Vermittlung an die spezialisierten Stellen des Bundes. Die Frage der Schaffung einer zentralen Stelle zur Korruptionsverhütung ist 2003 von einer durch den Bundesrat eingesetzten interdepartementalen Arbeitsgruppe unter der Leitung des Eidgenössischen Personalamts erörtert worden. Die Arbeits- gruppe, der auch Vertreter der Kantone angehörten, ist zum Schluss gekommen, dass dem Wirkungskreis einer solchen Stelle zweifelsohne enge Grenzen gesetzt wären; der Zusatznutzen wurde deshalb als gering eingestuft. In seinem Bericht vom 16. Juni 200331 über Korruptionsprävention in Erfüllung des Postulats «Korrupti- onsprävention» der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates erklärte der Bundesrat, dass die Eidgenössische Finanzkontrolle viele Funktionen eines schwei- zerischen Kompetenzzentrums zur Korruptionsbekämpfung erfülle und sich die Schaffung einer besonderen Organisationseinheit somit nicht aufdränge. Die nach Absatz 3 dem Generalsekretär der Vereinten Nationen zu nennende Behörde, die anderen Vertragsstaaten bei der Ausarbeitung und Durchführung besonderer Massnahmen zur Korruptionsverhütung behilflich sein kann, ist auf Bundesebene die DEZA. Soweit Anfragen in den Tätigkeitsbereich anderer Amts- stellen fallen, wird sie für die Weiterleitung besorgt sein.

2.2.3 Öffentlicher Sektor (Art. 7)

Nach Absatz 1 sind die Vertragsstaaten, sofern angemessen und in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen ihrer Rechtsordnung, bestrebt, für die Anwer- bung, Einstellung, Beschäftigung, Beförderung und das Ausscheiden von Personal im öffentlichen Sektor für korruptionspräventive Regelungen zu sorgen. Beim Bund erfolgen Personalanwerbung, Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses und Entlassung dezentral durch die zuständigen Stellen. Diese haben dabei einen grossen Gestaltungsfreiraum. Offene Stellen werden in der Bundesverwaltung grundsätzlich öffentlich ausgeschrieben32. Die Ausnahmen, in denen von diesem Grundsatz abgewichen werden kann, sind in den Ausführungsbestimmungen gere- gelt33. Im Einzelfall kann die zuständige Stelle mit dem Einverständnis der betroffe- nen Person spezifische Auskünfte einholen (Auszug aus dem Strafregister, Auszug aus dem Betreibungsregister, Referenzauskünfte usw.). Der Bund unterzieht die engsten Bewerberinnen und Bewerber für Funktionen, die regelmässigen und weitreichenden Einblick in die Regierungstätigkeit, in wichtige sicherheitspolitische Geschäfte, in Geheimnisse der inneren oder äusseren Sicherheit oder in besonders schützenswerte Personendaten vermitteln, einer besonderen Sicherheitsprüfung34. Er kann diese Sicherheitsprüfung im Verlauf des Arbeitsver- hältnisses wiederholen. Die Schulung und Überwachung der Mitarbeitenden – auch der Mitarbeitenden, die spezifischen Korruptionsgefahren ausgesetzt sind – obliegen den dezentralen Fach-

31 BBl 2003 5144

32 Art. 7 BPG

33 Art. 22 BPV

34 Art. 19 ff. des Bundesgesetzes vom 21. März 1997 über Massnahmen zur Wahrung der inneren Sicherheit, SR 120; Verordnung vom 19. Dez. 2001 über die Personensicher- heitsprüfungen, SR 120.4.

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stellen. Sie treffen die nötigen Massnahmen, um allfälliger Korruption in ihrem Verantwortungsbereich vorzubeugen. Der Bund sanktioniert pflichtwidriges, vor allem korruptives Verhalten seiner Ange- stellten mit Disziplinarmassnahmen35. Unabhängig von allfälligen Disziplinarmass- nahmen kann der Bund in seiner Funktion als Arbeitgeber – vor allem bei Pflichtver- letzungen und beim Wegfall einer Anstellungsbedingung – auch administrative Massnahmen ergreifen; insbesondere kann er das Arbeitsverhältnis ändern oder kündigen36. Der Bundesrat erstattet dem Parlament regelmässig Bericht über die Umsetzung seiner Personalpolitik37. Im Rahmen dieses Reporting kann er von den Organisa- tionseinheiten (Unternehmungen, Departemente, Bundesämter usw.) auch spezifi- sche Angaben verlangen, die Korruptionsgefahren aufdecken bzw. solchen präventiv vorbeugen können (z.B. zu Nebenbeschäftigungen, zu Löhnen und Zulagen, zur Annahme von Geschenken und anderen Vorteilen, zu Schulung und Information). Die Absätze 2 und 3 tragen den Vertragsstaaten lediglich auf, in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen ihres innerstaatlichen Rechts geeignete gesetzge- berische und verwaltungsrechtliche Massnahmen in Erwägung zu ziehen, um Kriterien für die Kandidatur für ein öffentliches Amt und die Wahl in ein solches vorzuschreiben und um die Wahlfinanzierung und gegebenenfalls die Parteienfinan- zierung transparenter zu gestalten. Die Frage der Parteienfinanzierung wird im Schweizer Parlament regelmässig debat- tiert38. In den letzten 20 Jahren wurden rund 10 parlamentarische Vorstösse zum Thema eingereicht, ohne dass je ein Vorschlag angenommen worden wäre. Dafür gibt es mehrere Gründe: die direkte Demokratie, der Föderalismus, das kollegiale Regie- rungssystem und das Milizsystem. Im Gegensatz zum Ausland verfügen die Parteien über keinen grossen Parteiapparat (Personal, Gebäude usw.), und ihr Budget ist, soweit es sich ohne Offenlegungspflicht abschätzen lässt, relativ bescheiden. Zudem lässt das Scheitern verschiedener parlamentarischer Vorstösse den Schluss zu, dass die öffentli- che Finanzierung der Parteien nicht an der Tagesordnung ist. Eine strikte Regulierung der Parteienfinanzierung zielt aber gerade auf die öffentliche Finanzierung ab. Die lange direktdemokratische Tradition der Schweiz bringt es nun aber mit sich, dass die Parteien bei weitem nicht die einzigen Akteure auf der politischen Bühne sind. Initia- tiv- und Referendumskomitees für einzelne Abstimmungen spielen ebenfalls eine zentrale Rolle. Angesichts all dieser unterschiedlichen politischen Akteure wäre ein entsprechendes Gesetz nur sehr schwer auszuarbeiten und anzuwenden. Gemäss Absatz 4 ist jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seines innerstaatlichen Rechts bestrebt, Regelungen zu beschliessen, beizubehalten und in ihrer Wirkung zu verstärken, die die Transparenz fördern und Interessenkonflikten vorbeugen. In diesem Zusammenhang kann insbesondere auf die Ausführungen zu den Neben- beschäftigungen des Bundespersonals, zum Öffentlichkeitsgesetz sowie zur Offen- legung der Interessenbindungen der Parlamentsmitglieder verwiesen werden39.

35 Art. 25 BPG.

36 Art. 12 Abs. 6 und Abs. 7 BPG.

37 Art. 5 Abs. 1 BPG.

38 Für eine ausführlichere historische Darstellung vgl. Tiziano Balmelli, Le financement des partis politiques et des campagnes électorales, Freiburg 2001, S. 309 ff.

39 Vgl. dazu Ziff. 2.2.1.

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2.2.4 Verhaltenskodizes für Amtsträger (Art. 8)

Nach Artikel 8 fördern die Vertragsstaaten in Übereinstimmung mit den wesent- lichen Grundsätzen ihres innerstaatlichen Rechts insbesondere die Integrität, Ehrlich- keit und Verantwortlichkeit ihrer Amtsträger, indem sie namentlich bestrebt sind, entsprechende Verhaltenskodizes zu schaffen, Regelungen zur Offenlegung von Inte- ressenkonflikten vorzusehen und die Meldung von Korruptionsfällen zu erleichtern. Der Bundesrat hat am 19. April 2000 einen Verhaltenskodex für die Bundesverwal- tung genehmigt. Dieser verankert mit Leitsätzen die Berufsethik im Arbeitsalltag des Bundespersonals. Der Kodex enthält in prägnanter Form Zielvorgaben und Verhal- tensregeln, welche die berufsethischen Anforderungen an das Bundespersonal kon- kretisieren. Mit verschiedenen Massnahmen wird sichergestellt, dass der Kodex in der Bundesverwaltung bekannt wird. So wurde er beispielsweise allen Mitarbeiten- den per Post nach Hause geschickt. Die Amtsdirektionen sind gehalten, den Kodex allen neu eintretenden Mitarbeitenden als Bestandteil des personalpolitischen Leit- bilds abzugeben. Der Bundesrat hat den Kodex und die weiteren Massnahmen zur Korruptionspräven- tion im Bericht vom 16. Juni 200340 ausführlich erörtert. Insbesondere finden sich darin Hinweise zu Absatz 4, in der die Mitgliedstaaten aufgefordert werden, Mass- nahmen zu erwägen, die es den Amtsträgern erleichtern, Korruptionshandlungen zu melden. In der Schweiz kann jedermann Fakten, die auf Korruption hindeuten, der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) melden.

2.2.5 Öffentliches Beschaffungswesen/öffentliche Finanzen

(Art. 9) Nach Absatz 1 sind die Systeme des öffentlichen Beschaffungswesens in Überein- stimmung mit den wesentlichen Grundsätzen der jeweiligen Rechtsordnungen nach den Grundsätzen der Transparenz, des Wettbewerbs und der Objektivität der Entschei- dungskriterien auszugestalten, um bei der Verhütung von Korruption wirksam zu sein. Diese Verpflichtung ist vor allem für diejenigen Staaten von Bedeutung, die noch nicht Mitglieder des WTO-Übereinkommens vom 15. April 199441 über das öffent- liche Beschaffungswesen sind. Die anderen Staaten – zurzeit 37, darunter die Schweiz – haben die im UNO-Übereinkommen verankerten Pflichten in diesem Bereich bereits umgesetzt42. Im Rahmen der laufenden Revision des WTO- Übereinkommens ist vorgesehen, ausdrücklich auf die internationalen Übereinkom- men zur Korruptionsbekämpfung, namentlich die vorliegende Konvention, zu ver- weisen und noch griffigere Bestimmungen zur Bekämpfung der Korruption aufzu- nehmen.

40 BBl 2003 5144

41 SR 0.632.231.422 42 In der Schweiz auf Bundesebene: Bundesgesetz vom 16. Dez. 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen, SR 172.056.1, Verordnung vom 11. Dez. 1995 über das öffentliche Beschaffungswesen, SR 172.056.11, Bundesgesetz vom 6. Okt. 1995 über den Binnen- markt, SR 943.02; auf Kantonsebene: Interkantonale Vereinbarung vom 25. Nov. 1994/ 15. März 2001 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB) sowie die massgeblichen Gesetze der einzelnen Kantone.

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Nach Absatz 2 trifft jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seiner Rechtsordnung geeignete Massnahmen, um die Transparenz und Rechenschaftspflicht bei der Verwaltung der öffentlichen Finanzen zu fördern. Solche Massnahmen sollen unter anderem umfassen: Buchstabe a: Verfahren zur Verabschiedung des nationalen Haushaltplans Die Erarbeitung eines Voranschlages folgt einem festen Zeitplan. Beim Bund legt der Bundesrat jeweils im Februar die Ziele und Eckwerte des Voranschlages des kommenden Jahres und den Finanzplan fest. In den Monaten März, April und Mai budgetieren die Departemente. Vor den Sommerferien erteilt der Bundesrat den Auftrag, Budget- und Finanzplan so zu bereinigen, dass die gesteckten Ziele erreicht werden können. Nach den Sommerferien fällt er die nötigen Kürzungsentscheide und überprüft die volkswirtschaftlichen Eckwerte (Teuerung, Wirtschaftswachstum, Zinssätze). Ende September leitet der Bundesrat die gedruckte «Botschaft zum Voranschlag» an das Parlament weiter. Nachdem der Bundesrat diesem seinen Entwurf vorgelegt hat, diskutiert, ändert und genehmigt das Parlament den jährli- chen Voranschlag in der Wintersession. Wird das Budget überschritten, so muss das Parlament einen Nachtragskredit bewilligen. Somit liegt die Finanzhoheit bei der Bundesversammlung, der nebst der Festlegung des Voranschlages auch die Abnah- me der Staatsrechnung obliegt43.

Buchstabe b: Rechtzeitige Berichterstattung über Einnahmen und Ausgaben44 Im neuen Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 200545 werden erstmals die elemen- taren Grundsätze der Buchführung auf Gesetzesstufe verankert, und in der Finanz- haushaltverordnung46 werden sie ausgeführt. Von Bedeutung für die rechtzeitige Berichterstattung über Einnahmen und Ausgaben ist einerseits der Grundsatz der Vollständigkeit, der die lückenlose und periodengerechte Erfassung aller buchungs- pflichtigen Vorgänge verlangt. Andererseits ist der Grundsatz der Rechtzeitigkeit zu beachten, wonach der aktuelle Stand der Buchhaltung möglichst rechtzeitig erstellt wird und die Vorgänge chronologisch erfasst sind.

Buchstabe c: System von Grundsätzen der Rechnungslegung und -prüfung und der damit verbundenen Aufsicht Artikel 47 des Finanzhaushaltgesetzes verankert die Grundsätze der Rechnungsle- gung. Ziel dieser Grundsätze ist die Förderung einer den Tatsachen entsprechenden Darstellung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Bundes, die dem Bedürf- nis nach zuverlässigen, vergleichbaren und verständlichen Informationen gerecht wird und damit fähig ist, Transparenz und Vertrauen zu schaffen. Die Ausgestaltung der obersten, unabhängigen Rechnungsprüfungsbehörde wird ebenfalls im Finanzkontrollgesetz47 festgehalten.

43 Massgebliche Rechtsgrundlagen sind Art. 167 und 183 BV, SR 101, das Parlaments- gesetz, ParlG, SR 171.10, sowie das Finanzhaushaltsgesetz, FHG, SR 611.0.

44 Vgl. zum Folgenden auch die Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes

vom 24. Nov. 2004 über den Eidgenössischen Finanzhaushalt, BBl 2005 5.

45 Vgl. Art. 38 FHG SR 611.0

46 Vgl. Art. 28 ff. FHV, SR 611.01

47 SR 614.0

7369

Buchstabe d: Wirksame und effiziente Systeme des Risikomanagements und der internen Kontrolle Die Bestimmungen zur internen Kontrolle bzw. zum Risikomanagement sind mit Artikel 39 ebenfalls neu in das FHG aufgenommen worden; damit soll unter ande- rem die Qualität der Rechnungslegung des Bundes nachhaltig gesichert werden können. Die Instrumente der internen Kontrolle und des Risikomanagements werden in der Finanzhaushaltverordnung48 spezifiziert.

Buchstabe e: Abhilfemassnahmen, wenn die in diesem Absatz umschriebenen Mass- nahmen nicht erfüllt werden Da mit der geltenden Gesetzgebung die Erfordernisse nach Artikel 9 Absatz 2 Buch- staben a–d erfüllt sind, erübrigen sich Abhilfemassnahmen für die Schweiz. Nach Absatz 3 trifft jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seines innerstaatlichen Rechts die erforderlichen zivil- und verwal- tungsrechtlichen Massnahmen, um die Unverfälschtheit von Buchführungsunter- lagen, Aufzeichnungen, Jahresabschlüssen oder anderen Unterlagen, die mit öffent- lichen Ausgaben und Einnahmen im Zusammenhang stehen, zu erhalten und die Fälschung solcher Unterlagen zu verhindern. Artikel 3 der Geschäftsbücherverordnung49 verlangt, dass die Geschäftsbücher so geführt und aufbewahrt und die Buchungsbelege und die Geschäftskorrespondenz so erfasst und aufbewahrt werden müssen, dass sie nicht geändert werden können, ohne dass sich dies feststellen lässt (Integrität und Echtheit). Die schweizerische Gesetzgebung genügt den Anforderungen dieses Artikels voll- umfänglich.

2.2.6 Öffentliche Berichterstattung (Art. 10)

Artikel 10 verpflichtet die Mitgliedstaaten, in Übereinstimmung mit den Grundprin- zipien ihres innerstaatlichen Rechts die notwendigen, nicht abschliessend aufgezähl- ten Massnahmen zu ergreifen, um die Transparenz der öffentlichen Verwaltung zu erhöhen. Die Bundesverfassung verpflichtet den Bundesrat, die Öffentlichkeit «rechtzeitig und umfassend» über seine Tätigkeit zu informieren50. Desgleichen hat nach dem Öffentlichkeitsprinzip jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten51. Das Auskunftsrecht bei Personendaten ist im Datenschutzgesetz geregelt52. Zu erwähnen sind in diesem Zusammenhang auch die Bekanntmachung des Vergabe- verfahrens im öffentlichen Beschaffungswesen53 sowie andere Verfahren wie bei- spielsweise die Veröffentlichungspflicht für Baupläne, die Publikation des Berichts

48 Vgl. Art. 3 Bst. b, 36–39 sowie 49–52 FHV.

49 Verordnung vom 24. April 2002 über die Führung und Aufbewahrung der Geschäfts- bücher, GeBüV, SR 221.431.

50 Art. 180 Abs. 2 BV

51 Art. 6 Öffentlichkeitsgesetz, SR 152.3.

52 SR 235.1 53 Art. 13 ff. des BG vom 16. Dez. 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen, SR 172.056.1.

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über die Umweltverträglichkeit und die öffentliche Submission von Radio-, Fernseh- und Fernmeldekonzessionen. Die schweizerische Gesetzgebung genügt somit den diesbezüglichen Anforderungen der Konvention.

2.2.7 Massnahmen in Bezug auf Gerichte und

Staatsanwaltschaften (Art. 11) Artikel 11 verpflichtet die Mitgliedstaaten, in Übereinstimmung mit den wesent- lichen Grundsätzen ihrer Rechtsordnung Massnahmen zu ergreifen, um die Integrität von Richtern (Abs. 1) und Staatsanwälten (Abs. 2) zu stärken und deren Bestechung vorzubeugen, ohne ihre Unabhängigkeit zu gefährden. Die Schweiz kennt den Grundsatz der Gewaltentrennung. Auf Bundesebene werden die Richter und Richterinnen für die Dauer von sechs Jahren von der Bundesversammlung gewählt54. Die Bundesgerichte sind in ihrer rechtsprechenden Tätigkeit unabhängig und nur dem Recht verpflichtet55. Die Rich- ter und Richterinnen dürfen weder der Bundesversammlung noch dem Bundesrat angehören und in keinem anderen Arbeitsverhältnis mit dem Bund stehen; sie dürfen weder eine Tätigkeit ausüben, welche die Erfüllung der Amtspflichten, die Unab- hängigkeit oder das Ansehen des Gerichts beeinträchtigt, noch berufsmässig Dritte vor Gericht vertreten56. Das Bundesgericht kann den ordentlichen Richterinnen und Richtern gestatten, eine Nebenbeschäftigung ohne Erwerbszweck auszuüben, wenn die uneingeschränkte Erfüllung der Amtspflichten, die Unabhängigkeit und das Ansehen des Gerichts dadurch nicht beeinträchtigt werden57. Für die Ausübung einer Beschäftigung aus- serhalb des Gerichts bedürfen die Richter und Richterinnen des Bundesstrafgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts einer Ermächtigung dieser Gerichte58. Es gibt eine Reihe von Ausstandsgründen; so haben die Richter namentlich in den Ausstand zu treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben59. Zwar wird der Bundesanwalt vom Bundesrat ernannt, aber er handelt vollkommen unabhängig. Seine Unabhängigkeit ist ausdrücklich vorgesehen60 und bleibt durch den Umstand, dass er der administrativen Aufsicht des Bundesrats unterstellt ist, unberührt. Die Anträge vor Gericht stellt er nach freier Überzeugung61. Die Eidge- nössischen Untersuchungsrichter werden vom Bundesstrafgericht ernannt62.

54 Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundes- gericht, BGG, SR 173.110, Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 4. Okt. 2002 über das Bundesstrafgericht, SGG, SR 173.71, Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 des Bun- desgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesverwaltungsgericht, VGG, SR 173.32.

55 Art. 2 Abs. 1 BGG, Art. 2 SGG, Art. 2 VGG.

56 Art. 6 Abs. 1 und 2 BGG, Art. 6 Abs. 1 und 2 SGG, Art. 6 Abs. 1 und 2 VGG.

57 Art. 7 Abs. 1 BGG

58 Art. 7 SGG und Art. 7 VGG

59 Art. 34 BGG, Art. 38 VGG

60 Art. 16 Abs. 4 des Bundesgesetzes vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege, BStP, SR 312.0.

61 Art. 14 Abs. 2 BStP

62 Art. 15 Abs. 1 Bst. e SGG

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Auch auf Kantonsebene gilt der Grundsatz der Gewaltentrennung, und sämtliche Gerichtsbehörden fällen ihre Entscheide selbstständig ohne Einmischung der Exeku- tive.

2.2.8 Privater Sektor (Art. 12)

Absatz 1 verpflichtet die Mitgliedstaaten in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen ihres innerstaatlichen Rechts, Massnahmen zur Verhinderung der Korruption im privaten Sektor zu ergreifen und gegebenenfalls Sanktionen vorzuse- hen. Ein nicht abschliessender Katalog von Massnahmen, um dieses Ziel zu errei- chen, findet sich in Absatz 2. Grundlage der Einbindung des privaten Sektors in die Korruptionsbekämpfung sind das mittlerweile vervollständigte strafrechtliche Instrumentarium und dessen Anwendung durch eine funktionierende Justiz. Wie bereits mehrfach erwähnt, ist seit dem 1. Juli 2006 die aktive und passive Privatbestechung in der Schweiz straf- bar63. Gleichzeitig wurde die primäre Verantwortlichkeit des Unternehmens auch auf den Fall der aktiven Privatbestechung ausgedehnt64. Die aktive Privatbestechung zielt auf die Erlangung unlauterer Vorteile im wirtschaftlichen Wettbewerb. Der eigentliche Nutzniesser des Delikts ist nicht selten eine juristische Person, zu deren Vorteil der aktive Bestecher handelt. Die Verantwortlichkeit des Unternehmens hat im Bereich der Korruption auch bei der Privatbestechung erhebliche präventive Bedeutung, weil die Unternehmen gehalten sind, Vorkehrungen zu treffen, um dem Risiko eigener strafrechtlicher Verantwortlichkeit zu begegnen. Integritätsstandards und Verhaltenskodizes, welche die rechtlichen Vorgaben für die Praxis der Unternehmen übertragen, konkretisieren und ergänzen, werden vom Privatsektor entwickelt. Zahlreiche Unternehmen, Verbände, Berufsorganisationen und NGOs haben sich in der Schweiz und auf internationaler Ebene in den letzten Jahren solche Kodizes zur Korruptionsbekämpfung gegeben. Der Bund unterstützt diesen Trend, indem zum Beispiel in der Informationsbroschüre von SECO, Econo- miesuisse und Transparency International die Verwendung solcher Standards emp- fohlen wird. Absatz 3 verpflichtet jeden Vertragsstaat in Übereinstimmung mit seinen innerstaat- lichen Gesetzen, in den Bereichen der Buchführung, Rechnungslegung und Revision die erforderlichen Massnahmen zu treffen, um Manipulationen der Buchführung im Zusammenhang mit der Begehung von Korruptionsdelikten zu verhindern. Einerseits kommen hierfür strafrechtliche Bestimmungen, namentlich Urkunden- delikte65 und strafbare Handlungen gegen die Amts- und Berufspflicht66, in Frage. Andererseits sollen die unter Absatz 3 aufgeführten Handlungen aber auch privat- rechtlich unzulässig sein. Dies ist nach dem geltenden Obligationenrecht bereits der Fall, verstossen die aufgeführten Handlungen doch gegen die Grundsätze ord- nungsmässiger Buchführung und Rechnungslegung, insbesondere gegen die Grund- sätze der Vollständigkeit, der Klarheit sowie der Wahrheit bzw. der Richtigkeit der

63 Art. 4a i.V.m. Art. 23 des Bundesgesetzes vom 19. Dez. 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb, UWG, SR 241.

64 Art. 102 StGB

65 Art. 251 ff. StGB

66 Art. 312 ff. StGB

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Jahresrechnung67. Die vorzeitige Vernichtung von Belegen verstösst gegen die Aufbewahrungspflicht nach Artikel 962 OR. Nach Absatz 4 ist den Vertragsstaaten die steuerliche Abzugsfähigkeit von Ausga- ben, die Bestechungsgelder darstellen, untersagt. Dieser Forderung ist mit dem Bundesgesetz vom 22. Dezember 1999 über die Unzulässigkeit steuerlicher Abzüge von Bestechungsgeldern68 Genüge getan. Die Schweiz erfüllt damit insgesamt die Anforderungen von Artikel 12.

2.2.9 Beteiligung der Gesellschaft (Art. 13)

Die Konvention hält die Vertragsstaaten an, im Rahmen ihrer Möglichkeiten und in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen ihres innerstaatlichen Rechts geeignete Massnahmen zu treffen, um die aktive Beteiligung der Gesellschaft an der Verhütung und Bekämpfung der Korruption zu fördern und die Öffentlichkeit für das Problem der Korruption zu sensibilisieren. Der Bund bezieht die Öffentlichkeit in die Korruptionsprävention und -bekämpfung in verschiedener Weise ein. Es findet ein regelmässiger Informationsaustausch mit NGOs, Wirtschaft und Wissenschaft statt. Die oben69 erwähnte Konsultativgruppe Korruption führt beispielsweise mindestens einmal pro Jahr eine Sitzung durch, an der auch Vertreter dieser Kreise teilnehmen. Gelegenheit zu Dialog und Zusammen- arbeit bieten auch die sogenannten Länderexamen, die in Anwendung der Konventi- onen von OECD und Europarat periodisch stattfinden. Ferner führt der Bund häufig mit Akteuren der Gesellschaft gemeinsame Aktionen durch, insbesondere zum Zwecke der Sensibilisierung70. Die Öffentlichkeit von Informationen und die Trans- parenz von Entscheidungen sind in der Schweiz namentlich durch das Öffentlich- keitsgesetz71 und das direktdemokratische Verfahren sichergestellt. Die Bundesver- fassung garantiert in Artikel 16 die Meinungs- und Informationsfreiheit. Eine im Sinne von Absatz 2 zuständige Stelle für die Meldung von Korruptionsfällen ist auf Bundesebene die Eidgenössische Finanzkontrolle. In den meisten Kantonen und Städten gibt es vergleichbar ausgestaltete Finanzkontrollen oder sogenannte Ombudsstellen, durch die sichergestellt wird, dass entsprechende Vorkommnisse gemeldet werden können.

2.2.10 Verhütung der Geldwäscherei (Art. 14)

Artikel 14 erlässt eine Reihe von Vorschriften zur Verhütung der Geldwäscherei. Inhaltlich entsprechen diese – mit Ausnahme von Absatz 3 – Artikel 7 des UNO- Übereinkommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität72; diese Vorschriften sind im schweizerischen Recht bereits umgesetzt.

67 Vgl. Art. 662a OR, SR 220, für die Aktiengesellschaft und Art. 959 OR für alle Rechts- formen sowie die einschlägige Lehre und Rechtsprechung.

68 BBl 1997 II 1037, IV 1336, AS 2000 2147

69 Vgl. Ziff. 2.2.2

70 Z.B. Informationsschriften, Websites, Medienkonferenzen, Seminare.

71 Vgl. Ziff. 2.2.1

72 BBl 2005 6722

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Absatz 1 zählt die Anforderungen an ein innerstaatliches Regulierungs- und Auf- sichtssystem für Finanzintermediäre auf; er stellt zudem sicher, dass die verschiede- nen Behörden in der Lage sind, zusammenzuarbeiten und Informationen auszutau- schen, und erwägt zu diesem Zweck die Einrichtung einer zentralen Meldestelle. Seit dem 1. April 1998 ist in der Schweiz das Geldwäschereigesetz73 in Kraft; es wird ergänzt durch verschiedene Verordnungen zum Bankwesen und zu anderen Bereichen des Finanzsektors, wie Versicherungen und Spielbanken. Damit ist der gesetzliche Rahmen für die Tätigkeit der Finanzintermediäre abgesteckt. Die Schweiz verfügt nach den Artikeln 9 und 23 GwG über eine Meldestelle. Artikel 27 Absatz 4 GwG beschreibt die Modalitäten für den landesweiten Informationsaus- tausch. Die Artikel 29–32 regeln die Zusammenarbeit mit in- und ausländischen Behörden. Absatz 2 empfiehlt Massnahmen zur Aufdeckung und Überwachung grenzüber- schreitender Bewegungen von Bargeld und in Betracht kommender handelbarer Wertpapiere, wobei Sicherheitsvorkehrungen zur Gewährleistung der ordnungsge- mässen Verwendung der Informationen einzuhalten sind und rechtmässige Kapital- bewegungen nicht behindert werden dürfen. In der Schweiz wird derzeit die Umset- zung der Spezialempfehlung Nummer IX der internationalen Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäscherei (GAFI) vorbereitet, die für diesen Fall ein standar- disiertes Vorgehen vorgibt. Der Bundesrat hat die entsprechende Botschaft am 15. Juni 2007 verabschiedet. Die Vorlage wird dem Parlament voraussichtlich im Herbst 200774 unterbreitet. Gemäss Absatz 3 haben die Vertragsstaaten sicherzustellen, dass Finanzinstitute beim elektronischen Geldtransfer genaue und aussagekräftige Angaben über den Auftraggeber liefern, diese Angaben über die gesamte Zahlungskette beibehalten und Geldtransfers, die keine vollständigen Angaben über den Auftraggeber enthal- ten, verstärkt überprüfen. Die Artikel 3–6 GwG legen die Sorgfaltspflichten für sämtliche Finanzintermediäre fest, namentlich die Identifizierung der Vertragspartei (Art. 3 GwG), die Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 4 GwG), die erneute Identifizierung oder Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person (Art. 5 GwG) sowie die besondere Abklärungspflicht (Art. 6 GwG). Artikel 7 Absatz 3 GwG schreibt vor, dass die Belege nach Beendigung der Geschäftsbezie- hung oder nach Abschluss der Transaktion während mindestens zehn Jahren aufbe- wahrt werden. Die Aufbewahrung der Daten im Laufe der Zahlungskette ist in den Verordnungen der Aufsichtsbehörden75 geregelt. In Absatz 4 werden die Staaten aufgefordert, sich von den einschlägigen Initiativen der regionalen, interregionalen und multilateralen Organisationen gegen die Geldwäsche- rei leiten zu lassen. Die Schweiz ist Mitglied der internationalen Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäscherei (GAFI) und setzt die GAFI-Empfehlungen in den wesentlichen Punkten um. Aus diesem Grund entspricht das schweizerische Regel- werk den anspruchsvollsten internationalen Vergleichsstandards.

73 Bundesgesetz vom 10. Okt. 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor, GwG, SR 955.0. 74 Botschaft vom 15. Juni 2007 zur Umsetzung der revidierten Empfehlungen der Groupe d'action financière, BBl 2007 6269. 75 Als Aufsichtsbehörden gelten in diesem Zusammenhang die Eidgenössische Banken- kommission, die Kontrollstelle für die Bekämpfung der Geldwäscherei, die Eidgenössi- sche Spielbankenkommission und das Bundesamt für Privatversicherungen.

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In Absatz 5 werden die Staaten aufgefordert, die bilaterale und multilaterale Zusammenarbeit zwischen Justiz-, Strafverfolgungs- und Finanzregulierungsbehör- den auszubauen und zu fördern. Die Schweiz setzt sich für die Ausarbeitung und Umsetzung aller relevanten Instrumente in diesem Bereich ein und erfüllt damit die in diesem Absatz vorgegebenen Anforderungen.

2.3 Kriminalisierung und Strafverfolgung (Art. 15–42)

2.3.1 Kriminalisierung (Art. 15–26)

Die Artikel 15–26 erfassen sowohl Korruptionshandlungen (Bestechung in- und ausländischer Amtsträger sowie von Amtsträgern internationaler Organisationen [Art. 15 und 16]) als auch Vermögensdelikte und Verstösse gegen die Amtspflicht (Veruntreuung/Unterschlagung von Vermögensgegenständen [Art. 17], missbräuch- liche Einflussnahme [Art. 18], missbräuchliche Wahrnehmung von Aufgaben [Art. 19], unerlaubte Bereicherung [Art. 20]). Die Artikel 21 und 22 behandeln die Bestechung und Veruntreuung im Privatsektor, die Artikel 23 und 24 hingegen die strafbaren Handlungen gegen die Rechtspflege wie Geldwäscherei und Behinderung der Justiz. Die Artikel 24 und 26 schliesslich beziehen sich auf die Verheimlichung von Vermögensgegenständen bzw. auf die Verantwortlichkeit juristischer Personen.

2.3.1.1 Bestechung inländischer Amtsträger (Art. 15)

Gestützt auf die Grundnorm des Übereinkommens trifft jeder Vertragsstaat die erfor- derlichen gesetzgeberischen und sonstigen Massnahmen, um vorsätzlich begangene aktive und passive Bestechungshandlungen als Straftaten zu umschreiben.

2.3.1.1.1 Aktive Bestechung inländischer Amtsträger (Bst. a) Die aktive Bestechung besteht gemäss dem Übereinkommen im unmittelbaren oder mittelbaren Versprechen, Anbieten oder Gewähren eines ungerechtfertigten Vorteils an einen Amtsträger für diesen selbst oder für eine andere Person oder Stelle als Gegenleistung dafür, dass er in Ausübung seiner Dienstpflichten eine Handlung vornimmt oder unterlässt. Diese Definition entspricht praktisch vollständig denjeni- gen im OECD-, im Europarats- und im UNO-Übereinkommen76. Sie entspricht auch weitgehend dem Straftatbestand von Artikel 322ter StGB, wobei die im Folgenden aufgeführten Einschränkungen vorbehalten bleiben. Bei den einzelnen Handlungselementen lässt sich feststellen, dass sowohl in Arti- kel 15 Buchstabe a des Übereinkommens als auch beim strafrechtlichen Tatbestand in der Schweiz (Art. 322ter StGB) der Gedanke des Versprechens, Anbietens und Gewährens im Vordergrund steht. Das Übereinkommen sieht den Fall einer mittel- baren Zuwendung durch Dritte vor. Auch wenn das Strafgesetzbuch sich nicht explizit dazu äussert, so ist der Täter gleichermassen schuldig, ob er nun den unge- rechtfertigten Vorteil höchstpersönlich oder über einen Dritten gewährt hat77. Im

76 BBl 1999 5497, 5524 ff., 2004 6983, 6997 ff., 2005 6775, 6724 f.

77 BBl 1999 5497, 5528 und 5539, 2004 6983, 6997

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schweizerischen Korruptionsstrafrecht umfasst der Vorteilsbegriff alle unentgelt- lichen Zuwendungen materieller wie immaterieller Art, soweit sie objektiv messbar sind78, und deckt damit sämtliche Vorteile im Sinne des Übereinkommens ab. Schliesslich erwähnen sowohl die Bestechungsdefinition des Übereinkommens wie auch die einschlägigen Schweizer Strafnormen die Vorteilsgewährung an Dritte ausdrücklich. Es spielt mithin keine Rolle, ob der Vorteil dem Amtsträger selber oder aber einem Dritten zukommt bzw. zukommen soll, sofern ein ausreichender Zusammenhang zwischen Zuwendung und Amtshandlung besteht79. Die durch den Vorteil anvisierte Gegenleistung des Beamten besteht sowohl gemäss schweizerischem Recht als auch gemäss dem Übereinkommen darin, dass der Beamte in Ausübung seiner Funktion eine Handlung vornimmt oder unterlässt. So ist in beiden Fällen die Honorierung einer Unterlassung explizit erwähnt. Die schweizerischen Bestechungsstrafnormen erfassen sodann auch Tätigkeiten des Amtsträgers, für die dieser gar nicht zuständig ist bzw. die gesetzlich nicht vorgesehen sind, wie beispiels- weise den Verrat von Amtsgeheimnissen80, soweit sie mit seiner amtlichen Stellung zusammenhängen. Der erforderliche Zusammenhang zwischen gekauftem Verhalten und amtlicher Stellung ist mit anderen Worten nach schweizerischem Recht weniger eng als nach Artikel 15 Buchstabe a des Übereinkommens. Zudem erfassen die Beste- chungstatbestände des schweizerischen Strafrechts auch Zuwendungen, die als Beloh- nung für eine bereits erfolgte Handlung oder Unterlassung des Amtsträgers erfolgen. Gemäss dem Übereinkommen bildet eine (beliebige) Diensthandlung Gegenstand der Bestechung. Zur Strafbarkeit genügt es daher bereits, wenn der Beamte einen Vorteil für eine Amts- oder Diensthandlung erhält, die im Einklang mit seinen Pflichten steht. Nicht erforderlich ist somit, dass die erkaufte Tätigkeit des Beamten eine Amtspflichtverletzung darstellt oder von dessen Ermessen abhängt81, wie es das schweizerische Recht verlangt. Zu erfassen wäre mithin auch der (wenig wahr- scheinliche) Fall, bei dem sich eine Zuwendung – die als unbilliger Vorteil über eine Bagatelle hinausgehen muss – auf gebundenes Verwaltungshandeln richtet82. Die aktive Bestechung des schweizerischen Strafrechts erfasst demgegenüber pflichtwidrige oder im Ermessen stehende Akte des Amtsträgers. Während Miss- brauch und Überschreitung des Ermessens bereits der Pflichtwidrigkeit zuzurechnen sind, werden auch Handlungen des Beamten abgedeckt, die sich innerhalb der gesetzlichen Spielräume bewegen. Einzig bei rechtmässigen Amtshandlungen, die keinen Ermessensspielraum eröffnen, sind die Bestechungstatbestände im Sinne von Artikel 322ter StGB nicht mehr anwendbar. Solche Konstellationen fallen jedoch unter den Auffangtatbestand der Vorteilsgewährung von Artikel 322quinquies StGB, der seinerseits wesentlich weiter reicht als Artikel 15 Buchstabe a des Übereinkom- mens, da die Vorteilszuwendung keinen Bezug zu einer konkreten Amtshandlung haben muss und schon das sogenannte Anfüttern erfasst wird83. Es ergibt sich folglich, dass das geltende Korruptionsstrafrecht den Anforderungen von Artikel 15 Buchstabe a des Übereinkommens vollumfänglich genügt und sogar noch darüber hinausgeht.

78 BBl 1999 5497 5527, 2004 6983 6997

79 BBl 1999 5497 5528, 2004 6983 6997

80 BBl 1999 5497 5530, 2004 6983 6998

81 BBl 2004 6983 6998

82 BBl 2004 6983 6998

83 BBl 1999 5497 5535, 2004 6983 6998

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2.3.1.1.2 Passive Bestechung inländischer Amtsträger (Bst. b) Artikel 15 Buchstabe b bildet gleichsam das Gegenstück zu Artikel 15 Buchstabe a, verpflichtet er doch die Vertragsstaaten, das unmittelbare oder mittelbare Fordern oder Annehmen eines ungerechtfertigten Vorteils durch einen Amtsträger für sich selbst oder für eine andere Person oder Stelle als Gegenleistung für das Vornehmen oder Unterlassen einer Handlung in Ausübung seiner Dienstpflichten unter Strafe zu stellen. Abgesehen von der Tathandlung im engeren Sinn stimmen die einzelnen Elemente von Buchstabe a mit Buchstabe b überein. Eine analoge Konkordanz besteht auch zwischen dem Tatbestand des Sich- bestechen-Lassens von Artikel 322quater StGB und demjenigen der aktiven Beste- chung von Artikel 322ter StGB. Da im Übereinkommen und im schweizerischen Strafrecht die passive Bestechung im Verhältnis zur aktiven Bestechung jeweils spiegelbildlich ausgestaltet ist, kann für die Tatbestandselemente auf die vorstehenden Erläuterungen zu Artikel 15 Buchstabe a des Übereinkommens verwiesen werden. Bezüglich der Tathandlung weist die Terminologie des Übereinkommens keinen materiellen Unterschied zu Artikel 322quater StGB auf. Wie auf der aktiven Seite ist der Geltungsbereich von Artikel 322quater StGB mit einer Ausnahme deckungsgleich oder weiter als derjenige der Bestechungsnorm des Über- einkommens. Die Ausnahme betrifft auch hier Fälle von Beamten, die sich für gebun- denes Verwaltungshandeln bestechen lassen. Solche Sachverhalte sind gemäss schwei- zerischem Korruptionsstrafrecht auf der passiven Seite nicht durch Artikel 322quater erfasst. Hingegen werden sie durch die Vorteilsannahme (Art. 322sexies StGB) abge- deckt, die als Pendant zur Vorteilsgewährung (Art. 322quinquies StGB) ihrerseits wie- derum wesentlich über die Erfordernisse von Artikel 15 Buchstabe b hinausgeht. Auch bezüglich Artikel 15 Buchstabe b lässt sich somit feststellen, dass das geltende schweizerische Recht alle Anforderungen erfüllt.

2.3.1.2 Bestechung von ausländischen Amtsträgern

und Amtsträgern internationaler Organisationen (Art. 16) Ausgehend vom Grundgedanken, dass Bestechung als schwere Straftat nicht nur vom Opferstaat, sondern von allen Vertragsstaaten verfolgt werden soll, dehnt Artikel 16 des Übereinkommens die aktive und die passive Bestechung inländischer Amtsträger (Art. 15) auf andere Täterkategorien aus, namentlich auf fremde und internationale Amtsträger84 im Sinne von Artikel 2 Buchstaben b und c des Über- einkommens.

84 Unter «ausländischen Amtsträgern» mit Bezug auf Artikel 16 des Übereinkommens sind im Folgenden der Einfachheit halber auch Amtsträger internationaler Organisationen zu verstehen. Vgl. dazu auch Art. 322septies StGB.

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2.3.1.2.1 Aktive Bestechung (Art. 16 Abs. 1) Abgesehen von der Umschreibung der bestochenen Personen (ausländische Amts- träger oder Amtsträger einer internationalen Organisation und der kontextuellen Beschränkung auf den internationalen Geschäftsverkehr sind die einzelnen Tat- merkmale von Artikel 16 Absatz 1 identisch mit denjenigen von Artikel 15 Buch- stabe a (aktive Bestechung inländischer Amtsträger). Artikel 322septies Absatz 1 StGB stellt die aktive Bestechung fremder Amtsträger unter Strafe, wobei darunter jede Person verstanden wird, die für einen fremden Staat oder eine internationale Organisation tätig ist. Artikel 322septies Absatz 1 StGB steht zu Artikel 322ter StGB wie Artikel 16 Absatz 1 zu Artikel 15 Absatz 1 des Übereinkommens, mit der einzigen Ausnahme, dass das schweizerische Recht den Geltungsbereich der passiven Bestechung fremder Amtsträger nicht auf den interna- tionalen Geschäftsverkehr beschränkt. Zur Prüfung der Konventionskonformität von Artikel 322septies Absatz 1 StGB wird für den Tatbestand der aktiven Bestechung auf die Erläuterungen unter Ziffer 2.3.1.1.1 verwiesen (aktive Bestechung inländischer Amtsträger), für die Täterschaft dagegen auf die Ziffern 2.1.2.2 und 2.1.2.3 (ausländische Amtsträger bzw. Amtsträ- ger einer internationalen Organisation). Daraus ergibt sich, dass Artikel 322septies Absatz 1 StGB den Erfordernissen von Artikel 16 Absatz 1 der Konvention ent- spricht bzw. darüber hinausgeht. Zu prüfen ist einzig, ob dies auch für die Umschreibung des strafbaren Verhaltens des Amtsträgers zutrifft. Dieses ist nach der Konvention auf das Erlangen oder Behalten eines Auftrags oder eines sonstigen ungerechtfertigten Vorteils im internationalen Geschäftsverkehr gerichtet. Artikel 322septies Absatz 1 StGB erfasst pflichtwidrige sowie im Ermessen stehende Handlungen oder Unterlassungen des Amtsträgers, nicht jedoch rechtmässige Akte, die keinerlei Ermessensspielräume eröffnen. Die Vorteilsgewährung nach Artikel 322quinquies, die unter anderem auch solche Verhaltensweisen abdeckt, bleibt ihrer- seits auf Schweizer Amtsträger beschränkt85. Allerdings setzt ein Amtsakt, der zur Erlangung oder zur Beibehaltung eines Auftrags im Geschäftsverkehr führen soll, notwendigerweise voraus, dass der Amtsträger dabei zumindest über einen Ermes- sensspielraum verfügt. Gleiches gilt grundsätzlich auch für sonstige ungerechtfer- tigte Vorteile, bei denen ebenfalls nicht ersichtlich ist, wie sie durch ein rechtmässi- ges, keine Ermessensspielräume eröffnendes Verhalten des Amtsträgers verschafft werden könnten. Schliesslich wurde, wie bereits bei den Übereinkommen der OECD und des Europarats86, während der Vorarbeiten87 klargestellt, dass die landesrecht-

85 Zu den Gründen für diese Differenzierung vgl. BBl 2004 6983 7001.

86 Gemäss Erläuterungen zum OECD-Übereinkommen können innerstaatliche Strafnormen, die für das Zustandekommen der Tat eine Verletzung der Amtspflicht voraussetzen, die Anforderungen des Übereinkommens ebenfalls erfüllen. Vgl. BBl 1999 5497 und N. 3 des offiziellen Kommentars. Art. 36 des Strafrechtsübereinkommens des Europarates über Korruption vom 27. Jan. 1999 erlaubt es jedem Staat, eine Erklärung anzubringen, wonach «er die aktive und passive Bestechung ausländischer Amtsträger nach Artikel 5, Amtsträger internationaler Organisationen nach Artikel 9 oder von Richtern und Amtsträ- gern internationaler Gerichtshöfe nach Artikel 11 nur insoweit als Straftat umschreiben wird, als der Amtsträger oder Richter eine Handlung unter Verletzung seiner Pflichten vornimmt oder unterlässt». Die Schweiz hat zu Art. 5, 9 und 11 des Europaratsüberein- kommens eine derartige Erklärung angebracht, vgl. BBl 2004 6983 7001. 87 Vgl. Erläuternde Anmerkungen N. 24 der «Interpretative notes for the official records (travaux préparatoires) of the negotiation of the United Nations Convention against cor- ruption».

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liche Umsetzung der Bestechungsnorm bei ausländischen Amtsträgern auf die Zahlungen abstellen kann, die den Amtsträger zur Pflichtverletzung veranlassen (sollen). Damit genügt Artikel 322septies Absatz 1 StGB den Anforderungen von Artikel 16 Absatz 1 des Übereinkommens auch in dieser Hinsicht.

2.3.1.2.2 Passive Bestechung (Art. 16 Abs. 2) Artikel 16 Absatz 2 bildet gleichsam das Gegenstück zu Artikel 16 Absatz 1 (aktive Bestechung), fordert er doch die Vertragsstaaten auf, die strafrechtliche Umschrei- bung folgender Handlungen zu erwägen: unmittelbare oder mittelbare Forderung oder Annahme eines ungerechtfertigten Vorteils durch einen ausländischen Amts- träger oder einen Amtsträger einer internationalen Organisation für sich selbst oder für eine andere Person oder Stelle als Gegenleistung dafür, dass der Amtsträger in Ausübung seiner Dienstpflichten eine Handlung vornimmt oder unterlässt. Mit Ausnahme der eigentlichen Tathandlung und des nicht auf den internationalen Geschäftsverkehr beschränkten Geltungsbereichs entsprechen die einzelnen Ele- mente von Absatz 2 denjenigen von Absatz 1. Im Übrigen sind abgesehen von der Umschreibung der bestochenen Personen (ausländische Amtsträger) die einzelnen Tatmerkmale von Artikel 16 Absatz 2 des Übereinkommens identisch mit denje- nigen von Artikel 15 Buchstabe b (passive Bestechung inländischer Amtsträger). Hervorzuheben ist, dass zwar Artikel 16 Absatz 2 weiter gefasst ist als Absatz 1, aber nicht verpflichtend ausgestaltet ist, sondern den Vertragsstaaten lediglich einen Prüfungsauftrag erteilt. Mit dem am 1. Juli 2006 in Kraft getretenen Artikel 322septies Absatz 2 sieht das schweizerische Strafrecht die Strafbarkeit der passiven Beste- chung fremder Amtsträger vor. Die Strafnorm entspricht (mit Ausnahme der Umschreibung des Täterkreises) derjenigen der passiven Bestechung schweizeri- scher Amtsträger (Art. 322quater StGB) und erfüllt damit auch die Zielsetzungen der Konvention vollumfänglich.

2.3.1.3 Veruntreuung, Unterschlagung oder

sonstige unrechtmässige Verwendung von Vermögensgegenständen durch einen Amtsträger (Art. 17) Gemäss Artikel 17 ahndet jeder Vertragsstaat die von Amtsträgern zu ihren Gunsten oder zugunsten anderer Personen oder Rechtsträger vorsätzlich begangene Verun- treuung, Unterschlagung oder sonstige unrechtmässige Verwendung von Vermö- gensgegenständen, öffentlichen oder privaten Geldmitteln oder Sicherheiten oder anderen Wertgegenständen, die den Amtsträgern aufgrund ihrer Stellung anvertraut wurden. Das schweizerische Recht kennt verschiedene Straftaten, die den im Übereinkom- men umschriebenen Handlungen entsprechen. So stellt Artikel 138 StGB (Verun- treuung) jeden unter Strafe, der sich eine ihm anvertraute fremde bewegliche Sache aneignet, um sich oder einen andern damit unrechtmässig zu bereichern, oder ihm anvertraute Vermögenswerte unrechtmässig in seinem oder eines anderen Nutzen verwendet. Handelt der Täter als Mitglied einer Behörde oder als Beamter, so wird die Strafe verschärft (Art. 138 Abs. 2 StGB). Ebenfalls in Frage käme Artikel 314

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StGB (ungetreue Amtsführung), falls der Amtsträger bei einem Rechtsgeschäft die von ihm zu wahrenden öffentlichen Interessen schädigt, um sich oder einem andern einen unrechtmässigen Vorteil zu verschaffen. Schliesslich kann auch Artikel 158 StGB (ungetreue Geschäftsbesorgung) subsidiär zur Anwendung gelangen.

2.3.1.4 Missbräuchliche Einflussnahme (Art. 18)

Gemäss Artikel 18 zieht jeder Vertragsstaat die Bestrafung der vorsätzlichen aktiven und passiven missbräuchlichen Einflussnahme in Erwägung. Auf der aktiven Seite (Bst. a) steht das unmittelbare oder mittelbare Versprechen, Anbieten oder Gewäh- ren eines ungerechtfertigten Vorteils an Amtsträger oder andere Personen als Gegen- leistung dafür, dass diese ihren tatsächlichen oder vermuteten Einfluss missbrau- chen, um von einer Verwaltung oder einer Behörde des Vertragsstaats einen ungerechtfertigten Vorteil für den ursprünglichen Veranlasser der Handlung oder für eine andere Person zu erlangen. Auf der passiven Seite (Bst. b) steht die unmittel- bare oder mittelbare Forderung oder Annahme eines ungerechtfertigten Vorteils durch einen Amtsträger oder eine andere Person als Gegenleistung für eine miss- bräuchliche Einflussnahme mit dem Ziel, von einer Verwaltung oder einer Behörde des Vertragsstaats einen ungerechtfertigten Vorteil zu erlangen. Die Straftat geht somit von einer Dreiparteienbeziehung aus, in der eine Person, die tatsächlich oder mutmasslich Einfluss auf einen Amtsträger ausüben kann, von einem Dritten einen Vorteil erhalten soll, damit die Einflussnahme auf den Amtsträ- ger erfolgt. Artikel 18 des Übereinkommens entspricht materiell Artikel 12 des Strafrechtsübereinkommens des Europarates über Korruption88 (missbräuchliche Einflussnahme). In seiner Botschaft zum Europaratsübereinkommen hat der Bundesrat eingehend dargelegt, aus welchen Gründen er die Aufnahme eines Straftatbestands der miss- bräuchlichen Einflussnahme als wenig wünschenswert erachtet89. Die Bundesver- sammlung schloss sich dieser Argumentation an und brachte einen Vorbehalt zu Artikel 12 des Übereinkommens an. Es bestehen auch weiterhin keine triftigen Gründe, um von der damals vertretenen Haltung abzuweichen. Das Strafgesetzbuch deckt Verhaltensweisen gemäss Artikel 12 des Europaratsüber- einkommens und Artikel 18 des vorliegenden Übereinkommens teilweise ab. Der Gesetzgeber hat sich allerdings auf die gefährlichsten Handlungen konzentriert, jene nämlich, die das Vertrauen der Bürgerinnen und Bürger in die öffentliche Verwal- tung, die Justiz und generell die Behörden erschüttern. Somit legt das geltende schweizerische Recht den Fokus auf den Amtsträger als letztes Glied in der Kette, indem der Anwendungsbereich des Strafgesetzbuchs (Bestechung im engeren Sinn von Art. 322ter und 322quater StGB) auf Fälle der Vorteilsgewährung und -annahme ausgedehnt wird (Art. 322quinquies und 322sexies StGB). Amtsträger, die keinen Vorteil erlangen und von der Abrede zwischen anderen Personen im Umkreis der öffentlichen Aufgabe keine Kenntnis haben, machen sich dagegen nach schweizerischem Recht nicht strafbar. Bei der Ratifizierung des Euro- paratsübereinkommens schloss sich der Gesetzgeber der Auffassung des Bundes-

88 BBl 2004 6983, 7013

89 BBl 2004 6983, 7013, insb. 7015

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rates an und hielt es nicht für angebracht, das Korruptionsstrafrecht auf eine immer grössere Anzahl von Verhaltensweisen auszudehnen. Diese stellen in erster Linie eine gesellschaftliche Erscheinung dar und sind entsprechend nicht über das Straf- recht, sondern durch Prävention, Berufsregeln und zivile, administrative und politi- sche Sanktionen zu korrigieren. Schliesslich bleibt festzuhalten, dass Artikel 18 als Kann-Vorschrift die Vertrags- staaten nicht zur Einführung einer entsprechenden innerstaatlichen Norm verpflich- tet.

2.3.1.5 Missbräuchliche Wahrnehmung von Aufgaben

(Art. 19) Gemäss Artikel 19 zieht jeder Vertragsstaat die Bestrafung von Amtsträgern in Erwägung, die ihre Aufgaben oder ihre Stellung missbräuchlich wahrnehmen, d.h. in Erfüllung ihrer Aufgaben unter Verstoss gegen Gesetze eine Handlung vornehmen oder unterlassen, um für sich selbst oder andere Personen oder Rechtsträger einen ungerechtfertigten Vorteil zu erwirken. Nach Artikel 312 StGB machen sich Mitglieder einer Behörde oder Beamte strafbar, die ihre Amtsgewalt missbrauchen, um sich oder einem andern einen unrechtmässi- gen Vorteil zu verschaffen oder einem andern einen Nachteil zuzufügen. Nach schweizerischem Recht bezeichnet Amtsmissbrauch nicht jeden Verstoss gegen die Amtspflicht, sondern setzt vielmehr eine schwere Verletzung derselben voraus90. Lediglich die schwerwiegendsten Fälle von Amtspflichtsverletzung sollen strafrecht- lich verfolgt werden. Bei pflichtwidrigem Untätigbleiben des Amtsträgers liegt Amtsmissbrauch durch Unterlassen vor. Auch wenn somit der Tatbestand von Artikel 312 StGB auf die qualifizierte Amtspflichtverletzung abstellt, während das Übereinkommen den Missbrauch über die Gesetzesverletzung definiert, so lässt sich doch festhalten, dass das schweizerische Recht den Intentionen von Artikel 19, der nicht verpflichtend ausgestaltet ist, vollumfänglich entspricht.

2.3.1.6 Unerlaubte Bereicherung (Art. 20)

Das Übereinkommen fordert jeden Vertragsstaat auf, in Erwägung zu ziehen, den Tatbestand der unerlaubten Bereicherung vorbehaltlich seiner Verfassung und der wesentlichen Grundsätze seiner Rechtsordnung unter Strafe zu stellen. Unter uner- laubter Bereicherung ist dabei eine erhebliche Zunahme des Vermögens eines Amts- trägers zu verstehen, die er im Verhältnis zu seinen rechtmässigen Einkünften nicht plausibel erklären kann. Artikel 20 sieht also eine Umkehr der Beweislast vor: Der Amtsträger muss bei einem grösseren Vermögenszuwachs jeweils beweisen, dass dieser aus einer erlaub- ten Tätigkeit stammt. Etliche lateinamerikanische Rechtssysteme kennen solche Bestimmungen. Im Übrigen enthält auch die Interamerikanische Konvention der Organisation amerikanischer Staaten (OAS) gegen Korruption vom 29. März 1996 eine Bestimmung, die mit Artikel 20 vergleichbar ist.

90 BGE 114 IV 42 E. 2

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Das schweizerische Recht hat die Umkehr der Beweislast im Zusammenhang mit Vermögenswerten von Personen eingeführt, die sich an einer kriminellen Organisa- tion beteiligen oder diese unterstützen (Art. 260ter StGB). Bei diesen Vermögens- werten wird bis zum Beweis des Gegenteils die Verfügungsmacht der Organisation vermutet, weshalb sie eingezogen werden können (Art. 72 StGB). Allerdings geht das Übereinkommen weiter als das schweizerische Recht: Einerseits verlangt es keinerlei Verbindung zwischen der erheblichen Zunahme des Vermögens und einem strafbaren Verhalten; andererseits entspricht Artikel 20 keiner «Anderen Massnah- me» (Art. 66 ff. StGB), wie sie das schweizerische Strafrecht für die Einziehung von Vermögenswerten vorsieht, sondern macht vielmehr aus der Bereicherung an den Erträgen der Straftat einen eigenen Straftatbestand. Der Schweiz ist diese Rechtsauf- fassung fremd, wie anderen europäischen Ländern auch91. Schweizerische Amtsträ- ger sind allerdings verpflichtet, Nebenbeschäftigungen zu melden und das dabei erzielte Einkommen in gewissen Fällen dem Bund abzuliefern92. Artikel 20 ist im Übrigen nicht zwingend.

2.3.1.7 Bestechung im privaten Sektor (Art. 21)

Gemäss Artikel 21 erwägt jeder Vertragsstaat die Umschreibung als Straftat für das unmittelbare oder mittelbare Versprechen, Anbieten oder Gewähren eines unge- rechtfertigten Vorteils an eine Person, die ein Unternehmen im privaten Sektor leitet oder in irgendeiner Eigenschaft für ein solches tätig ist, zugunsten dieser Person selbst oder zugunsten einer anderen Person als Gegenleistung dafür, dass sie unter Verletzung ihrer Pflichten eine Handlung vornimmt oder unterlässt, sofern die Tathandlung im Rahmen wirtschaftlicher, finanzieller oder geschäftlicher Tätigkei- ten vorsätzlich begangen wird (Bst. a). Buchstabe b regelt den passiven Aspekt der Tat, d.h. das Fordern oder Annehmen des ungerechtfertigten Vorteils. Diese Bestimmung zielt auf den Schutz des Vertrauens und der Loyalität ab, ohne die auch private Beziehungen nicht auskommen. Die Strafbarkeit entspricht derjeni- gen der Bestechung von Amtsträgern gemäss Artikel 15, insbesondere in der Umschreibung der Tathandlung, des Vorteils sowie des subjektiven Tatbestandes. Entsprechend gelten die Bemerkungen zur aktiven und zur passiven Bestechung von Amtsträgern (Art. 15) mutatis mutandis auch für den vorliegenden Artikel. Anderer- seits unterscheidet sich die Privatbestechung von der Amtsträgerbestechung insbe- sondere durch den Anwendungsbereich, der sich auf wirtschaftliche, finanzielle oder geschäftliche Tätigkeiten beschränkt, sowie durch die Eigenschaften der bestoche- nen Person und die Natur der anvisierten Gegenleistung (Pflichtverletzung). Ratifizierung und Umsetzung des Strafrechtsübereinkommens des Europarates gegen Korruption durch die Schweiz erforderten eine Änderung des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG)93. In der Tat war dessen Anwendungsbereich auf der aktiven Seite eher eingeschränkt, während für die passive Privatbestechung praktisch keine Strafbarkeit bestand94. Der neue Artikel 4a UWG (i.V.m. Art. 23 UWG), der am 1. Juli 2006 in Kraft getreten ist, entspricht nun seinerseits in verschiedener Hinsicht der Tatbestandskonstruktion der

91 Zum Beispiel Deutschland, Frankreich, Österreich.

92 Vgl. Art. 91 und 92 BPV, SR 172.220.111.3.

93 SR 241

94 BBl 2004 6983 7006

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aktiven und passiven Amtsträgerbestechung und deckt insbesondere auch die pas- sive Privatbestechung ab, die im alten Recht nicht strafbar war. Diese neue Bestim- mung, die die Verpflichtung der Strafrechtskonvention des Europarates gegen die Korruption einlöst95, liegt ohne Weiteres auch auf der Linie von Artikel 21, der mit Bezug auf die Kriminalisierung der Privatbestechung wiederum einen blossen Prü- fungsauftrag enthält.

2.3.1.8 Veruntreuung von Vermögensgegenständen

im privaten Sektor (Art. 22) Artikel 22 fordert jeden Vertragsstaat zur Bestrafung von Personen auf, die als Leitende oder Mitarbeitende eines privatrechtlichen Rechtsträgers Vermögensge- genstände veruntreuen, die ihnen aufgrund ihrer Stellung anvertraut wurden, wenn die Tat im Rahmen wirtschaftlicher, finanzieller oder geschäftlicher Tätigkeiten begangen wird. Artikel 22 bildet das Gegenstück zu Artikel 17, wobei allerdings die Absicht zur unerlaubten Bereicherung nicht erwähnt und ausschliesslich der Tatbestand der Veruntreuung genannt wird. Artikel 138 StGB entspricht den Anforderungen des Übereinkommens und geht sogar darüber hinaus, da er sich nicht auf wirtschaftliche Tätigkeiten beschränkt.

2.3.1.9 Waschen der Erträge aus Straftaten (Art. 23)

Artikel 23 übernimmt in groben Zügen die Geldwäschereibestimmungen einschlägi- ger internationaler Instrumente, so des UNO-Übereinkommens gegen die grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität (Art. 6)96, des Übereinkommens vom 20. Dezember 1988 der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Betäubungsmitteln und psychotropen Stoffen (Art. 3)97 sowie des Übereinkommens des Europarates vom 8. November 1990 über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnahme und Einziehung von Erträgen aus Straftaten (Art. 6)98. Gemäss Artikel 23 Absatz 1 stellt jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seines innerstaatlichen Rechts die vorsätzlich begangene Geldwäscherei unter Strafe. Die Begriffsbestimmungen von Absatz 1 sind mit denjenigen in den oben erwähnten Konventionsbestimmungen identisch und von der schweizerischen Geldwäschereistrafnorm (Art. 305bis StGB) abgedeckt99. Absatz 2 Buchstabe a fordert die Vertragsstaaten auf, Absatz 1 auf einen möglichst breit gefächerten Katalog von Haupttaten (Vortaten) anzuwenden. Gemäss den zwingenden Mindestanforderungen von Buchstabe b schliessen sämtliche Vertrags- staaten zumindest einen umfassenden Katalog von Straftaten gemäss Übereinkom- men in die Kategorie der Haupttaten ein. Diese etwas widersprüchliche Formulie-

95 BBl 2004 6983 7004

96 BBl 2005 6693 6720

97 SR 0.812.121.03 98 ETS 141, abgeschlossen in Strassburg am 8. Nov. 1990, Inkrafttreten für die Schweiz:

1. Sept. 1993, SR 0.311.53.

99 BBl 2005 6693 6720

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rung ist so zu verstehen, dass ein möglichst breit gefächerter Katalog von Handlun- gen im Landesrecht als zugrundeliegende Straftat auszugestalten ist. Nach Artikel 305bis StGB setzt die Strafbarkeit wegen Geldwäscherei voraus, dass die entsprechenden Vermögenswerte aus einem Verbrechen herrühren. Sämtliche Handlungen, die gemäss dem Übereinkommen von den Vertragsstaaten als Strafta- ten zu umschreiben sind (und deren Regelung den harten Kern des Übereinkommens bildet), können im schweizerischen Recht als Vortat zur Geldwäscherei gelten (Bestechung inländischer Amtsträger [Art. 15], Bestechung von ausländischen Amtsträgern und Amtsträgern internationaler Organisationen [Art. 16], Veruntreu- ung, Unterschlagung oder sonstige unrechtmässige Verwendung von Vermögensge- genständen durch einen Amtsträger [Art. 17], Behinderung der Justiz [Art. 25]). Alles in allem erfüllt das schweizerische Recht die Anforderungen von Absatz 2 Buchstaben a und b . Nach Buchstabe c muss eine Bestrafung der Geldwäscherei – unter der Vorausset- zung der beidseitigen Strafbarkeit der Vortat – auch dann erfolgen können, wenn die Vortat nicht in die gerichtliche Zuständigkeit der Vertragspartei fällt. Diese Ver- pflichtung wird durch Artikel 305bis Absatz 3 StGB erfüllt. Die Vertragsstaaten werden in Buchstabe d ausserdem verpflichtet, dem Generalsek- retär der Vereinten Nationen Abschriften oder Beschreibungen ihrer Gesetze zur Umsetzung dieses Artikels sowie jeder späteren Änderung dieser Gesetze zu über- mitteln.

2.3.1.10 Verheimlichung (Art. 24)

Das Übereinkommen fordert die Vertragsstaaten auf, die Verheimlichung oder das andauernde Zurückbehalten von Vermögensgegenständen unter Strafe zu stellen, wenn die betreffende Person weiss, dass diese Vermögensgegenstände aus einer der im Übereinkommen umschriebenen Straftaten stammen, auch wenn sie sich nicht daran beteiligt hat. Gemäss dem Übereinkommen erfolgt diese Straftat losgelöst von der Haupttat, die bereits begangen wurde, wenn der nach Artikel 24 handelnde Täter auf den Plan tritt; aus diesem Grund kann sein Verhalten auch nicht als Beteiligung an der Haupt- tat gewertet werden. Die Straftat im Sinne von Artikel 24 beinhaltet nach schweizerischem Recht Tat- bestandsmerkmale sowohl der Geldwäscherei (Art. 305bis StGB) als auch der Hehlerei (Art. 160 StGB). Artikel 160 StGB definiert Hehlerei als den Erwerb, die Verheimlichung oder die Hilfe zur Veräusserung einer Sache, von der der Täter weiss oder annehmen muss, dass sie ein anderer durch eine strafbare Handlung gegen das Vermögen erlangt hat. Das schweizerische Recht fasst den Gegenstand der Hehlerei damit enger als das Übereinkommen. In der Tat kann es sich dabei lediglich um eine bewegliche oder unbewegliche körperliche Sache handeln. So fällt beispielsweise Bargeld unter diesen Begriff, während Forderungen ausgeklammert bleiben. Diese werden aller- dings durch die Begriffe «Vermögensgegenstände» und «Vermögenswerte» im Sinne von Artikel 23 des Übereinkommens (Geldwäscherei) bzw. Artikel 305bis StGB abgedeckt.

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Nach Artikel 160 StGB muss sich die Vortat im Übrigen gegen das Vermögen richten100. Das Übereinkommen dagegen nennt als Haupttaten eine ganze Reihe von Handlungen, die im schweizerischen Recht nicht als Vermögensdelikte gelten, sondern mehrheitlich Verbrechen im Sinne von Artikel 305bis StGB darstellen. Abschliessend lässt sich feststellen, dass der Tatbestand der Verheimlichung im Sinne von Artikel 24 im schweizerischen Recht weitgehend umgesetzt ist, auch wenn gewisse Verhaltensweisen straffrei bleiben. Das ist insbesondere dann der Fall, wenn die Vortat weder ein Verbrechen im Sinne von Artikel 305bis StGB noch ein Vermögensdelikt im Sinne von Artikel 160 StGB darstellt. Da es sich bei Artikel 24 um eine nicht bindende Vorschrift handelt, entspricht das schweizerische Recht dennoch den Anforderungen des Übereinkommens.

2.3.1.11 Behinderung der Justiz (Art. 25)

Die Staaten werden in Artikel 25 dazu verpflichtet, die vorsätzlich begangene Behinderung der Justiz für strafbar zu erklären. Bestraft werden sollen die Anwen- dung körperlicher Gewalt, Bedrohung, Einschüchterung oder das Versprechen, Anbieten oder Gewähren eines ungerechtfertigten Vorteils, um in einem Verfahren eine Falschaussage herbeizuführen oder eine Aussage oder die Vorlage von Beweismitteln zu verhindern (Bst. a), sowie die Anwendung körperlicher Gewalt, Bedrohung oder Einschüchterung, um einen Justiz- oder Polizeibeamten an der Ausübung seiner Dienstpflichten zu hindern (Bst. b). Das schweizerische Strafrecht kennt mehrere Tatbestände, die die Behinderung der Justiz im Sinne des Übereinkommens erfassen. Tathandlungen gemäss Buchstabe a werden durch Delikte gegen die Rechtspflege abgedeckt, insbesondere durch Arti- kel 307 StGB (Falsches Zeugnis. Falsches Gutachten. Falsche Übersetzung). Je nach Tatmittel kann es sich zudem auch um strafbare Handlungen gegen Leib und Leben, gegen die Freiheit oder um Bestechungsdelikte handeln. Buchstabe b wird spezifisch durch Artikel 285 StGB (Gewalt und Drohung gegen Behörden und Beamte) erfasst.

2.3.1.12 Verantwortlichkeit juristischer Personen (Art. 26)

Artikel 26 verpflichtet die Vertragsstaaten zur Einführung einer Unternehmenshaf- tung für die Teilnahme an Straftaten, die im Übereinkommen umschrieben sind (Abs. 1); diese kann wahlweise strafrechtlich, zivilrechtlich oder verwaltungsrecht- lich ausgestaltet sein (Abs. 2). In jedem Fall sind aber wirksame, angemessene und abschreckende Sanktionen unter Einschluss von Geldstrafen vorzusehen (Abs. 4). Die Verantwortlichkeit des Unternehmens darf weiter die strafrechtliche Verant- wortlichkeit der natürlichen Person, die die Straftaten begangen hat, nicht aus- schliessen (Abs. 3). Vielmehr haben die Vertragsstaaten für eine Verantwortlichkeit des Unternehmens zu sorgen, die von der Verantwortlichkeit des Einzelnen unab- hängig ist.

100 Eine Straftat muss im Strafgesetzbuch nicht zwingend als strafbare Handlung gegen das Vermögen aufgeführt sein; es genügt, wenn die Straftat, beispielsweise eine Freiheits- beraubung und Entführung mit Lösegeldforderung oder eine Geiselnahme, gegen das Vermögen Dritter gerichtet ist (BGE 127 IV 83 E. 2b und c).

7385

Diese Bestimmung entspricht der Tendenz, in internationalen Übereinkommen auf dem Gebiet des Strafrechts die Verantwortlichkeit juristischer Personen vorzusehen, wie dies in verschiedenen internationalen Instrumenten der Fall ist101. Zur Umsetzung des UNO-Übereinkommens zur Bekämpfung der Terrorismusfinan- zierung102 haben die eidgenössischen Räte im Rahmen der Revision des Allgemei- nen Teils des Strafgesetzbuches die strafrechtliche Verantwortlichkeit des Unter- nehmens als neuen Artikel 102 StGB103 beschlossen. Artikel 102 StGB sieht eine allgemeine subsidiäre strafrechtliche Verantwortlichkeit der juristischen Person vor, wenn die Tat wegen mangelhafter Organisation des Unternehmens keiner bestimmten natürlichen Person zugerechnet werden kann (Abs. 1). Unabhängig von der Strafbarkeit natürlicher Personen besteht eine primäre Verantwortlichkeit für bestimmte Deliktskategorien, wenn dem Unternehmen vor- zuwerfen ist, dass es nicht alle erforderlichen und zumutbaren organisatorischen Vorkehren getroffen hat, um eine solche Straftat zu verhindern (Abs. 2). Der Straf- tatenkatalog umfasst die aktive Bestechung schweizerischer Amtsträger (Art. 322ter StGB), die aktive Bestechung fremder Amtsträger (Art. 322septies Abs. 1 StGB), die Vorteilsgewährung (Art. 322quiquies StGB), die Bestechung im Privatsektor (Art. 4a UWG), die Beteiligung an einer kriminellen Organisation (Art. 260ter StGB), die Finanzierung des Terrorismus (Art. 260quinquies StGB) und die Geldwäscherei (Art. 305bis StGB). Mit der Einführung der primären Unternehmenshaftung bei schweren Straftaten wie denjenigen im Deliktskatalog von Artikel 102 Absatz 2 StGB erfüllt die Schweiz die Anforderungen von Artikel 26 voll und ganz, da sie das Unternehmen für Handlun- gen bestraft, die den harten Kern des Übereinkommens bilden, also Bestechung im öffentlichen wie im privaten Sektor sowie Geldwäscherei. Die übrigen im Übereinkommen umschriebenen Handlungen, die nicht im Delikts- katalog von Artikel 102 Absatz 2 StGB aufgeführt sind, sind durch die subsidiäre Unternehmenshaftung abgedeckt (Art. 102 Abs. 1 StGB), die sich auf die Gesamt- heit der Verbrechen und Vergehen erstreckt. Artikel 26 Absatz 3 sieht aber aus- drücklich eine gleichzeitige Haftung der natürlichen Person vor. Nach Massgabe von Artikel 102 Absatz 1 StGB ist es jedoch nicht möglich, sowohl das Unternehmen als auch den Täter zu belangen (subsidiäre Unternehmenshaftung). Gemäss dem Über- einkommen ist die Unternehmenshaftung jedoch im Einklang mit den Rechts- grundsätzen des jeweiligen Vertragsstaates zu regeln, weshalb das schweizerische Recht im Wesentlichen den Anforderungen des Übereinkommens entspricht. Dieses schreibt im Übrigen nicht zwingend vor, dass die Unternehmenshaftung strafrecht- lich zu regeln sei, sondern lässt auch eine zivil- oder verwaltungsrechtliche Haftung gelten. So können beispielsweise Personenverbindungen und Anstalten zu unsittli- chen oder widerrechtlichen Zwecken das Recht der Persönlichkeit nicht erlangen (Art. 52 ZGB). Entsprechend sind sie aufzuheben, und ihr Vermögen fällt dem

101 Vgl. UNO-Übereinkommen gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität, SR 0311.54; Internationales Übereinkommen zur Bekämpfung der Finanzierung des Ter- rorismus, SR 0.353.22; Übereinkommen vom 17. Dez. 1997 über die Bekämpfung der Bestechung ausländischer Amtsträger im internationalen Geschäftsverkehr, SR 0.311.21; Strafrechtsübereinkommen des Europarates vom 27. Jan. 1999 über Korruption, ETS 173, SR 0.311.55; Europaratsübereinkommen vom 23. Nov. 2001 über die Cyber-Kriminalität, ETS 185, von der Schweiz unterzeichnet am 23. Nov. 2001. 102 SR 0.353.22

103 BBl 2002 8240

7386

Gemeinwesen zu (Art. 57 Abs. 3 ZGB). Daneben können gegen Unternehmen, die einer staatlichen Aufsicht unterstellt sind, verwaltungsrechtliche Sanktionen ver- hängt werden (z.B. entzieht die Eidgenössische Bankenkommission der Bank, die die Voraussetzungen der Bewilligung nicht mehr erfüllt oder ihre gesetzlichen Pflichten grob verletzt, die Bewilligung zur Geschäftstätigkeit104).

2.3.2 Weitere straf- und verfahrensrechtliche

Bestimmungen (Art. 27–42) Das Übereinkommen regelt Beteiligung und Versuch, Vorsatz und Verjährung in den Artikeln 27–29. Strafverfolgung, Aburteilung und Sanktionen werden in Arti- kel 30 behandelt, Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung der Erträge aus Straf- taten in Artikel 31. Dem Schutz von Personen, die Angaben machen, ist Artikel 33 gewidmet, während die Artikel 34 und 35 die Folgen von Korruptionshandlungen bzw. Schadensersatz zum Inhalt haben. Artikel 37 regelt die Zusammenarbeit des Täters mit den Strafverfolgungsbehörden. Die Artikel 38 und 39 schreiben den Vertragsstaaten vor, die Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen Behörden sowie zwischen innerstaatlichen Behörden und dem privaten Sektor zu fördern. Nach Massgabe von Artikel 40 soll das Bankgeheimnis die Strafverfolgung nicht behin- dern. Artikel 41 befasst sich mit den Vorstrafen und Artikel 42 schliesslich mit der Begründung der Gerichtsbarkeit eines Vertragsstaates.

2.3.2.1 Beteiligung und Versuch (Art. 27)

Nach dem Wortlaut von Artikel 27 ist jede Beteiligung an einer im Übereinkommen umschriebenen Straftat unter Strafe zu stellen (Abs. 1), wobei der Versuch (Abs. 2) nicht zwingend zu ahnden ist. Die Artikel 24–27 StGB regeln die unterschiedlichen Formen der Teilnahme (Anstiftung, Gehilfenschaft), und die Artikel 22 und 23 StGB befassen sich mit dem Versuch. Damit erfüllt das schweizerische Recht die Anforde- rungen der Absätze 1 und 2 voll und ganz. Absatz 3, der als Kann-Vorschrift formuliert ist, fordert die Vertragsstaaten auf, die Vorbereitung der im Übereinkommen umschriebenen Delikte unter Strafe zu stellen. Vorbereitungshandlungen zu bestimmten schweren Verbrechen wie Mord, Geisel- nahme und Völkermord sind gemäss schweizerischem Recht strafbar (Art. 260bis StGB). Allerdings umfasst der Deliktskatalog von Artikel 260bis StGB keine der Handlungen, die im Übereinkommen aufgeführt sind. Hingegen stellt das schweize- rische Recht den Versuch durchgehend für alle Verbrechen und Vergehen unter Strafe.

104 Art. 23quinquies des Bankengesetzes vom 8. Nov. 1934, SR 952.0

7387

2.3.2.2 Kenntnis, Vorsatz und Zweck

als Tatbestandsmerkmale einer Straftat (Art. 28) Nach Artikel 28 können subjektive Tatbestandsmerkmale einer Straftat aus objek- tiven tatsächlichen Umständen geschlossen werden. Artikel 12 Absatz 2 StGB sieht ausdrücklich den Eventualvorsatz vor, und zwar nicht nur für den Tatbestand der Bestechung, sondern für jedes Vorsatzdelikt. Laut Rechtsprechung zur Geldwäscherei lässt sich aus den objektiven Tatumständen ableiten, was der Täter weiss oder annehmen muss105, und dies lässt wiederum Rückschlüsse auf dessen Vorsatz zu. Diese Gerichtspraxis ist generell auf die Fest- stellung des Tatvorsatzes anwendbar. Da sich die schweizerische Rechtsordnung im Übrigen nach dem Grundsatz der freien Beweiswürdigung richtet, kann das Gericht bei Straftaten, die im Übereinkommen umschrieben sind, ohne weiteres aus objek- tiven tatsächlichen Umständen auf den Vorsatz des Täters schliessen.

2.3.2.3 Verjährung (Art. 29)

Artikel 29 fordert die Vertragsstaaten auf, eine lange Verjährungsfrist für die Einlei- tung von Verfahren vorzusehen und die Verjährungsfrist zu verlängern oder die Verjährung auszusetzen, falls die verdächtige Person sich der Rechtspflege entzogen hat. Nach Artikel 97 StGB verjährt die Strafverfolgung in 15 Jahren, wenn die Tat mit einer Freiheitsstrafe von mehr als 3 Jahren bedroht ist (was beim «harten Kern» der im Übereinkommen umschriebenen Straftaten der Fall ist), und in 7 Jahren, wenn die Tat mit einer anderen Strafe bedroht ist. Damit erfüllt das schweizerische Recht die Zielsetzungen des Übereinkommens.

2.3.2.4 Strafverfolgung, Aburteilung und Sanktionen

(Art. 30) Absatz 1 verpflichtet die Vertragsstaaten, die Begehung der im Übereinkommen umschriebenen Straftaten mit Sanktionen zu bedrohen, die der Schwere der Strafta- ten Rechnung tragen. Die aktive und die passive Bestechung schweizerischer und fremder Amtsträger wird mit Freiheitsstrafe bis zu 5 Jahren oder Geldstrafe bestraft. Vorteilsgewährung und -annahme sowie Privatbestechung sind Straftaten, auf denen eine Freiheitsstrafe von bis zu 3 Jahren oder eine Geldstrafe stehen. Geldwäscherei wird in schweren Fällen (namentlich kriminelle Organisation) mit Freiheitsstrafe von bis zu 5 Jahren oder Geldstrafe bestraft; mit der Freiheitsstrafe wird eine Geld- strafe verbunden. Auch betreffend die übrigen für die Konvention relevanten Straf- tatbestände sind überwiegend Freiheitsstrafen bis zu 5 Jahren vorgesehen. Unter- nehmen droht eine Busse bis zu 5 Millionen Franken. Gemäss Absatz 2 trifft jeder Vertragsstaat die erforderlichen Massnahmen, um in Übereinstimmung mit seiner Rechtsordnung und seinen Verfassungsgrundsätzen einen angemessenen Ausgleich zwischen Immunitäten und gerichtlichen Vorrechten seiner Amtsträger und der Untersuchung, Verfolgung und Beurteilung von Straftaten herzustellen oder zu wahren.

105 BGE 119 IV 242

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Nach schweizerischem Recht106 geniessen Parlamentarierinnen und Parlamentarier, Mitglieder des Bundesrates sowie von der Bundesversammlung gewählte Magi- stratspersonen für strafbare Handlungen, die im Zusammenhang mit ihrer amtlichen Stellung oder Tätigkeit stehen, eine relative Immunität. «Relativ» ist diese Immuni- tät insofern, als das Strafverfahren einer Ermächtigung der eidgenössischen Räte bedarf. Die Strafverfolgung von Beamten wegen strafbarer Handlungen, die sich auf ihre amtliche Tätigkeit oder Stellung beziehen, bedarf einer Ermächtigung des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements. Scheint jedoch ein Straftatbestand erfüllt und sind die gesetzlichen Voraussetzungen der Strafverfolgung gegeben, so darf die Ermächtigung nur verweigert werden, wenn es sich um einen leichten Fall handelt und eine disziplinarische Massnahme gegen die fehlbare Person unter Berücksichtigung aller Umstände als ausreichend erachtet wird. Absatz 3 verlangt von den Vertragsstaaten, deren Recht den Behörden ein Strafver- folgungsermessen einräumt, dass die Wirksamkeit der Strafrechtspflege nicht einer allzu grosszügigen Anwendung des Opportunitätsprinzips geopfert wird. Zu diesem Zweck soll der effizienten Aufklärung von Straftaten wie auch der abschreckenden Wirkung der Sanktionen gebührend Rechnung getragen werden. Der Kassationshof des Bundesgerichts äusserte sich dahingehend, dass Rechtssicherheit und Rechts- gleichheit der Beachtung des Legalitätsprinzips bedürfen und dieses nur ausnahms- weise und in genau umschriebenen Fällen durchbrochen werden dürfe107. Insofern ist sichergestellt, dass die Wirksamkeit der Strafrechtspflege auch unter der Herr- schaft von Verfahrensordnungen, die ein gemässigtes Opportunitätsprinzip kennen, nicht eingeschränkt wird. Gemäss Absatz 4 haben die Vertragsstaaten zu gewährleisten, dass Haftentlassungs- entscheide während eines laufenden Strafverfahrens Auflagen vorsehen können, die die Anwesenheit der beschuldigten Person im weiteren Strafverfahren sicherzustel- len vermögen. Das schweizerische Recht sieht als Ersatz für die Untersuchungshaft auch freiheitsbewahrende Massnahmen, beispielsweise die Sicherheitsleistung oder die Auflage, sich regelmässig bei einer Amtstelle zu melden, vor. Absatz 5 schreibt vor, dass die Vertragsstaaten dafür zu sorgen haben, dass beim Entscheid über die bedingte Entlassung die Schwere der Tat im Sinne von Absatz 1 mitberücksichtigt wird. Die Artikel 86–89 StGB gewähren die bedingte Entlassung nur, wenn der Gefangene mindestens zwei Drittel seiner Strafe verbüsst hat, sein Verhalten im Strafvollzug es rechtfertigt und nicht anzunehmen ist, er werde weitere Verbrechen oder Vergehen begehen. Bereits damit wird mittelbar der Schwere der Tat Rechnung getragen. Absatz 6 fordert die Vertragsstaaten zur Einrichtung von Verfahren auf, um beschul- digte Amtsträger unter Achtung des Grundsatzes der Unschuldsvermutung aus dem Dienst zu entfernen, zu suspendieren oder zu versetzen. Gemäss Absatz 7 können die Vertragsstaaten Personen, die wegen einer im Übereinkommen umschriebenen Straftat verurteilt wurden, die Ausübung eines öffentlichen Amtes oder eines Amtes in einem ganz oder teilweise staatseigenen Unternehmen verwehren. Absatz 8 schliesslich erlaubt die Verhängung von Disziplinarmassnahmen. Artikel 67 StGB

106 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz vom 21. März 1997, RVOG,

SR 172.010; Bundesgesetz vom 14. März 1958 über die Verantwortlichkeit des Bundes sowie seiner Behördemitglieder und Beamten, SR 170.32; Parlamentsgesetz vom 13. Dez. 2002, SR 171.10.

107 BGE 109 IV 49 f.

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und das öffentliche Personalrecht enthalten Normen, die der Absicht des Überein- kommens entsprechen. Im Endergebnis erfüllt das schweizericshe Recht die Anforderungen von Artikel 30 vollumfänglich.

2.3.2.5 Einfrieren, Beschlagnahme und Einziehung (Art. 31)

Artikel 31 entspricht Artikel 12 des UNO-Übereinkommens gegen die grenzüber- schreitende organisierte Kriminalität108, mit Ausnahme von Absatz 3. Nach den Absätze 1 und 2 sollen Gegenstände, die zur Begehung von gemäss dem Überein- kommen sanktionierten Straftaten verwendet wurden oder dafür bestimmt waren, sowie die aus diesen Straftaten stammenden Erträge oder deren Wertersatz eingezo- gen und im Hinblick auf eine Einziehung ermittelt, eingefroren oder beschlagnahmt werden können. Absatz 8 regt an, eine Umkehr der Beweislast für den Nachweis der Herkunft zweifelhafter Vermögenswerte zu prüfen. Das schweizerische Strafrecht verfügt mit den Artikeln 69–72 StGB über griffige Einziehungsbestimmungen, die auch den Anforderungen von Artikel 31 Absätze 1 und

2 genügen. Im Hinblick auf eine spätere Einziehung können Gegenstände im Sinne

von Artikel 69 StGB sowie sämtliche Vermögenswerte beschlagnahmt werden, die durch eine strafbare Handlung erlangt wurden oder dazu bestimmt waren, eine straf- bare Handlung zu veranlassen oder zu belohnen (Art. 70 Abs. 1 StGB). Besonders weitreichende Möglichkeiten der Einziehung und Beschlagnahme bestehen im Übri- gen bei Vermögenswerten krimineller Organisationen. Der Richter kann gestützt auf Artikel 72 die Einziehung aller Vermögenswerte anordnen, die der Verfügungsmacht einer kriminellen Organisation unterliegen. Bei Vermögenswerten einer Person, die sich an einer solchen Organisation beteiligt oder sie unterstützt hat, wird die Verfü- gungsmacht der Organisation bis zum Beweis des Gegenteils vermutet. Diese Rege- lung entspricht Absatz 8 des vorliegenden Artikels des Übereinkommens. Absatz 3 schreibt den Vertragsstaaten vor, die erforderlichen Massnahmen zur Verwaltung der beschlagnahmten oder eingezogenen Vermögensgegenstände zu treffen. Die schweizerischen Strafverfolgungsbehörden halten sich bei der Bewirt- schaftung gesperrter Vermögenswerte an die einschlägigen Empfehlungen109. Wurden Erträge aus Straftaten zum Teil oder ganz in andere Vermögensgegenstände umgeformt oder umgewandelt, so unterliegen diese gemäss Absatz 4 anstelle der Erträge den erwähnten Massnahmen. Wurden Erträge aus Straftaten mit Vermö- gensgegenständen aus rechtmässigen Quellen vermischt, so können diese gemäss Absatz 5 bis zur Höhe des Schätzwertes der vermischten Erträge eingezogen werden. Erträge aus Einziehungssubstrat unterliegen gemäss Absatz 6 den gleichen Mass- nahmen. Nach Artikel 71 StGB erkennt der Richter auf eine Ersatzforderung des Staates in gleicher Höhe, wenn die der Einziehung unterliegenden Vermögenswerte nicht mehr vorhanden sind. Die Ersatzforderung schliesst allfällige zwischen dem Zufluss und

108 BBl 2005 6728

109 Empfehlung vom 30. März 1999 der Kommission für organisierte Kriminalität und Wirtschaftskriminalität der Konferenz der kantonalen Justiz- und Polizeidirektoren (KKJPD) an die kantonalen Strafverfolgungsbehörden betreffend die Verwaltung gesperr- ter Vermögenswerte.

7390

dem Einziehungsentscheid erzielte Erträge auf den Einziehungswerten und der Ersatzforderung seit Eintritt des Ersatzforderungsfalles ein110. Damit sind die vom Übereinkommen geforderten Massnahmen abgedeckt. Absatz 7 verpflichtet die Vertragsstaaten zur Sicherstellung von Bank-, Finanz- oder Geschäftsunterlagen zum Zwecke der Beschlagnahme und Einziehung. Die Ver- tragsstaaten können sich dieser Verpflichtung nicht unter Berufung auf das Bankge- heimnis entziehen. Artikel 47 Absatz 4 BankG111 entbindet die Finanzinstitute vom Bankgeheimnis, wenn eine Auskunftspflicht gegenüber einer Behörde und eine Zeugnispflicht bestehen. Was die Möglichkeiten der Aktenedition auf Anordnung der Behörden anbelangt, so verfügen die anwendbaren Prozessordnungen durchge- hend über die erforderlichen Regelungen. Schliesslich bleiben nach Artikel 70 Absätze 2 und 4 StGB die Rechte gutgläubiger Dritter unter bestimmten Vorausset- zungen gewahrt, was den Anforderungen von Absatz 9 entspricht.

2.3.2.6 Zeugen-, Sachverständigen- und Opferschutz

(Art. 32) Beim Zeugenschutz entspricht Artikel 32 inhaltlich Artikel 24 des UNO-Überein- kommens gegen die grenzüberschreitende organisierte Kriminalität112. Der Schutz wird jedoch auf Sachverständige ausgedehnt. Zudem sieht Artikel 32 Absatz 5 Mitwirkungsrechte der Opfer im Strafverfahren vor. Absatz 1 stellt den allgemeinen Grundsatz auf, wonach jeder Vertragsstaat in Über- einstimmung mit seiner innerstaatlichen Rechtsordnung und im Rahmen seiner Möglichkeiten geeignete Massnahmen ergreift, um Zeugen und Sachverständige sowie gegebenenfalls ihre Verwandten und andere ihnen nahestehende Personen wirksam vor möglicher Vergeltung oder Einschüchterung zu schützen. Diese Massnahmen können nach Absatz 2 Buchstabe a den physischen Schutz der betreffenden Personen, wie beispielsweise ihre Umsiedlung und die Geheimhaltung ihrer Identität und ihres Aufenthaltsortes, beinhalten. Gemäss Absatz 2 Buchstabe b können sie ferner die Gewährleistung von Sicherheit bei Zeugenaussagen umfassen, indem Kommunikationstechnologien wie Videoverbindungen oder andere geeignete Mittel gestattet werden. Prozessuale Zeugenschutzmassnahmen nach Absatz 2 Buchstabe b sind in den meisten kantonalen Strafprozessordnungen vorgesehen. Auf Bundesebene sieht das Opferhilfegesetz113 Massnahmen zum Schutz des Opfers vor, ob dieses nun als Zeuge oder als Verfahrenspartei auftritt. Wenngleich Sachverständige keine Zeugen im eigentlichen Sinn sind, so verweisen doch etliche kantonale Prozessordnungen114 für die Anhörung von Sachverständigen auf die Zeugeneinvernahme. Zudem dehnt

110 Niklaus Schmid, Kommentar Einziehung, Organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Band I, Zürich 1998, N 110 zu Art. 59a StGB. 111 SR 952.0

112 BBl 2005 6738

113 Opferhilfegesetz vom 4. Okt. 1991, OHG, SR 312.5. Hinzuweisen ist auch auf die Schutzmassnahmen gemäss Art. 146 ff. des Entwurfs zur vereinheitlichten Strafprozess- ordnung (E-StPO), vgl. BBl 2006 1085, 1188 ff.

114 Zum Beispiel Art. 177 StPO JU oder Art. 133 StPO BE.

7391

auch der Entwurf einer Schweizerischen Strafprozessordnung115 den Zeugenschutz ausdrücklich auf Sachverständige aus. Ausserprozessuale Massnahmen nach Absatz 2 Buchstabe a stützen sich auf den allgemeinen polizeilichen Schutzauftrag der Kantone zur Abwehr unmittelbar dro- hender Gefahren für Leib und Leben. Zu nennen wäre beispielsweise der polizei- liche Personenschutz vor, während und nach dem Verfahren. Die Schweiz kennt jedoch im Gegensatz zu anderen Staaten keine ausserprozessualen Zeugenschutz- programme. Aus rechtsstaatlichen und praktischen Überlegungen verzichtet auch die geplante Schweizerische Strafprozessordnung auf ausgebaute ausserprozessuale Zeugenschutzprogramme, gestattet es aber dem Bund und den Kantonen, derartige Massnahmen vorzusehen116. Da die Vertragsstaaten nicht jede der in Absatz 2 vorgeschlagenen Massnahmen umsetzen müssen, um der Verpflichtung in Absatz 1 zu genügen, erfüllt das schwei- zerische Recht die Anforderungen des Übereinkommens. Absatz 5 fordert die Vertragsstaaten auf, den Auffassungen und Anliegen der Opfer im Rahmen des Strafverfahrens Rechnung zu tragen. Diese Art der Mitsprache im Strafverfahren ist in allen Kantonen möglich. Zudem geht das schweizerische Recht insofern über die Anforderungen des Übereinkommens hinaus, als die Opfer auch in den Genuss spezieller Schutzmassnahmen und Verfahrensrechte kommen117.

2.3.2.7 Schutz von Personen, die Angaben machen (Art. 33)

Artikel 33 ermutigt die Vertragsstaaten zum Schutz von Personen, die den zuständi- gen Behörden in redlicher Absicht und aus hinreichendem Grund Sachverhalte im Zusammenhang mit Straftaten melden, die im Übereinkommen umschrieben sind. Diesen Schutz geniessen alle Personen, ob sie nun in einem öffentlich- oder einem privatrechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Das schweizerische Arbeitsrecht und das öffentliche Dienstrecht gewähren Perso- nen, die strafbare Handlungen zur Anzeige bringen, unter bestimmten Vorausset- zungen Schutz. So gilt die Kündigung in diesen Fällen als missbräuchlich im Sinne von Artikel 336 OR118, wenn sich die Person zunächst an den Arbeitgeber, dann an die Behörden und zuletzt an die Medien gewandt hat. Insbesondere Amtsträgern wird gemäss Artikel 14 Absatz 3 des Bundespersonalgesetzes119 die bisherige oder, wenn dies nicht möglich ist, eine zumutbare andere Arbeit angeboten. Eine vom Ständerat am 22. März 2006 und vom Nationalrat am 22. Juni 2007 ange- nommene Motion120 bezweckt namentlich den Schutz von Angestellten des öffentli- chen und des privaten Sektors, die Unregelmässigkeiten aufdecken. Die Frage nach der Anzeigepflicht des Bundespersonals wird in diesem Rahmen ebenfalls geprüft.

115 Vgl. Art. 146 ff. E-StPO, BBl 2006 1085, 1188.

116 Vgl. Art.153 E-StPO. Im Bericht des Bundesrates vom 9. Juni 2006 zum Po 05.3006 «Effizientere Bekämpfung von Terrorismus und organisiertem Verbrechen» wird das EJPD beauftragt, Vorschläge für eine gesetzliche Grundlage zur Durchführung von aus- serprozessualen Zeugenschutzmassnahmen auszuarbeiten. 117 OHG, SR 312.5 118 SR 220 119 SR 172.220.1

120 03.3212 Mo Gysin: Gesetzlicher Schutz für Hinweisgeber von Korruption.

7392

Die Eidgenössische Finanzkontrolle betreibt eine Plattform für Hinweise aus der Bundesverwaltung, die nicht nur telefonisch, sondern auch via Internet übermittelt werden können. Die Schweizer Sektion von Transparency International betreibt eine unabhängige Meldestelle für «Whistleblowers», namentlich aus dem Privatsektor. Das schweizerische Strafrecht stellt ferner die Einschüchterung durch Drohung, Nötigung oder Erpressung unter Strafe. Die zu Artikel 32 des Übereinkommens aufgeführten Schutzmassnahmen können ebenfalls zur Anwendung gelangen. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass das geltende schweizerische Recht den als Kann-Vorschriften ausgestalteten Anforderungen des Übereinkommens bereits genügt.

2.3.2.8 Folgen von Korruptionshandlungen (Art. 34)

Artikel 34 stellt den Grundsatz auf, wonach jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit den wesentlichen Grundsätzen seines innerstaatlichen Rechts Massnahmen zum Umgang mit den Folgen von Korruption zu treffen hat. Laut dem Übereinkommen kann Korruption die Annullierung oder Aufhebung eines Vertrags oder anderer Rechtsakte zur Folge haben. Gemäss Artikel 20 OR ist ein Vertrag nichtig, wenn er einen unmöglichen oder widerrechtlichen Inhalt hat oder gegen die guten Sitten verstösst. Ein durch Beste- chung zustande gekommener Vertrag ist nach dieser Bestimmung nichtig, wenn die Korruptionshandlung den Vertragsinhalt beeinflusst hat. Hat Bestechung zum Abschluss eines Vertrages mit an sich rechtmässigem Inhalt geführt, so kann er wegen absichtlicher Täuschung (Art. 28 OR) oder wesentlichem Irrtum (Art. 24 Abs. 1 Ziff. 4 OR) für nichtig erklärt werden. Im Verwaltungsrecht gelangen die allgemeinen Grundsätze zur Anwendung, insbe- sondere die Widerrufsregeln.

2.3.2.9 Schadensersatz (Art. 35)

Gemäss Artikel 35 hat jeder Vertragsstaat dem Opfer einer Korruptionshandlung die Möglichkeit einzuräumen, die Verantwortlichen auf Schadenersatz zu verklagen. Das Opfer einer Korruptionshandlung kann gemäss den Artikeln 41 ff. OR (Haftung durch unerlaubte Handlungen) Schadenersatz verlangen. Bei Vertragsverhältnissen kann sich die Schadenersatzpflicht auch aus einer Haftung nach culpa in contra- hendo ableiten.

2.3.2.10 Spezialisierte Behörden (Art. 36)

Gemäss diesem Artikel soll jeder Vertragsstaat in Übereinstimmung mit seiner Rechtsordnung nach Möglichkeit eine oder mehrere Stellen oder Personen einsetzen, die eigens mit der Korruptionsbekämpfung betraut sind. Diese müssen die erforder- liche Unabhängigkeit geniessen und dürfen keiner unzulässigen Einflussnahme ausgesetzt sein. Schliesslich sollten die Vertragsstaaten sicherstellen, dass die beauf- tragten Personen über eine angemessene Ausbildung und Ausstattung verfügen.

7393

In der Schweiz liegt die Zuständigkeit zur Verfolgung und Beurteilung von Beste- chungshandlungen einerseits bei den Kantonen und andererseits beim Bund, wenn die Bedingungen von Artikel 336 oder 337 StGB erfüllt sind. Die meisten Kantone verfügen über spezialisierte Einheiten zur Bekämpfung der Wirtschaftskriminalität, zu deren Aufgabenbereich auch Korruptionsfälle gehören. Die Spezialisierung ist auf verschiedenen Verfahrensstufen möglich, sei es auf Stufe Polizei, Untersuchung (Finanzabteilung und spezialisierte Untersuchungsrichter- ämter) oder Urteilsfällung (Wirtschaftsstrafgerichte). Bestimmte Kantone verfügen in sämtlichen Verfahrensstadien über derartige Einheiten. Zur Bekämpfung des organisierten Verbrechens, der Geldwäscherei und der Korrup- tion wurden den Justiz- und Polizeibehörden des Bundes bedeutende Mittel zur Verfügung gestellt. Am 1. Januar 2002 wurden die Strafverfolgungsbehörden des Bundes mit neuen Kompetenzen ausgestattet, und die Bundesanwaltschaft musste ausgebaut werden. Ein neues Ressort mit derzeit 15 Teams, die aus jeweils einem Staatsanwalt des Bundes, seinem Stellvertreter oder Assistenten und einem Gerichtsschreiber bestehen, befasst sich mit organisierter Kriminalität, Geldwäsche- rei und Korruption. Eine Abteilung mit 3 Teams bearbeitet namentlich Bestechungs- fälle, in die Bundesbeamte verwickelt oder die gegen den Bund gerichtet sind. Eine weitere Abteilung mit 3 Teams ist auf den Vollzug ausländischer Ersuchen um internationale Rechtshilfe spezialisiert. Im Bundesamt für Polizei wurde eine Abtei- lung «Ermittlungen Staatsschutz/Besondere Tatbestände» geschaffen, die sich in verschiedene Untergruppen gliedert; eine davon besteht aus sieben Personen, von denen sich ungefähr die Hälfte mit der Bekämpfung der Korruption befassen. Dazu kommt noch die Tätigkeit der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) als Schnitt- stelle zwischen den Finanzdienstleistern und den Strafverfolgungsbehörden. Am 1. April 2004 nahm das neue Bundesstrafgericht in Bellinzona seine Tätigkeit als erstinstanzliches Strafgericht in Bundesstrafsachen auf. Es ist in eine Strafkam- mer und zwei Beschwerdekammern gegliedert. Seit dem 1. Januar 2007 befindet die II. Beschwerdekammer über Beschwerden im Bereich der internationalen Rechts- hilfe in Strafsachen und ersetzt damit als Beschwerdeinstanz die Kantone und teil- weise das Bundesgericht. Ausgewählte Mitarbeitende wurden aufgefordert, zusätzlich zur dreimonatigen Schulung für alle Neuzugänge der Bundesanwaltschaft oder der Bundeskriminalpo- lizei, Fachkurse für Magistratspersonen in der Schweiz zu besuchen (Forensik I und II). Etliche Staatsanwälte konnten so ein anderthalbjähriges Nachdiplomstudium im Bereich der Wirtschaftskriminalität absolvieren. Die Ermittler des Bundes nehmen regelmässig aktiv oder passiv an nationalen und internationalen Konferenzen zu den Themen Bestechung, Wirtschaftskriminalität und organisiertes Verbrechen teil. Der Bundesrat misst der beruflichen Aus- und Weiterbildung des Personals der Polizei- organe des Bundes grosse Bedeutung zu. Die Ausbildungsthemen umfassen sowohl das positive Recht als auch das Verständnis der Amts- und Verwaltungshilfe sowie die Zusammenhänge zwischen Prävention und Repression. Ständige Fort- und Weiterbildungskurse können intern angeboten oder bei spezialisierten Instituten wie dem Schweizerischen Polizeiinstitut oder dem «Institut de lutte contre la criminalité économique» besucht werden. Das erwähnte Fort- und Weiterbildungsangebot wird auch von den Kantonsbehörden eifrig genutzt.

7394

Ausbildung und Ausstattung der spezialisierten Stellen in der Schweiz erfüllen die Vorgaben des Übereinkommens vollauf. Die Unabhängigkeit der Strafverfolgungsbehörden ist durch den verfassungsmässi- gen Grundsatz der Gewaltenteilung gewahrt. Zwar wird der Bundesanwalt vom Bundesrat ernannt, dennoch übt er sein Amt vollkommen unabhängig aus. Diese Unabhängigkeit ist in Artikel 16 Absatz 4 des Bundesgesetzes vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege (BStP) aus- drücklich verankert und erstreckt sich auch auf Personen, die den Bundesanwalt vertreten. Artikel 14 Absatz 2 BStP weist darauf hin, dass der Bundesanwalt die Anträge vor Gericht nach freier Überzeugung stellt. Die Untersuchungsrichter werden vom Bundesgericht ernannt (Art. 15 Abs. 1 Bst. e SGG). Derzeit obliegt die fachliche Aufsicht über die Bundesanwaltschaft dem Bundesstrafgericht, während das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement die Verwaltungsaufsicht innehat. Im Rahmen der Reorganisation der Bundesbehörden wird geprüft, ob die Aufsicht über die Bundesanwaltschaft ganz ans EJPD übergehen soll. Die Bundesrichterinnen und Bundesrichter werden von der Bundesversammlung für eine Dauer von sechs Jahren gewählt121. In sämtlichen Kantonen gilt der Grundsatz der Gewaltenteilung. Untersuchungsrich- ter werden überall gewählt und bleiben zwischen drei und zehn Jahren im Amt122. Auch Staatsanwälte werden vornehmlich durch Wahl eingesetzt, nur in ganz weni- gen Kantonen werden sie von der Exekutivgewalt ernannt.

2.3.2.11 Zusammenarbeit mit den Strafverfolgungsbehörden

(Art. 37) Absatz 1 schreibt den Vertragsstaaten vor, geeignete Massnahmen zu ergreifen, damit Täter und Mittäter mit der Justiz zusammenarbeiten. Diese Verpflichtung ist generell formuliert. Es steht jedem Vertragsstaat frei, welche Mittel er im Landes- recht vorsehen will, um dieses Ziel zu erreichen. Die Zusammenarbeit soll die Beweiserhebung erleichtern und den Tätern die Erträge ihrer Straftaten entziehen. Die Vertragsstaaten müssen nach Absatz 2 die Möglichkeit der Strafmilderung erwägen. Im Grundsatz räumt die Rechtsprechung des Bundesgericht ein, dass sich die Zusammenarbeit eines Angeklagten strafmildernd auswirken kann123. Zudem sieht Artikel 260ter StGB (kriminelle Organisationen) unter Absatz 2 vor, dass «der Richter die Strafe nach freiem Ermessen mildern kann, wenn sich der Täter bemüht, die weitere verbrecherische Tätigkeit der Organisation zu verhindern». Allerdings ist darauf hinzuweisen, dass sich die Zusammenarbeit des Angeklagten erst in der Verhandlungsphase auswirkt und keine vorzeitigen Zusicherungen erlaubt.

121 Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 BGG, SR 173.110; Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 SGG,

SR 173.71; Art. 5 Abs. 1 und 9 Abs. 1 VGG, SR 173.32.

122 Vgl. Gérard Piquerez, Traité de procédure pénale suisse, 2006, S. 256.

123 BGE 121 IV 202, E. 2d/cc, siehe auch BGE 118 IV 342 E. 2d.

7395

Im Rahmen der Erarbeitung der Schweizerischen Strafprozessordnung124 ist vorge- sehen, künftig mehr Gewicht auf die Kooperation der Angeklagten im Verfahren zu legen. Der Vorentwurf sieht ein abgekürztes Verfahren vor, bei dem die Beschuldig- ten der Staatsanwaltschaft einen entsprechenden Antrag stellen können, wenn sie den für die rechtliche Würdigung wesentlichen Sachverhalt sowie die Zivilansprü- che anerkannt haben (Art. 365–369 E-StPO). Die nicht verbindliche Formulierung von Absatz 2 wurde auch in Absatz 3 verwen- det. Es obliegt demnach jedem Vertragsstaat, die Frage der Immunität von der Strafverfolgung bei erheblicher Zusammenarbeit selbst zu regeln. Wie bereits erwähnt, ist bei Zusammenarbeit mit den Behörden lediglich eine Strafmilderung, nicht aber eine Strafbefreiung zu erwarten. Der Entwurf zur Schweizerischen Straf- prozessordnung verzichtet im Übrigen auf die Einführung einer Kronzeugenrege- lung. Zwar unternimmt Artikel 260ter StGB einen Schritt in diese Richtung, aber der Täter geht keinesfalls straffrei aus. Gemäss Absatz 5 können die Vertragsstaaten erwägen, für die in Absatz 1 genannten Personen, die sich in einem Vertragsstaat aufhalten und einem anderen Vertragsstaat erhebliche Zusammenarbeit gewähren, Übereinkommen zur Strafmilderung oder Immunität von der Strafverfolgung zu schliessen. Damit genügt das schweizerische Recht den Intentionen von Artikel 37 des Über- einkommens.

2.3.2.12 Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen

Behörden (Art. 38) Artikel 38 bestimmt Massnahmen zur Förderung der Zusammenarbeit zwischen den Behörden und Amtsträgern einerseits und den Ermittlungs- und Strafverfolgungsbe- hörden andererseits. Der Umfang dieser Mitwirkungspflicht ist durch das innerstaat- liche Recht bestimmt. Der Bund verpflichtet seine Angestellten nicht generell zur Anzeige von Straftaten. Diese Anzeigepflicht kann sich allerdings unter Umständen aus der Treuepflicht des Bundespersonals ergeben. Die meisten Kantone erlegen ihren Amtsträgern eine allgemeine Pflicht zur Anzeige von Straftaten auf, von denen sie im Rahmen ihrer Tätigkeit Kenntnis erhalten. Im Privatsektor kann die allgemeine Treuepflicht die Arbeitnehmer in gewissen Fällen ebenfalls dazu verpflichten, allfällige Straftaten den Vorgesetzten zu melden. Sowohl die Kantone als auch der Bund sehen die Möglichkeit vor, Beamte nach Aufhebung des Amtsgeheimnisses als Zeugen zu befragen. Laut Entwurf zur Schweizerischen Strafprozessordnung (Art. 167 E-StPO)125 entfällt das Zeugnisver- weigerungsrecht bei einer Anzeigepflicht der Beamten. Andernfalls ist die Aussage nur mit Zustimmung der vorgesetzten Behörde möglich, die eine Entbindung vom Amtsgeheimnis ausspricht, wenn das Interesse an der Wahrheitsfindung schwerer wiegt als das Geheimhaltungsinteresse.

124 BBl 2006 1085 1294

125 BBl 2006 1085 1200

7396

2.3.2.13 Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen

Behörden und dem privaten Sektor (Art. 39) Gemäss Absatz 1 trifft jeder Vertragsstaat die erforderlichen Massnahmen zur För- derung der Zusammenarbeit zwischen innerstaatlichen Ermittlungs- und Strafverfol- gungsbehörden und Unternehmen im privaten Sektor, insbesondere Finanzinstitutio- nen, im Zusammenhang mit der Begehung von Straftaten, die im Übereinkommen umschrieben sind. Die Vertragsstaaten geniessen bei der Umsetzung dieser Vor- schrift einen gewissen Handlungsspielraum, wird doch die Berücksichtigung des jeweiligen innerstaatlichen Rechts ausdrücklich erwähnt. Seit ein paar Jahren stehen in der Schweiz Korruptionshandlungen als Vortaten zur Geldwäscherei und «schmutziges Geld» aus Bestechungen im Brennpunkt der öffentlichen Debatte, und das Thema wird sowohl von den Medien als auch von der Politik aufgegriffen. Die Schweiz verfügt nicht nur über ein rechtliches Rüstzeug, das abschreckend und zugleich auf effiziente Weise repressiv wirken soll, sondern hat auch die Entwicklung leistungsfähiger zentraler Strukturen und eine immer engere Zusammenarbeit mit privaten Einrichtungen, namentlich den Finanzinterme- diären, vorangetrieben. Im Finanzsektor kommt bei der Zusammenarbeit zwischen den Strafverfolgungsbehörden und den Finanzintermediären ein Modell zum Zug, dessen rechtliche Grundlage das Geldwäschereigesetz (GwG) ist. So verpflichtet Artikel 9 GwG Finanzintermediäre, die wissen oder den begründeten Verdacht hegen, dass die in die Geschäftsbeziehung involvierten Vermögenswerte mit Geld- wäscherei oder einem Verbrechen wie zum Beispiel Korruption zusammenhängen, der Meldestelle für Geldwäscherei (MROS)126 unverzüglich Meldung zu erstatten. Darüber hinaus haben sie die ihnen anvertrauten Vermögenswerte unverzüglich zu sperren (Art. 10 GwG). Diese Meldepflicht ergänzt das Melderecht der Finanz- intermediäre, wonach sie berechtigt sind, den zuständigen Behörden, d.h. den inlän- dischen Strafverfolgungsbehörden und der MROS, Vermögenswerte verdächtiger Herkunft zu melden (Art. 305ter Abs. 2 StGB). Erhält die MROS eine Verdachts- meldung, prüft sie diese und entscheidet über deren Weiterleitung an die Strafver- folgungsbehörden gemäss Artikel 23 Absatz 4 GwG. Es kommt auch vor, dass die Finanzintermediäre von der MROS über das weitere Vorgehen aufgeklärt werden und sich anschliessend direkt an die zuständigen Strafverfolgungsbehörden wenden. Damit unterhalten die Finanzintermediäre sowohl mittelbare als auch unmittelbare Kontakte zu den Strafverfolgungsbehörden. Die angerufene Strafbehörde nimmt sich der Angelegenheit an und informiert den Finanzintermediär in Übereinstimmung mit den Verfahrensregeln ihrer Tätigkeit über den Stand der Angelegenheit. Entpuppt sich die Bestechungshandlung als Vortat zur Geldwäscherei, wird der Fall der MROS gemeldet (Art. 29 Abs. 2 GwG, wonach sämtliche strafrechtlichen Entschei- de in Anwendung der Artikel 260ter, 305bis und 305ter StGB zu melden sind). Gemäss Artikel 8 GwG haben die Finanzintermediäre für genügende Ausbildung ihres Personals zu sorgen, damit dieses in der Lage ist, auch weniger offensichtliche Verstösse gegen das Geldwäschereigesetz zu erkennen. Aus diesem Grund beteiligt sich die MROS aktiv an der Organisation einschlägiger Fortbildungskurse mit dem Ziel, die Finanzintermediäre für die Korruptionsproblematik zu sensibilisieren.

126 Die MROS ist auch unter dem Namen «Money Laundering Reporting Office of Switzer- land» bekannt und ist dem EJPD angegliedert.

7397

Ferner wertet die MROS jährlich die Entwicklung der Geldwäschereibekämpfung aus und analysiert die Vortaten (Typologien), einschliesslich der Korruption. Dieser Jahresbericht wird den Finanzintermediären zu Informationszwecken übermittelt. In den vergangenen zwei Jahren haben die ausführliche Medienberichterstattung zu internationalen Korruptionsaffären und insbesondere die in der Schweiz im Rahmen des UNO-Programms «Öl für Nahrung» eröffneten Strafverfahren ebenfalls in erheblichem Masse dazu beigetragen, den Privatsektor für dieses Thema zu sensibi- lisieren. Dieser Umstand wurde im Jahresbericht 2006 der MROS ebenfalls hervor- gehoben, unterstreicht er doch die Bedeutung der Medien als Auslöser von Ver- dachtsmeldungen. 2006 wurden 195 Meldungen von den Medien ausgelöst, 112 mehr als im Vorjahr mit lediglich 83 Meldungen. Absatz 2 greift künftigen Entwicklungen vor, indem jeder Vertragsstaat aufgefordert wird, die Öffentlichkeit zur Meldung von Korruptionshandlungen zu ermutigen. Am 13. Juni 2005 hat der Nationalrat die Motion Gysin127 angenommen; diese fordert den Bundesrat auf, dem Parlament einen Gesetzesvorschlag vorzulegen, der «Wistleblowers» einen effektiven arbeitsrechtlichen Schutz garantiert. Die Motion wurde vom Ständerat abgeändert und der Auftrag an den Bundesrat dahingehend ergänzt, dass zu prüfen sei, «ob Amtsträgerinnen und Amtsträger des Bundes ver- pflichtet werden sollen, bei Ausübung ihrer amtlichen Tätigkeit wahrgenommene konkrete Verdachtsgründe für eine Straftat der zuständigen Behörde zu melden». Der Ständerat hat die abgeänderte Motion am 22. März 2006 angenommen. Der Nationalrat hat sie in der vom Ständerat vorgeschlagenen Fassung am 22. Juni 2007 überwiesen.

2.3.2.14 Bankgeheimnis (Art. 40)

Gemäss Artikel 40 hat jeder Vertragsstaat geeignete Mechanismen einzurichten, um im Falle strafrechtlicher Ermittlungen Hindernisse zu überwinden, die sich aus der Anwendung von gesetzlichen Bestimmungen zum Bankgeheimnis ergeben können. Das Bankgeheimnis ist zwar gesetzlich geschützt128, behindert aber die Ermittlungen der Strafverfolgungsbehörden und der Eidgenössischen Bankenkommission (EBK) als Aufsichtsbehörde der Finanzmärkte in keiner Weise. Das Gesetz129 behält die Aussage- und Zeugnispflicht ausdrücklich vor. Damit erfüllt das schweizerische Recht die Anforderungen des Übereinkommens voll und ganz.

2.3.2.15 Vorstrafen (Art. 41)

Gemäss Artikel 41 kann jeder Vertragsstaat in seiner innerstaatlichen Gesetzgebung vorsehen, dass eine Verurteilung der verdächtigen Person in einem anderen Staat im Rahmen des inländischen Strafverfahrens berücksichtigt werden kann.

127 03.3212 Mo Gysin: Gesetzlicher Schutz für Hinweisgeber von Korruption.

128 Art. 47 Abs. 1 BankG, SR 952.0

129 Art. 47 Abs. 4 BankG, SR 952.0

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Im alten Recht (Art. 67 aStGB) galt Rückfälligkeit ausdrücklich als straferschwe- render Umstand, und der Vollzug einer analogen Strafe oder Massnahme im Aus- land wurde mit dem Vollzug in der Schweiz gleichgesetzt. Im neuen Strafrecht, das seit dem 1. Januar 2007 in Kraft ist, wird die Rückfälligkeit nicht mehr ausdrücklich geregelt. Die Vorstrafen des Täters (Art. 47 StGB), einschliesslich der Verurteilun- gen im Ausland, werden nunmehr vom Gericht im Rahmen der Strafzumessung berücksichtigt. Das setzt voraus, dass die Schweiz Kenntnis von einer solchen Ver- urteilung hat, wie es im Rahmen der bilateralen Abkommen und des Europäischen Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen130 vorgeschrieben ist. Letzte- res sieht denn auch den Austausch von Strafnachrichten zwischen den Vertragspar- teien vor.

2.3.2.16 Gerichtsbarkeit (Art. 42)

Das Übereinkommen unterscheidet zwischen obligatorischer und fakultativer Zuständigkeit der Vertragsstaaten bei der Verfolgung der im Übereinkommen umschriebenen Straftaten. Absatz 1 verpflichtet jeden Vertragsstaat, seine Zuständigkeit obligatorisch zu begründen, wenn sich die Straftat in seinem Hoheitsgebiet ereignet (Territorialitäts- prinzip) oder wenn die Straftat an Bord eines Schiffes, das zur Tatzeit die Flagge dieses Staates führt, oder eines Luftfahrzeugs, das zur Tatzeit nach dem Recht dieses Staates eingetragen ist, begangen worden ist (Flaggenprinzip). Die Zuständigkeit der Schweizer Gerichte ist in diesen Fällen gegeben. Die Zuständigkeit für Delikte auf schweizerischem Territorium ergibt sich aus Artikel 3 StGB. Sollte eine der mass- geblichen Straftaten an Bord eines Schiffes unter Schweizer Flagge stattfinden, findet nach Artikel 4 Absatz 2 des Seeschifffahrtsgesetzes131 ohnehin das schweize- rische Strafrecht Anwendung. Eine entsprechende Regelung findet sich für Luftfahr- zeuge in Artikel 97 Absatz 1 des Luftfahrtgesetzes132. Überdies kann ein Vertragsstaat seine Zuständigkeit fakultativ in vier weiteren Fällen gemäss Absatz 2 begründen, beispielsweise falls es sich beim Täter oder Opfer der Straftat im Ausland um einen eigenen Staatsangehörigen handelt. Durch das aktive und passive Personalitätsprinzip gemäss Artikel 7 Absatz 1 StGB gelangt die schweizerische Strafhoheit auch für Verbrechen und Vergehen zur Anwendung, die ein Schweizer oder eine Schweizerin im Ausland verübt oder erlitten hat. Die Zuständigkeit der schweizerischen Gerichte ist prinzipiell auch in den übrigen Fällen von Absatz 2 sowie im Fall von Absatz 4 gegeben. Die Schweiz muss sodann gemäss Absatz 3 ihre Zuständigkeit auch dann begründen können, wenn sich der Verdächtige in der Schweiz befindet und sie ihn nicht auslie- fert, weil es sich um einen Schweizer Bürger handelt. Die Pflicht zur Strafverfol- gung bei Nichtauslieferung («aut dedere, aut iudicare») wird in Artikel 44 Absatz 11 (Auslieferung) separat bekräftigt. Dieser Verpflichtung kommt die Schweiz aufgrund des aktiven Personalitätsprinzips (Art. 7 Abs. 1 StGB) vollständig nach.

130 SR 0.351.1 131 Bundesgesetz über die Seeschifffahrt vom 23. Sept. 1953 unter der Schweizer Flagge, SR 747.309.

132 Luftfahrtgesetz vom 21. Dez. 1948, SR 748.0.

7399

2.4 Internationale Zusammenarbeit (Art. 43–50)

2.4.1 Auslieferung (Art. 44)

Dieser Artikel regelt die Auslieferung für die in diesem Übereinkommen umschrie- benen Straftaten (vgl. Art. 15–26). Vorausgesetzt ist, dass die Straftat nach dem Recht sowohl des ersuchenden als auch des ersuchten Staates strafbar ist. Die Bestimmungen entsprechen im Wesentlichen denjenigen vergleichbarer interna- tionaler Instrumente, insbesondere Artikel 16 des UNO-Übereinkommens der Ver- einten Nationen gegen transnationale organisierte Kriminalität133. Sie sind für die Schweiz unproblematisch. Hervorzuheben sind namentlich die folgenden wesentlichen Grundsätze: – Der Grundsatz der beidseitigen Strafbarkeit, wonach die Straftat, deretwe- gen um Auslieferung ersucht wird, nach dem innerstaatlichen Recht sowohl des ersuchenden als auch des ersuchten Vertragsstaates strafbar sein muss (Abs. 1); vgl. dazu auch Art. 43 Abs. 2 des Übereinkommens. – Die Auslieferung unterliegt den im innerstaatlichen Recht des ersuchten Vertragsstaats oder in den geltenden Auslieferungsverträgen vorgesehenen Bedingungen, unter anderem auch den Bedingungen betreffend die für die Auslieferung erforderliche Mindesthöhe der angedrohten Strafe und den Gründen, aus denen der ersuchte Vertragsstaat die Auslieferung ablehnen kann (Abs. 8)134. Die Mindesthöhe der angedrohten Strafe stellt für die Schweiz kein Problem dar, weil die Straftaten des Übereinkommens alle mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmass von mindestens einem Jahr bedroht sind135. – Die Maxime «aut dedere aut judicare» für den Fall, dass ein Vertragsstaat eine Person nur deshalb nicht ausliefert, weil sie seine Staatsangehörige ist (Abs. 11)136. – Das Diskriminierungsverbot, wonach die Verweigerung der Auslieferung einer Person zulässig ist, wenn ernsthafte Gründe für die Annahme bestehen, dass sie in ihrem Heimatstaat wegen ihrer Rasse, Religion, ethnischen Her- kunft oder politischen Anschauungen verfolgt oder bestraft wird oder dass die Lage dieser Person aus einem dieser Gründe erschwert werden könnte (Abs. 15). – Die Klausel der «Defiskalisation», wonach die Vertragsstaaten die Ausliefe- rung nicht aus dem einzigen Grund ablehnen dürfen, dass die Straftat auch fiskalische Angelegenheiten berührt (Abs. 16). Die im Übereinkommen geregelten Straftatbestände (Korruption, Geldwäscherei, Verbrechen und Vergehen gegen die Rechtspflege) stellen nach schweizerischer Rechtsauf-

133 BBl 2005 6693

134 Zum Beispiel Art. 2 ff. des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen, IRSG, SR 351.1.

135 Art. 35 Abs. 1 Bst. a IRSG

136 Art. 7 IRSG

7400

fassung keine fiskalischen Delikte dar. Sie lassen bereits nach geltendem Recht die Auslieferung zu137.

2.4.2 Überstellung von Verurteilten (Art. 45)

Der nicht zwingend formulierte Artikel 45 hält die Vertragsstaaten an, im Anwen- dungsbereich der Konvention Vereinbarungen über die Überstellung verurteilter Personen abzuschliessen und darauf hinzuwirken, dass diese Personen ihre Rest- strafe in ihrem Heimatstaat verbüssen können. Die Schweiz ist solchen Instrumenten bereits beigetreten138. Der Artikel entspricht im Übrigen Artikel 17 UNTOC139.

2.4.3 Rechtshilfe (Art. 46)

Die Bestimmungen über die Rechtshilfe entsprechen im Wesentlichen Artikel 18 UNTOC140. Sie sind für die Schweiz unproblematisch. Die wesentlichen Grundsätze lassen sich wie folgt zusammenfassen: – Statuiert wird eine generelle Verpflichtung unter den Mitgliedstaaten, wei- testgehende Rechtshilfe für die von der Konvention abgedeckten Straftaten zu leisten (Abs. 1). – Um ein Rechtshilfeersuchen zu verweigern, darf sich ein Vertragsstaat nicht auf das Bankgeheimnis berufen (Abs. 8). Das Bankgeheimnis steht in der Schweiz der Rechtshilfe in Strafsachen nicht entgegen. Ebensowenig ver- hindert es die Umsetzung eines Übereinkommens, das in Anwendung von Artikel 1 Absatz 1 IRSG dem internen Recht vorgeht141. – Die beidseitige Strafbarkeit ist ausdrücklich vorbehalten. Sofern die Rechts- hilfeleistung jedoch mit der innerstaatlichen Rechtsordnung vereinbar ist und keine Zwangsmassnahmen umfasst, ist auch in Fällen fehlender beidsei- tiger Strafbarkeit Rechtshilfe zu leisten (Abs. 9). – Die Überstellung verurteilter Personen142, deren Anwesenheit für ein Straf- verfahren im Sinne des Übereinkommens erforderlich ist, wird in den Absätzen 10–12 geregelt. – Die Vertragsstaaten bestimmen eine zentrale Behörde143, die dem General- sekretär der UNO bekanntgegeben werden muss. Diese Behörde nimmt die Rechtshilfegesuche entgegen, behandelt sie oder lässt sie rasch behandeln (Abs. 13).

137 Siehe auch Art. 13 des Internationalen Übereinkommens vom 9. Dez. 1999 zur Bekämp- fung der Finanzierung des Terrorismus, SR 0.353.22. 138 Zu erwähnen sind insbesondere das Übereinkommen vom 21. März 1983 über die Über- stellung verurteilter Personen, SR 0.343, und das Zusatzprotokoll vom 18. Dez. 1997 zum Übereinkommen über die Überstellung verurteilter Personen, SR 0.343.1.

139 BBl 2005 6734

140 BBl 2005 6734

141 BGE 123 II 160, E. 7. 142 Es handelt sich hier um Personen, die im ersuchenden Staat nicht selbst angeklagt sind.

143 In der Schweiz ist dies das Bundesamt für Justiz.

7401

– Das Spezialitätsprinzip, wonach der ersuchende Vertragsstaat die vom ersuchten Vertragsstaat erhaltenen Informationen oder Beweismittel nicht ohne dessen vorherige Zustimmung für andere als in dem Ersuchen bezeich- nete Ermittlungen, Strafverfolgungsmassnahmen oder Gerichtsverfahren übermittelt oder verwendet, ist in der Konvention ausdrücklich verankert (Abs. 19). – Die Konvention sieht eine Reihe möglicher Rechtshilfeverweigerungsgründe vor (Abs. 21)144. – Die «Defiskalisationsklausel», wie sie im Bereich der Auslieferung vorgese- hen ist (Art. 44 Abs. 16), findet man auch bei der Rechtshilfe (Abs. 22). Nach geltendem Recht ist die Rechtshilfe für die im Übereinkommen erwähnten Tatbestände bereits möglich.

2.4.4 Übertragung von Strafverfahren (Art. 47)

Der nicht als zwingende Norm formulierte Artikel entspricht Artikel 21 UNTOC.

2.4.5 Zusammenarbeit auf dem Gebiet

der Strafverfolgung (Art. 48) Auch dieser Artikel, der eine enge Zusammenarbeit unter den Vertragsstaaten auf dem Gebiet der Strafverfolgung sowie den Abschluss bi- und multilateraler Abkommen oder sonstiger Vereinbarungen postuliert, findet sich fast wörtlich in Artikel 27 UNTOC145. Er ist für die Schweiz unproblematisch. Den Umfang und die Voraussetzungen des internationalen Informationsaustausches regeln im geltenden schweizerischen Recht insbesondere Artikel 13 Absatz 2 ZentG146, Artikel 102quater BStP147, die Artikel 350–353 StGB (Zusammenarbeit mit Interpol) sowie für die Rechtshilfe in Strafsachen das Rechtshilfegesetz148. In diesem Zusammenhang von Bedeutung sind auf globaler Ebene Interpol und auf europäischer Ebene das Schengen-Abkommeng149 sowie verschiedene bilaterale

144 Zum Beispiel Art. 1a und 2 IRSG.

145 BBl 2005 6741

146 Bundesgesetz vom 7. Okt. 1994 über kriminalpolizeiliche Zentralstellen des Bundes, ZentG, SR 360. 147 Bundesgesetz vom 15. Juni 1934 über die Bundesstrafrechtspflege, BStB, SR 312.0. 148 SR 351.1 149 Das Schengen-Abkommen ermöglicht der Schweiz einen Ausbau der Polizeizusammen- arbeit, insbesondere dank dem Sach- und Personenfahndungssystem SIS.

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Verträge150. Die Kooperationszentren in Genf und Chiasso, die ihre Rechtsgrundla- ge in den Zusatzprotokollen zu den Verträgen mit Frankreich und Italien finden, leisten einen massgeblichen Beitrag zum erleichterten Informationsaustausch. Zur Verbesserung der Ermittlungszusammenarbeit betreibt die Schweiz zahlreiche Informationssysteme, die bezwecken, Massnahmen zur Feststellung der Identität, des Aufenthaltsortes und der Tätigkeit von verdächtigen Personen zu ermöglichen sowie die Feststellung der Aufenthaltsorte weiterer Personen, die im Zusammenhang mit Straftaten nach diesem Übereinkommen stehen, zu erleichtern151. Eine zentrale Funktion im Hinblick auf eine möglichst einwandfreie Koordination üben die schweizerischen Polizeiattachés im Ausland bzw. die ausländischen Verbindungs- leute in der Schweiz aus. Bezüglich der bilateralen Abkommen kann sodann auf die Rechtshilfe- und Auslie- ferungsverträge verwiesen werden, die die Schweiz mit zahlreichen Staaten abge- schlossen hat. In Bezug auf die multilateralen Vereinbarungen sind zum Beispiel das Europäische Übereinkommen über Geldwäscherei sowie Ermittlung, Beschlagnah- me und Einziehung von Erträgen aus Straftaten152, das Europäische Rechtshilfe- übereinkommen153 sowie dessen Zweites Zusatzprotokoll154 und das Europäische Auslieferungsübereinkommen155 zu erwähnen.

150 Abkommen vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Bundesrepublik Deutschland über die grenzüberschreitende polizeiliche und justiziel- le Zusammenarbeit, in Kraft seit 1. März 2002, SR 0.360.136.1; Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Republik Österreich und dem Fürstentum Liech- tenstein über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehör- den, in Kraft seit 1. Juli 2001, SR 0.360.163.1; Abkommen vom 11. Mai 1998 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Französischen Republik über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit in Justiz-, Polizei- und Zollsachen, in Kraft seit 1. Okt. 2000, SR 0.360.349.1; Abkommen vom 10. Sept. 1998 zwischen der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft und der Italienischen Republik über die Zusammenarbeit der Polizei- und Zollbehörden, in Kraft seit 1. Mai 2000, SR 0.360.454.1; Abkommen vom 5. Febr. 1999 zwischen dem Schweizerischen Bundesrat und der Regierung der Republik Ungarn über die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Kriminalität, in Kraft seit 14. Okt. 2001, SR 0.361.418.1. Diese Staatsverträge beinhalten rechtliche Grundlagen für intensiven, direkten und schnellen Informationsaustausch auf polizeilicher, zum Teil auch auf justizieller Ebene. Sechs weitere Staatsverträge dieser Art wurden unterzeichnet und dürften demnächst ratifiziert werden (Slowenien, Lettland, Tschechien, Rumänien, Alba- nien und Mazedonien). 151 So registriert und speichert das Bundesamt für Polizei erkennungsdienstliche Daten eidgenössischer, kantonaler und internationaler Behörden im automatisierten Finger- abdruck-Identifizierungssystem (AFIS) im Hinblick auf die Identifizierung von Personen und Leichen (Art. 351septies Abs. 1 StGB). Das automatisierte Fahndungssystem (RIPOL) dient u.a. der Ermittlung des Aufenthalts von gesuchten oder vermissten Personen und der Fahndung nach abhanden gekommenen Fahrzeugen und Gegenständen (Art. 351bis Abs. 1 Bst. a StGB). 152 SR 0.311.53 153 SR 0.351.1 154 SR 0.351.12 155 SR 0.353.1

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2.4.6 Gemeinsame Ermittlungen (Art. 49)

Dieser Artikel ermuntert zum Abschluss zwei- oder mehrseitiger Übereinkünfte zum Zwecke gemeinsamer Ermittlungen. Er entspricht wörtlich Artikel 19 UNTOC156, dessen Anforderungen die Schweiz erfüllt.

2.4.7 Besondere Ermittlungsmethoden (Art. 50)

Dieser Artikel, wonach jeder Vertragsstaat im Rahmen seiner innerstaatlichen Rechtsordnung und seiner Möglichkeiten die erforderlichen Massnahmen trifft, um die angemessene Anwendung der kontrollierten Lieferung und anderer besonderer Ermittlungsmethoden wie elektronische und andere Formen der Überwachung und verdeckte Ermittlung zu ermöglichen, entspricht im wesentlichen Artikel 20 UNTOC157. Eine ähnliche Regelung findet sich auch im Zweiten Zusatzprotokoll vom 8. November 2001 zum Europäischen Übereinkommen über die Rechtshilfe in Strafsachen158. Die schweizerische Gesetzgebung ist damit kompatibel. Zur Verfolgung der im Bundesgesetz vom 6. Oktober 2000 betreffend die Überwa- chung des Post- und Fernmeldeverkehrs159 aufgezählten Straftaten, einschliesslich der Korruptionstatbestände, kann unter bestimmten Voraussetzungen eine Überwa- chung angeordnet werden. Verdeckte Ermittlungen für Strafverfahren des Bundes und der Kantone werden im Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über verdeckte Ermitt- lung160 geregelt. Der Einsatz eines verdeckten Ermittlers in einem Rechtshilfever- fahren setzt nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts eine staatsvertragliche Regelung voraus161. Der Vertrag mit Deutschland lässt verdeckte Ermittlungen unter anderem auch auf deutschem Hoheitsgebiet zu162. Das Instrument der kontrollierten Lieferung kann die Schweiz in der Zusammenarbeit mit einzelnen Nachbarstaaten auch grenzüberschreitend einsetzen163.

2.5 Wiedererlangung von Vermögenswerten (Art. 51–59)

2.5.1 Allgemeine Bestimmung (Art. 51)

Artikel 51 erläutert, dass die Rückgabe von Vermögenswerten einen wesentlichen Grundsatz des Übereinkommens darstellt und dass die Vertragsstaaten einander in dieser Hinsicht grösstmögliche Zusammenarbeit und Unterstützung gewähren. Zwar entfaltet dieser Artikel keine rechtliche Wirkung, doch er offenbart den Willen der Vertragsstaaten, alles zu unternehmen, damit das Übereinkommen gegenüber frühe- ren Rechtstexten entscheidende Verbesserungen mit sich bringt.

156 BBl 2005 6736

157 BBl 2005 6736

158 SR 0.351.12; Art. 18 ff.

159 BÜPF, SR 780.1 160 BVE, SR 312.8 161 BGE 132 II 1 E. 3 162 Vgl. Art. 17 und 18 des oben erwähnten Abkommmens mit Deutschland über die grenz- überschreitende polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit. 163 Vgl. Art. 19 bzw. 12 der oben erwähnten Abkommen mit Deutschland bzw. mit Öster- reich/Fürstentum Liechtenstein.

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2.5.2 Verhütung und Aufdeckung der Übertragung

von Erträgen aus Straftaten (Art. 52) Artikel 52 zählt die Regeln und Grundsätze auf, die die Vertragsstaaten befolgen müssen, um die Übertragung von Erträgen aus Straftaten zu verhüten und aufzu- decken. Es gilt zu verhindern, dass durch Bestechung erlangte Vermögenswerte ins internationale Finanzsystem eingebracht werden. Finanzdienstleister haben die erforderlichen Massnahmen zu ergreifen, um ihre Kunden zu identifizieren und die Herkunft der Vermögenswerte festzustellen. Die schweizerischen Bestimmungen zur Sorgfaltspflicht stellen in diesem Bereich das Kernstück der entsprechenden Schutzvorrichtung dar. Diese Regeln beinhalten namentlich die Behandlung der Vermögenswerte von politisch exponierten Personen sowie das Verbot, Geschäfts- beziehungen zu Scheinbanken zu unterhalten. In Anlehnung an die Resolution 1373 des UNO-Sicherheitsrates übermittelt die Schweiz den Finanzintermediären ferner bestimmte landesspezifische Listen mit den Namen natürlicher und juristischer Personen, die unter dem Verdacht der Verwicklung in terroristische Handlungen stehen und unter anderem strengeren Sorgfaltspflichten unterstellt sind. Damit sind die Anforderungen von Artikel 52 durch das geltende schweizerische Recht voll- ständig abgedeckt.

2.5.3 Massnahmen zur unmittelbaren Wiedererlangung

von Vermögensgegenständen und internationale Zusammenarbeit zum Zweck der Einziehung (Art. 53–56) Die Artikel 53–56 befassen sich in detaillierter Weise mit der Wiedererlangung von Vermögensgegenständen auf nationaler und internationaler Ebene. Das schweizeri- sche Recht sieht auf strafrechtlicher Ebene eine umfassende Regelung der Einzie- hung von Vermögensgegenständen vor und verfügt über entsprechende Regelungen im Bereich der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen164.

2.5.4 Rückgabe von Vermögenswerten und Verfügung

darüber (Art. 57) Absatz 2 verpflichtet jeden Vertragsstaat dazu, die erforderlichen gesetzgeberischen und sonstigen Massnahmen zu treffen, damit die zuständigen Behörden eingezogene Vermögenswerte zurückgeben können. Gemäss Artikel 74a Absatz 1 IRSG können Gegenstände oder Vermögenswerte, die zu Sicherungszwecken beschlagnahmt wurden, am Ende des Rechtshilfeverfahrens der zuständigen ausländischen Behörde auf Ersuchen hin zur Einziehung oder Rückerstattung an den Berechtigten herausge- geben werden. Gemäss Absatz 3 des erwähnten Artikels kann die Herausgabe in jedem Stadium des ausländischen Verfahrens erfolgen, in der Regel gestützt auf einen rechtskräftigen und vollstreckbaren Entscheid des ersuchenden Staates. Das schweizerische Gesetz geht damit weiter als das Übereinkommen, das sich lediglich

164 Vgl. dazu Art. 70 ff. StGB und die entsprechenden Bestimmungen im IRSG,

insbesondere Art. 74a IRSG.

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auf eingezogene Vermögenswerte beschränkt. In diesem Zusammenhang gilt es zu erwähnen, dass der ersuchte Staat laut Übereinkommen die Rechtshilfe ausschlagen kann, wenn der ersuchende Staat sich nicht an rechtsstaatliche Grundsätze hält. In Übereinstimmung mit Artikel 46 Absatz 21 des Übereinkommens ist nach Artikel

2 IRSG einem Ersuchen, das gegen entscheidende Grundsätze verstösst und nament-

lich die Verfahrensgarantien der EMRK verletzt, keine Folge zu leisten. Zudem setzt das Erfordernis eines rechtskräftigen Entscheids im ersuchenden Staat dessen umfassende Zusammenarbeit voraus. Fehlt ein derartiger Entscheid, so kann der ersuchte Staat dem ersuchenden Staat die eingezogenen Vermögenswerte zurück- geben – er ist aber nicht dazu verpflichtet. Wurden im ersuchenden Staat öffentliche Gelder veruntreut, so muss dieser als geschädigte Partei sein Eigentumsrecht daran geltend machen und wieder in den Besitz dieser Guthaben gelangen können. Dieser Sachverhalt wird durch Absatz 3 Buchstabe a abgedeckt, wonach der ersuchte Vertragsstaat die eingezogenen Ver- mögensgegenstände an den ersuchenden Vertragsstaat zurückgibt, falls öffentliche Gelder veruntreut oder veruntreute öffentliche Gelder gewaschen wurden (Art. 17 und 23) und wenn die Einziehung nach Artikel 55 und auf der Grundlage einer im ersuchenden Vertragsstaat getroffenen endgültigen gerichtlichen Entscheidung vollstreckt wurde, wobei der ersuchte Vertragsstaat auf Letzteres verzichten kann. Für diesen Fall sieht das Übereinkommen damit eine echte Pflicht zur Rückgabe durch den ersuchten Staat vor, was völkerrechtlich einen enormen Fortschritt dar- stellt und dem besonderen Wesen der umschriebenen Straftaten Rechnung trägt. Handelt es sich dagegen nicht um Veruntreuung öffentlicher Gelder, sondern um Erträge «aus einer anderen Straftat», so sind differenziertere Vorgaben gefragt. Tatsächlich sind Fälle denkbar, in denen der ersuchende Staat keine überwiegenden Rechte an den eingezogenen Vermögenswerten geltend machen kann und andere Lösungen zugunsten der Bestechungsopfer gefunden werden müssen. Für diese Fälle bestimmt das Übereinkommen in Absatz 3 Buchstaben b und c andere Regeln, wonach die Rückgabe an den ersuchenden Staat nicht automatisch erfolgt und die eingezogenen Vermögenswerte in jedem Einzelfall unter Berücksichtigung aller Sach- und Rechtsumstände einer möglichst gerechten Bestimmung zugeführt wer- den. In der Schweiz entspricht bereits das Bundesgesetz vom 19. März 2004 über die Teilung eingezogener Vermögenswerte165 den Anforderungen des Übereinkommens und kann zur Anwendung gelangen. Als Entschädigung für seine Rolle im Rückgabeverfahren kann der ersuchte Ver- tragsstaat, «sofern die Vertragsstaaten nichts anderes beschliessen», gegebenenfalls angemessene Kosten abziehen, die bei Ermittlungen, Strafverfolgungsmassnahmen oder Gerichtsverfahren entstanden sind, die mit der Rückgabe der eingezogenen Vermögensgegenstände enden (Abs. 4). Unter « angemessenen Kosten» sind ent- standene Kosten und Auslagen zu verstehen, keinesfalls aber Vermittlungshonorare oder andere nicht näher bestimmte Ausgaben. Die Vertragsstaaten werden aufgefor- dert, die voraussichtlichen Auslagen miteinander zu besprechen166. Absatz 5 benennt weitere Vorgehensweisen, mit deren Hilfe der ersuchte und der ersuchende Staat Situationen bewältigen können, deren Lösung zweifelhaft erscheint, namentlich wenn der ersuchende Staat nicht zur gerichtlichen Zusammen- arbeit imstande ist. Zur rascheren Rückführung der im Ausland eingezogenen Ver-

165 SR 312.4

166 Vgl. Vorarbeiten A/58/422/Add.1, S. 11.

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mögenswerte können die Vertragsstaaten Ad-hoc-Lösungen vereinbaren, um nicht den Abschluss langer und komplexer Gerichtsverfahren abwarten zu müssen. Dies bedarf allerdings einer beiderseitigen Vereinbarung, da es sich hier nicht um eine automatische, obligatorische Rückgabe handelt. Der ersuchte Staat erhält damit Mitsprachemöglichkeiten, namentlich was die Bestimmung der zurückgeführten Vermögenswerte anbelangt, die möglichst zugunsten der Bevölkerung und der Bestechungsopfer einzusetzen sind.

2.5.5 Zentrale Meldestelle (Art. 58)

Nach Artikel 58 erwägt jeder Vertragsstaat die Einrichtung einer zentralen Melde- stelle, die Meldungen über verdächtige Finanztransaktionen entgegennimmt, analy- siert und an die zuständigen Behörden weiterleitet. In der Schweiz nimmt die Meldestelle für Geldwäscherei (MROS) diese Aufgaben gestützt auf das Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997167 zur Bekämpfung der Geld- wäscherei wahr.

2.6 Technische Hilfe und Informationsaustausch

(Art. 60–62)

2.6.1 Ausbildung und technische Hilfe (Art. 60)

Absatz 1 zählt exemplarisch die Bereiche auf, in denen jeder Vertragsstaat freiwillig aktive Ausbildungsarbeit leisten könnte; die Vertragsstaaten sind in der Wahl der Massnahmen oder Empfehlungen frei. In der Schweiz gibt es verschiedene Schulungskonzepte für die Aus- und Weiterbil- dung, die von Einrichtungen wie dem Schweizerischen Polizeiinstitut oder dem «Institut de lutte contre la criminalité économique» angeboten werden. Diese Ange- bote richten sich an Mitarbeitende der kantonalen Staatsanwaltschaften und Unter- suchungsrichterämter sowie der Schweizerischen Bundesanwaltschaft und des Bundesamts für Polizei. Im Übrigen haben Mitarbeitende der Bundeskriminalpolizei (BKP), die im Rahmen der neuen Zuständigkeiten des Bundes in Anwendung von Artikel 340bis StGB eingestellt wurden, ausnahmslos eine dreimonatige interne Schulung durchlaufen. Ganz allgemein besuchen BKP-Mitarbeitende regelmässig Weiterbildungskurse im In- und Ausland. Die Absätze 2–8 betont die Notwendigkeit, anderen Ländern, insbesondere Ent- wicklungs- und Schwellenländern, technische Hilfe und materielle Unterstützung zu gewähren. Informationsaustausch gehört ebenfalls zu den empfohlenen Massnah- men. Den Vertragsstaaten werden zudem Beitragszahlungen an die UNODC nahe- gelegt, um die Anwendung des Übereinkommens in den Entwicklungsländern sicherzustellen. Über die DEZA leistet die Schweiz bereits technische Hilfe bei der Bekämpfung der Korruption und der Geldwäscherei, wenn ein Land darum ersucht. Diese Hilfestel- lung läuft über allgemeine Gouvernanz-Programme oder spezielle Programme zur

167 GwG, SR 955.0

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Korruptionsbekämpfung. Daneben besteht in der Schweiz ein Ausbildungsangebot, das entsprechend den Bedürfnissen und Besonderheiten der betreffenden Länder modularisiert werden soll. Informationsaustausch sowie Recherchen und Studien zum Thema Korruption erfolgen in Zusammenarbeit oder unter der Leitung von Organisationen der Zivilgesellschaft oder akademischer Einrichtungen in der Schweiz oder den Entwicklungs- und Übergangsländern. Punktuell können der UNODC auch Beiträge zugunsten spezifischer Projekte überwiesen werden. Schliesslich kann für den Polizeibereich erwähnt werden, dass die Schweiz zusam- men mit weiteren internationalen Partnern (Österreich und Norwegen) andere Ver- tragsstaaten bei Ausbildungsprogrammen in Südosteuropa mit dem Projekt OCTN (Organised Crime Training Network for Operational Managers in South Eastern Europe) unterstützt. Dabei soll die Effektivität der Polizei verbessert werden.

2.6.2 Sammlung, Austausch und Analyse

von Informationen über Korruption (Art. 61) Artikel 61 fordert die Vertragsstaaten dazu auf, die Tendenzen der Korruption und die Verhältnisse, unter denen Korruptionsdelikte begangen werden, durch Sachver- ständige prüfen zu lassen und namentlich Fachwissen grenzüberschreitend zusam- menzuführen mit dem Ziel, Verhütungs- und Bekämpfungsmethoden zu entwickeln, zu überwachen und zu bewerten. Der Dienst für Analyse und Prävention (DAP) des Bundesamts für Polizei verfolgt die Entwicklung der Kriminalität im Allgemeinen und des internationalen organi- sierten Verbrechens im Besonderen. Er verfasst strategische Analysen zu verschie- denen Bereichen der Wirtschaftskriminalität und insbesondere der Korruption. Seine Berichte dienen als Entscheidungs- und Informationsgrundlage für die Verantwortli- chen in der Politik und die Polizeidienste sowie für andere Bundes- und Kantonsbe- hörden. Bestimmte Berichte sind zudem für die Öffentlichkeit bestimmt168. Zu den Aufgaben des DAP gehört ferner der Informationsaustausch mit internationalen Behörden und wissenschaftlichen Diensten.

2.6.3 Sonstige Massnahmen: Anwendung

des Übereinkommens durch wirtschaftliche Entwicklung und technische Hilfe (Art. 62) Gestützt auf Artikel 62 werden die Mitgliedstaaten insbesondere dazu angehalten, Entwicklungsländer im Kampf gegen die Korruption in finanzieller, materieller und technischer Hinsicht nachhaltig zu unterstützen. Die Schweiz beteiligt sich an verschiedenen internationalen und regionalen Initiati- ven, deren Ziel es ist, die Kapazitäten anderer Länder auf dem Gebiet der Korrup- tionsprävention und -bekämpfung zu stärken. Die schweizerischen Bemühungen zielen darauf ab, das Übel der Korruption an seinen Wurzeln zu packen. Verschie- dene Programme der bilateralen Entwicklungszusammenarbeit bezwecken, die Gouvernanz in den Partnerländern zu verbessern. Dies kann u.a. durch Reformen der öffentlichen Verwaltung und der Finanzen, Justizreformen sowie die Stärkung von

168 Zum Beispiel der jährliche «Bericht Innere Sicherheit der Schweiz».

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Presse und Zivilgesellschaft erreicht werden. In ihrer Eigenschaft als wichtige Bei- tragszahlerin bei der Weltbank und den regionalen Entwicklungsbanken169 sowie in der UNO und den Spezialorganisationen der Vereinten Nationen setzt sich die Schweiz auch im multilateralen Rahmen dafür ein, dass sowohl auf Länderebene und im regionalen Kontext als auch auf globalem Niveau wirksame Massnahmen zur Vorbeugung und zur Bekämpfung der Korruption getroffen werden. Die Schweiz ist zudem Mitglied des «Global Corporate Governance Forum»170, das von der Weltbankgruppe und der OECD gegründet worden ist und durch verschiedene Geber finanziert wird. Sie ist auch im sogenannten «Network on Governance» der OECD vertreten171. Die Schweiz beteiligt sich ferner aktiv an zwei regionalen Initiativen der OECD, nämlich der «Stability Pact Anti-Corruption Initiative for South Eastern Europe» (SPAI) und der «Anti-Corruption Initiative for Eastern Europe and Central Asia». Daneben unterstützt sie auch spezifische Projekte in einzelnen Ländern, in denen der Aufbau einer nationalen Anti-Korruptions-Behörde unterstützt wird172 oder Radiokampagnen zur Sensibilisierung der Bevölkerung finanziert werden173. Die Schweiz unterstützt auch verschiedene Nicht-Regierungs- Organisationen, die auf dem Gebiet der Korruptionsprävention tätig sind174. Im Rahmen der internationalen Zusammenarbeit unterstützt die Schweiz vorzugs- weise Massnahmen auf Regierungsebene (institutionelle Reformen) und Aktivitäten, welche die Zivilgesellschaft einbeziehen (Sensibilisierung, partizipative Ansätze, soziale Audits). Bei der Korruptionsbekämpfung gilt es, zwischen zwei Aspekten zu unterscheiden: Einerseits muss die Korruption als ein Übel für sich betrachtet wer- den, dem durch direkte Massnahmen begegnet werden kann175. Andererseits ist sie als Symptom für eine schlechte Regierungsführung zu betrachten. In diesem Fall gilt es, die Ursachen zu erkennen und diese zu beheben176. Die DEZA führt in diesen Bereichen verschiedene Programme durch, unterstützt regionale Initiativen, bietet technische Hilfe an und koordiniert sich mit anderen Gebern. Von präventivem Charakter ist auch die spezifische Anti-Korruptions-Klausel, die DEZA und SECO jeweils in ihre bilateralen Verträge zur Entwicklungszusammenarbeit einbauen. Die Schweiz ist im Bereich der wirtschaftlichen Entwicklung und technischen Hilfe mithin recht aktiv und entspricht damit den Intentionen dieser Bestimmung.

169 Afrikanische Entwicklungsbank, Asiatische Entwicklungsbank, Interamerikanische Entwicklungsbank. 170 Das Forum widmet sich insbesondere der Bewusstseinsbildung in Bezug auf die Korrup- tionsproblematik und dem Aufbau entsprechender Institutionen und Strukturen zur Vor- beugung und Bekämpfung der Korruption in Entwicklungsländern. 171 In diesem Gremium wird u.a. nach Wegen gesucht, die Koordination unter den Geberlän- dern in Bezug auf Programme zur Korruptionsbekämpfung zu erhöhen.

172 Zum Beispiel Ecuador und Madagaskar.

173 Zum Beispiel Senegal, Benin und Niger.

174 Zum Beispiel Burkina Faso und Mozambique.

175 Zum Beispiel Reformen des Strafrechts, Anti-Korruptions-Agenturen, Schutz der Infor- manten («Whistle-Blowers protection»). 176 Zum Beispiel Förderung des Informationszugangs, Reformen des Justizsystems, Refor- men der öffentlichen Verwaltung, Mechanismen der Rechenschaftsablegung zwischen Bürgern und Staat.

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2.7 Mechanismen zur Anwendung (Art. 63 und 64)

2.7.1 Konferenz der Vertragsstaaten des Übereinkommens

(Art. 63) und Sekretariat (Art. 64) Der Zweck der Konferenz der Vertragsparteien besteht darin, die Erreichung der im Übereinkommen festgelegten Ziele zu verbessern und dessen Umsetzung zu fördern und zu überprüfen (Art. 63 Abs. 1). Sie gibt sich eine Geschäftsordnung (Art. 63 Abs. 3). Mögliche Massnahmen zur Erreichung der Ziele werden beispielhaft aufge- zählt; neben der Verbesserung der technischen Hilfe und dem Informationsaustausch sollen namentlich die Anwendung des Übereinkommens durch die Vertragsparteien überprüft und entsprechende Empfehlungen abgegeben werden (Art. 63 Abs. 4). Die Vertragsstaaten werden zu diesem Zweck verpflichtet, Informationen über ihre Programme, Pläne und Praktiken sowie über Gesetzgebungs- und Verwaltungs- massnahmen zur Anwendung des Übereinkommens zu übermitteln, soweit sie von der Konferenz der Vertragsparteien darum ersucht werden (Art. 63 Abs. 6). Der Generalsekretär der Vereinten Nationen stellt die erforderlichen Sekretariatsdienste zur Verfügung (Art. 64 Abs. 1). Die erste Konferenz der Vertragsstaaten hat im Dezember 2006 in Jordanien stattge- funden. Es wurden organisatorische Voraussetzungen für die Umsetzung der seit Dezember 2005 in Kraft stehenden Konvention geschaffen. Wichtigstes Ergebnis der Konferenz bildet die Schaffung von Arbeitsgruppen im Hinblick auf die Umset- zung der Konvention (Monitoring der Implementierung in den Vertragsstaaten; Rückführung illegaler Vermögenswerte; technische Unterstützung). Diese Experten- gruppen werden dieses Jahr ihre Arbeit aufnehmen und der zweiten Konferenz der Vertragsstaaten Anfang 2008 konkrete Empfehlungen unterbreiten.

2.8 Schlussbestimmungen (Art. 65–71)

2.8.1 Anwendung des Übereinkommens (Art. 65)

Die Artikel 65–71 enthalten die üblichen Schlussbestimmungen bezüglich Anwen- dung des Übereinkommens, Streitbeilegung, Unterzeichnung, Inkrafttreten, Ände- rung, Kündigung, Depositar und Sprachen.

Anwendung des Übereinkommens (Art. 65) Um seine Verpflichtungen nach dem Übereinkommen zu erfüllen, muss jeder Ver- tragsstaat im Einklang mit den wesentlichen Grundsätzen seines innerstaatlichen Rechts die notwendigen Massnahmen, einschliesslich Gesetzgebungs- und Verwal- tungsmassnahmen, ergreifen (Abs. 1). Jeder Vertragsstaat kann zur Verhütung und Bekämpfung der Korruption strengere oder schärfere Massnahmen treffen, als im Übereinkommen vorgesehen sind (Abs. 2).

Regelung über die Beilegung von Streitigkeiten (Art. 66) Artikel 66 regelt den Mechanismus zur Beilegung von Streitigkeiten bezüglich der Auslegung oder der Anwendung des Übereinkommens. Zuerst sind Streitigkeiten durch Verhandlungen beizulegen (Abs. 1). In einer zweiten Phase werden diese auf Verlangen eines der Vertragsstaaten einem Schiedsverfahren unterworfen (Abs. 2).

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Bei Uneinigkeit sieht das Übereinkommen schlussendlich vor, dass die Streitigkeit schliesslich dem Internationalen Gerichtshof unterbreitet wird (Abs. 2). Die Formulierung von Artikel 66 entspricht derjenigen anderer Übereinkommen der Vereinten Nationen, deren Mitglied die Schweiz ist (namentlich im Bereich des Terrorismus und der organisierten Kriminalität). Des Weiteren ist die Schweiz dem Statut des Internationalen Gerichtshofs177 beigetreten und anerkennt nach Artikel 36 des Statuts seine verbindliche Gerichtsbarkeit.

Unterzeichnung, Ratifikation, Inkrafttreten und Kündigung (Art. 67, 68 und 70) Die Konvention lag für alle Staaten vom 9. bis 11. Dezember 2003 in Mérida (Mexiko) und danach bis zum 9. Dezember 2005 am Hauptsitz der Vereinten Natio- nen in New York zur Unterzeichnung auf (Art. 67 Abs. 1). Sie wurde von 140 Staa- ten unterzeichnet und von bislang 90 Staaten ratifiziert. Die Schweiz hat die Kon- vention am 10. Dezember 2003 unterzeichnet. Artikel 68 legt fest, dass das Übereinkommen am neunzigsten Tag nach Hinterle- gung der dreissigsten Ratifikations-, Annahme-, Genehmigungs- oder Beitrittsur- kunde in Kraft tritt. Für Staaten, deren Ratifikation oder Beitritt zum Übereinkom- men nach diesem Zeitraum erfolgt, tritt die Konvention am dreissigsten Tag nach Hinterlegung, Ratifikation, Annahme, Genehmigung oder Beitritt in Kraft. Die Konvention ist am 14. Dezember 2005 in Kraft getreten. Schliesslich kann jeder Vertragsstaat dieses Übereinkommen durch eine an den Generalsekretär der Vereinten Nationen gerichtete schriftliche Notifikation kündigen (Art. 70).

3 Auswirkungen

3.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

auf den Bund und die Kantone Der Beitritt zum Übereinkommen hat insgesamt keine unmittelbaren finanziellen oder personellen Auswirkungen. Da das schweizerische Recht den Anforderungen bereits vollumfänglich genügt, sind keinerlei Gesetzesanpassungen erforderlich. Aufgrund der weltweiten Geltung des Übereinkommens kann eine Mehrbelastung der Strafverfolgungsbehörden auf Bundes- und Kantonsebene sowie eine Zunahme der Rechtshilfeersuchen nicht ausgeschlossen werden. Allfällige finanzielle und personelle Auswirkungen können jedoch erst im Rahmen der Anwendung des Über- einkommens abgeschätzt werden. Die einzige neue Aufgabe für die Schweiz, die Beschickung der Staatenkonferenz gemäss Artikel 63, wird mit den bestehenden Ressourcen bewältigt.

177 SR 0.193.501; das Statut ist für die Schweiz am 28. Juli 1948 in Kraft getreten.

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3.2 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Die Ratifikation hat keine direkten volkswirtschaftlichen Auswirkungen. Immerhin lässt sich erwarten, dass insbesondere die verstärkte Prävention und Repression der Bestechung weltweit zu einer gewissen Verminderung der mit der Bestechung verbundenen volkswirtschaftlichen Schäden beitragen wird.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Das Geschäft ist im Bericht des Bundesrates über die Legislaturplanung 2003–2007 vom 25. Februar 2004178 nicht angekündigt, weil das Übereinkommen erst Ende

2003 von der UNO-Vollersammlung verabschiedet wurde.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit

Die Verfassungsgrundlage des Bundesbeschlusses zur Genehmigung des Überein- kommens findet sich in der allgemeinen aussenpolitischen Kompetenz des Bundes gemäss Artikel 54 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV). Artikel 184 Absatz 2 BV ermächtigt den Bundesrat, völkerrechtliche Verträge zu unterzeichnen und zu ratifi- zieren. Die Bundesversammlung ist nach Artikel 166 Absatz 2 BV für die Genehmi- gung völkerrechtlicher Verträge zuständig. Gemäss Artikel 141 Absatz 1 Buchstabe d BV werden völkerrechtliche Verträge dem fakultativen Referendum unterstellt, wenn sie unbefristet und unkündbar sind (Abs. 1), den Beitritt zu einer internationalen Organisation vorsehen (Abs. 2), wich- tige rechtsetzende Bestimmungen enthalten oder wenn deren Umsetzung den Erlass von Bundesgesetzen erfordert (Abs. 3). Das Übereinkommen ist jederzeit kündbar und sieht keinen Beitritt zu einer interna- tionalen Organisation vor. Der Beitritt zum Übereinkommen bedingt keine Anpas- sungen des schweizerischen Rechts. Hingegen verpflichten sich die Vertragsstaaten, dem Mindeststandard des Übereinkommens landesrechtlich zu entsprechen und dazu gesetzgeberische und andere geeignete Massnahmen zu treffen. Würde die schwei- zerische Gesetzgebung die notwendigen Regelungen nicht enthalten, so wäre zur Umsetzung dieser Bestimmungen der Erlass von Bundesgesetzen erforderlich. Der Genehmigungsbeschluss der Bundesversammlung unterliegt somit dem fakulta- tiven Referendum für völkerrechtliche Verträge. Nach Artikel 163 Absatz 2 BV und Artikel 24 Absatz 3 des Parlamentsgesetzes vom 13. Dezember 2002179 erfolgt die Genehmigung in der Form des Bundesbeschlusses.

178 BBl 2004 1149 1202

179 SR 171.10

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5.2 Verhältnis zum europäischen Recht

Die Schweiz hat das Strafrechtsübereinkommen und das Zusatzprotokoll des Euro- parates über Korruption ratifiziert. Diese Instrumente harmonisieren die Strafbe- stimmungen in den Mitgliedstaaten und verstärken die internationale Zusammenar- beit. Deren Umsetzung wird insbesondere durch gegenseitige Länderprüfungen gewährleistet. Die dadurch initiierte Harmonisierung der strafrechtlichen Erfassung der verschiedenen Formen der Amtsträger- und Privatbestechung in Europa hat sich bedingt durch die relativ hohe Zahl der beigetretenen Länder bereits zu einem be- achtlichen Teil verwirklicht. Das vorliegende Übereinkommen der Vereinten Natio- nen ergänzt und vervollständigt diese Bestrebungen auf weltweiter Ebene. In den letzten Jahren hat auch die Europäische Union zur Bekämpfung der Korrup- tion auf internationaler Ebene beigetragen und dabei eine weitgehende Konvergenz mit den in diesem Bereich bestehenden Vorschriften des Europarates, namentlich des Strafrechtsübereinkommens, erzielt180. Darüber hinaus hat die Kommission dem Rat am 2. März 2006 einen Beschlussentwurf vorgelegt, um das UNO-Überein- kommen gegen Korruption im Namen der EU zu ratifizieren181. Die Vorlage steht damit im Einklang mit dem EU-Recht, das für die Schweiz allerdings nicht verbind- lich ist.

180 BBl 2004 6983 7041

181 Vorschlag der Kommission vom 2. März 2006 für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Korruption im Namen der Gemeinschaft, KOM (2006) 82 endg.

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