Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über die eidgenössische Volkszählung | Lexipedia

06.093

Botschaft zur Totalrevision des Bundesgesetzes über die eidgenössische Volkszählung

vom 29. November 2006

Sehr geehrte Herren Präsidenten Sehr geehrte Damen und Herren

Mit der vorliegenden Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustim- mung, den Entwurf zu einer Totalrevision des Volkszählungsgesetzes und den Entwurf zu einem Bundesbeschluss über die Finanzierung der Volkszählung in den Jahren 2008–2015. Wir beantragen Ihnen überdies, folgenden parlamentarischen Vorstoss abzuschrei- ben:

2006 P 05.3809 Volkszählung 2010. Planung von flankierenden

Massnahmen (N 23.06.06, Widmer)

Wir versichern Sie, sehr geehrte Herren Präsidenten, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hochachtung.

29. November 2006 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2006-1832 53

Übersicht

Die öffentliche Statistik hat den Auftrag, repräsentative Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt bereitzustellen. Die verschiedenen Sach- und Politik- bereiche sind ausgewogen und bedürfnisgerecht abzudecken. In einer Zeit des zunehmend raschen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels gewinnt dabei die thematische Breite und Vielfalt sowie die Aktualität der bereitzustellenden Informationen mehr Gewicht gegenüber der räumlichen Tiefe. Die Statistikproduk- tion hat sich am Bedarf nach statistischen Informationen zu orientieren. Wenn früher einzelne Erhebungen im Vordergrund standen, ist heute eine ergebnisorien- tierte Sicht erforderlich. Die benötigten Informationen sind nicht mehr in Form unabhängiger Erhebungen, sondern mittels eines umfassend optimierten und koor- dinierten Erhebungs-, Auswertungs- und Analysesystems bereitzustellen. Die Volkszählung liefert Informationen für einen Teil der oben genannten Themen- bereiche. Sie hat sich im Lauf der Zeit von ihrer ursprünglichen Funktion einer reinen Zählung der Wohnbevölkerung zu einer Strukturerhebung über Bevölkerung, Haushalte, Arbeits- und Schulorte sowie über Gebäude und Wohnungen entwickelt. Miteinander kombiniert zeigen diese Daten verschiedene Facetten der gesellschaft- lichen Entwicklungen auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene sowie im internationalen Vergleich. Die erhobenen Daten sind heute wichtige Entscheid- grundlagen für Politik, Verwaltung und Wissenschaft. Die Nachfrage nach Volkszählungsdaten beruht einerseits auf Verfassungs- oder Gesetzesaufträgen und andererseits auf verschiedensten Bedürfnissen von Verwal- tungsstellen aller Staatsebenen sowie zahlreichen weiteren Akteuren, die auf Daten der Volkszählung angewiesen sind oder die aus der Verfügbarkeit dieser Daten einen erheblichen Nutzen ziehen können. Diese Akteure kommen insbesondere aus den Bereichen Politik, Wissenschaft und Forschung, Schulen und Lehre, Verbände, Wirtschaft, Medien und Öffentlichkeit. In der Vergangenheit hat die Volkszählung einen gegenüber dem umfassenden Auftrag der öffentlichen Statistik spezifisch ausgewiesenen Teilauftrag erfüllt. Sie hat zu festgelegten Themen räumlich detaillierte Informationen bereitstellen können, dank der Vollerhebung flächendeckend. Dies allerdings lediglich in 10-jährigen Abständen. Vor dem Hintergrund der neuen Anforderungen an die Statistik im Hinblick auf Aktualität und thematische Breite und zur Entlastung der Befragten hat sich der Bundesrat am 10. Juni 2005 für eine Aktualisierung des Erhebungsauftrags sowie eine innovative Volkszählungsmethode auf der Basis von harmonisierten Registern und ergänzenden Stichprobenerhebungen ausgesprochen. Anschliessend wurde bei den Kantonen und den interessierten Kreisen eine Anhörung zu dieser Neulösung durchgeführt.

Insbesondere die Kantone sprachen sich – neben einer Registererhebung – für die Beibehaltung einer Vollerhebung bei der Gesamtbevölkerung zu den nicht in den Registern enthaltenen Volkszählungsmerkmalen aus. Diese Vollerhebung soll wei- terhin alle zehn Jahre stattfinden. Wirtschaftskreise haben – neben anderen – die Neuorientierung des Bundesrates unterstützt, weil mit der neuen Methode aktuelle Daten mit einer grösseren thematischen Breite zu günstigeren Kosten zur Verfügung gestellt werden können. Aufgrund der widersprüchlichen Anhörungsergebnisse hat der Bundesrat am 26. April 2006 beschlossen, seine Variante mit einer zusätzlichen jährlichen Struk- turerhebung zu ergänzen und damit den Anforderungen der Kantone und anderer Bundesämter entgegenzukommen. Mit der jährlichen Strukturerhebung werden die nicht in den Registern enthaltenen Volkszählungsmerkmale mittels grosser Stichpro- ben erfasst. Damit können auch kleinräumige Ergebnisse zur Verfügung gestellt werden, die jedoch weniger weit gehen als bei einer Vollerhebung. Mit der Struktur- erhebung kann auch die Kontinuität der Zeitreihen sichergestellt werden. Zudem hat der Bundesrat am 26. April 2006 beschlossen, in der Botschaft neben der Bundesratsvariante die Variante der Kantone darzustellen. Die vom Bundesrat neu konzipierte Volkszählung wird in Form von Register- und Stichprobenerhebungen in ein statistisches Gesamtsystem für Personen- und Haus- haltserhebungen integriert und ergänzt dieses mit den folgenden Elementen: a. Registererhebung: Die jährliche Registererhebung basiert auf den Einwoh- nerregistern von Gemeinden und Kantonen, den wichtigsten Bundesperso- nenregistern sowie dem eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregister; b. Strukturerhebung: Eine jährliche Stichprobenerhebung bei 200 000 Perso- nen erlaubt statistische Auswertungen für kleinere Gruppen von 15 000 resp. nach fünf Jahren von 3000 Personen und die statistische Erfassung inner- halb dieser Gruppen von 140 resp. 30 Personen; c. Thematische Stichprobenerhebungen in folgenden thematischen Bereichen: Verkehr, Familie und Generationen, Gesundheit, Bildung sowie Sprache und Religionen. Es findet jährlich eine Strukturerhebung und eine thematische Stichprobenerhebung statt. Die Strukturerhebung und die thematischen Stichprobenerhebungen können von Bundesämtern und von Kantonen auf eigene Kosten aufgestockt werden. Bestehende Informationslücken können mit der Weiterentwicklung des Gesamt- systems – z.B. durch die Erschliessung und Einbindung neuer Datenquellen, die Erfassung zusätzlicher Merkmale aus Registern oder Erhebungen, die Kombination von Informationen oder den Einsatz neuer Methoden – sukzessive geschlossen werden. Die Bundesratsvariante entspricht zahlreichen parlamentarischen Vorstössen zur Entlastung der Befragten sowie der Gemeinden, sie berücksichtigt die von der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) gemeinsam mit dem europäischen statistischen Amt (EUROSTAT) erarbeiteten Empfehlungen und ist europakompatibel.

Die Gesamtkosten der Bundesratsvariante liegen deutlich tiefer als beim Vorschlag der Kantone. Bei der Bundesratsvariante fallen in der Zeitspanne von 2008 bis 2015 im Rahmen des beantragten Kredits beim Bund Kosten von 69,2 Millionen Franken an. Bei den Kantonen fallen in derselben Zeitspanne nur Kosten an, wenn sie eine Aufstockung der Stichprobe bestellen. Bei der Variante der Kantone fallen in der- selben Zeitspanne insgesamt Kosten von 137,1 Millionen Franken an, beim Bund 99,6 Millionen Franken und bei den Kantonen 37,5 Millionen Franken. Zusammen mit dem neuen Volkszählungsgesetz beantragt der Bundesrat in der vorliegenden Botschaft die Verabschiedung eines Bundesbeschlusses über die Finanzierung der Volkszählung in den Jahren 2008–2015. Beantragt wird ein Zahlungsrahmen von 69,2 Millionen Franken und ein Verpflichtungskredit von 21,5 Millionen Franken für die Beauftragung verwaltungsexterner Expertinnen und Experten im Zusammenhang mit der Volkszählung. Die Volkszählung nach neuem Recht wird ab 2010 durchgeführt.

Inhaltsverzeichnis

Übersicht 54 Verzeichnis der Abkürzungen 59

1 Grundzüge der Vorlage 61

1.1 Ausgangslage 61

1.1.1 Einleitung 61

1.1.2 Vorgeschichte 62

1.1.3 Kurzer Überblick über das Registerharmonisierungsgesetz 63

1.1.4 Modernisierung der öffentlichen Statistik 64

1.1.5 Entscheide des Bundesrates vom 10. Juni 2005 66

1.1.6 Anhörungen der Kantone, politischen Parteien und

interessierten Kreise 66

1.1.7 Entscheide des Bundesrats vom 26. April 2006 67

1.2 Die beantragte Neuregelung 68

1.2.1 Einleitung 68

1.2.2 Das Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen 69

1.2.3 Ergänzende Erhebungen im Rahmen der Bundesratsvariante

ab 2010 71

1.2.4 Ergebnisse der Bundesratsvariante 79

1.2.5 Der Aufbau eines Stichprobenrahmens 83

1.2.6 Aufstockungsmodell 83

1.2.7 Rechtliche Anforderungen 84

1.2.8 Kostenfolgen der Bundesratsvariante 84

1.2.9 Planungsübersicht der Bundesratsvariante 85

1.3 Untersuchte Lösungsmöglichkeiten 86

1.3.1 Einleitung 86

1.3.2 Variante der Kantone 87

1.3.3 Ergebnisse der Suche eines Kompromisses 90

1.4 Begründung und Bewertung der vom Bundesrat vorgeschlagenen

Lösung 93

1.4.1 Einleitung 93

1.4.2 Entlastung der Befragten 93

1.4.3 Einschätzung der Varianten in Bezug auf die zu erwartenden

Ergebnisse 94

1.4.4 Nachhaltigkeit der Lösung 96

1.4.5 Internationale Entwicklung 98

1.4.6 Zusammenfassende Darstellung 100

1.5 Rechtsvergleich und Verhältnis zu europäischem Recht 102

1.6 Umsetzung 103

1.6.1 Operative Massnahmen 103

1.6.2 Veröffentlichung der Resultate der Volkszählung ab 2010 104

1.7 Abschreibung parlamentarischer Vorstösse 104

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

des Volkszählungsgesetzes 105

2.1 Gliederung des Gesetzes 105

2.2 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen 105

2.3 2. Abschnitt: Bestandteile der Volkszählung 106

2.4 3. Abschnitt: Erhebungsorgan 110

2.5 4. Abschnitt: Auskunftspflicht, Datenverwendung und Datenschutz,

Veröffentlichung 110

2.6 5. Abschnitt: Kosten 113

2.7 6. Abschnitt: Schlussbestimmungen 113

3 Auswirkungen 114

3.1 Auswirkungen auf den Bund; Erläuterungen

des Finanzierungsbeschlusses 114

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen 114

3.1.2 Auswirkungen auf den Finanzplan 2008–2010 116

3.1.3 Kommentar zu den einzelnen Rubriken der Bundesratsvariante 116

3.1.4 Bundesbeschluss über die Finanzierung der Volkszählung

in den Jahren 2008–2015 118

3.1.5 Weitere Auswirkungen auf den Bund 118

3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden 119

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen 121

3.4 Andere Auswirkungen 121

3.4.1 Auswirkungen auf Städte, Agglomerationen 121

3.4.2 Sicherstellung des Datenschutzes 123

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 123

5 Rechtliche Aspekte 123

5.1 Verfassungsmässigkeit des Volkszählungsgesetzes 123

5.2 Ausgabenbremse 124

5.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 124

Anhänge

1 Ergänzende Beschreibung der Bundesratsvariante 125

2 Ergänzende Beschreibung der Kantonsvariante 134

3 Übersicht der Merkmale der Volkszählungen seit 1850 137

4 Die Bestimmung von Agglomerationen 140

Bundesgesetz über die eidgenössische Volkszählung (Entwurf) 143 Bundesbeschluss über die Finanzierung der Volkszählung in den Jahren 2008–2015 (Entwurf) 151

Verzeichnis der Abkürzungen

AUPER Automatisiertes Personenregistratursystem, das die Personen aus dem Asylbereich enthält (Bundesamt für Migration) BFS Bundesamt für Statistik Bilaterale II Im Zusammenhang mit den zweiten Bilateralen Abkommen von

2004 zwischen der EU und der Schweiz wurde ein Statistikab-

kommen vereinbart (SR 0.431.026.81), das eine Harmonisierung insbesondere im Bereich der Wirtschafts- und Unternehmensstatis- tik beinhaltet. Damit ist die Vergleichbarkeit schweizerischer und europäischer Statistiken in diesen Bereichen sichergestellt EGID Eidgenössischer Gebäudeidentifikator: nicht sprechende, unverän- derliche und schweizweit eindeutige Gebäudenummer im eidge- nössischen GWR ESPOP Statistik des jährlichen Bevölkerungsstandes Eurostat Statistisches Amt der Europäischen Union. Eurostat hat den Auf- trag, der Europäischen Union einen hochwertigen statistischen Informationsdienst zur Verfügung zu stellen EVE Einkommens- und Verbrauchserhebung EWID Eidgenössischer Wohnungsidentifikator: nicht sprechende, unver- änderliche und in Kombination mit dem EGID schweizweit ein- deutige Wohnungsnummer im eidgenössischen GWR FEDESTAT Koordinationsgremium zwischen dem Bundesamt für Statistik und den Bundesstatistikstellen GWR Eidgenössisches Gebäude- und Wohnungsregister (Bundesamt für Statistik) IKT Informations- und Kommunikationstechnologie IKT-Plattform Gesamtheit der Hardware und Software (Anwendung, Betriebs-, Kommunikations- und Datenverwaltungssysteme), die für die Umsetzung des RHG beim Bund eingesetzt werden INFOSTAR Informatisiertes Standesregister zur Beurkundung des Personen- standes (von den Kantonen geführte und vom Bundesamt für Justiz betriebene zentrale Datenbank) KORSTAT Vertreter der kantonalen und städtischen statistischen Ämter ORDIPRO Informationssystem der ausländischen Diplomaten und internatio- nalen Funktionäre (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten) REGIOSTAT Koordinationsgremium zwischen dem Bundesamt für Statistik sowie den Vertretern der kantonalen und städtischen statistischen Ämtern RHG Bundesgesetz vom 23. Juni 2006 über die Harmonisierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister (Regis- terharmonisierungsgesetz, SR 431.02)

SAKE Schweizerische Arbeitskräfteerhebung SILC Survey on Income and Living Conditions (Einkommen und Lebensbedingungen) SVN Sozialversicherungsnummer: nicht sprechende, unveränderliche und eindeutige Versichertennummer, die ab 2008 die heutige AHV-Nummer ablöst; Synonym zur «neuen AHV- Versichertennummer» VERA Im Informationssystem vernetzte Verwaltung der Auslandschwei- zerinnen und Auslandschweizer geführtes Matrikel-Register der schweizerischen diplomatischen und konsularischen Vertretungen im Ausland (Eidgenössisches Departement für auswärtige Angele- genheiten) VZ Volkszählung (bestehend aus einer Personen- und Haushalts- erhebung und einer Gebäude- und Wohnungserhebung) ZAR Zentrales Ausländerregister (Bundesamt für Migration) ZEMIS Zentrales Migrationsinformationssystem für den Ausländer- und Asylbereich, in dem Ausländerinnen und Ausländer (bisherige Applikation ZAR) und Personen aus dem Asylbereich (bisherige Applikation AUPER) geführt werden (Bundesamt für Migration)

Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Einleitung

Die öffentliche Statistik hat den Auftrag, repräsentative Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, For- schung, Raum und Umwelt bereitzustellen. Die verschiedenen Sach- und Politikbe- reiche sind ausgewogen und bedürfnisgerecht abzudecken. In einer Zeit des zuneh- mend raschen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Wandels gewinnt dabei die thematische Breite und Vielfalt sowie die Aktualität der bereitzustellenden Informa- tionen mehr Gewicht gegenüber der räumlichen Tiefe. Die Statistikproduktion hat sich am Bedarf nach statistischen Informationen zu orientieren. Wenn früher ein- zelne Erhebungen im Vordergrund standen, ist heute eine ergebnisorientierte Sicht erforderlich. Die benötigten Informationen sind nicht mehr in Form unabhängiger Erhebungen, sondern mittels eines umfassend optimierten und koordinierten Erhe- bungs-, Auswertungs- und Analysesystems bereitzustellen. Die Volkszählung liefert Informationen für einen Teil der oben genannten Themen- bereiche. Sie hat sich im Lauf der Zeit von ihrer ursprünglichen Funktion einer reinen Zählung der Wohnbevölkerung zu einer Strukturerhebung über Bevölkerung, Haushalte, Arbeits- und Schulorte sowie über Gebäude und Wohnungen entwickelt. Miteinander verknüpft zeigen diese Daten verschiedene Facetten der gesellschaftli- chen Entwicklungen auf kommunaler, kantonaler und nationaler Ebene sowie im internationalen Vergleich. Die erhobenen Daten sind heute wichtige Entscheid- grundlagen für Politik, Verwaltung und Wissenschaft. Die Nachfrage nach Volkszählungsdaten beruht einerseits auf Verfassungs- oder Gesetzesaufträgen und andererseits auf verschiedensten Bedürfnissen von Verwal- tungsstellen aller Staatsebenen sowie zahlreichen weiteren Akteuren, die auf Daten der Volkszählung angewiesen sind oder die aus der Verfügbarkeit dieser Daten einen erheblichen Nutzen ziehen können. Diese Akteure kommen insbesondere aus den Bereichen Politik, Wissenschaft und Forschung, Schulen und Lehre, Verbände, Wirtschaft, Medien und Öffentlichkeit. Der Informationsbedarf kann je nach Nutzer und Anwendungsbereich sehr unter- schiedlich sein. Die Anforderungen unterscheiden sich nicht nur nach den thema- tischen Inhalten, sondern auch bezüglich Detaillierungsgrad und Aktualität. In der Vergangenheit hat die Volkszählung einen gegenüber dem umfassenden Auftrag der öffentlichen Statistik spezifisch ausgewiesenen Teilauftrag erfüllt. Sie hat zu fest- gelegten Themen räumlich detaillierte Informationen bereitstellen können, dank der Vollerhebung flächendeckend. Dies allerdings lediglich in 10-jährigen Abständen. Jede «Volkszählungsgeneration» hat die Bedürfnisfragen neu für sich beantwortet. Man kann die sich im Laufe der Jahrzehnte wandelnden Bedürfnisse gut an der Entwicklung der Merkmale in der Volkszählung ablesen. So gibt es nur wenige Merkmale, die tatsächlich seit 1850 ohne Unterbrechung alle 10 Jahre erhoben wurden. Es sind dies Name, Vorname, Geschlecht, Zivilstand, Alter, Nationalität, Religion und Beruf. Manche Merkmale sind erst nach 1850 aufgenommen worden,

andere sind inzwischen weggefallen. Aber auch bei den durchgehend erhobenen Merkmalen sind im Laufe der Zeit verschiedentlich Änderungen eingetreten, bei- spielsweise bezüglich Definitionen oder Ausprägungen (vgl. die Übersicht im Anhang 3/Tabelle 1/A3). Die öffentliche Statistik ist heute nicht nur gefordert, häufiger und schneller Infor- mationen bereitzustellen, sie muss auch rasch und flexibel neue Themen integrieren, statistisch erfassen und auswerten können. Die Erfüllung aller Informationsansprüche und -wünsche sind, insbesondere wegen der Belastung der Befragten und aus Kostenüberlegungen, nicht realisierbar. Es ist ein Ansatz zu wählen, der den verschiedenen Ansprüchen nach thematischer Viel- falt, Aktualität und Detaillierungsgrad ausgewogen Rechnung trägt und in ein umfassendes System integriert werden kann. Statistiken sind bezüglich Inhalt, Zeit- punkt und räumlicher Abdeckung gezielt und bedarfsgerecht zu produzieren. Die im Zehnjahresrhythmus durchgeführte Vollerhebung hat jeweils eine riesige Daten- sammlung hinterlassen. Eine solche Statistikproduktion «auf Vorrat» ist in unserer schnelllebigen Zeit nicht mehr gerechtfertigt.

1.1.2 Vorgeschichte

Nach der Volkszählung 1990 war die Volkszählung Ziel von diversen ausserparla- mentarischen und parlamentarischen Vorstössen. Verschiedene Gemeinden, Städte und Kantone beklagten sich über den durch die Volkszählung verursachten Mehr- aufwand in der Administration. Der Schweizerische Städteverband, die Verbände der Einwohner- und Fremdenkontrollchefs1 und die Schweizerische Konferenz der Stadt- und Gemeindeschreiber2 sprachen sich für eine Änderung der Erhebungs- methode in Richtung einer Registerzählung aus. Verschiedene parlamentarische Vorstösse3 forderten ebenfalls eine Erhebungsmethode, welche auf bestehenden Einwohnerregistern basiert, um die Gemeinden und die Befragten zu entlasten. Die Volkszählung 1990 wurde während der Vorbereitungsphase der Volkszählung

2000 durch die parlamentarische Verwaltungskontrollstelle (PVK) umfassend eva-

luiert. Auf der Grundlage dieser Evaluation formulierte die Geschäftsprüfungskom- mission des Nationalrates (GPK) einen Bericht und reichte zwei Motionen ein. Die erste Motion4 forderte, dass die Durchführung der Volkszählung 2000 vereinfacht und die Nutzung und Harmonisierung von vorhandenen Registerdaten vom Bund durch Unterstützungs- und Anreizmassnahmen gefördert werden. Mit der zweiten5

1 Resolution zur Volkszählung 2000, Zürich, 6. Mai 1993.

2 Resolution vom 2. Juni 1995.

3 Motion Leuenberger Moritz: Verzicht auf Volkszählung 2000, 11. März 1993 (93.3101); Postulat Seiler Hanspeter: Vereinfachung Volkszählungsverfahren, 8. Oktober 1993 (93.3341); Bircher Peter: Volkszählung. Fragestunde Nationalrat, 12. Juni 1995 (95.5109). 4 Motion der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats: Vereinfachung der Eidge- nössischen Volkszählung 2000, 21. November 1995 (95.3556), vom Bundesrat entgegen- genommen am 31. Januar 1996, vom Nationalrat überwiesen am 22. März 1996, vom Ständerat überwiesen am 24. September 1996. 5 Motion der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrats: Neuausrichtung der Eidge- nössischen Volkszählung 2010, 21. November 1995 (95.3557), vom Bundesrat entgegen- genommen am 31. Januar 1996, vom Nationalrat überwiesen am 22. März 1996, vom Ständerat überwiesen am 24. September 1996.

wurde der Bundesrat beauftragt, die notwendigen verfassungsmässigen Grundlagen zu schaffen, damit die Volkszählung im Jahr 2010 auf der Grundlage von harmo- nisierten Registern der Gemeinden und Kantone durchgeführt werden könne. Die beiden Motionen wurden 1996 vom Parlament überwiesen. Das Parlament unterzog 1997 und 1998 das Bundesgesetz über die eidgenössische Volkszählung einer Totalrevision. In seiner Botschaft regte der Bundesrat den Auf- bau eines eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsregisters (GWR) und die Aus- richtung von Unterstützungsbeiträgen an die Gemeinden und Kantone für die Har- monisierung der Einwohnerregister an. Das Parlament folgte diesen Vorschlägen und stellte die Finanzierung der gesamten Volkszählung und dieser Sonderprojekte mit einem Verpflichtungskredit von 108 Millionen Franken bis zum Jahre 2005 sicher. Auf der Grundlage der Volkszählungsdaten 2000 wurde ein eidgenössisches Gebäude- und Wohnungsregister geschaffen6. Es wurden knapp 3,8 Millionen Franken in den Aufbau des GWR investiert. Ausserdem wurden basierend auf der Volkszählung 2000 Massnahmen ergriffen, die den Gemeinden einen Anreiz zur freiwilligen Harmonisierung der Register schaffen sollen. Und schliesslich führte das BFS gemäss Artikel 65 Absatz 2 der neuen Bundesverfassung von 1999 Überle- gungen zu den nötigen Gesetzesgrundlagen für eine Personenregisterharmonisierung und zur Schaffung eines Personenidentifikators durch. Es wurde ein Gesetz über die Harmonisierung der amtlichen Personenregister ausgearbeitet, das am 23. Juni 2006 von den eidgenössischen Räten verabschiedet wurde (Registerharmonisierungsge- setz, RHG, SR 431.02). Am 1. November 2006 trat das Gesetz teilweise in Kraft7. Die Umsetzungskosten der Registerharmonisierung wurden auf 49 Millionen Fran- ken geschätzt, wovon 15,8 Millionen Franken zulasten des Bundes.

1.1.3 Kurzer Überblick

über das Registerharmonisierungsgesetz Das Registerharmonisierungsgesetz (RHG) verfolgt zwei Ziele. Es soll die Nutzung von Registerdaten für die Statistik vereinfachen und den Datenaustausch zwischen den Registern erleichtern. In diesem Sinne trägt das Gesetz gleichzeitig zu einer rationalisierten Statistikproduktion und zur Entwicklung des E-Governments in der Schweiz bei.

6 Vgl. Verordnung über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (SR 431.841). 7 Vom Inkrafttreten am 1. November 2006 ausgeschlossen sind jene Artikel, die sich auf die neue Sozialversicherungsnummer des revidierten AHV-Gesetzes, das erst am 1. Jan. 2008 in Kraft treten wird, beziehen. Es sind dies die Art. 6 Bst. a, 13 Abs. 1 und die Ziff. 1–3 des Anhangs. Das umfassende RHG wird gleichzeitig mit dem revidierten AHV-Gesetz vollständig in Kraft treten.

Konkret schreibt das RHG die zwingende Harmonisierung der Einwohnerregister der Kantone und Gemeinden sowie der wichtigsten Personenregister des Bundes fest8. Es bestimmt die Identifikatoren und die Merkmale, die in den Registern aufge- führt sein müssen, und formuliert die Anforderungen, denen die Register entspre- chen müssen. Darüber hinaus regelt es die Bereitstellung von Daten, die Datenüber- tragung an das BFS, die Datennutzung sowie die Datenkommunikation. Das RHG sieht ausserdem vor, dass die neue Sozialversicherungsnummer, welche die AHV-Nummer ab 2008 ersetzen wird, in allen vom Gesetz betroffenen Perso- nenregistern des Bundes, der Kantone und der Gemeinden als gemeinsames Merk- mal figuriert. Die vom Gesetz geforderten Datenaustauschprozesse zwischen den amtlichen Personenregistern werden dadurch erleichtert. Dank der neuen Nummer können Informationen zur Bevölkerung, die aus diesen Registern hervorgehen, zu Statistikzwecken abgeglichen werden. Die Gutheissung des RHG durch die beiden Kammern am 23. Juni 2006 und die teilweise Inkraftsetzung durch den Bundesrat auf den 1. November 2006 weisen den Weg zur Modernisierung der öffentlichen Statistik und für die Reform der Volks- zählung. Die zur Umsetzung des Gesetzes zwischen 2006 und 2010 nötigen Mittel belaufen sich auf 15,8 Millionen Franken. Der Verpflichtungskredit wurde dem Parlament gleichzeitig mit dem Gesetzesentwurf vorgelegt. Mit der teilweisen Inkraftsetzung des Gesetzes können diese Mittel genutzt werden. Seitens der Kantone und Gemeinden verlangt die Umsetzung des RHG einmalige Investitionen in administrative Arbeiten (Identifikation von Wohnungen und physi- sche Nummerierung der Wohnungen) und in die Softwareanpassung der Einwohner- register. Die finanziellen Auswirkungen dieser nachhaltigen Massnahmen wurden in der Botschaft über die Registerharmonisierung auf ein Total von 33 Millionen Franken geschätzt. Die Einwohnerregister sowie die wichtigsten Personenregister des Bundes werden bei den künftigen Personen- und Haushaltserhebungen genutzt werden.

1.1.4 Modernisierung der öffentlichen Statistik

Die Rahmenbedingungen für die Produktion der öffentlichen Statistik sind steten Änderungen unterworfen. Es besteht heute ein zunehmender Bedarf an einer breiten thematischen Abdeckung und einer raschen, flexiblen und effizienten Bereitstellung möglichst aktueller, politikrelevanter, international und regional vergleichbarer Daten.

8 Siehe Art. 2 des RHG. Auf Bundesebene handelt es sich um das zentrale Migrations- informationssystem ZEMIS für den Ausländerbereich, das informatisierte Standesregister (INFOSTAR), das Informationssystem ORDIPRO für Diplomaten und internationale Funktionäre des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA), sowie das Informationssystem Vernetzte Verwaltung der Auslandschweizerinnen und Auslandschweizer (VERA), das von den schweizerischen diplomatischen und konsulari- schen Vertretungen im Ausland verwendet wird.

Zwei zentrale Massnahmen bei der Neuorientierung der Produktion der öffentlichen Statistik sind: – die vermehrte Nutzung von bereits verfügbaren Verwaltungsdaten und Registern – der Aufbau integrierter Statistiksysteme anstelle einer Vielzahl unabhängiger Einzelstatistiken. Ähnliche Entwicklungen und Neuausrichtungen sind im EU-Raum in zahlreichen Ländern zu beobachten und teilweise schon weit fortgeschritten.

Nutzen von verfügbaren Verwaltungsdaten Für die Beschaffung statistischer Informationen geniesst die systematische Nutzung bereits vorhandener Daten aus rechtlichen und finanziellen Gründen Vorrang gegen- über neuen direkten Erhebungen mit entsprechender Belastung der Befragten9. Die Nutzung von Verwaltungsdaten und Registern ist eine effiziente und kostengünstige Form der Datenbeschaffung. In der Regel wird bei Registererhebungen eine sehr gute Abdeckung der zu beobachtenden Einheiten erreicht und die verfügbaren Informationen sind von hoher Aktualität. Register erlauben zudem eine häufigere und weitgehend automatisierbare Datenerhebung. Eine optimale Nutzung solcher Datenquellen kann allerdings nur dann erfolgen, wenn geeignete rechtliche, inhalt- liche, technische und organisatorische Voraussetzungen (Rechtsgrundlagen, harmo- nisierte Register, übergreifende Identifikatoren, Kommunikationsplattform etc.) geschaffen werden. Informationen, die nicht aus Registern erhoben werden können, müssen weiterhin mittels Direkterhebungen bei der Bevölkerung beschafft werden.

Aufbau integrierter Statistiksysteme Integrierte Statistiksysteme bestehen aus einem Netzwerk von Registern und Daten- erhebungen, die inhaltlich, methodisch und organisatorisch miteinander verbunden und aufeinander abgestimmt sind. Sie erlauben eine breite thematische Abdeckung und eine vergleichsweise rasche und flexible Anpassung an neue Informationsbe- dürfnisse. Die Verknüpfung von Register- und Befragungsdaten erhält zentrale Bedeutung, um das Informationsspektrum inhaltlich und räumlich zu erweitern und die Belastung der Befragten möglichst klein zu halten. Moderne statistische Metho- den bieten dabei neue Möglichkeiten und müssen auch in der öffentlichen Statistik der Schweiz vermehrt eingesetzt werden, so z.B. neue Verfahren der Stichproben- ziehung, Schätzverfahren für kleine Gebiete, Zusammenlegen bestimmter Variablen aus mehreren Erhebungen («Datenpooling») oder statistische Modellierungen. Diese Methoden, die in den letzten Jahren insbesondere von statistischen Ämtern in ande- ren Ländern entwickelt wurden10, haben sich bewährt, und ihre Übertragungsmög- lichkeit auf die Schweiz hat sich im Rahmen von Registeranalysen und Simulationen bestätigt.

9 Art. 65 Abs. 2 BV, SR 101; Art. 4 BStatG, SR 431.01; Art. 3 Abs. 2 des geltenden Volkszählungsgesetzes, SR 431.112 resp. Art. 3 und 4 des Entwurfs des neuen Volkszäh- lungsgesetzes.

10 Vgl. USA: «American Community Survey» unter http://www.census.gov/acs/www/,

Holland: «The Dutch Virtual Census of 2001» unter http://www.cbs.nl/en-GB/menu/ themas/dossiers/volkstellingen/publicaties/2001-b57-e-pub.htm, Grossbritannien: «Future plans for population statistics» unter http://www.statistics.gov.uk/about/data/ methodology/specific/population/future/default.asp

Beim Aufbau solcher Systeme werden bereits vorhandene und neue Elemente auf geeignete Weise zusammengeführt. Beim schrittweisen Systemaufbau handelt es sich um einen längerfristigen Prozess, bei dem auch den sich verändernden Rah- menbedingungen laufend Rechnung getragen werden kann. Die Erschliessung neuer Datenquellen, die Nutzbarmachung weiterer Register, die zusätzliche Vernetzung und die Systemoptimierung sind laufende Aufgaben. Im BFS besteht die Absicht, für verschiedene Bereiche der öffentlichen Statistik integrierte Systeme aufzubauen. Zurzeit stehen zwei entsprechende Vorhaben im Vordergrund: Konzeption und Aufbau eines Systems für die Unternehmensstatistik und eines solchen für die Personen- und Haushaltserhebungen.

1.1.5 Entscheide des Bundesrates vom 10. Juni 2005

An der Sitzung vom 10. Juni 2005 hat der Bundesrat verschiedene Entscheide zur Harmonisierung der Personenregister, zur Einführung eines Personenidentifikators und zur Durchführung der Volkszählung 2010 getroffen. Im Rahmen der Neukon- zeption der Volkszählung hat der Bundesrat verschiedene Varianten geprüft. In Übereinstimmung mit den verschiedenen unter Ziffer 1.1.2 genannten politischen Interventionen und mit den Modernisierungsanstrengungen bei der Statistikproduk- tion, hat sich der Bundesrat für eine Variante ausgesprochen, die vorschlägt, die Personenregister zu harmonisieren und ab 2010 eine Volkszählung durchzuführen, welche auf einer Registererhebung basiert und zusätzliche Stichprobenerhebungen vorsieht. Diese Variante ermöglicht grosse Einsparungen und entlastet die befragten Kreise deutlich. Ausgehend von diesem Entscheid hat der Bundesrat das Eidgenös- sische Departement des Innern (EDI) beauftragt, zwei Anhörungen zum Informa- tionsauftrag und zur Finanzierung der eidgenössischen Volkszählung 2010 durch- zuführen.

1.1.6 Anhörungen der Kantone, politischen Parteien

und interessierten Kreise Gemäss Auftrag des Bundesrats wurden zwei Anhörungen durchgeführt. Erstere wurde bei den Kantonen durchgeführt und am 30. September 2005 beendet, die zweite betraf die politischen Parteien und weitere interessierte Kreise und wurde am 31. Januar 2006 abgeschlossen11. Die Ergebnisse12 zeugen von entgegengesetzten Positionen. Während der Vorschlag, die Volkszählungsdaten möglichst aus den amtlichen Registern – harmonisierte Personenregister und Eidgenössisches Gebäude- und Wohnungsregister – zu bezie- hen, auf breite Zustimmung stiess, gingen die Meinungen darüber auseinander, wie die in den Registern fehlenden Informationen am besten zu erheben sind. Die Kan-

11 Mit der Anhörung wurden die Meinungen der Kantone, der Parteien, der Dachverbände (Gemeinden, Städte, Wirtschaft) sowie der interessierten Kreise dem Bund bekannt gemacht. Vor diesem Hintergrund wurde auf ein Vernehmlassungsverfahren zur Total- revision des Volkszählungsgesetzes verzichtet. 12 Vgl. Eidgenössische Volkszählung 2010. Entscheide des Bundesrates vom 10. Juni 2005. Bericht über die Vernehmlassungsverfahren. Bern, 2006.

tone, Städte, Gemeindeverbände und verschiedene andere interessierte Kreise wünschten, diese Informationen weiterhin im Rahmen einer alle zehn Jahre stattfin- denden Vollerhebung mit Fragebogen bei der ganzen Bevölkerung zu beschaffen. Die Wirtschaftskreise und andere Teilnehmende der Anhörung befürworteten hinge- gen den Übergang zu einem integrierten statistischen System, das die Nutzung von Registern und Stichprobenerhebungen zwischen 2010 und 2019 kombiniert. Die Regierungsparteien haben ihrerseits unterstrichen, dass jegliche endgültige Lösung noch im Parlament beraten werden müsse. Auch die Kommission für die Bundesstatistik hat sich mehrfach ausführlich mit der Vorlage befasst. In den geführten Diskussionen hat sie sich mehrheitlich für die neue Methode (Register- und Stichprobenerhebungen) ausgesprochen. Eine konsensual formulierte schriftliche Stellungnahme wurde schliesslich nicht eingereicht. Die Befürworter der Vollerhebungsvariante hielten die Verfügbarkeit aller Informa- tionen auf einer sehr feinen räumlichen Detaillierungsstufe und die Vergleichbarkeit mit den früheren Volkszählungen für zentral, auch wenn diese Informationen nur alle zehn Jahre neu erhoben werden sollten. Für die Anhänger der neuen Methode ist es wichtiger, in kürzeren Abständen aktuellere Daten zu erheben, auch wenn diese räumlich weniger präzise sind; ausserdem hoben die Vertreter dieser Methode den geringeren Aufwand für die befragten Kreise, die Möglichkeit der thematischen Ausweitung der Erhebungen, die grössere Flexibilität und die geringeren Kosten hervor. Angesichts dieser unterschiedlichen Auffassungen hat der Bundesrat eine erweiterte Variante erarbeitet, bei welcher zusätzlich zu den thematischen Erhebungen jährlich eine stichprobenbasierte Strukturerhebung durchgeführt werden soll. Mit dieser zusätzlichen Erhebung sollen wichtige Volkszählungsinformationen gesammelt werden können, die nicht aus den Registern hervorgehen13. Die Stichprobengrösse der Strukturerhebung muss so festgelegt werden, dass die räumliche Detaillierungs- stufe der Ergebnisse feiner ist als bei den anderen geplanten Erhebungen. Diese Erhebung soll zum ersten Mal im Jahr 2010 durchgeführt werden, damit die Zeit- reihen nicht unterbrochen werden.

1.1.7 Entscheide des Bundesrats vom 26. April 2006

Der Bundesrat hat an seiner Sitzung vom 26. April 2006 das EDI beauftragt, aufbau- end auf seinem Vorschlag eine Bundesratsvariante auszuarbeiten, welche die nicht bestrittene systematische Verwendung der Register übernimmt, daneben aber eine Überarbeitung und Ergänzung des Stichprobensystems beinhaltet, insbesondere zur Sicherstellung eines verbesserten räumlichen Detaillierungsgrades.

13 Einzige Ausnahme bildet der Eigentümertyp der Gebäude, welcher in der Volkszählung

2000 im Rahmen der Gebäude- und Wohnungserhebung (GWE) bei Hauseigentümern

bzw. Immobilienverwaltungen erhoben wurde. Auf die Befragung der Hauseigentümer bzw. Immobilienverwaltungen wird verzichtet, da die übrigen Angaben der Gebäude- und Wohnungserhebung aus dem GWR entnommen bzw. über die Strukturerhebung erfragt werden können.

Der Bundesrat hat gefordert, dass die beteiligten Partner in den entsprechenden Kontaktgremien REGIOSTAT (BFS sowie kantonale und städtische statistische Ämter) und FEDESTAT (BFS und Bundesstatistikstellen) diesen Lösungsvorschlag des Bundesrats weiterentwickeln. Weiter hat der Bundesrat entschieden, dass bis Ende 2006 eine Botschaft zur Volks- zählung 2010 ausgearbeitet wird. Mit dieser Botschaft will der Bundesrat dem Parlament seine zusammen mit den Partnern konsolidierte Bundesratslösung bean- tragen. Daneben wird in der Botschaft auch die von den Kantonen, dem Städte- und dem Gemeindeverband sowie weiteren interessierten Kreisen favorisierte und gemeinsam von Bund und Kantonen finanzierte Variante der Kantone dargelegt. Damit wird der Forderung der Motion Gutzwiller vom 6. Oktober 2005 entsprochen, die verlangt, dass die beiden Varianten «Vollerhebungsfragebogen» beziehungs- weise «Stichprobenbefragungen» für die Volkszählung 2010 den eidgenössischen Räten zum Entscheid vorgelegt werden14.

1.2 Die beantragte Neuregelung

1.2.1 Einleitung

Im Zuge der Modernisierung der öffentlichen Statistik soll auch die Volkszählung den aktuellen Informationsbedürfnissen Rechnung tragen sowie auf zeitgemässe Methoden für die Statistikproduktion umgestellt werden, wie das seit Jahren von verschiedenen Seiten gefordert wurde (vgl. Ziff. 1.1.2). An Stelle einer alle 10 Jahre stattfindenden Vollerhebung (Befragung von 7,5 Mio. Personen und 3,2 Mio. Haus- halten) sollen in Zukunft Register ausgewertet und der zusätzliche Informationsbe- darf mittels Stichprobenerhebungen abgedeckt werden. Die Volkszählung als ein in 10-jährigen Abständen wiederkehrendes Grossereignis wird es in der bisherigen Ausgestaltung nicht mehr geben. Sie wird in Form von Register- und Stichprobenerhebungen integriert in ein statistisches Gesamtsystem für Personen- und Haushaltserhebungen und erhält dadurch ein neues Gesicht. Die Verbindung der verschiedenen Register und Stichprobenerhebungen zu einem Gesamtsystem führt zu erheblichem Mehrwert. Es entstehen nicht nur Synergien bei der Produktion und Auswertung der Statistiken; ein solches System erlaubt auch eine thematische Ausweitung, Vertiefung und laufende Aktualisierung der Informa- tionsbeschaffung. Für diese Neuorientierung spricht insbesondere die erheblich verbesserte Nachhaltigkeit der zu tätigenden Investitionen für die Registerharmo- nisierung und für den Aufbau eines integrierten Erhebungssystems. Wichtig sind auch die grössere Flexibilität bei der Datenbeschaffung, die verkürzten Auswer- tungsperiodizitäten mit entsprechend verbesserter Aktualität der Ergebnisse, die insgesamt reduzierten Kosten sowie die geringere Belastung der Befragten.

14 Motion Gutzwiller, Volkszählungsentscheid vor die Räte (05.3588): Der Bundesrat wird beauftragt, die beiden Varianten «Vollerhebungsfragebogen» beziehungsweise «Stich- probenbefragungen» für die Volkszählung 2010 den Eidgenössischen Räten zum Ent- scheid vorzulegen. Der Bundesrat ergreift Massnahmen, damit bis zum Entscheid des Gesetzgebers kein Präjudiz für eine der Varianten entsteht. Der Bundesrat hat die Ableh- nung der Motion beantragt. Sie wurde im Plenum noch nicht behandelt.

Das neue System für Personen- und Haushaltserhebungen soll mit der erstmaligen Auswertung der Einwohner-, Bundespersonen- und Gebäude- und Wohnungsregis- ter sowie einer grossen Strukturerhebung für die nicht in den Registern enthaltenen Merkmale im Jahre 2010 gestartet werden. Das System der weiteren Stichprobener- hebungen wird ab 2010 sukzessive aufgebaut und soll bis 2019 einen konsolidierten und stabilen Zustand erreicht haben.

1.2.2 Das Gesamtsystem der Personen- und

Haushaltserhebungen Das neue Konzept sieht vor, die heute bestehenden Personen- und Haushaltserhe- bungen in ein Gesamtsystem für Personen- und Haushaltserhebungen zu überführen, das gezielt mit neuen Datenerhebungen erweitert wird. Ziel der Integration und der Erweiterung des Systems ist nicht, alle bisher im Rahmen der Volkszählung erhobe- nen Informationen unverändert zu reproduzieren, sondern eine zeitgemässe, den unterschiedlichen Informationsbedürfnissen entsprechende Palette an statistischen Informationen bereitzustellen. Dabei ist insbesondere den einschränkenden Rah- menbedingungen wie z.B. der Verfügbarkeit der Ressourcen oder der Belastung der Befragten Rechnung zu tragen. Bei der Systemerweiterung im kommenden Jahrzehnt wird es vor allem darum gehen, zusätzliche administrative Datenquellen für die Statistik nutzbar zu machen, um bestehende Lücken zu schliessen oder neue Informationsbedürfnisse abzude- cken. Der im Zusammenhang mit den Politikbereichen Raumentwicklung, Verkehr, Energie, Wohnungswesen und Arbeitsmarkt geltend gemachte Bedarf an Informa- tionen, die im neuen System nicht mehr unmittelbar abgedeckt sind, ist im Rahmen dieser Weiterentwicklung abzufangen. Das Grundbuch, die kantonalen Steuerregis- ter oder die Register der AHV sind nur einige Beispiele von administrativen Daten- beständen mit einem hohen statistischen Informationspotenzial. Sie enthalten beispielsweise Informationen über Immobilien und entsprechende Eigentumsver- hältnisse oder über Arbeitgeber und Arbeitsort von Personen, was unter anderem die Ableitung von Pendlerströmen erlaubt. Neben der Erschliessung neuer Quellen können auch durch die Anpassung beste- hender Register oder bestehender Erhebungen zusätzliche Informationen gewonnen werden. Beispielsweise könnte ein zusätzliches Merkmal in das Gebäude- und Wohnungsregister aufgenommen werden oder die Umgestaltung der Mietpreisstruk- turerhebung würde zum Beispiel die Gewinnung von Informationen zu den Eigen- tumsverhältnissen erlauben. Schliesslich hat eine Studie zur Pendlermobilität gezeigt, dass gewisse Informationslücken durch geeignete methodische Massnah- men (Datenkombination, Modellierungen etc.) kompensiert werden können15. All diese Möglichkeiten beinhalten ein beträchtliches Potenzial, das im Rahmen der Weiterentwicklung des vorgeschlagenen Gesamtsystems genutzt werden kann. Mit dem Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen verfolgt das BFS eine neue Strategie der Datenbeschaffung und Informationsauswertung. Dazu gehört eine optimale Koordination und Integration der Befragungen unter Einbezug der bei Bund, Kantonen und Gemeinden vorhandenen Registerdaten. Vorgesehen ist ein

15 «Neukonzeption Volkszählung – Pendlermobilität», Infras, April 2006 (im Auftrag des BFS).

System von aufeinander abgestimmten Personen- und Haushaltserhebungen, wel- ches die nationalen Bedürfnisse angemessen und nachhaltig berücksichtigt, den europäischen Anforderungen Rechnung trägt sowie die Belastung der Befragten und die Produktionskosten möglichst klein hält. Falls die vom BFS bereitgestellten Daten nicht allen Anforderungen entsprechen, können andere Bundesstellen und insbesondere die Kantone die Stichproben auf eigene Kosten aufstocken. Solche Aufstockungen sind schon seit einiger Zeit bei verschiedenen Stichprobenerhebungen möglich und haben sich in der Praxis bewährt. Damit kann eine möglichst flexible Ausgestaltung sichergestellt werden. Das Gesamtsystem Personen- und Haushaltserhebungen setzt sich aus heute beste- henden Erhebungen und neuen, ergänzenden Erhebungen zusammen. Die ergänzen- den Erhebungen lösen die bisherige Volkszählung ab und decken neue Informa- tionsbedürfnisse von Politik, Verwaltung und Wissenschaft ab. In den 1990er Jahren hat das BFS die Stichprobenerhebungen bei den Personen und Haushalten ausgebaut. Neben der jährlichen Schweizerischen Arbeitskräfteerhebung (SAKE) und der Einkommens- und Verbrauchserhebung (EVE) wurden in fünfjäh- rigen Abständen die Schweizerische Gesundheitsbefragung und der Mikrozensus Verkehrsverhalten durchgeführt. Seit 2004 ist die Erhebung «Einkommen und Lebensbedingungen» (SILC) in Vorbereitung, welche ab 2007 jährlich durchgeführt wird. Bis 2009 müssen SAKE und SILC infolge des Statistikabkommens im Rah- men der Bilateralen Verträge II mit der EU die Anforderungen von EUROSTAT erfüllen. Für die SAKE bedeutet dies einen Übergang von einer jährlichen zu einer kontinuierlich über das Jahr verteilten Erhebung, welche nicht mehr nur jährliche Resultate liefert, sondern gemäss den Anforderungen der EU vierteljährliche Ergeb- nisse produziert. Die Konzeption von SILC wurde von Anfang an so ausgelegt, dass sie als repräsentative Quer- und Längsschnitterhebung den europäischen Vorgaben entspricht. Die ersten Auswertungen werden ab 2008 erwartet. Ausserdem werden SILC und EVE eng koordiniert. So werden die Einkommensverhältnisse neu in der SILC detaillierter erhoben. Damit wird die EVE entlastet und entwickelt sich zu einer eigentlichen Verbrauchserhebung. Die Finanzierung der SAKE, der SILC und der EVE ist durch das Budget des BFS sichergestellt. Die neuen Anforderungen, die durch das Statistikabkommen im Rahmen der Bilateralen Verträge II mit der EU16 an die SAKE und die SILC gestellt werden, können mit den vom Parlament gesprochenen Mitteln für die Umsetzung der bilateralen Verträge II finanziert werden. Hingegen müssen die nachfolgend darstellten, in fünfjährigen Abständen durchgeführten thematischen Erhebungen, als wichtige Elemente des zukünftigen Systems, auf eine neue, nachhaltige Basis gestellt werden. So konnte der Mikrozensus Verkehrsverhalten 2005 nur durch eine Kofinanzierung mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) des UVEK, weiteren Bundesämtern und den Kantonen realisiert werden.

16 SR 0.431.026.81

1.2.3 Ergänzende Erhebungen im Rahmen

der Bundesratsvariante ab 2010 Mit der Umsetzung der Bundesratsvariante sollen die bestehenden Erhebungen mit den nachstehenden, in der Folge ausführlicher beschriebenen Erhebungen ergänzt werden:

a. Registererhebung: Die auf den Einwohnerregistern von Gemeinden und Kantonen, den wichtigsten Bundespersonenregistern sowie dem eidgenössischen Gebäude- und Wohnungsre- gister beruhenden jährlichen Datenerhebungen der Registermerkmale (vgl. Anhang 1, Tabelle 1/A1). Die Registererhebung soll schrittweise auf die Nutzung weiterer Register ausgedehnt werden.

b. Strukturerhebung: Eine jährliche Strukturerhebung der nicht in Registern verfügbaren Volkszählungs- merkmale (vgl. Anhang 1, Tabelle 2/A1), basierend auf einer grossen Stichprobe. Bundesämter und Kantone können die Stichprobe auf eigene Kosten aufstocken.

c. Thematische Stichprobenerhebungen: Mehrere in grösseren Zeitabständen zu verschiedenen Themen durchzuführende Stichprobenerhebungen, die von Bundesämtern und Kantonen auf eigene Kosten aufgestockt werden können (vgl. Anhang 1, Tabelle 5/A1).

d. CH-Omnibus für Personen- und Haushaltserhebungen: Ein flexibles Instrument für die Durchführung kleiner Stichprobenerhebungen zur zeitnahen Beantwortung von politisch aktuellen Fragestellungen. Die Erhebungen können von Dritten (z.B. Wissenschaft und Forschung) genutzt werden und werden durch diese auftragsbezogen mitfinanziert. Für diese zusätzlichen Erhebungen müssen der erforderliche rechtliche Rahmen abgesteckt und die Finanzierung geregelt werden.

Abbildung 1 Übersicht über das Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen

Neue Registererhebungen Erhebungen Personenregister, Gebäude- im Rahmen und Wohnungsregister Finanzierung und rechtliche Grundlagen der Register- der harmonisierung sind über das RHG sichergestellt. Bundesrats- variante ab 2010 Strukturerhebung Finanzierung und rechtliche Grundlagen für den Aufbau, (jährliche grosse Stichprobe der Nichtregistermerkmale) die Durchführung und die Auswertung der Erhebungen sind über das Bundesgesetz über die eidgenössische Volkszählung sicherzustellen. Thematische Erhebungen Beim Omnibus wird eine Mitfinanzierung durch die Nutzer (z.B. Forschung) erwartet.

CH-Omnibus

Schweiz. Heute Arbeitskräfteerhebung bestehende (SAKE) Erhebungen Finanzierung und rechtliche Grundlagen sind im Einkommen und Bundesstatistikgesetz, über den BFS-Kredit und über die Lebensbedingungen Mittel aus dem Statistikabkommen im Rahmen der (SILC) bilateralen Verträge II mit der EU sichergestellt. Verbrauchserhebung (VE)

Das System der Personen- und Haushaltserhebungen ist in der dargestellten Form nicht zementiert, sondern ist in den kommenden Jahren weiterzuentwickeln. Insbe- sondere sollen neue Register (z.B. aus den Bereichen Steuern oder Sozialversiche- rungen) als Datenquellen erschlossen werden. Zudem kann mit neuen methodischen Ansätzen oder durch das Zusammenlegen vorhandener Daten das Informations- potenzial noch besser ausgeschöpft werden. Die Statistikproduktion mittels eines solchen Systems ist ressourcenschonend, unter anderem weil durch die Nutzung alternativer Quellen und die Kombination verschiedener Informationselemente auf gewisse Direkterhebungen verzichtet werden kann. Im Rahmen der Weiterentwick- lung des Systems muss und kann neuen Informationsbedürfnissen und veränderten Rahmenbedingungen immer wieder Rechnung getragen werden. Nachfolgend werden die verschiedenen Erhebungen weitergehend beschrieben. Die Registererhebungen Mit der jährlichen Registererhebung müssen die demografischen Basisinformatio- nen, die in den Einwohnerregistern von Kantonen und Gemeinden oder in den betroffenen Bundespersonenregistern geführt werden, sowie die im GWR verfügba- ren Informationen nicht mehr direkt erfragt, sondern können nach erfolgter Harmo- nisierung aus den entsprechenden Registern gewonnen werden. Was Bevölkerungsdaten betrifft, stellen die kantonalen und kommunalen Einwoh- nerregister die primären Datenquellen dar. Neben den Einwohnerregistern sind es die auf Bundesebene geführten bzw. betriebenen Register wie INFOSTAR (infor- matisiertes Register für das Zivilstandswesen), ZEMIS (Informationssystem für den Ausländer- und Asylbereich), ORDIPRO (Informationssystem für ausländische Diplomaten und internationale Funktionäre) oder VERA (Informationssystem zur

Verwaltung der Auslandschweizer/innen), die für die Statistikproduktion genutzt werden können. Mit dem Registerharmonisierungsgesetz sind die rechtlichen Vor- aussetzungen geschaffen worden, die rund 2800 unabhängig geführten Register so weit zu vereinheitlichen bzw. zu harmonisieren, dass sie für die Statistik effizient genutzt werden können. Zusätzlich zu den Einwohner- und Personenregistern stellt das im BFS aufgebaute GWR eine wichtige Datenquelle dar. Dieses Register liefert in erster Linie Informa- tionen über den Bestand und die Struktur von Gebäuden und Wohnungen. Im Rah- men des Systems der Personen- und Haushaltserhebungen erhält das GWR durch die Verbindung mit den Personenregistern eine wichtige Rolle. Die Zusammenführung von Personen- mit Wohnungsdaten ermöglicht nicht nur die registerbasierte Bildung von Haushalten17, sondern liefert auch Informationen über die Wohnverhältnisse (z.B. Anzahl Bewohner pro Wohnung oder pro Zimmer, differenziert nach verschie- denen inhaltlichen oder geografischen Merkmalen). Da die Gebäude im GWR geokodiert, d.h. anhand von Meterkoordinaten präzise lokalisiert sind, erlaubt die Verbindung zwischen den Personenregistern und dem GWR eine kleinräumige Zuordnung der Personen unabhängig von administrativen Grenzen. Damit können alle Registerinformationen mit Hilfe von geografischen Informationssystemen (GIS) kleinsträumig dargestellt und ausgewertet werden. Das effiziente und sichere Zusammenführen der Informationen aus den zahlreichen involvierten Registern setzt übergreifende Identifikatoren voraus. Es braucht einen einheitlichen Personenidentifikator in den Personenregistern, um die Register gegeneinander abzugleichen, sowie die Einführung von Gebäude- und Wohnungs- identifikatoren in die Einwohnerregister, um die Personendaten mit Gebäude- und Wohnungsdaten in Beziehung zu setzen. Das Registerharmonisierungsgesetz regelt die Einführung der neuen Sozialversicherungsnummer (SVN) als registerübergrei- fenden Personenidentifikator in den im Gesetz abschliessend bezeichneten Regis- tern18. Für die Verbindung von Personen- mit Gebäude- und Wohnungsdaten wer- den der eidgenössische Gebäudeidentifikator (EGID) und der eidgenössische Wohnungsidentifikator (EWID) aus dem GWR in die Einwohnerregister übernom- men. Durch die Kombination von EGID und EWID kann jede Wohnung schweiz- weit eindeutig und kleinräumig lokalisiert werden. Das Registerharmonisierungsgesetz gibt auch vor, welche inhaltlichen Merkmale neben den drei Identifikatoren SVN, EGID und EWID und den benötigten Namen- und Adressangaben in den Einwohnerregistern zu führen sind. Im Anhang 1, Tabelle 1/A1 sind die für die Volkszählung und die laufende Bevölkerungsstatistik verwen- deten Merkmale aus den harmonisierten Registern und dem GWR dargestellt.

Ergebnisse der Registererhebung Durch die Übernahme von harmonisierten Daten aus den Personenregistern von Bund, Kantonen und Gemeinden und dem eidgenössischen Gebäude- und Woh- nungsregister kann in Zukunft eine gegenüber den früheren Zählungen qualitativ erheblich verbesserte jährliche Bevölkerungsstatistik als reine Registerzählung ohne Belastung der Befragten realisiert werden. Die Statistik des jährlichen Bevölke- rungsstandes (ESPOP) soll in seiner derzeitigen Form ab 2011 durch die «neue Bevölkerungsstatistik der Schweiz» ersetzt werden. Während ESPOP jährlich

17 Die in einer Wohnung lebenden Personen bilden statistisch gesehen einen Haushalt.

18 Art. 2 RHG, SR 431.02

aggregierte und zum Teil geschätzte Zahlen liefert, entfallen in Zukunft die jährli- chen Schätzungen der Bevölkerungszahlen. Die Verbesserungen bezogen auf Genauigkeit und Qualität werden benötigt, denn sie bilden eine wichtige Vorausset- zung für die jährliche Umverteilung von Steuerbeträgen in Milliardenhöhe, z.B. beim neuen Finanzausgleich oder zur Verbilligung der Krankenkassenprämien. Während der einjährigen Übergangsphase im Jahr 2011 wird auf Grund einer Risi- kominimierung die Statistik des jährlichen Bevölkerungsstandes parallel zur neuen registerbasierten jährlichen Bevölkerungsstatistik der Schweiz geführt. Die umfassenden und laufend aktualisierten Informationen aus den Registern erlau- ben neben statistischen Auswertungen auch den Aufbau einer gegenüber heute erheblich verbesserten Stichprobenbasis (vgl. Ziff. 1.2.5).

Fragen, Probleme und kritische Bereiche Der Fortschritt bei der Umsetzung der Registerharmonisierung hat einen wesentli- chen Einfluss auf Vollständigkeit, inhaltliche Richtigkeit und Aktualität und damit auf die Qualität der Register, und ist deshalb ein kritischer Erfolgsfaktor im Hinblick auf die Registerauswertung. Vom Zeitpunkt der Teilinkraftsetzung des Registerharmonisierungsgesetzes am 1. November 2006 bis zur vorgesehenen Durchführung der ersten Registererhebung im Rahmen der Volkszählung 2010 bleiben rund vier Jahre für die Umsetzung der Harmonisierung. Innerhalb dieser Zeitspanne müssen die für die Umsetzung erfor- derlichen kantonalen Anschlussgesetzgebungen realisiert, auf Stufe Kantone die notwendigen Mittel freigegeben und die Harmonisierung durchgeführt werden. Mit der Teilinkraftsetzung des RHG ist die Harmonisierung für die Kantone obligato- risch. Aus heutiger Sicht sind im Rahmen der Umsetzung vor allem zwei Punkte als zeit- kritisch zu betrachten. Es betrifft insbesondere die Zuordnung des EWID in Gebie- ten mit komplexen Gebäudestrukturen, wie z.B. städtische Gebiete. In solchen Gebieten ist die vorgängige Einführung einer physischen Wohnungsnummer eine wichtige Voraussetzung. Die Einführung einer solchen Nummer ist für die betroffe- nen Gemeinden mit einem beträchtlichen Aufwand verbunden. Die SVN wird ab dem 1.1.2008 verfügbar sein und kann anschliessend eingeführt werden. Damit stehen für die Übernahme der SVN in die Personenregister drei Jahre zur Verfü- gung. Die erfolgreiche Umsetzung der Registerharmonisierung setzt voraus, dass die Kantone und Gemeinden die ihnen durch das RHG übertragenen Aufgaben konse- quent und termingerecht wahrnehmen (vgl. Ziff. 1.6.1). Sie bestimmen dazu eine Amtsstelle, die für die Koordination, Durchführung und Qualitätskontrolle der Harmonisierung zuständig ist (vgl. Art. 9 RHG). Der Bund wird eine Qualitätssiche- rung im Rahmen der Umsetzung der Registerharmonisierung etablieren. Zudem wird über eine «Kontrollerhebung» die Qualität der statistischen Ergebnisse der Registererhebungen sichergestellt (vgl. Anhang 1). In Gemeinden, welche die Regis- terharmonisierung bis zur Volkszählung 2010 nicht abschliessend umgesetzt haben, müssen die Registerinformationen auf eigene Kosten erhoben und dem BFS auf den Stichtag der Zählung zur Verfügung gestellt werden.

Die jährliche Strukturerhebung Auf Grund der Anhörungsergebnisse und im Hinblick auf die Ausgestaltung einer «Kompromisslösung» mit den beteiligten Partnern ist in der Variante des Bundesra- tes eine jährliche Strukturerhebung vorgesehen, die als grosse Stichprobenerhebung konzipiert ist. Die Strukturerhebung stellt für wichtige, in den Registern nicht ver- fügbare Merkmale statistische Informationen bereit, die eine hohe Aktualität aufwei- sen. Durch das Kumulieren der Ergebnisse über mehrere Jahre lässt sie eine gegen- über den übrigen Stichprobenerhebungen im Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen massgebliche räumliche Vertiefung zu. Die Aufnahme der Strukturerhebung in das Stichprobensystem ist ein Entgegenkommen gegenüber den verschiedenen interessierten Kreisen und den Kantonen, die im Rahmen der durch- geführten Konsultationen bzw. Anhörungen nachhaltig den Wunsch nach kleinräu- migen Informationen geäussert haben. Es ist vorgesehen, die Strukturerhebung ein erstes Mal für das Jahr 2010 durchzu- führen. Damit kann sichergestellt werden, dass die Zeitreihen zu den früheren Volkszählungen erhalten bleiben. Die Strukturerhebung wird sich – wie in der Volkszählung üblich – auf einen Stichtag beziehen. Dieser Referenztag ist identisch mit dem Referenztag der Registererhebung und soll auf den 31. Dezember des jeweiligen Jahres festgesetzt werden. Damit wird sichergestellt, dass die Daten dieser beiden Erhebungen kombiniert werden können. Sie sind damit mit den Ergebnissen früherer Volkszählungen in der Schweiz und im Ausland vergleichbar. Aus eben diesen Informations- und Kontinuitätsgründen sollen insbesondere jene im Anhang 1 aufgeführten Merkmale der Volkszählung 2000 erhoben werden, die mit der Registererhebung nicht erfasst werden können. Im Weiteren wird der Merkmals- katalog mit den Empfehlungen der «United Nations Economic Commission for Europe» (UNECE) und von EUROSTAT koordiniert und soll auch neuen Informa- tionsbedürfnissen Rechnung tragen (vgl. Ziff. 1.5). Die Personen werden nicht über die Merkmale befragt, die in den Registern verfügbar sind. Die Strukturerhebung ist eine Personenerhebung. Befragt werden Personen in Pri- vathaushalten, die älter sind als 15 Jahre. Die befragte Person gibt Auskunft über sich und über den Haushalt (Haushaltstyp, Grösse des Haushaltes, Fragen über die Wohnung und Fragen über die anderen Personen des Haushaltes). Die Erhebung erfolgt mit einem Papierfragebogen auf postalischem Weg. Der Fragebogen kann auch im Rahmen von e-census per Internet ausgefüllt werden. Bei der Volkszählung

2000 wurde bereits die Möglichkeit angeboten, den Fragebogen mit e-census per

Internet zu beantworten. Lediglich 4,2 % der Bevölkerung nutzten diese Möglich- keit. Für die Strukturerhebung 2010 kann mit einem Anteil von 20 % der Befragten gerechnet werden, die auf diesem Weg antworten (vgl. auch Ziff. 1.3.2).

Genauigkeit der Ergebnisse Die Strukturerhebung ist eine Stichprobenerhebung. Das bedeutet, dass die erfassten Informationen zu statistischen Ergebnissen für die gesamte Bevölkerung hochge- rechnet werden. Die Ergebnisse solcher Hochrechnungen sind «Schätzungen», die mit gewissen Ungenauigkeiten behaftet sind. Die Homogenität der erfassten Merk- male, die Grösse und Struktur der Stichprobe sowie die Antwortbereitschaft der Befragten (Ausschöpfung der Stichprobe) sind Faktoren, die einen Einfluss auf die Genauigkeit dieser Schätzungen, d.h. der Ergebnisse haben. Der Auswertung von Stichproben sind deshalb gewisse Grenzen gesetzt, und die Ergebnisse können nicht beliebig nach inhaltlichen und räumlichen Kriterien detailliert werden.

Mittels Simulationen auf der Basis der Daten aus den Volkszählungen 1990 und

2000 wurden diverse Genauigkeitsberechnungen angestellt. Auch das sogenannte

Pooling, das heisst die kumulierte Auswertung von mehreren aufeinander folgenden Strukturerhebungen über 3 und 5 Jahre, wurde untersucht. Aus diesen Berechnungen können die folgenden Aussagen zur Genauigkeit der Ergebnisse abgeleitet werden: Mit einer Strukturerhebung bei 200 000 Personen19 werden repräsentative Resultate für alle Kantone verfügbar sein, auch für grössere Gemeinden und grössere Quar- tiere von Grossstädten. So können bei einer Stichprobenerhebung dieser Grösse in der Regel für einzelne Merkmale (Sprache, Religion, Arbeitsmarktstatus etc.) mit ausreichender Genauigkeit statistische Aussagen für Gruppen von 15 000 Personen (≈ 0,2 % der CH-Bevölkerung) gemacht werden. Beim Pooling über 3 Jahre ist dies für Gruppen von 5000 Personen möglich, beim Pooling über 5 Jahre gar für solche von 3000. Solche Gruppen können regionalen Abgrenzungen (z.B. Kantone, Städte mit 15 000 Einwohnern, eine Gemeinde mit 3000 Einwohnern) oder sozio- ökonomischen Abgrenzungen (z.B. die 30–40 jährigen Frauen mit Hochschulab- schluss, allein erziehende Mütter) entsprechen. Die jährliche Erhebung erlaubt zudem ein gutes Monitoring der Entwicklung über die Zeit. Eine andere Form der Genauigkeitsbetrachtung konzentriert sich auf die Schätzung und die Entdeckung von kleinen Gruppen. Dabei soll der maximale Schätzfehler nicht grösser sein als die Gruppe selbst. Für eine Netto-Stichprobengrösse20 von

200 000 Personen ist die Grösse einer gerade noch schätzbaren Gruppe 140 Perso-

nen. Mit einer über 5 Jahre kumulierten Stichprobe von 1 000 000 Personen könnte eine Gruppe von 30 Personen geschätzt werden. Mit der Schätzung von kleinen Gruppen wird gewissermassen die Maschenweite eines Beobachtungsnetzes defi- niert. Mit der Maschenweite wird eingegrenzt, was im Netz der Beobachtung hängen bleibt. Zu kleine Ereignisse – also Ereignisse, die weniger als 30 Personen betreffen – werden nicht erkannt. Würden also beispielsweise 140 Personen von Büren an der Aare, einer Gemeinde mit rund 3000 Einwohnern, wegpendeln und davon 30 Personen nach Bern, könnte die Gruppe aller Wegpendler bereits im ersten Jahr und die Wegpendler nach Bern nach 5 Jahren aufgezeigt werden. Genauso könnten weitere Gruppen, die sich auf die Merkmale der Strukturerhebung beziehen, entdeckt werden, wenn es mindestens 30 Personen betrifft, beispielsweise nach Religion, Sprache oder Arbeitsmarktstatus etc. Werden Merkmale kombiniert analysiert, also beispielsweise der Arbeitsort und das für den Arbeitsweg verwendete Fahrzeug, können nach 5 Jahren ebenfalls Grup- pen von 30 Personen unterschieden werden. Wenn also beispielsweise von den

140 Wegpendlern von Büren an der Aare 30 das Auto nehmen, können sie entdeckt

werden. Auch hier ist die Genauigkeit unabhängig vom Merkmal, das analysiert werden soll, sei das die Religion, die Sprache oder der Arbeitsmarktstatus, etc.

19 Zum Vergleich: Die grösste vom BFS periodisch durchgeführte Stichprobenerhebung ist die Mietpreisstrukturerhebung (MSE) mit einer Stichprobengrösse von 300 000 Personen. 20 Weil bei jeder Erhebung nicht alle Befragten antworten, werden mehr Fragebogen ver- sendet, als zurückerwartet werden (Brutto-Stichprobe). Für die Genauigkeit einer Stich- probenerhebung ist relevant, wie viele Fragebogen ausgefüllt und retourniert werden (Netto-Stichprobe) und worin sich die antwortenden Personen von den nicht antworten- den unterscheiden.

Mit den Strukturerhebungen können zwar die räumlichen Ergebnisse verglichen mit den üblichen Personenerhebungen wesentlich vertieft werden, der Detaillierungs- grad einer Vollerhebung kann aber nicht erreicht werden. Dafür wird bezüglich Aktualität der statistischen Ergebnisse eine erhebliche Verbesserung erzielt. Statt nur alle 10 Jahre, liegen jährlich aktualisierte Ergebnisse vor. Der Produktionszyklus der Resultate kann auch wesentlich verkürzt werden, so dass diese in der Regel ein Jahr nach der Erhebung vorliegen. Sollten die aus der Strukturerhebung bei 200 000 Personen bereitgestellten Ergeb- nisse für gewisse regionalpolitische oder planerische Anwendungen nicht genügen, können Bundesstellen sowie die Kantone die Stichprobe ihren spezifischen Bedürf- nissen entsprechend gezielt aufstocken. Kantonen ist es möglich, die Stichprobe für den ganzen Kanton, für bestimmte Gemeinden oder für Gemeindegruppen zu erwei- tern. Die Kosten der Aufstockung und der entsprechenden Koordination sind durch die Besteller zu tragen. Eine Aufstockung der Stichprobe kann innerhalb von zwei Modellen, die sich in Bezug auf die Bestellfristen unterscheiden, beim BFS bestellt werden (vgl. Ziff. 1.2.6).

Ergebnisse bei einer Verdoppelung der Stichprobe der Strukturerhebung Mit einer Strukturerhebung bei 400 000 Personen können mit ausreichender Genauigkeit statistische Aussagen für Teilpopulationen von 7500 Personen (≈ 0,1 % der CH-Bevölkerung) gemacht werden. Beim Pooling über 3 Jahre ist dies für Grup- pen von 2500 Personen möglich, beim Pooling über 5 Jahre gar für solche von 1500. Für eine Stichprobengrösse von 400 000 Personen ist die Grösse einer gerade noch schätzbaren Gruppe 70. Mit einer über 5 Jahre kumulierten Stichprobe könnte eine Gruppe von 15 Personen geschätzt werden.

Fragen, Probleme und kritische Bereiche Eine jährliche Stichprobe von netto 200 000 Personen dürfte für die Schätzung der Grösse von kleinen Gruppen genügen. Sie ist aber eher zu klein für die statistische Erfassung von jährlichen Veränderungen. Eine über 5 Jahre kumulierte Stichprobe von 1 000 000 Personen erlaubt hingegen sehr detaillierte Auswertungen. Für die Qualität der Strukturerhebung ist neben der Grösse der Stichprobe eine hohe Aus- schöpfung entscheidend. Dieser Umstand spricht für die Beibehaltung der gesetzlich verankerten Auskunftspflicht für die Volkszählung. Dafür soll die Belastung der Bevölkerung möglichst klein gehalten werden, indem der Fragebogen auf die wich- tigsten Informationen beschränkt wird. Die Auswertung von Stichprobenerhebungen ist relativ komplex und bedingt statis- tisches Wissen, wie es bei der Analyse von Daten einer Vollerhebung nicht benötigt wird. Deshalb müssen die Nutzer mit den neuen Anforderungen an die Analyse von Stichprobendaten vertraut gemacht werden. Um den verschiedenen Nutzern den Zugang zu den Erhebungsdaten zu ermöglichen, würden vom BFS massgeschnei- derte Unterstützungs- und Ausbildungsmassnahmen bereitgestellt.

Die thematischen Erhebungen Die Erhebungen im Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen werden in den Jahren 2010–2019 durch Erhebungen zu den Themen «Verkehr», «Familien und Generationen», «Sprachen, Religionen und Kultur», «Gesundheit» und «Aus- und Weiterbildung» ergänzt. Detaillierte Beschreibungen dieser Erhebungen sind im Anhang 1 zu finden. Damit wird eine Vertiefung und Ergänzung der Registerzäh-

lung und der Strukturerhebung zu verschiedenen Themenbereichen ermöglicht. Die heute bestehenden thematischen Erhebungen (Gesundheitsbefragung, Mikrozensus Verkehrsverhalten) werden in den fünfjährigen Rhythmus integriert und können entsprechend neuen Anforderungen thematisch erweitert werden. Zusätzlich werden mit den Aspekten «Familien und Generationen», «Sprachen, Religionen und Kultur» sowie «Aus- und Weiterbildung» neue Schwerpunktthemen behandelt. Diese neuen thematischen Erhebungen werden ebenfalls in den fünfjährigen Rhythmus integriert. Die periodische Wiederholung ermöglicht die Beobachtung von zeitlichen Verände- rungen in diesen Themenbereichen. Bei den thematischen Erhebungen handelt es sich um Personenbefragungen, wobei auch Informationen über den jeweiligen Haushalt erhoben werden. Je nach Erhe- bung, Art und Thematik der Fragestellungen können die Erhebungsmethoden («tele- fonisch» oder «telefonisch und schriftlich») sowie die Zeitspanne der Erhebung variieren. Die Daten zu den thematischen Erhebungen sollen in der Regel konti- nuierlich über das ganze Jahr hinweg erhoben werden. So können konjunkturell bedingte Phänomene mitberücksichtigt und wesentliche Einsparungen bei den Erhebungsstellen erzielt werden. Die Stichprobengrössen der thematischen Erhe- bungen richten sich nach den Qualitätsanforderungen für die Genauigkeit der erwar- teten Resultate und nach den finanziellen Mitteln. Der Umfang der verschiedenen Stichprobenerhebungen kann je nach Themenbereich variieren. Durch von Kantonen oder anderen Bundesämtern kofinanzierte Aufstockungen können die Stichproben gezielt erhöht werden.

Genauigkeit der Ergebnisse Bei Stichprobengrössen von 10 000 Personen können zu den oben beschriebenen Themen aussagekräftige Ergebnisse für die gesamte Schweiz sowie für die 7 Gross- regionen21 erwartet werden. Bei einer Aufstockung der Stichprobe sind detailliertere Auswertungen möglich. So können beispielsweise für den Mikrozensus «Verkehrs- verhalten» mit einer Stichprobe von rund 40 000 Personen Ergebnisse für die 30 grössten Agglomerationen und ländlichen Regionen ausgewertet werden. Die Erhe- bungen finden alternierend alle fünf Jahre statt. Die Ergebnisse können entsprechend aktualisiert und auf den neuesten Stand gebracht werden.

Möglichkeit der Aufstockung Auf Grund der Stichprobengrösse wird die Anzahl der befragten Personen in den meisten Kantonen zu klein sein, um eine Genauigkeit für kantonale Ergebnisse zu garantieren. Den Kantonen wird deshalb angeboten, die Stichproben fallweise und auf eigene Kosten für ihren Kanton zu erhöhen (vgl. Ziff. 1.2.6). Für die themati- schen Erhebungen sind bei der Aufstockung aus konzeptionellen und praktischen Gründen (z.B. wegen der Kostenfolge, den eingeschränkten Befragungskapazitäten oder der Berücksichtigung der Belastung der Befragten) Grenzen gesetzt. Insgesamt hat sich dieses Verfahren z.B. bei der SAKE seit langem bewährt. Die Möglichkeit, die Stichproben bedürfnisorientiert und auf eigene Kosten aufzustocken, steht auch anderen Bundesämtern offen, wie es beispielsweise bereits beim Mikrozensus «Ver- kehrsverhalten» erfolgt.

21 Grossregionen (Zugehörige Kantone): Région lémanique (GE, VD, VS), Espace Mittel- land (NE, FR, BE, JU), Nordwestschweiz (AG, BL, BS, SO), Zürich (ZH), Ostschweiz (AI, AR, GL, SG, SH, TG, GR), Zentralschweiz (LU, NW, OW, SZ, UR, ZG), Tessin (TI).

CH-Omnibus für Personen- und Haushaltserhebungen Neben den thematischen Erhebungen soll ein Erhebungsgefäss «Omnibus» für Personen- und Haushaltserhebungen bereitgestellt werden. Damit wird eine Erhe- bungsinfrastruktur aufgebaut, die eine rasche und flexible Durchführung von kleine- ren Stichprobenerhebungen für die Beantwortung von politisch aktuellen Fragen ermöglicht. Gleichzeitig sollen damit wachsende Bedürfnisse nach regelmässigen themenspezifischen Informationen (z.B. Wissens- und Informationsgesellschaft, Wohnen und Umwelt) befriedigt werden. Im Weiteren könnte auch ein Modul für Fragen aus der Wissenschaft und Forschung mit den diese Kreise besonders interes- sierenden Fragen zu Werten, Normen und Einstellungen angeboten werden. Ein aktuelles Beispiel für die Zusammenarbeit in diesem Bereich ist ein Projekt mit dem Bundesamt für Gesundheit (BAG). Die bisher, mangels eines geeigneten Erhe- bungsgefässes beim BFS, vom BAG extern in Auftrag gegebene regelmässige Befragung zur Evaluation der HIV/AIDS-Präventionsprogramme und -massnahmen könnte in den Omnibus integriert werden und vom BFS als kostengünstige, rasch realisierbare Lösung periodisch durchgeführt werden. Weitere solche Zusammenar- beitsmodelle sind denkbar. Der Omnibus kann zudem die Kompatibilität mit dem künftigen europäischen Omnibus sicherstellen.

Genauigkeit der Ergebnisse Die kurzfristige politische Aktualität der Themen sowie die Schnelligkeit der Aufbe- reitung der Daten und bei der Veröffentlichung der Resultate stehen beim Omnibus im Vordergrund. Spätestens ein halbes Jahr nach der telefonischen Erhebung sollen die Resultate allgemein verfügbar sein. Auf Grund der relativ kleinen Stichproben- grösse von ca. 3000 Personen22 liefert der Omnibus für die Schweiz als Ganzes Resultate und ist daher vor allem für Analysen auf Bundesebene als flexibles Erhe- bungsinstrument bedeutsam.

1.2.4 Ergebnisse der Bundesratsvariante

Politikbereiche und Erhebungen Personen und ihre Haushalte bewegen sich als Teil der Gesellschaft in sieben zentra- len gesellschaftlichen Bereichen: «Arbeit», «Familie», «Einkommen und Konsum», «Bildung», «Gesundheit», «Mobilität» und «kulturelle Identität». Diese Lebensbe- reiche sind nicht unabhängig voneinander, sondern bedingen sich gegenseitig. Im Sinne einer Grundversorgung mit statistischen Informationen soll daher auf die wesentlichen Informationsbedürfnisse fokussiert werden. Neben den bevölkerungs- statistischen Basisinformationen (Bevölkerungsbestände, -strukturen und -bewegun- gen) müssen die zentralen gesellschaftlichen Bereiche abgebildet und das statistische Monitoring für die betroffenen Politikbereiche sichergestellt werden.

22 Die bekannten Meinungsumfragen basieren oft auf Stichproben von lediglich

1000 Personen.

Die Bereiche «Arbeit» und «Einkommen und Konsum» sind zurzeit mit den drei bestehenden, jährlichen Erhebungen SAKE (Schweizerische Arbeitskräfteerhebung), EVE (Einkommens- und Verbrauchserhebung) und SILC (Einkommen und Lebens- bedingungen) ausreichend abgedeckt. Die fünf weiteren Bereiche werden durch die neuen Erhebungen in das Gesamtsystem aufgenommen. Das Gesamtssystem der Personen- und Haushaltserhebungen wird somit für alle Politikbereiche und Ver- wendungszwecke relevante Indikatoren liefern. Die anstelle der bisherigen Vollerhebung integrierten Register- und Stichprobener- hebungen erlauben die folgenden statistischen Informationen zu generieren:

Tabelle 1 Übersicht der Ergebnisse der Bundesratsvariante

Ergebnisse Abdeckung Aktualität Räumliche Auflösung Bemerkungen

Registererhebungen Vollerhebung jährlich Meterkoordinaten – Bevölkerungsbestand, Bevölkerungsbewegung, demografische Grundstruktur, räumliche Lokalisierung, Migrationsindikatoren – Haushaltsbestand, Haushaltsart – Gebäude- und Wohnungsbestand, Gebäude- und Wohnungsstruktur, räumliche Lokalisierung, Energienutzung – Wohnverhältnisse

Strukturerhebung Stichprobe von jährlich Für 1 Jahr: Gruppen In der Strukturerhebung sind die Nicht- – Integrationsindikatoren 200 000 Personena) von 15 000 Pers. registermerkmale vorgesehen wie bei (Art und Jahr des Erwerbs Kumuliert über 3 Jahre: einer traditionellen Vollerhebung. der schweizerischen Staatsangehörigkeit, Gruppen von 5000 Pers. Die Ergebnisse der Strukturerhebung 2. Nationalität), Kumuliert über 5 Jahre: können mit Hilfe der Identifikatoren mit – kulturelle Indikatoren (Zugehörigkeit zu Gruppen von 3000 Pers. Registerinformationen ergänzt werden. einer Kirche oder Religionsgemeinschaft, Informationen zum Bereich Arbeit und Hauptsprache, Sprache zu Hause, bei der Arbeit Erwerb werden auch im Rahmen der oder in der Schule, Umgangssprache), SAKE erhoben (Befragung von jährlich – Bildungsindikatoren (gegenwärtige Ausbildung, 120 000 Personen). höchste abgeschlossene Ausbildung, erlernter Die Ergebnisse der Strukturerhebung Beruf), und der SAKE können zueinander in – Arbeitsmarktindikatoren (Arbeitsmarktstatus, Beziehung gesetzt werden. ausgeübter Beruf, Stellung im Beruf, Arbeitszeit, Wirtschaftszweig, Rechtsform, Grösse der Arbeitsstätte), – Verkehrs- und Pendlerindikatoren (Arbeits- ort/Schulort, Verkehrsmittel, Zeitaufwand),

Ergebnisse Abdeckung Aktualität Räumliche Auflösung Bemerkungen

– Haushaltsstruktur (Haushaltsgrösse, Haushalts- typologie), – Mietverhältnisse (Bewohnertyp, Mietpreis, Anzahl Wohnräume).

Thematische Erhebungen Stichprobe von Alternierend Themenspezifische Für Informationen zum Pendlerverhalten Beinhalten themenspezifische Fragestellungen 10 000–40 000 alle 5 Jahre Informationen auf lassen sich Ergebnisse aus dem Mikro- zu den Bereichen Personena) Niveau Schweiz und zensus Verkehrsverhalten mit jenen aus Grossregionen. Mit der Strukturerhebung und der SAKE – Verkehr dem Mikrozensus zusammenführen. – Familien und Generationen Verkehrsverhalten sind – Sprachen, Religionen und Kultur Ergebnisse bis auf das Niveau der 30 grössten – Gesundheit Agglomerationen – Aus- und Weiterbildung realisierbar.

Omnibus Stichprobe von nach Bedarf Themenspezifische – Flexible Themenwahl nach Bedarf 3000 Personena) Informationen auf Niveau Schweiz a) Stichproben zulasten des beantragten Zahlungsrahmens

1.2.5 Der Aufbau eines Stichprobenrahmens

Damit im Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen qualitativ gute Stichproben gezogen werden können, ist eine solide Stichprobenbasis erforderlich. Auf der Basis der umfassenden und regelmässig aktualisierbaren Registerinforma- tionen soll deshalb ein geeigneter Stichprobenrahmen aufgebaut werden. Die recht- lichen Grundlagen dazu sind im Registerharmonisierungsgesetz23 geschaffen wor- den. Bisher mussten solche Stichproben aus dem Telefonregister gezogen werden. Neben dem Nachteil, dass das Telefonregister nicht die gesamte Bevölkerung abdeckt, fehlten auch Strukturinformationen, die eine nach bestimmten Merkmalen gezielte Stichprobenziehung erlaubten. Aufgrund der am 24. März 2006 verabschie- deten Anpassungen des Fernmeldegesetzes vom 30. April 199724 wurde das Bun- desstatistikgesetz vom 9. Oktober 199225 angepasst und der Artikel 10 mit den Absätzen 3quater und 3quinquies ergänzt. Bei der neuen Stichprobenbasis wird man sich, gestützt auf das Registerharmonisierungsgesetz26, auf die gesamte Wohnbevöl- kerung sowie auf die Gesamtheit der im GWR geführten Gebäude und Wohnungen abstützen können. Es stehen in Zukunft diverse Strukturmerkmale (z.B. Alter, Geschlecht, Zivilstand, Nationalität bei den Personen oder Baujahr, Grösse, Ausstat- tung bei den Gebäude und Wohnungen) zur Verfügung, um Stichproben gezielt auf bestimmte Bevölkerungsgruppen auszurichten. Mit dem neuen Stichprobenrahmen kann die Qualität der Stichproben erheblich verbessert werden. Die gezielte Befragung spezifischer Gruppen ist zudem effizien- ter und kostengünstiger, da die gewünschten Informationen mittels kleineren Stich- proben erhoben werden. Das vorgesehene Stichprobenmanagement erlaubt, die Belastung der interviewten Personen zu steuern. Die Mehrfachbefragung von Per- sonen soll auf ein notwendiges Minimum beschränkt werden.

1.2.6 Aufstockungsmodell

Mit dem Standardprogramm der Bundesratsvariante (Registererhebung, Strukturer- hebung bei 200 000 Personen, thematische Erhebungen bei 10 000–40 000 Perso- nen) kann den meisten nationalen und regionalen Informationsbedürfnissen entspro- chen werden. Der Bund trägt die Kosten dafür vollumfänglich. Falls die Kantone oder andere Bundesämter für ihre Zwecke zusätzliche Informationsanforderungen stellen, können sie die Stichproben auf ihre Kosten aufstocken. Bei der Strukturer- hebung ist eine flexible Aufstockung bis zu einer Vollerhebung möglich. Für die thematischen Erhebungen ist ebenfalls eine flexible Aufstockung möglich. Da es sich bei diesen Erhebungen um kostenintensive Telefonbefragungen oder um die Kombination von Telefon- und Fragebogenerhebungen handelt, sind einer Aufsto- ckung der Stichprobe aus konzeptionellen und praktischen Gründen Grenzen gesetzt.

23 Art. 16 Abs. 2 und 3 RHG, SR 432.01

24 SR 784.10 25 SR 431.01

26 Art. 16 Abs. 2 und 3 RHG, SR 432.01

Bei der Strukturerhebung ist eine flexible Festlegung der Stichprobengrösse bis zu einer Vollerhebung für einen Kanton oder für bestimmte Gemeinden oder Gemein- degruppen auf eigene Kosten möglich. Die Kantone und andere Bundesämter werden beim BFS eine Aufstockung der Stichprobe bestellen können. Dabei gibt es zwei Modelle: Eine Aufstockung der Stichprobe bis zu einer Verdoppelung ist mindestens 1 Jahr, eine Aufstockung über den Faktor 2 hinaus ist mindestens 3 Jahre vor dem Beginn der Erhebung beim BFS zu bestellen. Die Ausgestaltung in zwei Modellen ist nötig, damit die organisatori- schen und logistischen Voraussetzungen geschaffen werden können, um die Stich- probenerhöhungen in jedem Fall – also auch bei einer allfälligen Aufstockung der Strukturerhebung zu einer Vollerhebung – bewältigen zu können. Bei einer Aufsto- ckung der Stichprobe über eine Verdoppelung hinaus müssen ausreichende Vorlauf- zeiten für die Planung und Vorbereitung sichergestellt werden. Denn diese verlangt eine angepasste Erhebungsinfrastruktur. Die Kostenfolge wird entsprechend der Grösse der Aufstockung nicht linear zunehmen, sondern ab einer Stichprobengrösse von 500 000 erheblich ansteigen. Mit dieser Stichprobengrösse würden die Auslage- rung von Prozessen und der Aufbau einer eigenständigen Erhebungsinfrastruktur nötig. Das Durchführungskonzept würde bei der Aufstockung zur Vollerhebung der in Ziffer 1.3.2 beschriebenen Variante der Kantone entsprechen. Die Aufstockung der Strukturerhebung zur Vollerhebung für die Zählung von 2010 würde rund

118 Millionen Franken kosten. Bei einer umfangreichen Aufstockung der Struktur-

erhebung, beispielsweise bis zu einer Vollerhebung, würde zudem die Entlastung der Befragten hinfällig.

1.2.7 Rechtliche Anforderungen

Mit der Weiterentwicklung der traditionellen Volkszählung, wie sie seit 1850 durchgeführt worden ist, zu einer Registererhebung mit ergänzenden Stichprobener- hebungen wird ein modernes bevölkerungsstatistisches Gesamtsystem geschaffen. Die bisherige Volkszählung sah eine Vollerhebung alle zehn Jahre im gesamten Gebiet der Schweiz vor. Der zusätzliche Informationsbedarf, der sich infolge des gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Wandels stark weiterentwickelt hat, soll in Zukunft mit dem neuen Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen abgedeckt werden. Diese Neuorientierung bei der Produktion der öffentlichen Statis- tik erfordert die Totalrevision des heute geltenden Volkszählungsgesetzes27.

1.2.8 Kostenfolgen der Bundesratsvariante

Durch die vom Bundesrat vorgeschlagene Neuausrichtung der Volkszählung ent- steht ein nachhaltiges System. Die Registerharmonisierung sowie der Aufbau des gesamten Erhebungssystems bedingen eine nicht unbedeutende Startinvestition. Der Betrieb des Systems ist im Vergleich zu einer Vollerhebung als insgesamt kosten- günstig zu bezeichnen. Die Kosten des Standardprogramms werden vollumfänglich durch den beantragten Zahlungsrahmen getragen. Für Bundesämter und für Kantone fallen nur zusätzliche Kosten an, wenn sie die Stichproben aufstocken.

27 Bundesgesetz vom 26. Juni 1998 über die eidgenössische Volkszählung (SR 431.112).

Tabelle 2 Kostenübersicht Bundesratsvariante in Millionen Franken

Bundesratsvariante Kostenanteil Kostenanteil Total Bund Kantone

Registerzählungen ab 2010 13,6 0,0 13,6 (Investitionen 2008–2015) Stichprobenerhebungen ab 2010 30,9 0,0 30,9 (Investitionen 2008–2015) Strukturerhebung bei 200 000 Personen ab 2010 19,6 0,0 19,6 (Investitionen 2008–2015) Betrieb IKT Plattform 2011–2015 5,1 0,0 5,1

Total Bundesratsvariante 69,2 0,0 69,2

Für die Vorbereitung, Erfassung und Aufarbeitung der alle 10 Jahre stattfindenden Volkszählung haben der Bund für die Volkszählung 2000 zwischen 1998 und 2005 rund 108 Millionen Franken, die Kantone und Gemeinden rund 68 Millionen Fran- ken ausgegeben. Ein Kostenvergleich mit der Bundesratsvariante ist jedoch nicht sinnvoll, da es sich um nicht vergleichbare Umsetzungskonzepte handelt. Während die Volkszählung 2000 ein zeitlich befristetes Projekt darstellte, stellt die Bundes- ratsvariante eine laufende Erhebungsinfrastruktur zur Verfügung, die jährlich Resul- tate liefert und nicht wie die Volkszählung 2000 nur eine isolierte Vollerhebung mit anschliessender Auswertung und Publikation der Resultate umfasst. Vergleichbar sind die Kosten der Volkszählung 2000 nur mit der Variante der Kantone (vgl.

Ziff. 1.3.2 Tabelle 5).

1.2.9 Planungsübersicht der Bundesratsvariante

Tabelle 3 Planungsübersicht Bundesratsvariante

Jahr Aufgabenschwerpunkte

2007 Bestellung der Aufstockung über eine Verdoppelung hinaus bis zur

Vollerhebung 2010 Laufende Qualitätskontrolle und Fortschrittscontrolling der Register- harmonisierung in enger Zusammenarbeit mit den Kantonen

2008 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Vorbereitung der Erhebungen, Planung der Erhebungsinfrastrukturen (Register und Zusatzerhebung) Konsultation der Kantone zum Erhebungsprogramm

Jahr Aufgabenschwerpunkte

2009 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Vorbereitung der Erhebungen, Ausschreibungen und Auftragsvergabe zur Realisierung der Erhebungsinfrastrukturen, Testerhebungen

1. Bestellung einer Aufstockung der Strukturerhebung bis zur Verdoppe-

lung und der thematischen Erhebung durch Kantone und Bundesämter

2010 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Aufbau Produktionssystem Strukturerhebung und thematische Erhebun- gen, Aufbau Produktionssystem Registerzählung, Testerhebungen Durchführung der 1. thematischen Erhebung und 1. CH-Omnibus

2011 Abschluss Registerharmonisierung, Aufnahme des Betriebs der jährli-

chen Registerzählung (Stichtag 31.12.2010), Durchführung der 1. Struk- turerhebung (Stichtag 31.12.2010), der 2. thematischen Erhebung und des 2. CH-Omnibus, Datenerfassung, Kontrollprozesse, Durchführung einer Kontrollerhebung zur Qualitätskontrolle der Registererhebung

Ab 2012 Regulärer Betrieb: Betrieb der jährlichen Registerzählung, Durchfüh- rung der Strukturerhebung, der thematischen Erhebung und des CH- Omnibus (Vorbereitungsarbeiten, Datenerfassung, Kontrollprozesse, Auswertung Daten und Diffusion der Ergebnisse) Laufende Konsolidierung und Weiterentwicklung des Systems

1.3 Untersuchte Lösungsmöglichkeiten

1.3.1 Einleitung

Aufgrund der widersprüchlichen Anhörungsergebnisse28 hat der Bundesrat am 26. April 2006 beschlossen, in seiner Botschaft zur Volkszählung 2010 auch die von den Kantonen, dem Städte- und dem Gemeindeverband sowie weiteren interessier- ten Kreisen favorisierte Variante der Kantone darzulegen. Damit wird auch der Forderung der Motion Gutzwiller vom 6. Oktober 2005 entsprochen, die verlangt, dass die beiden Varianten «Vollerhebungsfragebogen» beziehungsweise «Stichpro- benbefragungen» für die Volkszählung 2010 den eidgenössischen Räten zum Ent- scheid vorgelegt werden müssen (vgl. Ziff. 1.1.6). Das Parlament wird sich somit in Kenntnis der Vor- und Nachteile verschiedener Optionen entscheiden können, ob es dem Bundesratsvorschlag zustimmen will oder ob es eine andere Lösung vorzieht.

28 Vgl. Eidgenössische Volkszählung 2010. Entscheide des Bundesrates vom 10. Juni 2005. Bericht über die Vernehmlassungsverfahren, Bern 2006.

1.3.2 Variante der Kantone

Durchführungskonzept Die Variante der Kantone sieht eine Zweiteilung der Datenerhebung vor. Zum einen sollen die in den harmonisierten Registern verfügbaren Merkmale aus diesen Regis- tern erhoben werden. Zum andern werden die nicht in Registern enthaltenen Merk- male mittels einer Vollerhebung erfasst (vgl. Anhang 2). Die Registererhebung ist identisch mit jener der Bundesratsvariante (vgl. Ziff. 1.2.3) und soll ab 2010 in jährlichem Rhythmus durchgeführt werden. Der Befragungsteil besteht aus einer alle 10 Jahre stattfindenden Vollerhebung mittels Fragebogen bei der gesamten Bevölke- rung. Um ein erneutes Befragen von Registerinformationen zu vermeiden und die Vollerhebung von den in den Registern verfügbaren Informationen zu entlasten, braucht es auch für die Realisierung der Variante der Kantone eine möglichst voll- ständige Umsetzung der Registerharmonisierung. Dieses Erhebungskonzept bedeutet, dass alle erhobenen Merkmale (Registerinfor- mationen und übrige Informationen), wie im Jahre 2000, auf Gemeinde- und Quar- tierstufe verfügbar sein werden. Gesetzesgrundlagen und Informationsauftrag der letzten Zählung bleiben für die Volkszählung 2010 grundsätzlich gültig, wobei auf einige Merkmale zugunsten eines schlankeren und einfacheren Fragebogens verzich- tet werden soll29. Eine separate Gebäude- und Wohnungserhebung bei den Eigen- tümern und Immobilienverwaltungen wird nicht durchgeführt, da 2010 die meisten diesbezüglichen Informationen dem GWR entnommen werden können. Die nicht im GWR geführten Informationen werden bei den Personen über die Vollerhebung erfragt; ausgenommen ist lediglich der Eigentümertyp. Die Vollerhebung der in den Registern nicht enthaltenen Informationen erfolgt schriftlich und enthält einen Fragebogen für jede Person sowie einen Haushaltsfra- gebogen pro Haushalt. Die Fragebogen werden mit Adressinformationen, dem Geburtsdatum und der SVN aus den Registern vorbedruckt30. Der Versand sowie die Rücksendung der Unterlagen erfolgt auf postalischem Weg. So müssen rund 12,5 Millionen Fragebogen (Personen- und Haushaltsfragebogen) versendet werden. Um eine maximale Antwortquote zu erreichen, sind neben der gesetzlichen Aus- kunftspflicht – die im Volkszählungsgesetz verankert ist – kostenintensive Erinne- rungs- und Mahnverfahren nötig. Während der Erhebung müssen für Bevölkerung und Gemeinden zudem umfangrei- che Unterstützungsmassnahmen (Hotline, Beratungen, Auskunftsdienste) angeboten und etabliert werden. Die Fragebogen werden nach der Rücknahme digitalisiert und durchlaufen verschiedene zum Teil aufwändige Prüf- und Korrekturprozesse. All diese Vorgänge müssen in einem relativ kurzen Zeitraum durchgeführt werden. Um das Maximum an Genauigkeit zu erreichen, ist es wichtig, dass die Erhebungs- und Auswertungsphase möglichst kurz ausgestaltet ist. Je mehr man sich vom Refe-

29 Nicht mehr gefragt werden: Kinderzahl, Geburtsjahr der Kinder, Elternschaft, Haus- und Familienarbeit (Vereinfachung und Integration in Erwerbstätigkeit), freiwillige Tätigkeit, Anzahl Stunden Haus- und Familienarbeit pro Woche, Anzahl Stunden freiwillige Tätig- keit pro Woche, Jahr der letzten Zivilstandsänderung (nur in der Plausibilisierung ver- wendet), Wohnort vor 5 Jahren (ersetzt durch die Zuzugsgemeinde), Anzahl Schulstunden pro Woche, Häufigkeit pro Tag/Woche für Arbeitsweg/Schulweg. 30 Die Fragebögen werden nur mit Name, Vorname, Adresse sowie Geburtsdatum und SVN vorbedruckt. Damit kann eine Verknüpfung mit der Registererhebung sichergestellt wer- den. Andere Merkmale (Geschlecht, Zivilstand, Nationalität) sind dazu nicht nötig.

renztag entfernt, desto grösser sind die Fehlerquoten, die durch Migrationen, Gebur- ten, Todesfälle, Arbeitsplatzwechsel etc. entstehen. Das bedeutet: Umgang mit grossen Mengen von Erhebungsunterlagen und Daten sowie mit zahlreichen Part- nern und die Durchführung der Vollerhebung in einem möglichst kurzen Zeitraum. Das erfordert den Aufbau einer eigenständigen Erhebungsinfrastruktur, die es ermöglicht, in einer kurzen Zeitspanne eine Erhebung dieser Grösse abzuwickeln. Die Vollerhebung verlangt Verarbeitungskapazitäten, die für einen Erhebungstermin und die anschliessende, einmalige Erfassung und Verarbeitung der Informationen aufgebaut werden muss. Das kann nur in Zusammenarbeit mit externen Partnern und Auftragnehmern erfolgen. Die Investitionskosten für eine solche Erhebung konzent- rieren sich auf eine kurze Zeitspanne, sind aber entsprechend gross. Als Entlastung für den grossen Arbeitsanfall wird den Gemeinden die Möglichkeit angeboten, Aufgaben an ein nationales Dienstleistungszentrum auszulagern, welches vom BFS in Zusammenarbeit mit externen Partnern aufgebaut und betrieben wird. In einer vom BFS im Jahr 2002 in Auftrag gegebenen Evaluation hat die überwie- gende Mehrheit der Gemeinden die im Rahmen der Volkszählung 2000 vorgenom- mene Auslagerung der Gemeindearbeiten an ein Dienstleistungszentrum als wesent- liche Entlastung gegenüber der Volkszählung 1990 beurteilt. Die damals getroffenen Massnahmen im Bereich des Datenschutzes hatten sich bewährt, nicht zuletzt dank der engen Zusammenarbeit mit den kantonalen und dem eidgenössischen Daten- schutzbeauftragten. Datenschutz und Datensicherheit sind auch 2010 beim gesamten Erhebungs- und Verarbeitungsprozess zu garantieren. Die Bevölkerung kann die Fragebogen im Rahmen von e-census auch per Internet ausfüllen. In der Volkzählung 2000 nutzten lediglich 4,2 % diese Möglichkeit. Für die Zählung von 2010 ist ein Anteil der Bevölkerung, der auf diesem Weg antwortet, von rund 20 % zu erwarten. Vergleiche mit anderen Erhebungen im BFS oder mit Nutzungsquoten von Internetbefragungen im Ausland zeigen, dass kaum mit einer höheren Beteiligung gerechnet werden kann31. Der Nutzen dieser Form der Daten- eingabe ist gross. Kostenintensive Prozesse wie die Rücklaufkontrolle der Fragebo- gen, deren manuelle Bearbeitung und Prüfung sowie das Einscannen entfallen. Weil die Daten in elektronischer Form vorliegen, entfallen zudem Bereinigungsverfahren von Digitalisierungsfehlern. Nicht zu unterschätzen sind jedoch auch beim e-census die aufwändigen und kostenintensiven Mahnungen und Rückfragen bei unklaren Antworten.

Ergebnisse der Variante der Kantone Die Erhebung findet alle 10 Jahre statt. In der Zeit zwischen den Erhebungen sind jährliche Registerinformationen verfügbar. Es werden keine ergänzenden themati- schen Stichprobenerhebungen durchgeführt. Durch die Verbindung der Personen zu ihrem Wohngebäude, zu Arbeits- oder Bildungsorten liegen die Informationen geokodiert vor, und es sind kleinräumige Resultate für alle in der Schweiz wohnhaf- ten Personen verfügbar. Die Diffusion der Resultate erfolgt im Anschluss an die Erhebung, indem die Resultate analysiert und in diversen Publikationen den Nutzern in unterschiedlicher Form zur Verfügung gestellt werden.

31 2006 haben in Neuseeland 8 % der Bevölkerung den Fragebogen über e-Census beant- wortet, die übrigen 92 % haben den Papierfragebogen verwendet.

Tabelle 4 Übersicht der Ergebnisse der Variante der Kantone

Ergebnisse Abdeckung Aktualität Räumliche Bemerkungen Auflösung

Registererhebung Voll- jährlich Meter- Vgl. Ziff. erhebung koordinaten 1.2.4 Bundes- ratsvariante

Vollerhebung Voll- alle 10 Jahre Meter- In der Voller- – Integrationsindikatoren erhebung koordinaten hebung wären (Art und Jahr des Erwerbs der die gleichen schweizerischen Staatsange- Merkmale vor- hörigkeit, 2. Nationalität), gesehen wie bei der Struk- – kulturelle Indikatoren (Zuge- turerhebung. hörigkeit zu einer Kirche oder Religionsgemeinschaft, Haupt- Die Ergebnisse sprache, Sprache zu Hause, bei der Vollerhe- der Arbeit oder in der Schule, bung können Umgangssprache), mit Hilfe der Identifikatoren – Bildungsindikatoren (gegen- mit Registerin- wärtige Ausbildung, höchste formationen abgeschlossene Ausbildung, ergänzt wer- erlernter Beruf), den. – Arbeitsmarktindikatoren (Arbeitsmarktstatus, ausgeübter Beruf, Stellung im Beruf, Arbeitszeit, Wirtschaftszweig, Rechtsform, Grösse der Arbeitsstätte), – Verkehrs- und Pendlerindikato- ren (Arbeitsort/Schulort, Verkehrsmittel, Zeitaufwand), – Haushaltsstruktur (Haushalts- grösse, Haushaltstypologie), – Mietverhältnisse (Bewohnertyp, Mietpreis, Anzahl Wohnräume).

Kostenfolgen der Variante der Kantone Die von den Kantonen geforderte Vollerhebung ist ein Einzelereignis. Die investier- ten Mittel können nicht nachhaltig genutzt werden. Der Aufbau und die Durchfüh- rung der Vollerhebung ist im Vergleich zur Bundesratsvariante als kostenintensiv zu bezeichnen. Gesamthaft werden zwischen 2008 und 2015 Kosten von 137,1 Millio- nen Franken anfallen. Gemäss dem im Gesetz definierten Kostenteiler übernimmt der Bund 99,5 Millionen Franken für die allgemeinen Anordnungen, die Erfassung und Auswertung der Daten sowie die Ermittlung der Geokoordinaten. Den Gemein- den und Kantonen entstehen Kosten von 37,5 Millionen Franken für die Durchfüh- rung der Erhebung auf ihrem Gebiet32. Nicht in diesem Betrag enthalten sind die bei den Kantonen und Gemeinden anfallenden Kosten für die Vorbereitung und Abwicklung der Vollerhebung vor Ort und die Ausgaben für die Diffusion lokaler

32 Art 7 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die eidgenössische Volkszählung (SR 431.112).

oder regionaler Resultate und Analysen. Bei der Volkszählung 2000 wurde in die- sem Bereich von Kantonen und Gemeinden rund 21 Millionen Franken investiert. Diese Investitionen auf Stufe Kantone und Gemeinden sind nicht Teil der oben angegebenen Kosten von 37,5 Millionen Franken und würden diesen Betrag ent- sprechend erhöhen.

Tabelle 5 Kostenübersicht Variante der Kantone in Millionen Franken

Variante der Kantone Kostenanteil Kostenanteil Total Bund Kantone

Registerzählungen ab 2010 13,6 0,0 13,6 (Investitionen 2008–2015) Vollerhebung 80,9 37,5 118,4 (Investitionen 2008–2015) Betrieb IKT Plattform 5,1 0,0 5,1

Total 99,6 37,5 137,1

1.3.3 Ergebnisse der Suche eines Kompromisses

Zusammenarbeit und Kompromisssuche Im Rahmen der Koordinationsgremien REGIOSTAT (BFS sowie kantonale und städtische statistische Ämter) und FEDESTAT (BFS und Bundesstatistikstellen) finden gemäss der Organisationsverordnung zum Bundesstatistikgesetz33 seit Jahren mindestens 3 Sitzungen jährlich statt. Das BFS hat laufend über den Stand der Weiterentwicklung der Bundesratsvariante orientiert und das Gespräch gesucht. Im Koordinationsgremium FEDESTAT wurde die Weiterentwicklung der Bundesratsvariante aktiv diskutiert und unterstützt. In sämtlichen Sitzungen mit KORSTAT (Vertreter der kantonalen und städtischen statistischen Ämter) konnte keine Annäherung an die vom Bundesrat auf Grund der Anhörungsergebnisse beschlossenen Variante erreicht werden. Eine von der Konfe- renz der Kantone angeregte Sitzung zwischen dem Vorsteher des Eidgenössischen Departements des Innern (EDI) und einer Delegation der Kantone fand am 26. Oktober 2006 statt. Der Vorsteher des EDI beauftragte den Präsidenten der Bundesstatistikkommission damit, die Umsetzung der Registerharmonisierung bis ins Jahr 2010 und damit die Machbarkeit einer Registerzählung 2010 abzuklären. Das Resultat der Sitzung und die Analyse vorliegender Planungsdokumente wurden anschliessend durch den Präsidenten der Bundesstatistikkommission in einem Bericht zu Handen des Vorstehers des EDI zusammengestellt. Die Vertreter von KORSTAT lehnen die Lösung, die als Registerzählung mit ergän- zenden Stichproben und einer jährlichen Strukturerhebung der Nichtregistermerk- male in Form einer grossen Stichprobenerhebung konzipierte ist ab.

33 SR 431.011

Sie haben an der REGIOSTAT-Ausschusssitzung vom 20. Juni 2006 erstmals ein Papier vorgelegt, das eine neue Variante beschreibt; diese Variante wurde von KORSTAT als Variante 3+ bezeichnet. Die Variante 3+ kann als Kombination der ursprünglich von den Kantonen geforderten Variante mit der Bundesratsvariante verstanden werden, mit entsprechenden Kostenfolgen für Bund und Kantone.

Übersicht über die von KORSTAT geforderte Variante 3+ Die folgenden Elemente bilden die Variante 3+ der Volkszählung 2010. Gemäss KORSTAT enthält die Variante 3+ die Grundelemente eines bevölkerungsstatisti- schen Gesamtsystems, das in einem Zeithorizont bis 2020/2030 realisiert werden soll:

1. Registerzählung 2010 der in den Einwohnerregistern sowie im Gebäude-

und Wohnungsregister enthaltenen Merkmale. Diese Registerzählung erfolgt anschliessend mindestens im Jahres-Rhythmus.

2. 2010 Strukturerhebung als Vollerhebung der nicht in den Registern enthalte-

nen Merkmale der Personen- und Haushaltserhebung und der zur Vervoll- ständigung der Wohnungsidentifikatoren in den Einwohnerregistern benötig- ten Informationen, allenfalls ergänzt mit Gebäude- und Wohnungsdaten. Für die Datenerhebung, -plausibilisierung und -codierung ist die Internetnutzung zu optimieren.

3. Nachhaltige Fortschreibung der Gebäude- und Wohnungsidentifikatoren in

den (dank der Vollerhebung bezüglich Wohnsitz und Identifikatoren kon- trollierten und vervollständigten) Einwohnerregistern ab 2011 durch Einfüh- rung der physischen Wohnungsnummerierung in den Städten vorgängig der Volkszählung.

4. Harmonisierung weiterer Register gemäss festgelegtem Programm mit Zeit-

horizont 2020/2030. Die gestaffelte Erschliessung weiterer Register im Rahmen des Statistiksystems Schweiz erlaubt die sukzessive Reduktion des Umfangs der Vollerhebungen inkl. der Volkszählung 2020.

5. Thematische Stichprobenerhebungen mit höherer Aktualität gemäss den

Bedürfnissen und den Finanzierungsmöglichkeiten von Bund, Kantonen, Städten und der Wirtschaft. 2015 Strukturerhebung mit erweitertem Stich- probenumfang zur Aktualisierung der Strukturerhebung 2010.

6. Aufbau eines Data-Warehouses zur Vernetzung der Daten aus administra-

tiven Registern, Vollerhebungen und Stichprobenerhebungen von Bund, Kantonen und Städten (harmonisierte Daten, Identifikatoren, standardisierte Prozesse).

Einschätzung von KORSTAT: die Vorteile der Variante 3+ Im Kontext der kulturellen und der politischen Vielfalt und der föderalistischen Staatsstruktur der Schweiz könnte gemäss KORSTAT nur die Variante 3+ die Informationsbedürfnisse von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft befriedigen. Laut KORSTAT könnte nur die Variante 3+ die statistischen Grundinformationen liefern, die als Führungsinstrument für Politik, Verwaltung und Wirtschaft für die bestehen- den gesamt- und sektoralpolitischen Aufgaben benötigt werden. Entsprechend dem föderalistischen Aufbau würden Informationen für die unterschiedlichen Stufen des politischen Systems der Schweiz bereitgestellt. Der Informationsauftrag der Volks-

zählung 2000 würde damit sowohl für Auswertungen auf gesamtschweizerischer Ebene mit den funktionalen Untergliederungen wie auch auf den Ebenen der Kan- tone, Gemeinden, Quartiere, Hektaren und Meter-Koordinaten gelten. Bei der Vollerhebung 2010 der nicht in den Registern enthaltenen Merkmale würde die Internetnutzung optimiert. Das könnte einen reinen, vollständig per Internet erfolgenden e-census bedeuten, der auf Papierfragebogen vollständig verzichtet. KORSTAT geht von einer mindestens 50 % Partizipation der Bevölkerung aus. Die verbleibenden Personen würden dann von der Wohngemeinde ebenfalls per Internet eingegeben. Für diese Arbeit würden die Gemeinden vom Bund entschädigt. Die Vorteile des e-census sind gemäss KORSTAT folgende: – Die Fragen werden beim Ausfüllen des Fragebogens sofort elektronisch plausibilisiert und codiert. Damit würden aufwändige Verarbeitungsprozesse entfallen; das Problem der qualitätssenkenden Missings (fehlende Angaben) würde entschärft. – Nach der Datenerhebung 2010 würden 2011 bloss die Bereinigung von Doppelzählungen, die Prüfung der doppelten Wohnsitze und die Nachfüh- rung der Mutationen verbleiben, was eine rasche Publikation der Ergebnisse ermöglichen würde. Die Vollerhebung würde auch die Kontrolle und Nachführung der Register (Wohn- sitz, Wohnungsidentifikatoren) ermöglichen. Sollte sich der e-census als nicht voll- ständig per Internet durchführbar erweisen, so bestünde gemäss KORSTAT weiter- hin die Möglichkeit einer an die Volkszählung 2000 angelehnten, modernisierten Durchführung mit dem Einsatz eines Dienstleistungszentrums. Die Volkszählung 2010 würde – so die Einschätzung der KORSTAT – in dieser Umsetzungsform als Meilenstein bei der Modernisierung der schweizerischen Statis- tik in Richtung eines integrierten bevölkerungsstatistischen Systems ausgestaltet. Dieses würde aus aufeinander abgestimmten Registerzählungen und Direkterhebun- gen (Voll- und Stichprobenerhebungen) auf allen Staatsebenen bestehen und eine dem Informationsauftrag entsprechende räumliche und inhaltliche Tiefenschärfe sowie höhere Aktualität bringen. Die Variante 3+ würde die Datenbereitstellung

2010 sichern und den Anliegen eines längerfristigen Zielhorizonts entsprechen.

Allgemeine Einschätzung und Würdigung der Variante 3+ Unbestritten ist der Vorteil einer räumlichen Informationsdichte, die alle denkbaren Bedürfnisse an statistischen Bevölkerungs- und Haushaltsinformationen abdeckt. Gewichtigste Nachteile sind einerseits die im Vergleich zur Bundesratsvariante massiv höheren Kosten, die sich in der eigentlichen Kombination der ursprünglich von den Kantonen geforderten Variante mit der Bundesratsvariante zur von den kantonalen und städtischen statistischen Ämtern geforderten neuen Variante 3+ begründen. Bei der Variante 3+ ist in den Jahren 2008–2015 mit einem Finanzie- rungsbedarf von über 190 Millionen Franken zu rechnen. Kommt, wie von KORSTAT vorgesehen, eine zusätzliche Erhebung für die Überprüfung der Register dazu, würde der Gesamtbetrag auf über 205 Millionen Franken ansteigen. Gemäss einem Vorschlag von KORSTAT vom 20. Juni 2006 würden zusätzliche Kosten, die über die Bundesratslösung hinausgehen, voll zu Lasten der Kantone gehen. Andererseits soll die Neukonzeption erst 2030 abgeschlossen sein, die Vorteile dieser Variante wären also erst dann in vollem Umfang nutzbar.

Die auch in der Variante 3+ enthaltene Registerzählung wird nicht in Frage gestellt. Für die zusätzliche Vollerhebung geht das Konzept der Variante 3+ von einer voll- ständigen Internetbefragung aus (reiner e-census). Jener Teil der Bevölkerung, der nicht an einem e-census teilnehmen möchte oder kann – auch 2010 kann nicht davon ausgegangen werden, dass die gesamte Wohnbevölkerung der Schweiz über einen Internetzugang verfügt oder das Instrument bedienen kann –, soll seine Daten an eigens von den Gemeinden betriebenen und betreuten Zählstellen eingeben oder eingeben lassen. Die dabei entstehenden Kosten sind gemäss Vorschlag von KORSTAT vom Bund zu übernehmen. Neben einem grossen technischen und personellen Aufwand ist dieses Verfahren insbesondere für all jene Personen, die auf die Zählstellen der Gemeinden angewie- sen sind, mit einem grossen Aufwand verbunden, was zu einer zusätzlichen Belas- tung der Befragten und der Gemeinden führt. Zudem ist bei der Erfassung der per- sönlichen Daten im Internet durch Drittpersonen der Datenschutz im Vergleich zur postalischen Erhebung in Frage gestellt. Die Annahme, dass mindestens 50 % der Wohnbevölkerung in der Schweiz den e-census nutzt, kann weder durch Erhebungen des BFS noch von Vergleichen im Ausland bestätigt werden. Selbst KORSTAT geht von der Möglichkeit aus, dass sich der e-census als nicht oder nicht vollständig realisierbar erweisen könnte. In diesem Fall würde das in der Variante der Kantone beschriebene Verfahren einer an die Volkszählung 2000 angelehnten, aber modernisierten Durchführung der Volks- zählung 2010 mit dem Einsatz eines Dienstleistungszentrums vorgezogen. Die Variante 3+ verlangt zudem – nicht wie die ursprünglich von den Kantonen im Rahmen der Anhörung geforderte Variante – eine grundlegende Revision des beste- henden Volkszählungsgesetzes.

1.4 Begründung und Bewertung der vom Bundesrat

vorgeschlagenen Lösung

1.4.1 Einleitung

In der Begründung des Vorschlags des Bundesrats werden die beiden im Rahmen der Auswertung der Anhörungen vorgeschlagenen Lösungsoptionen – die Bundes- ratsvariante und die Variante der Kantone – verglichen und qualifiziert.

1.4.2 Entlastung der Befragten

Durch die Verwendung der bereits in den Registern enthaltenen Informationen kann auf die Gebäude- und Wohnungserhebung verzichtet und der Fragebogen im Ver- gleich zur Volkszählung 2000 deutlich reduziert werden, was eine spürbare Entlas- tung der Befragten garantiert. Zudem betreffen Stichprobenerhebungen, wie sie in der Bundesratsvariante vorgesehen sind, nur einen Teil der Bevölkerung. Damit wird der für den einzelnen spürbare Aufwand wesentlich kleiner als bei der Variante der Kantone mit einer Vollerhebung, bei der die gesamte Wohnbevölkerung befragt werden muss. Mit dem im Rahmen der Modernisierung der Personen- und Haus- haltserhebungen vorgesehenen neuen Stichprobenrahmen entstehen weitere Vorteile, die eine Entlastung unterstützen: Dadurch, dass sich die neue Stichprobenbasis auf

umfassende Registerinformationen abstützt, stehen diverse Strukturmerkmale (z.B. Alter, Geschlecht, Zivilstand, Nationalität bei den Personen oder Baujahr, Grösse, Ausstattung bei den Gebäuden und Wohnungen) zur Verfügung, um Stichproben gezielt auf bestimmte Bevölkerungsgruppen auszurichten. Die gezielte Befragung spezifischer Gruppen ist effizienter und kostengünstiger, da die gewünschten Infor- mationen mittels kleineren Stichproben erhoben werden können. Das vorgesehene Stichprobenmanagement erlaubt es, die Belastung der befragten Personen zu steuern und die Mehrfachbefragung von Personen auf ein notwendiges Minimum zu beschränken.

1.4.3 Einschätzung der Varianten in Bezug

auf die zu erwartenden Ergebnisse In beiden Lösungsvorschlägen stellt die Registerzählung die Basiserhebung dar. Sie stellt jährliche Strukturdaten zur Wohnbevölkerung in der Schweiz zur Verfügung. Bei den Registerinformationen können Ergebnisse auf den Ebenen Kantone, Bezir- ke, Gemeinden, Quartiere, Hektaren und Meter-Koordinaten zur Verfügung gestellt werden. Bei der Variante der Kantone können die Interessen jener Nutzer, die sich weitge- hend am Informationsauftrag der Volkszählung 2000 orientieren, berücksichtigt werden. Diese Umsetzungsvariante liefert schliesslich die gleiche Informations- dichte wie die Volkszählung 2000. Alle erhobenen Daten sind auf grösstmöglicher räumlicher Tiefe (geokodiert) verfügbar. Nutzniesser dieser räumlich detailliert verfügbaren Ergebnisse sind vor allem die Kantone und Gemeinden. Die im Rahmen der Vollerhebung gewonnenen Informationen liegen in dieser statischen Erhebungs- konzeption jedoch weiterhin nur alle 10 Jahre vor und können veränderten Informa- tionsanforderungen nicht entsprechen. Es werden keine ergänzenden thematischen Stichprobenerhebungen durchgeführt. Bei der Variante des Bundesrats können die Nutzer von einem beträchtlichen Infor- mationsgewinn profitieren: Die Strukturerhebung und die thematischen Erhebungen werden inhaltlich vielseitigere und differenziertere und insbesondere auch aktuellere Ergebnisse in einem jährlichen bzw. fünfjährlichen Rhythmus zur Verfügung stellen. Mit dem Verbinden von Ergebnissen der Strukturerhebung von drei bzw. fünf Jah- ren kann auch eine räumliche Detaillierung erreicht werden, die für viele Fragen ausreichende Antworten ableiten lässt. Da die Informationsbedürfnisse von Wirt- schaft, Politik und Gesellschaft einem stetigen und in Zukunft eher zunehmenden Wandel unterworfen sind, bietet gerade das flexible und anpassungsfähige System der Stichprobenerhebungen der Bundesratsvariante einen grossen und nachhaltig wirkenden Vorteil. Die Ergebnisse der Erhebungen können und müssen in dieser Variante regelmässig auf diese neuen Anforderungen hin überprüft werden. Der Vorteil der zunehmenden thematischen Breite der erhobenen Informationen und der erhöhten Periodizität ist gegenüber der geringeren räumlichen Detaillierung höher einzustufen. Natürlich bleibt das Bedürfnis nach einer Vollerhebung bei ausgewähl- ten Anwendungsfeldern bestehen; dies vor allem für kleinräumige Analysen in den Kantonen und Gemeinden. Für viele Anwendungen kann aber mit einer Substitution der bisherigen Vollerhebung durch eine umfangreiche Stichprobenerhebung in der Grössenordnung der Strukturerhebung durchaus ein valabler Ersatz geschaffen werden. Zudem ist es den Kantonen überlassen, dort, wo sie eine detaillierte Infor-

mationsbasis benötigen und dafür Mittel investieren möchten, die Stichprobengrösse auf ihrem Gebiet auf eigene Kosten aufzustocken, bei Bedarf bis zur Vollerhebung. Gezielte Aufstockungen sind auch durch andere Bundesämter möglich. Mit dieser flexiblen Ausgestaltung der Erhebungsmethode kann bedürfnisgerecht die räumliche Detaillierung zur Verfügung gestellt werden, die beim BFS bestellt wird.

Grafik 1 Darstellung der Periodizität und der thematischen Breite der Bundesratsvariante und der traditionellen Volkszählung

Bisher

VZ VZ VZ VZ

Bundesratsvariante Registererhebung Strukturerhebung Thematische Erhebungen

Die im Rahmen des Postulats Widmer34 untersuchten Auswirkungen auf die ver- schiedenen Nutzer haben ergeben, dass mit der Bundesratsvariante vielen Bedürfnis- sen entsprochen wird. Die Daten zu den Nichtregistermerkmalen werden jährlich in der Strukturerhebung mit einer grossen Stichprobe erfasst. Der Vorteil der Aktualität und der Entwicklungsfähigkeit der Bundesratsvariante kommt gerade im Bereich der Wissenschaft zum Tragen: So können aktuelle und forschungsrelevante Daten rascher zur Verfügung gestellt werden. Im Bereich der Agglomerationspolitik (vgl. Ziff. 3.4.1) sind funktionale Basisdaten zur Pendlermatrix nicht mehr auf kleinst- räumiger Stufe vorhanden. Aktuelle Diskussionen zeigen jedoch, dass im Rahmen der Neudefinition der Agglomeration nicht die Datenverfügbarkeit, sondern die politischen, wirtschaftlichen, raumbezogenen und juristischen Bedürfnisse und Anforderungen im Vordergrund stehen müssen. Viele für regionale und kommunale

34 Postulat Widmer, Volkszählung 2010. Planung von flankierenden Massnahmen

(05.3809): «Der Bundesrat wird aufgefordert, rechtzeitig zur Beratung der Vorlage über die Ersetzung der Volkszählung als Personenbefragung durch eine Registerzählung die Auswirkungen dieser Massnahme und die Notwendigkeit flankierender Massnahmen in Zusammenarbeit mit den Kantonen und Städten zu prüfen und den Eidgenössischen Räten darüber Bericht zu erstatten. Insbesondere sind die folgenden Auswirkungen und Mass- nahmen zu prüfen: 1. Die Erfassung von Daten, welche nicht in öffentlichen Registern enthalten sind (z.B. umfassende Wohndaten, Sprache etc.);

2. Die Auswirkungen auf die empirische Sozialforschung;

3. Die Auswirkungen auf die Agglomerationspolitik des Bundes;

4. Die Auswirkungen auf kommunale und regionale Planungsprozesse, sowie auf die

Tätigkeit landesweit tätiger Verbände;

5. Die Sammlung anderweitig erhobener Daten in einer zentralen Datenbank.»

Planungsprozesse benötigte Daten stehen ab 2010 mit der jährlichen Registererhe- bung wesentlich aktueller und genauer als bisher zur Verfügung. Mit der Möglich- keit, die Strukturerhebungen mehrerer Jahre zu kumulieren, werden Informationsbe- dürfnisse zu den Nichtregistermerkmalen thematisch breiter und aktueller als bisher bereitgestellt. Die vom BFS erhobenen Daten werden bereits heute zentral in einem Data Warehouse abgelegt und den Nutzern in unterschiedlicher Form zur Verfügung gestellt.

1.4.4 Nachhaltigkeit der Lösung

Die Wahl der Erhebungsvariante für die nächste Volkszählung ist auch vor dem Hintergrund der Höhe und der Nachhaltigkeit der finanziellen Aufwendungen zu bewerten. Zielsetzung ist ein möglichst kostengünstiges Datenerhebungssystem, das ein Maximum an demografischen und sozio-ökonomischen Informationen zur Wohnbevölkerung in der Schweiz liefert. In dieser Hinsicht wird die Zielsetzung der Finanzgeber (Behörden des Bundes, der Kantone und der Gemeinden) in der Variante der Kantone nur teilweise erfüllt. Eine nachhaltige Investition ist nur im Rahmen der Registerharmonisierung und der jährlichen Registerzählung gegeben. Die Investitionen in den Aufbau, die Durchführung und die Auswertung der als Vollerhebung ausgestalteten Zusatzerhebung sind jedoch auf ein Einzelereignis ausgerichtet, das durch die einzigartige Grösse der Erhebung enorme Anforderungen an die Erhebungsinfrastruktur stellt, die wegen der Dimensionierung nicht für andere Erhebungen des BFS wieder verwendet werden kann. Die Bundesratsvariante ist auf eine nachhaltige Investitionspolitik ausgerichtet. Sie kann die Zielsetzung der Finanzgeber deshalb optimal erfüllen. Die nachhaltige Investition betrifft neben der Registerharmonisierung und der jährlichen Register- zählung insbesondere das nachhaltige Gesamtsystem der Personen- und Haushalts- erhebungen, das einen wesentlichen Teil der modernisierten amtlichen Statistik darstellt. Die Datenbeschaffung wird effizienter und zielgerichteter, der Einsatz der Ressourcen ist resultatorientiert ausgerichtet und es erlaubt einen grösstmöglichen Nutzen von Synergien im Gesamtsystem der amtlichen Statistik. Es werden Syner- gien zwischen den verschiedenen bestehenden und geplanten Erhebungsgefässen nutzbar, wenn diese miteinander inhaltlich und zeitlich abgestimmt durchgeführt werden. Eine erhöhte Planungssicherheit ist eine wesentliche Voraussetzung dafür. Das revidierte Volkszählungsgesetz regelt die Finanzierung, indem der Bund die Kosten für die allgemeine Anordnung des Standardprogramms, die Erfassung und Auswertung der erhobenen Daten im Rahmen des Standardprogramms sowie die Ermittlung der Gebäudekoordinaten dieser Daten übernimmt. Das Standardpro- gramm besteht aus einer jährlichen Registerzählung, einer jährlichen Strukturerhe- bung mit einer Stichprobengrösse von 200 000 Personen, einer jährlichen themati- schen Erhebung und eines Omnibusses. Die Kantone bezahlen alle Kosten, die bei der Aufstockung des Standardprogramms des Bundes durch die Kantone anfallen. Die Verteilung der Kosten zwischen Bund und Kantonen ist im Artikel 14 des neuen Volkszählungsgesetzes geregelt. Die Kosten für zusätzliche Informationsanforderungen – beispielsweise bei Aufsto- ckungen der Kantone – würden auf mehrere Kostenträger verteilt. Die Kantone können bestehende und finanzierte Erhebungen nutzen und müssten nur noch die Zusatzkosten übernehmen. Als flexibel ausgestaltetes Erhebungsprinzip können

zusätzliche Erhebungsbedürfnisse dem BFS in Auftrag gegeben werden. Die Kosten werden vom Besteller getragen. Dadurch wird der Kostenteiler bedürfnisorientiert festgelegt. Bei der Variante der Kantone bleibt die Kostenverteilung zwischen Bund und Kan- tonen/Gemeinden gemäss dem geltenden Volkszählungsgesetz vom 26. Juni 199835 geregelt. Gemäss Artikel 7 Absatz 1 trägt der Bund die Kosten für die allgemeine Anordnung der Strukturerhebung, die Erfassung und Auswertung der Daten sowie die Ermittlung der Gebäudekoordinaten, gemäss Absatz 2 tragen die Kantone und Gemeinden die Kosten für die Durchführung der Erhebung in ihrem Gebiet. Zur Deckung der Kosten des Bundes gemäss der Variante der Kantone müsste ein ent- sprechender Kreditrahmen beantragt werden.

Tabelle 6 Übersicht der Kosten der Varianten in Millionen Franken

Bundesratsvariante Variante der Kantone

Kostenanteil Kostenanteil Total Kostenanteil Kostenanteil Total Bund Kantone Bund Kantone

Registerzählungen 13,6 0,0 13,6 13,6 0,0 13,6 ab 2010 (Investitionen 2008–2015)

Stichproben- 30,9 0,0 30,9 0,0 0,0 0,0 erhebungen ab 2010 (Investitionen 2008–2015)

Strukturerhebung 19,6 0,0 19,6 80,9 37,5 118,4 bei 200 000 Personen ab 2010, bzw. Voll- erhebung 2010 (Investitionen 2008–2015)

Betrieb IKT 5,1 0,0 5,1 5,1 0,0 5,1 Plattform

Total 69,2 0,0 69,2 99,6 37,5 137,1

35 SR 431.112

Grafik 2 Investitionsverlauf der Varianten 2008–2015 in Franken

50'000'000

40'000'000

30'000'000 Bundesratsvariante

CHF Variante der Kantone 20'000'000

10'000'000

0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Jahr

1.4.5 Internationale Entwicklung

Immer mehr europäische Länder verbinden verschiedene Datenquellen (Register, Befragungsdaten), um die Informationsanforderungen der Volkszählung zu erfüllen. Dieses Vorgehen erfordert bei der Überarbeitung der Richtlinien insbesondere Anpassungen bei den vorgeschlagenen Erhebungsmethoden, während die Erhe- bungsinhalte weitgehend unbestritten sind. Die Entwicklung in der Schweiz verläuft ähnlich wie die methodische Erneuerung der Volkszählungen in andern Ländern. Die rechtliche, politische und statistische Situation ist in den einzelnen europäischen und nordamerikanischen Staaten allerdings sehr unterschiedlich. Die südeuropäi- schen, die meisten zentral- und osteuropäischen sowie die angelsächsischen Staaten setzen nach wie vor in erster Linie auf Direktbefragungen, da sie keine Meldepflicht kennen und daher keine vollständigen und statistisch nutzbaren Register haben. Allerdings werden die Befragungsmethoden fast überall verändert: Die Zählerinnen und Zähler werden wie bereits bei der Volkszählung 2000 in der Schweiz vermehrt durch den postalischen Weg und den Einsatz moderner Informationstechnologie ersetzt. Die skandinavischen Länder, die über ein Bevölkerungsregister und ein vollständig verknüpftes Registersystem verfügen, setzen auf eine reine Registerzäh- lung. Eine dritte Gruppe von Staaten praktiziert eine Mischung von Registerzählung und Befragung. Und eine vierte Gruppe schliesslich, zu der zurzeit nur Frankreich gehört, hat zu einem «rollenden Census» gewechselt, der die Informationen mit grossen Stichprobenerhebungen laufend erhebt und für das Land und dessen Regio- nen hochrechnet. Die Schweiz gehört zusammen mit den Niederlanden, Deutschland, Spanien und Slowenien zu den Ländern, für die eine Mischlösung von Registernutzung und Stichprobenbefragung im Vordergrund steht. Aufgrund des komplexen, föderalisti- schen Staatsaufbaus besteht jedoch kein zentrales Einwohnerregister (wie z.B. in Österreich oder Belgien) und kein national vernetztes Registersystem wie in den skandinavischen Staaten.

Tabelle 7 Volkszählungsmethoden im Jahr 2000 und die Prognose für 2010 in den Ländern der «United Nations Economic Commission for Europe» (UNECE)

Volkszählungsmethoden 2000 2010

Traditionelle Methode 35 (80 %) 23 (51 %) (Vollerhebung mit Fragebogen) Registererhebung 3 (7 %) 7 (16 %) Registererhebung + Vollerhebung 5 (11 %) 3 (9 %) Registererhebung + Stichprobenerhebungen 1 (2 %) 8 (19 %) Traditionell + jährliche Aktualisierung – 1 (2 %) Rollende Erhebung – 1 (2 %)

Anzahl Länder 44 43

Quelle: UNECE Statistics (Übersetzung BFS)

1.4.6 Zusammenfassende Darstellung

Tabelle 8 Bundesratsvariante: Stärken, Schwächen, Zukunftspotenzial und Risiken

Stärken Schwächen

– Motion der Geschäftsprüfungskommission – Ein Teil der Informationen sind gegenüber des Nationalrates (95.3557) wird erfüllt der Volkszählung 2000 auf Gemeinde- (registergestützte Volkszählung, optimale und Quartierniveau nicht mehr verfügbar Nutzung von Synergien) – Vergleichbarkeit der Daten zu früheren – Entlastung der Befragten Volkszählungen teilweise erschwert – Entlastung der Gemeinden: nach dem – Methodologische Komplexität nimmt Harmonisierungsaufwand kein Aufwand zu (Stichprobenrahmen, Modellierung, im Standardprogramm Pooling) – Etablieren eines kontinuierlichen Prozes- – Vermitteln der Resultate und Verwendung ses mit Beibehaltung und Stabilisierung der Daten wird anspruchsvoller des Know-hows (Schätzungen, Vertrauensintervalle, – Hohe Planungssicherheit Vergleichbarkeit) – Methode hält Schritt mit den Entwicklun- gen in anderen Ländern im Bereich VZ und Statistikproduktion – Attraktives Aufwand/Nutzenverhältnis, gleichmässige Kostenverteilung, nachhal- tige Investitionen, langfristig weiteres Sparpotenzial – Hohe Aktualität und Informationsgewinne dank thematischer Erweiterungen mit Daten aus den Stichprobenerhebungen (jährliche Resultate) – Bedürfnisgerechte Aufstockung der Stichproben durch die Kantone möglich – Datenpooling über 3 bzw. 5 Jahre erlaubt stabilere Schätzungen, da auf mehreren Jahren basierend – Sofortige und nachhaltige Effizienz- gewinne

Zukunftspotenzial Risiken

– Grundstein für nachhaltige Modernisie- – Zeitliche Machbarkeit: Gesetzgebung rung in der Bevölkerungsstatistik wird Stufe Kantone und vollständige Register- gelegt und realisiert harmonisierung – Hohe Akzeptanz bei der Bevölkerung und – Aufwand der Gemeinden für die rechtzei- Wirtschaft durch schlankes und wenig tige Umsetzung der Registerharmonisie- belastendes Verfahren rung – Paradigmenwechsel mit langfristigen – Opposition der Kantone und Gemeinden, Entwicklungschancen in der Bevölke- wegen des räumlichen Informationsver- rungs- und Haushaltsstatistik bei weit ge- lusts gegenüber 2000 ringeren Kosten – Niedrige Antwortquote: Auskunftspflicht gesetzlich verankern – Neue, in der Schweiz noch wenig erprobte methodische Ansätze

100

Tabelle 9 Variante der Kantone: Stärken, Schwächen, Zukunftspotenzial und Risiken

Stärken Schwächen

– Motion der Geschäftsprüfungskommission – Modernisierung der Bevölkerungs- und des Nationalrates (95.3557) wird erfüllt Haushaltsstatistik wird verzögert, nur (registergestützte Volkszählung, Nutzung erster Teilschritt: Mittel für den System- von Synergien) ausbau fliessen in Vollerhebung – Grosse Informationsmenge auf regional – Kaum Entlastung der Befragten tiefer Ebene, kaum Informationsverlust – keine thematischen Vertiefungen gegenüber Volkszählung 2000 (nur durch leichte Vereinfachungen) – Aktualität der Nichtregisterdaten ungenü- gend wegen des 10-jährigen Erhebungs- – Zufriedenheit der Nutzer kleinräumlicher rhythmus Daten – Hohe einmalige Investition für ein Einzel- – Einfache Vergleichbarkeit der Daten zu ereignis mit einem wenig attraktiven Auf- früheren Volkszählungen wand/Nutzenverhältnis – Einfache Handhabung der Daten und – Riesige und teure Datenvolumen, die nicht Resultate outputorientiert begründet, sondern ein – Langfristige Effizienzgewinne durch Resultat der Erhebungsmethode sind Registerharmonisierung und die Register- – Rascher Aufbau und schneller Verlust von erhebung Know-how – Schweiz verpasst im internationalen Vergleich den Anschluss an moderne Sys- teme, die im Ausland eingeführt werden

Zukunftspotenzial Risiken

– Nachhaltige Modernisierung in der Bevöl- – Zeitliche Machbarkeit: Gesetzgebung kerungsstatistik durch die Einführung der Stufe Kantone und vollständige Register- Registerzählung harmonisierung – Gesamterneuerungsprozess wird auf die – Aufwand der Gemeinden für die rechtzei- nächste Volkszählung verschoben, die VZ tige Umsetzung der Registerharmonisie-

2010 wird wie die VZ 2000 eine Über- rung

gangslösung sein – Keine Weiterführung der Modernisierung der Bevölkerungs- und Haushaltserhebun- gen nach der VZ 2010 – Niedrige Antwortquote: Auskunftspflicht gesetzlich verankern

Die eidgenössischen Räte haben wiederholt verlangt, dass die nächste Volkszählung im Jahre 2010 zur Entlastung der Befragten, der Kantone und Gemeinden auf der Grundlage von harmonisierten Registern durchgeführt werden müsse (vgl. Ziff. 1.1.1). Die Vorstösse und Anliegen, insbesondere der Finanzkommissionen, können nur mit der vom Bundesrat gewählten Umsetzungsvorlage erfüllt werden. Nur mit dem modernen Stichproben-Erhebungssystem der Bundesratsvariante kann trotz deutlich reduzierter Kosten ein bedeutender Informationsgewinn gegenüber der traditionellen Volkszählung verbucht werden, da mit den Stichprobenerhebungen inhaltlich detailliertere und aktuellere Informationen zur Verfügung stehen. Zudem bringt einzig die Bundesratsvariante eine nachhaltige Entlastung der Befragten.

101

Während die Volkszählungen bisher zeitlich befristete Projekte umfassten, stellt die Bundesratsvariante eine laufende Erhebungsinfrastruktur zur Verfügung, die jährlich Resultate liefert. Aus diesem Grund ist mittelfristig eine stärkere Anbindung der Volkszählung an das statistische Mehrjahresprogramm des Bundes anzustreben36.

1.5 Rechtsvergleich und Verhältnis

zu europäischem Recht Alle zehn Jahre werden von der United Nations Economic Commission for Europe (UNECE) gemeinsam mit dem statistischen Amt der EU (EUROSTAT) Empfehlun- gen für die Volks- und Gebäudezählungen verabschiedet. Diese legen die ver- bindlich zu erhebenden Merkmale und die empfohlenen Zusatzmerkmale fest sowie die Klassifikationen und Definitionen, welche die internationale Vergleichbarkeit gewährleisten37. Die Wahl der Erhebungsmethode dagegen (Register, Stichproben- oder Vollerhe- bung) bleibt den Mitgliedstaaten überlassen. Dies auf Grund der bereits in Zif- fer 1.4.5 dargelegten unterschiedlichen Registerlage in den einzelnen Ländern. Die Volks- und Gebäudezählungen sind wichtige statistische Quellen auf nationaler und internationaler Ebene. Von zunehmender Bedeutung sind auch Informationen für grenzüberschreitende Regionen (z.B. Tessin – Lombardei, Genf – Waadt – Rhône- Alpes – Haute-Savoie, Oberrhein, d.h. Basel – Elsass – Baden-Württemberg). Die Volks- und Gebäudezählungen besitzen einen wichtigen normativen Charakter für die ganze soziale und demografische Statistik (z.B. Definition der Wohnbevölke- rung, der Haushaltstypen, Familien, Gebäude und Wohnungen). Die Empfehlungen von UNECE/EUROSTAT für die Volkszählungsrunde 2010 sind am 14. Juni 2006 an der 54. Plenary Session der Conference of European Statisticians (CES) ver- abschiedet worden. Die Schweiz hat die Empfehlungen durch aktive Mitarbeit mitgestaltet. Die Bundesratsvariante entspricht den Empfehlungen der UNECE/ EUROSTAT. Erstmalig entwickelte EUROSTAT zusätzlich eine Verordnung für die Volkzäh- lungsrunde 2010. Ausgehend von den UNECE/EUROSTAT-Empfehlungen legt diese Verordnung über Volks- und Gebäudezählungen für die Mitgliedstaaten der EU verbindliche Normen fest. Als zwei wesentliche Merkmale dieser Verordnung gelten die Flexibilität (die Mitglieder können die Methode frei wählen) und die Qualität (internationale Vergleichbarkeit der Daten muss garantiert werden können). Die Schweiz wird sich für die Volkszählung 2010 an den UNECE/EUROSTAT- Empfehlungen orientieren. Die europäische Verordnung wurde bereits vom Aus- schuss für das Statistische Programm (ASP), der sich aus den Leitern der nationalen

36 Das statistische Mehrjahresprogramm ist ein Instrument des Bundes zur Planung der Bereitstellung statistischer Informationen für die Dauer einer Legislaturperiode. Es gibt einen Überblick über die statistischen Aktivitäten und Vorhaben, die Prioritäten und Ver- zichte. 37 Die Zählungen der Gesamtbevölkerung und aller Wohngebäude sind unerlässlich, um statistische Informationen über den Zustand der Bevölkerung, der Arbeitskräfte und der Wohnverhältnisse bereitzustellen, und zwar einheitlich, auf kleinräumiger Ebene oder für Teilpopulationen der Bevölkerung. Vgl: Empfehlungen für die Volks- und Gebäudezäh- lungen 2010 innerhalb des Gebiets der ECE, Wirtschaftskommission der Vereinten Nationen für Europa und statistisches Amt der EU, New York und Genf 2006.

102

statistischen Ämter der Mitgliedsländer der EU zusammensetzt, behandelt. Sie wird zu einem heute noch unbestimmten Termin durch das EU-Parlament verabschiedet und anschliessend durch die Kommission in Kraft gesetzt. Die Schweiz hat ab 1. Januar 2007 vollen Zugang zum ASP, jedoch ohne Stimmrecht. Sie kann die Verordnung nach deren Verabschiedung durch die EU auf der Basis des bilateralen Statistikabkommens, d.h. über einen Bundesratsbeschluss und einen Beschluss des Gemischten Ausschusses übernehmen.

1.6 Umsetzung

1.6.1 Operative Massnahmen

Das Registerharmonisierungsgesetz wurde am 23. Juni 2006 vom Parlament verab- schiedet38 und durch den Bundesrat auf den 1. November 2006 teilweise in Kraft gesetzt (vgl. Ziff. 1.1.2). Damit liegen die Voraussetzungen für eine gesetzlich verankerte Umsetzung der Registerharmonisierung und die Zuweisung der Identi- fikatoren vor. Das setzt von Seiten der Kantone Anpassungen ihrer Gesetze sowie vor allem finanzielle Investitionen voraus. Die gesamte Realisierungsphase hängt somit von der guten Zusammenarbeit mit den Kantonen und den Gemeinden ab. Die rasche Umsetzung der Harmonisierung bei den Gemeinden und Kantonen ist zu fördern, damit schweizweit harmonisierte Registerdaten bei der Volkszählung 2010 genutzt werden können. Das BFS nimmt dabei seit den in Ziffer 1.1.2 erwähnten Startinvestitionen im Rahmen der Volkszählung 2000 eine beratende und unterstüt- zende Rolle ein.

Sicherstellung der Einführung von registerübergreifenden Identifikatoren Die Einführung der Identifikatoren in die Einwohnerregister sowie die Einführung einer allfälligen physischen Wohnungsnummer für grössere Mehrfamilienhäuser ist Aufgabe der Kantone und Gemeinden. Das BFS unterstützt diese Arbeiten durch die Erarbeitung von Vorgehensvorschlägen, die Bereitstellung von Standards und ande- ren erforderlichen Informationen sowie durch inhaltliche, organisatorische und technische Unterstützung und Beratung. Die Einführung der SVN in die Einwohnerregister wird durch das BFS organisato- risch unterstützt. Ab 2008 wird gemäss revidiertem AHVG die neue SVN verfügbar sein, so dass ab diesem Zeitpunkt die Einführung in die von der Registerharmonisie- rung betroffenen Register (vgl. Ziff. 1.2.3) beginnen kann. Die flächendeckende Einführung des EGID scheint heute erreichbar. Hingegen muss gegenwärtig davon ausgegangen werden, dass der EWID bis zur erstmaligen Regis- tererhebung per 31. Dezember 2010 nicht vollständig erfasst ist. Im Sinne eines Risikomanagements hat der Bundesrat im Registerharmonisierungsgesetz die Fristen mit den Bedürfnissen der Volkszählung 2010 koordiniert. Für Gemeinden, in denen die Registerharmonisierung bis 2010 nicht abschliessend umgesetzt werden kann, sind gemeinsam mit diesen und bezogen auf ihre jeweilige Ausgangslage massge- schneiderte Übergangslösungen zu deren Kosten vorzusehen. In Fällen, wo die SVN noch nicht im Register eingeführt wurde, ist ein manueller Abgleich auf Kosten der jeweiligen Registerbetreiber denkbar.

38 BBl 2006 427

103

Für den Bereich der Haushaltsbildung und Wohnungszuweisung wären aufwändige, manuelle Verknüpfungen, wie sie in der Volkszählung 2000 gemacht wurden, oder Erhebungen, kombiniert mit statistischen Methoden, vorstellbar. Diese Übergangs- lösungen müssten von den betroffenen Gemeinden und Städten finanziert werden.

1.6.2 Veröffentlichung der Resultate der Volkszählung

ab 2010 Die Ergebnisse aus der Registerzählung, der Strukturerhebung, der thematischen Erhebungen und des Omnibusses werden einer breiten Öffentlichkeit über verschie- denen Medien zur Verfügung gestellt. Das Standardangebot umfasst Publikationen im Drucksachenbereich. Die amtliche Veröffentlichung der Wohnbevölkerungszah- len aus den Registererhebungen erfolgt im Bundesblatt. Ein umfassendes Angebot ist online erhältlich. Im kostenlosen Teil des Statistikpor- tals der Schweiz werden die wichtigsten Kennzahlen präsentiert, kommentiert und illustriert. Das kostenpflichtige Angebot beinhaltet das Statistische Lexikon mit einer umfassenden Sammlung von vorgefertigten Tabellen. Das Angebot wird zudem mit einem individualisierten Service ergänzt. Dazu zählen die telefonischen Dienstleistungen und der E-Mail-Service, aber auch massge- schneiderte Spezialauswertungen auf Bestellung und die Abgabe von anonymisier- ten Einzeldatensätzen für eigene Analysen im Rahmen von Datenschutzverträgen und entsprechend der Gebührenordnung. Die ersten Ergebnisse aus der Registerzählung werden jedes Jahr rund acht Monate nach der Erhebung veröffentlicht. Das Gleiche gilt für den Omnibus. Die jährlichen Daten aus der Strukturerhebung sollen rund ein Jahr nach dem Stichtag zur Verfü- gung stehen. 2013 werden zum ersten Mal die dreijährlich zusammengelegten Pool- datensätze aus der Strukturerhebung und 2015 die fünfjährlichen zur Verfügung stehen. Bei den thematischen Erhebungen sollen die definitiven Resultate in der Regel nach einem Jahr zur Verfügung stehen. Die Diffusion der Strukturerhebung wird eng mit denjenigen der thematischen Erhebungen koordiniert und aufeinander abgestimmt. Es ist vorgesehen, in dem Jahr, in welchem die Resultate einer bestimmten thematischen Erhebung veröffent- licht werden, bei der Strukturerhebung den gleichen thematischen Schwerpunkt zu setzten. So sollen zum Beispiel neben der Übersichtspublikation und den Vertie- fungsstudien zum Mikrozensus «Verkehrsverhalten» auch die Pendlerdaten aus der Strukturerhebung vertiefter analysiert und präsentiert werden.

1.7 Abschreibung parlamentarischer Vorstösse

Zwei parlamentarische Vorstösse zur Neukonzeption der Volkszählung sind einge- reicht worden. Es handelt sich um das Postulat Widmer (05.3809), das in Ziffer

1.4.3 behandelt wird, und um die Motion Gutzwiller (05.3588), die Gegenstand der

Ziffer 1.1.7 ist.

104

Nachstehender Vorstoss kann als realisiert betrachtet und somit abgeschrieben werden:

2006 P 05.3809 Volkszählung 2010. Planung von flankierenden Massnah-

men (N 23.06.06, Widmer)

2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

des Volkszählungsgesetzes

2.1 Gliederung des Gesetzes

Das Gesetz umfasst 19 Artikel, die in sechs Abschnitte geordnet sind. Den einzelnen Abschnitten sind die folgenden Inhalte zugewiesen:

2.2 1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen

Art. 1 Grundsätze Absatz 1 umschreibt die neue Volkszählung als eine in regelmässigen Abständen wiederkehrende Datenerhebung über die Bevölkerungsstruktur und die gesellschaft- liche Entwicklung auf dem Gebiet der Schweiz. Die bisherige Volkszählung als ein in 10-jährigen Abständen wiederkehrendes Grossereignis wird es in Zukunft nicht mehr geben. Der gesellschaftliche und wirtschaftliche Wandel bringt gegenüber der bisherigen Volkszählung neue Themenfelder ins Spektrum der Politik. Die öffentliche Statistik muss zudem regional wie europäisch vergleichbare Informationen bereitstellen. Um diesen umfassenden Anforderungen gerecht zu werden, umschreibt Absatz 2 detail- lierter, zu welchen Lebensbereichen Daten erhoben werden. Diese sind als Ober- begriffe zu verstehen, die jeweils mehrere themenbezogene Erhebungen umfassen.

Art. 2 Zweck Die Volkszählung als Teil der öffentlichen Statistik hat den zentralen Auftrag, zu Handen behördlicher und wirtschaftlicher Entscheidungsträger, der Forschung und weiterer interessierter Kreise repräsentative Ergebnisse über den Zustand und die Entwicklung der Bevölkerung, die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Rahmen- bedingungen sowie Raum und Umwelt zur Verfügung zu stellen. Die Volkszählung ist nicht Selbstzweck, sondern dient als Grundlage für wichtige wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entscheide auf Bundes-, Kantons- und Gemeinde- ebene.

Art. 3 Grundgesamtheiten und Erhebungsmerkmale Der Bundesrat legt in einer Übersicht die für die verschiedenen Erhebungen relevan- ten Grundgesamtheiten und Erhebungsmerkmale zur Volkszählung fest. Diese Übersicht ist in weiten Teilen mit dem Informationsauftrag der Volkszählung 2000 vergleichbar, geht sogar darüber hinaus, indem eine grössere Themenbreite und Aktualität vorhanden sein wird. Nebst den Grundgesamtheiten und den Erhebungs- merkmalen werden die inhaltlichen und terminlichen Vorgaben zu den in der betrof-

105

fenen Periode zu erhebenden Stichproben festgelegt. Die Übersicht umfasst sowohl das Standardprogramm als auch das Zusatzangebot. Die Volkszählung ist ein tragendes Element der öffentlichen Statistik. Sie stellt umfassende Daten für das Gebiet der Schweiz bereit. Allerdings unterliegen die Informationsbedürfnisse im Einzelnen einem raschen Wandel. Deswegen werden auf Gesetzesstufe nur die allgemeinen Themen der Volkszählung bestimmt. Arti- kel 44 Absatz 1 BV39 hält fest, dass der Bund und die Kantone sich in der Erfüllung ihrer Aufgaben unterstützen und zusammenarbeiten. Der Bundesrat konsultiert daher die Kantone vor der Festlegung der Grundgesamtheiten und Erhebungsmerkmale. Mit dieser Vorschrift wird eine Annäherung an das Bundesstatistikgesetz vom 9. Oktober 199240 (BStatG) vorgenommen. Artikel 3 Absatz 3 des BStatG postuliert im Rahmen der statistischen Aufgaben eine Zusammenarbeit mit den betroffenen Behörden und Organisationen, wobei deren Informationsbedürfnissen nach Mög- lichkeit Rechnung zu tragen ist. Die Übersicht mit den Grundgesamtheiten und den Erhebungsmerkmalen wird in regelmässigen Abständen aktualisiert, damit gesell- schaftspolitische Änderungen und neue Informationsbedürfnisse erfasst und umge- setzt werden können.

2.3 2. Abschnitt: Bestandteile der Volkszählung

Art. 4 Registererhebungen und Stichprobenerhebungen Die Absätze 1 und 2 umschreiben die neue Volkszählung als Teil eines statistischen Gesamtsystems, das sich aus Register- und Stichprobenerhebungen zusammensetzt. In zeitlicher Hinsicht gelten alle im Gesetz beschriebenen Erhebungen, die in einer Periode von zehn Jahren durchgeführt werden, als eine Volkszählung. Somit wird die Volkszählung 2010 alle zugehörigen Register- und Stichprobenerhebungen umfassen, die im Zeitraum 2010–2019 erhoben werden. Absatz 3 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, weitere ausführende Vorschriften für die Durchführung der Volkszählung zu erlassen. Diese Verordnung zum Volkszäh- lungsgesetz wird in allgemeiner Weise nähere Vorschriften zum Vollzug der Volks- zählung enthalten. Es handelt sich dabei nebst Ausführungen zum Erhebungsgegens- tand (Bst. a) insbesondere um Vorschriften zu Ablauf und Inhalt der Erhebungen, zu den Merkmalen von Personen und Haushalten sowie der Gebäude und Wohnungen (Bst. b), zu den Identifikatoren (Bst. c), welche eine Verknüpfung der Grundgesamt- heiten erlauben sowie zu qualitätssichernden Massnahmen (Bst. d), die zur Sicher- stellung einer qualitativ hoch stehenden Statistik unabdingbar sind; hierbei kann es sich z. B. um eine Nacherhebung handeln, die zum Ziel hat, die Vollständigkeit und den qualitativen Inhalt der erhobenen Daten zu verifizieren. Die Ausführungsbe- stimmungen zu den einzelnen Erhebungen sollen demgegenüber im Anhang zur Verordnung über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes41 festgehalten werden.

39 Bundesverfassung der schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

(BV; SR 101)

40 BStatG, SR 431.01

41 Erhebungsverordnung, SR 431.012.1

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Art. 5 Registererhebung Die Registererhebung stützt sich auf das am 23. Juni 2006 vom Parlament verab- schiedete Registerharmonisierungsgesetz (RHG)42. Mit dem RHG sind die recht- lichen Voraussetzungen geschaffen worden, die rund 2800 unabhängig geführten kantonalen und kommunalen amtlichen Personenregister so weit zu vereinheitlichen bzw. zu harmonisieren, dass sie für die Statistik effizient genutzt werden können. Auf Bundesebene sind die Register INFOSTAR (informatisiertes Register für das Zivilstandswesen), ZEMIS (Informationssystem für den Ausländer- und Asylbe- reich), ORDIPRO (Informationssystem für ausländische Diplomaten und internatio- nale Funktionäre) und VERA (Informationssystem zur Verwaltung der Ausland- schweizer und -schweizerinnen) von der Harmonisierung gemäss RHG betroffen. Im Bereich der Gebäude und Wohnungen hat das BFS auf der Grundlage der Daten aus der Volkszählung 2000 das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (GWR)43 aufgebaut. Das RHG hält in Artikel 14 Absätze 1 und 2 fest, dass die Kantone und Gemeinden dem BFS die Registerdaten nach den Artikeln 6 und 7 RHG unentgeltlich zur Ver- fügung zu stellen haben. Der Bundesrat wird in seiner Verordnung zum RHG regeln, in welchen Zeitabständen die Kantone und Gemeinden ihre Daten übermitteln müssen. Für die Übermittlung der Registerdaten sieht das RHG zwei Möglichkeiten vor: einerseits die Verwendung von Datenträgern und andererseits die elektronische Übermittlung via eine Informatik- und Kommunikationsplattform (IKT-Plattform). Gestützt auf Artikel 10 Absatz 3 RHG wird der Bund den zuständigen Amtsstellen und Behörden eine IKT-Plattform für den Datenaustausch zur Verfügung stellen. Die zu übermittelnden Daten sind zu verschlüsseln im Sinne des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 200344 über die Zertifizierungsdienste im Bereich der elektro- nischen Signatur sowie der zugehörigen Verordnung vom 3. Dezember 200445. Zusätzlich wird der Bundesrat technische und organisatorische Vorschriften erlas- sen, damit bei der Datenübermittlung der Datenschutz umfassend sichergestellt ist. Das RHG bestimmt in Artikel 19 Absatz 1, dass der Bundesrat die Fristen für die Harmonisierung unter Berücksichtigung der Anforderungen für die Volkszählung

2010 festlegt. Damit die Volkszählung 2010 ordnungsgemäss durchgeführt werden

kann, ist es für die Erhebungsstelle unabdingbar, in jedem Fall über die Register- daten zu verfügen. Im Idealfall werden die Daten aus den harmonisierten Personen- registern gemäss RHG geliefert. Das Volkszählungsgesetz regelt nun in Absatz 3 den Fall, dass die amtlichen Personenregister, insbesondere diejenigen der Kantone und Gemeinden, nicht rechtzeitig für die Volkszählung 2010 im Sinne des RHG harmonisiert vorliegen. Für diesen Fall ist vorgesehen, dass die registerführenden Stellen die Daten auf denselben Stichtag hin zur Verfügung zu stellen haben wie die harmonisierten Registerdaten. Die Kantone und Gemeinden sind demnach in jedem Fall verpflichtet, die Registerdaten fristgerecht zu liefern, unabhängig davon, ob ihre amtlichen Personenregister harmonisiert sind oder nicht. Einzig die Form der Lie-

42 Registerharmonisierungsgesetz vom 23. Juni 2006 (RHG, SR 431.02)

43 Verordnung vom 31. Mai 2000 über das eidgenössische Gebäude- und Wohnungsregister (SR 431.841) 44 SR 943.03 45 SR 943.032

107

ferung ist unterschiedlich. Selbstverständlich sind auch die in anderweitiger Form gelieferten Daten der Erhebungsstelle unentgeltlich zu liefern. Der zweite Satz von Absatz 3 enthält die Delegation an den Bundesrat, das BFS zu ermächtigen, Einzelheiten zur Lieferung in anderweitig geeigneter Form mittels Weisungen zu regeln. Welche anderweitige Lieferform geeignet ist, kann zum heutigen Zeitpunkt noch nicht festgelegt werden. Die Form wird in starkem Mass u.a. davon abhängen, wieviele Personenregister noch nicht harmonisiert sind. Es handelt sich aber in jedem Fall um sehr technische Vorgaben, weshalb es sich recht- fertigt, die Rechtsetzungsbefugnis dem BFS zu übertragen (Art. 9 RVOG46).

Art. 6 Stichprobenerhebungen Mit der Stichprobenerhebung werden die Befragten so ausgewählt, dass ein gültiger Schluss auf die Grundgesamtheit der interessierenden Gruppen erlaubt wird. Eine nach wissenschaftlichen Kriterien durchgeführte Stichprobenerhebung nach dem «Zufallsprinzip» ist geeignet, repräsentative Schlüsse auf das interessierende Ganze zu ziehen (Abs. 1). Im Rahmen des Standardprogramms (Art. 7) wird das BFS in Zukunft regelmässig Daten erheben und auswerten, die das Informationsbedürfnis des Bundes und dasjenige der Kantone und Gemeinden zum überwiegenden Teil abdecken. Mit dem «Datenpooling» (vgl. Ziff. 1.2.3) wird ermöglicht, dass mittels Bündelung der Daten mehrerer Jahre zusätzliche Rückschlüsse auf eine noch klei- nere räumliche Einheit oder eine spezifisch definierte Bevölkerungsgruppe gezogen werden können. Absatz 2 unterteilt die Stichprobenerhebungen in die Strukturerhebung und in die thematischen Stichprobenerhebungen. Die thematischen Stichprobenerhebungen unterteilen sich ihrerseits in themenbezogene Stichprobenerhebungen (die heute vorgesehenen fünf Themenbereiche werden in einem fünfjährigen Rhythmus erho- ben, jedes Jahr ein anderer Bereich; Stichprobengrösse 10 000–40 000) und einen Omnibus (mittels kleiner Stichprobenerhebungen, d.h. einer Stichprobengrösse von rund 3000, sollen auf politisch aktuelle Fragestellungen rasch Antworten geliefert und zusätzlich die Kompatibilität mit dem künftigen europäischen Omnibus sicher- gestellt werden). Gemäss Absatz 3 wird der Bundesrat nähere Vorschriften zu den einzelnen Stich- probenerhebungen erlassen. Die bestehende Erhebungsverordnung47 regelt die Grundsätze, die bei der Durchführung von statistischen Erhebungen zu beachten sind und legt in einem Anhang fest, von wem und wie welche Erhebung durchge- führt wird. Die Erhebungsverordnung gilt für alle Stichprobenerhebungen des Bun- des mit und ohne Befragungen sowie für die Auswertung von administrativen Daten. Die einzelnen Stichprobenerhebungen gemäss neuem Volkszählungsgesetz sollen ebenfalls im Anhang der Erhebungsverordnung näher umschrieben werden anstatt in der allgemeinen Ausführungsverordnung zum Volkszählungsgesetz. Mit diesem Vorgehen soll eine anwenderfreundliche und übersichtliche Darstellung über alle vom BFS durchgeführten Erhebungen sichergestellt werden.

46 Regierungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG vom 21. März 1997;

SR 172.010 47 Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes, SR 431.012.1

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Art. 7 Standardprogramm Das Standardprogramm der Volkszählung setzt sich zusammen aus der Registerer- hebung, der Strukturerhebung und den thematischen Stichprobenerhebungen (inkl. Omnibus), wobei die fünf thematischen Erhebungen jährlich alternieren. Die Regis- tererhebung ist umfassend und vollständig; die Strukturerhebung und die themati- schen Stichprobenerhebungen erfolgen im Standardprogramm lediglich in dem Umfang, wie sie das BFS unabhängig von zusätzlichen Bestellungen durchführt. Der Bund hat mit Artikel 65 BV48 den Auftrag, die notwendigen statistischen Daten über den Zustand und die Entwicklung von Bevölkerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Bildung, Forschung, Raum und Umwelt in der Schweiz zu erheben. Das Standard- programm ist derjenige Teil der Volkszählung, der die statistischen Bedürfnisse sowohl gesamtschweizerisch als auch im internationalen Kontext abdeckt. Das BFS wird dieses Standardprogramm in jedem Fall, also unabhängig von bestellten Auf- stockungen im Rahmen des Zusatzangebotes erheben. Um den Verfassungsauftrag vollumfänglich zu erfüllen, wird das Standardprogramm gemäss Absatz 2 im ganzen Gebiet der Schweiz durchgeführt. Nach Absatz 3 wird das Standardprogramm zusammen mit der Übersicht der Grundgesamtheiten und Erhebungsmerkmale veröffentlicht. Mit diesem koordinier- ten Vorgehen will der Bundesrat den Kantonen und den Bundesämtern zur selben Zeit alle Grundlagen zur Verfügung stellen, die diese zum Entscheid benötigen, ob und in welchem Umfang sie eine Aufstockung beim BFS bestellen wollen.

Art. 8 Zusatzaufträge Es kann möglich sein, dass die aus dem Standardprogramm bereitgestellten Daten für gewisse regionalpolitische oder planerische Anwendungen nicht genügen. Das BFS bietet daher den Kantonen die Möglichkeit, die Stichprobe ihren spezifischen Bedürfnissen entsprechend gezielt aufzustocken. Bei einer Aufstockung wird eine grössere Anzahl Personen zum Thema befragt. Mit der Aufstockung ist es möglich, aus der Befragung Rückschlüsse auf eine kleinere räumliche Einheit oder spezifisch definierte Bevölkerungsgruppen zu ziehen. Hingegen sollen gegenüber dem Stan- dardprogramm keine zusätzlichen Themenbereiche erschlossen werden. Absatz 1 ermöglicht die Aufstockung der Stichprobenerhebungen. Bei der Struktur- erhebung, die im ganzen Gebiet der Schweiz mittels schriftlicher Befragung durch- geführt wird, kann die Aufstockung flexibel bis zur Vollerhebung für den ganzen Kanton, eine bestimmte Gemeinde oder Gemeindegruppe erfolgen. Thematische Stichprobenerhebungen werden telefonisch oder als Kombination von Telefon- und Fragebogenerhebungen durchgeführt. Aus praktischen und konzeptionellen Gründen sind bei der Aufstockung der thematischen Erhebungen Grenzen gesetzt (z.B. Kos- ten, Befragungskapazitäten, Belastung der Befragten). Bei den thematischen Stichprobenerhebungen können von den Kantonen in der Regel nur proportionale Aufstockungen bestellt werden. Das heisst, die Stichprobe wird über das ganze Kantonsgebiet gleichförmig aufgestockt. Bei disproportionaler Aufstockung könnten zwar für einzelne Regionen genauere Resultate ermittelt werden, die Gewichtung wäre aber bei diesem Verfahren wesentlich aufwändiger und die Aussagekraft der Ergebnisse für den aufstockenden Kanton eingeschränkt.

48 SR 101

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Das BFS muss für jede Bestellung eines Zusatzangebots die nötigen Ressourcen bereitstellen und die logistischen Vorkehrungen treffen. Eine Aufstockung bis zur Verdoppelung des Standardprogramms kann es mit verhältnismässig geringem Zusatzaufwand durchführen. Absatz 2 schreibt daher für solche Aufstockungen vor, dass die Bestellung mindestens 1 Jahr vor Erhebungsbeginn zu erfolgen hat. Demgegenüber ist die in Absatz 3 vorgesehene Aufstockung über den Faktor 2 hinaus um einiges aufwändiger. Es müsste eine entsprechende Erhebungsinfrastruk- tur aufgebaut werden. Die Aufstockung zu einer Stichprobengrösse von mehr als

500 000 würde die Auslagerung von wichtigen Prozessen und den Betrieb eines

Dienstleistungszentrums voraussetzen. Die dazu benötigte Erhebungsinfrastruktur kann nur bereitgestellt werden, wenn das BFS über eine Vorlaufzeit von 3 Jahren verfügt. Gestützt auf Absatz 4 bestimmt ein Kanton das Gebiet, in dem die Aufstockung zu erfolgen hat. Beispielsweise kann eine Aufstockung für den ganzen Kanton oder auch eine Stadt bestellt werden (vgl. aber die Ausführungen zu Abs. 1). Die kleinste administrative Einheit, für die eine Aufstockung bestellt werden kann, ist die Gemeinde. Aus hoheitlichen Gründen darf ein Kanton die Aufstockung lediglich für das eigene Kantonsgebiet bestellen. Soll eine Aufstockung über die Kantonsgrenze hinaus erfolgen, so haben sich die betroffenen Kantone über das Zusatzangebot, die entstehenden Kosten und den Kostenteiler vorgängig zu einigen und die Bestellung beim BFS gemeinsam einzureichen.

2.4 3. Abschnitt: Erhebungsorgan

Art. 9 Als Erhebungsorgan wird in erster Linie das BFS tätig sein (Abs. 1). Aus personel- len, finanziellen und organisatorischen Gründen ist es jedoch insbesondere bei den thematischen Stichprobenerhebungen sinnvoll, Dritte mit der Durchführung von Erhebungen zu betrauen (Abs. 2).

2.5 4. Abschnitt: Auskunftspflicht, Datenverwendung

und Datenschutz, Veröffentlichung

Art. 10 Auskunftspflicht In der Strukturerhebung werden die Befragten mittels schriftlichem Fragebogen zu verschiedenen Merkmalen, die nicht in den Registern enthalten sind, befragt. Die Strukturerhebung ist als Ergänzung zu den Registererhebungen von grosser Bedeu- tung. Damit die zur Deckung der Informationsbedürfnisse benötigten Daten zeitge- recht, aktuell und vollständig vorliegen, ist die Strukturerhebung für die Befragten obligatorisch (Abs. 1). Dieses Obligatorium stellt für die Strukturerhebung kaum ein Problem dar, weil die Daten schriftlich erhoben werden und Versäumnisse leichter geahndet werden können als bei telefonischen Erhebungen. Bei den thematischen Stichprobenerhebungen wird der Bundesrat für jede Stichpro- benerhebung einzeln festlegen, ob eine Auskunftspflicht besteht (Abs. 2). Diese Regelung ist damit zu begründen, dass die thematischen Stichprobenerhebungen

110

(inkl. Omnibus) nicht nur betreffend Themenbereich, sondern auch bezüglich des Erhebungsumfanges stark variieren. Zudem werden die thematischen Stichproben- erhebungen mehrheitlich per Telefon durchgeführt. Es rechtfertigt sich daher, im Lichte der konkreten Rahmenbedingungen zu entscheiden, ob eine einzelne themati- sche Erhebung als obligatorisch erklärt werden soll. Die in Absatz 4 statuierte Pflicht zur wahrheits- und fristgemässen sowie unentgelt- lichen Auskunft gegenüber den Erhebungsstellen betrifft alle vom Bundesrat als obligatorisch erklärten Erhebungen. Eine Person, die sich freiwillig bereit erklärt, an einer fakultativen Stichprobenerhebung teilzunehmen, ist in gleichem Masse wie bei einer obligatorischen Erhebung verpflichtet, die Auskünfte wahrheitsgemäss und unentgeltlich zu erteilen. Nur wahrheitsgemäss erteilte Auskünfte sind geeignet, Basis für eine qualitativ hoch stehende Statistik zu bilden. Bei Verletzung der obligatorischen Auskunftspflicht wird die Erhebungsstelle die ersten Schritte zum nachträglichen Einholen der Auskünfte vornehmen (z.B. Mah- nung senden). Aus der Erfahrung früherer Volkszählungen ist bekannt, dass nur ein geringer Prozentsatz der Befragten ihrer Auskunftspflicht nicht nachkommt, und dass die meisten dieser Personen aus anderen Gründen Kontakt mit ihrer Wohnge- meinde pflegen. Es ist daher vorgesehen, notwendige Massnahmen durch die betrof- fenen Gemeinden ergreifen zu lassen, damit die säumigen Personen ihre Auskunfts- pflicht gesetzeskonform erfüllen; dies ist mit dem geringsten Aufwand verbunden. Das Verfahren richtet sich nach kantonalem Recht (Abs. 5).

Art. 11 Aufwandgebühren Mit der Volkszählung 2000 hat der Gesetzgeber eine nach dem Verursacherprin- zip erhobene Gebühr zur direkten Deckung des Mehraufwandes der zuständigen Behörde eingeführt. Dabei wurden gesamtschweizerisch einheitliche Stundenansätze festgelegt und eine obere Gebührengrenze bestimmt. Für das Verfahren der Gebüh- renerhebung sollte das jeweilige kantonale Verfahrensrecht zur Anwendung gelan- gen. Diese Regelung hat sich in der Praxis bewährt und als verhältnismässig erwie- sen. Sie soll deshalb beibehalten werden (Abs. 1 und 2). Wie bereits bei der Volkszählung 2000 sollen Personen, die nicht in der Lage sind, den Fragebogen auszufüllen, wie z.B. betagte Personen, Sprachunkundige, Behin- derte etc., von den Gebühren befreit sein (Abs. 3).

Art. 12 Datenherrschaft, Datenschutz und Amtsgeheimnis Das BFS erhebt die Daten aus dem Standardprogramm der Volkszählung in eigener Kompetenz und in alleiniger Gesamtverantwortung. Es handelt sich bei den erhobe- nen Daten um originäre Daten. Absatz 1 hält daher folgerichtig fest, dass diese Daten der alleinigen Datenherrschaft des BFS unterliegen. Für die Daten aus den Zusatzaufträgen wird gestützt auf Absatz 2 eine gemeinsame Datenherrschaft begründet. Dies rechtfertigt sich damit, dass das BFS zwar die Datenerhebung in eigener Kompetenz durchführt, dass aber die bestellenden Kan- tone für die Kosten aufkommen. Mit dieser Regelung wird zudem z.B. an die beste- hende Aufstockungs-Praxis der SAKE49 angeknüpft.

49 Schweizerische Arbeitskräfteerhebung

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Sobald die Daten der Volkszählung bereinigt sind, werden sie anonymisiert und die Personenbezeichnungen vernichtet (Abs. 3). Diese Regelung bleibt gegenüber dem bisherigen Volkszählungsgesetz unverändert und entspricht Artikel 22 Absatz 1 Buchstabe a des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 199250. Die erhobenen Daten werden demzufolge nicht zu administrativen Zwecken verwendet. Ausdrücklich vorbehalten bleibt Artikel 16 Absatz 3 des Registerharmonisierungsgesetzes51. Gemäss dieser Bestimmung dienen gewisse Daten aus der Registererhebung dem BFS als Adressverzeichnis für die Vorbereitung von statistischen Erhebungen. Mit dem am 24. März 2006 revidierten Fernmeldegesetz vom 30. April 199752 wird Artikel 10 des Bundesstatistikgesetzes53 (BStatG) dahingehend ergänzt, dass alle Telefondienstanbieter verpflichtet sind, sämtliche Telefonnummern ihrer Kundinnen und Kunden dem BFS unter der Auflage des Statistikgeheimnisses für ein Stichpro- benregister zur Verfügung zu stellen. Das BFS wird ein spezielles Adressverzeichnis mit Telefonnummern als wesentliche Grundlage für eine verbesserte Stichproben- ziehung und die telefonische Kontaktierung von ausgewählten Haushalten erstellen. Für die Verknüpfung von Daten gilt ausdrücklich Artikel 14a BStatG. Die Daten aus der Volkszählung dürfen nur für nichtpersonenbezogene Zwecke verwendet werden (Abs. 4). Das Datenschutzgesetz54 schreibt in Artikel 22 Absatz 1 vor, dass Bundesorgane Personendaten für nicht personenbezogene Zwecke, insbe- sondere für Forschung, Planung und Statistik bearbeiten dürfen. Dies allerdings auch nur, wenn die Daten anonymisiert werden, sobald es der Bearbeitungszweck erlaubt, wenn der Datenempfänger diese nicht ohne Zustimmung des Bundesorgans weiter- gibt und wenn die Ergebnisse so veröffentlicht werden, dass die betroffenen Perso- nen nicht bestimmbar sind. Artikel 22 des Datenschutzgesetzes bezweckt für Bun- desorgane eine gewisse erleichterte Datenerhebung bei der Bearbeitung von nicht personenbezogenen Daten. Gleichzeitig enthält er Kriterien, die berücksichtigt werden müssen, damit die betroffenen Personen vor Persönlichkeitsverletzungen geschützt sind. Gemäss Artikel 5 BV55 sind die Bundesorgane an das Legalitätsprin- zip gebunden; d.h. jedes staatliche Handeln, auch die Datenbearbeitung, muss auf einer gesetzlichen Grundlage basieren. Artikel 22 des Datenschutzgesetzes bildet für Bundesorgane nicht die gesetzliche Grundlage, um Daten für Forschungs-, Pla- nungs- oder Statistikzwecke zu erheben56. Diese Grundlage bietet im Rahmen der Volkszählung das Volkszählungsgesetz. Um den Persönlichkeitsschutz der Befragten in jeder Beziehung zu gewährleisten, wird in Absatz 6 explizit festgehalten, dass nicht nur das BFS, sondern alle mit der Durchführung der Volkszählung beauftragten Personen dem Amtsgeheimnis unter- stehen. Dieser Grundsatz wird auch in Artikel 14 Absatz 2 BStatG57 festgehalten.

50 SR 235.1 51 SR 431.02; AS 2006 4165

52 BBl 2006 3587

53 SR 431.01 54 SR 235.1 55 SR 101

56 Basler Kommentar zum Datenschutzgesetz, 2. Auflage 2006, Art. 22 DSG N. 2 ff.

57 SR 431.01

112

Art. 13 Veröffentlichung Der Bundesrat veröffentlicht die Wohnbevölkerungszahlen im Bundesblatt. Die Wohnbevölkerungszahl bildet Grundlage für weitere Festlegungen, z.B. bei der Verteilung der Nationalratssitze auf die Kantone. Um diese Verteilung der National- ratssitze zeitgerecht durchführen zu können, wird der Bundesrat die Wohnbevöl- kerungszahlen im ersten Jahr nach den Gesamterneuerungswahlen verbindlich fest- stellen und im Bundesblatt publizieren.

2.6 5. Abschnitt: Kosten

Art. 14 Die Neuausrichtung der Volkszählung und das damit verbundene Gesamtsystem der Personen- und Haushaltserhebungen bedingen beim Aufbau erhebliche Investitio- nen. Der Betrieb des Systems kann im Vergleich zu einer Vollerhebung als insge- samt kostengünstig bezeichnet werden. Mit dem Zahlungsrahmen (Abs. 2) können die gesamten Kosten für die Registererhebungen und für die vom BFS unabhängig von einer Bestellung durchgeführten Stichprobenerhebungen finanziert werden; für die Lieferung der Registerdaten gelten die Bestimmungen des Registerharmonisie- rungsgesetzes, wobei zu beachten ist, dass auch die auf andere Weise gelieferten Registerdaten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen sind.

2.7 6. Abschnitt: Schlussbestimmungen

Art. 15 Ergänzendes Recht Die statistischen Erhebungen des BFS sind eng miteinander verknüpft. Die Volks- zählung bildet ein Kernelement der amtlichen statistischen Erhebungen und ist aus diesem Grund in das statistische Gesamtsystem zu integrieren. Deshalb ist vorgese- hen, die einzelnen Stichprobenerhebungen, die im Rahmen der künftigen Volkszäh- lung durchgeführt werden, in der Erhebungsverordnung58 aufzuführen und näher zu definieren. Die Bestimmungen des Bundesstatistikgesetzes59 gelten ergänzend zum Volkszählungsgesetz.

Art. 16 Aufhebung bisherigen Rechts Weil es sich bei der vorliegenden Gesetzesvorlage um eine Totalrevision des beste- henden Volkszählungsgesetzes vom 26. Juni 199860 handelt, ist dieses aufzuheben.

58 Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes, SR 431.012.1 59 SR 431.01 60 AS 1999 917

113

Art. 17 Änderung bisherigen Rechts Bundesgesetz über die politischen Rechte: Die Bundesverfassung61 bestimmt in Artikel 149 Absatz 4, dass die Nationalratssitze nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt werden. Das Bundesgesetz vom 17. Dezember 197662 über die politischen Rechte hat sich bisher auf die Wohnbe- völkerungszahlen aus der Volkszählung gestützt. Im neuen Volkszählungsgesetz umfasst eine Volkszählung alle zugehörigen Register- und Stichprobenerhebungen während einer Periode von zehn Jahren. Der Bundesrat stellt die Wohnbevölke- rungszahlen jedoch anhand der Registererhebungen verbindlich fest und veröffent- licht sie im Bundesblatt (Art. 13). Damit liegt die für Zuteilung der Nationalratssitze notwendige gesetzliche Grund- lage neu im Volkszählungsgesetz vor und das Bundesgesetz über die politischen Rechte muss festlegen, welches Jahr für die Zuteilung der Nationalratssitze massge- bend ist. Damit die Sitzverteilung bei Nationalratswahlen zeitgerecht erfolgen kann, ist auf die Wohnbevölkerung des ersten auf die letzten Gesamterneuerungswahlen des Nationalrats folgenden Kalenderjahres abzustellen. Bundesstatistikgesetz: Im RHG63 werden die Kantone und Gemeinden in Artikel 14 Absätze 1 und 2 ver- pflichtet, dem BFS die Daten unentgeltlich zur Verfügung zu stellen. Artikel 4 des Bundesstatistikgesetzes hält die Grundsätze für die Datenbeschaffung fest. Insbe- sondere wird festgehalten, dass anstelle der Durchführung von besonderen Erhebun- gen auf bereits vorhandene Daten zurückgegriffen werden soll. Damit nicht nur bei Registererhebungen im Rahmen des RHG, sondern bei allen Erhebungen eine ein- heitliche Regelung zur Anwendung gelangt, wird Artikel 4 des Bundesstatistikgeset- zes mit einem fünften Absatz ergänzt. Dieser bestimmt, dass alle Stellen die bereits vorhandenen Daten dem BFS unentgeltlich zu liefern haben.

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund;

Erläuterungen des Finanzierungsbeschlusses

3.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Nach heutigem Erkenntnisstand und basierend auf aktuellen Kostenschätzungen wurden die finanzwirksamen Ausgaben für die Umsetzung des Gesetzes für die Jahre 2008–2015 ermittelt. Auf der Grundlage dieser Berechnungen ergibt sich für die Bundesratsvariante ein Gesamtbedarf von 69,2 Millionen Franken. Nicht einge- rechnet sind die für die Vorbereitung der Volkszählung gesprochenen Mittel für die Jahre 2006 und 2007. Wie bereits für die Volkszählungen von 1990 und 2000 wur- den die Vorbereitungsarbeiten über einen Verpflichtungskredit sichergestellt. Die folgende Tabelle 10 gibt einen Überblick über die gesamten finanzwirksamen Aus- gaben des Bundes.

61 SR 101 62 SR 161.1

63 Registerharmonisierungsgesetz vom 23. Juni 2006 (RHG, SR 431.02)

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Tabelle 10 Bundesratsvariante: Total der finanzwirksamen Ausgaben des Bundes für den Zeitraum 2008–2015 in Tausend Franken 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008-2015 AUFWAND 5'317 6'210 9'561 10'779 9'606 8'402 8'442 10'896 69'212 Personalaufwand 3'178 3'226 3'274 3'323 3'373 3'424 3'475 3'527 26'799 Personalbezüge 2'799 2'841 2'884 2'927 2'971 3'016 3'061 3'107 23'607 Arbeitgeberbeiträge 379 384 390 396 402 408 414 420 3'193 Übriger Personalaufwand 0 0 0 0 0 0 0 0 0 Sach- und übriger Betriebsaufwand 2'139 2'984 6'287 7'455 6'233 4'978 4'967 7'369 42'413 Übriger Betriebsaufwand 2'139 2'984 6'287 7'455 6'233 4'978 4'967 7'369 42'413 Informatik 805 1'405 2'150 1'914 1'422 1'443 1'465 1'687 12'292 Beratungsaufwand 921 1'166 1'495 1'369 994 834 843 967 8'588 Verschiedener Betriebsaufwand 413 413 2'641 4'173 3'817 2'701 2'659 4'716 21'533

(Verschiedener Betriebsaufwand: über den Verpflichtungskredit gesteuert)

Zu Vergleichszwecken sind in Tabelle 11 für den gleichen Zeitraum die finanzwirk- samen Ausgaben für die Variante der Kantone dargestellt.

Tabelle 11 Variante der Kantone: Total der finanzwirksamen Ausgaben beim Bund für den Zeitraum 2008–2015 in Tausend Franken 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2008-2015 AUFWAND 4'685 7'899 19'027 27'429 19'125 9'121 7'759 4'525 99'570 Personalaufwand 3'664 4'556 6'062 6'145 6'954 5'794 4'734 2'899 40'806 Personalbezüge 3'172 3'944 5'248 5'321 6'020 5'016 4'099 2'510 35'330 Arbeitgeberbeiträge 476 592 787 798 903 752 615 376 5'299 Übriger Personalaufwand 16 20 26 27 30 25 20 13 177 Sach- und übriger Betriebsaufwand 1'022 3'344 12'965 21'284 12'171 3'327 3'025 1'627 58'764 Übriger Betriebsaufwand 1'022 3'344 12'965 21'284 12'171 3'327 3'025 1'627 58'764 Betriebsaufwand Liegenschaften 0 0 50 50 25 0 0 0 125 Instandsetzung Liegenschaften 0 0 0 25 25 0 0 0 50 Mieten/Pachten 0 0 380 165 0 0 0 0 545 Informatik 420 1'900 5'575 8'586 6'802 1'344 1'338 1'307 27'273 Beratungsaufwand 320 667 864 1'092 1'141 1'158 1'176 113 6'530 Verschiedener Betriebsaufwand 282 777 6'097 11'365 4'178 824 512 206 24'242

Tabelle 12 Finanzielle Konsequenzen der Variantenwahl: Mehrkosten der Variante der Kantone in Millionen Franken

Kostenanteil Kostenanteil Total Bund Kantone

Total Bundesratsvariante 69,2 0,0 69,2 Total Variante der Kantone 99,6 37,5 137,1

Mehrkosten bei der Variante der Kantone 30,4 37,5 67,9

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3.1.2 Auswirkungen auf den Finanzplan 2008–2010

Für die Volkszählung steht dem BFS seit den 90-er Jahren ein Personalsockel von 25 Stellen pro Jahr (total 9,7 Mio. Fr. für die Periode 2008–2010) zur Verfügung. Im Weiteren bewilligte das Parlament für die Harmonisierung der Personenregister einen Verpflichtungskredit von 15,8 Millionen Franken für die Periode 2006–2010. Die hierfür erforderlichen Zahlungsmittel sind im geltenden Finanzplan 2008–2010 eingestellt. Dieser enthält zudem rund 5,3 Millionen Franken für den Aufbau der IKT-Plattform. Demzufolge sind künftig weder beim Personal noch beim IKT- Wachstumskredit zusätzliche Mittel erforderlich. Die Sach- und Betriebskosten in der Höhe von insgesamt 42,4 Millionen Franken für die gesamte Periode von 2008–2015 sind hingegen im aktuellen Finanzplan 2008–

2010 noch nicht berücksichtigt.

3.1.3 Kommentar zu den einzelnen Rubriken der

Bundesratsvariante Personal Die Personalressourcen für den Aufbau, die Realisierung, den Betrieb und die Wei- terentwicklung der Bundesratsvariante basieren auf der Weiterführung des im Finanzplan 2008–2010 eingestellten Personalsockels. Bei der Bundesratsvariante fällt kein zusätzlicher Personalbedarf an und es entstehen somit auch keine Mehr- ausgaben gegenüber dem aktuellen Finanzplan 2008–2010. Die eingestellten Mittel decken den Bedarf für die Vorbereitung, Umsetzung und Weiterentwicklung des integrierten Systems der Personen- und Haushaltserhebun- gen. Das beinhaltet auch die Auswertung und Diffusion der Daten im Bereich der Personen- und Haushaltsstatistik und der Gebäude- und Wohnungsstatistik, den Aufbau und den Betrieb des neuen Stichprobenrahmens, die Qualitätskontrollen sowie die Aufgaben rund um die Steuerung und Koordination der Projekte. Die Konstanz resultiert aus der jährlichen Wiederholung der Erhebungen, der Aus- lagerung von Arbeiten mit schwankendem Volumen – wie z.B. die Produktion, der Versand und die Aufbereitung (Scanning, Codierung) der Erhebungsformulare oder die Durchführung der Telefoninterviews für die thematischen Erhebungen. Belas- tungsspitzen werden über den Einsatz von Temporärpersonal aufgefangen. In der Berechnung der Personalkosten ist eine jährliche Teuerungsrate von 1,5 % enthalten. Falls sich die Teuerung nicht wie angenommen entwickelt oder falls zusätzliche Kosten durch den geplanten Primatwechsel der Pensionskasse «PUB- LICA» anfallen, könnte eine Aufstockung des Zahlungsrahmens nötig werden.

Sach- und Betriebskosten Die Sach- und Betriebskosten der Bundesratsvariante umfassen Informatik- und Beratungsaufwand sowie Verschiedener Betriebsaufwand. Im Finanzplan 2008–

2010 sind hiefür noch keine Mittel vorgesehen.

116

Informatik Die geplanten Ausgaben im Informatikbereich fallen bei der Entwicklung, der Realisierung, dem Unterhalt und dem Betrieb der Informatiksysteme an. Sie werden für die Verarbeitung bzw. Auswertung der grossen Datenmengen der verschiedenen Erhebungen benötigt. Die Investitionen konzentrieren sich auf die Projektphasen zwischen 2008 und 2011, mit einer Spitze im Jahr 2010 infolge der Inbetriebnahme des neuen Produktionssystems. Ab 2012 entstehen Informatikkosten für den Unter- halt und die Anpassung der einzelnen Komponenten. Der Informatikkredit umfasst auch die Entwicklung, den Betrieb und die Weiterentwicklung einer e-Census- Applikation, mit der Fragebogen der Strukturerhebung via Internet ausgefüllt wer- den können. Die jährliche Zunahme der Nutzung dieser Applikation ist in den Ent- wicklungs- und Betriebskosten eingerechnet. Im Jahre 2015 werden zudem erste Hard- und Software-Elemente erneuert werden müssen; entsprechende Mittel sind im Investitionsvolumen eingerechnet. Ein wesentlicher Teil der Informatikmittel wird ab 2011 für den Betrieb der Infor- matikplattform benötigt, die im Rahmen des Vollzugs des RHG64 aufgebaut wird. Die Plattform ermöglicht einen sicheren Austausch der harmonisierten Daten zwi- schen Registern für administrative Zwecke und zwischen einzelnen Registern und dem BFS für die Erstellung von Statistiken. Im aktuellen Finanzplan 2008–2010 sind bereits die Aufbaukosten der IKT-Plattform enthalten, nicht aber die ab 2011 anfallenden Betriebskosten. Diese sollen nach Möglichkeit durch den IKT-Wachs- tumsfonds des Bundes finanziert werden, so dass gegenüber dem Finanzplan 2008–2010 keine zusätzlichen Ausgaben für den Bund entstehen.

Beratung, Forschung und Entwicklung Die Nutzer des neuen Systems müssen mit den neuen Anforderungen an die Analyse von Stichprobendaten vertraut gemacht werden. Um ihnen den Zugang zu den Erhebungsdaten zu ermöglichen, wird das BFS massgeschneiderte Unterstützungs- und Ausbildungsmassnahmen bereitstellen. Die für Forschung und Entwicklung vorgesehenen Mittel decken ausserdem die Kosten für die Unterstützung durch externe Expertinnen und Experten in der Konzeptions- und Realisationsphase des neuen Systems (2008 bis 2011). Ergebnisstudien führt das BFS in der Regel mit eigenen Ressourcen durch; für spezifische Fragestellungen können mit den bewillig- ten Krediten auch zusätzliche Ergebnisanalysen durch externe Forschende finanziert werden. Mit diesem Sachkredit werden ferner auch die für den Aufbau, die Umset- zung und die Weiterentwicklung benötigten Temporärstellen finanziert. Der Ent- wicklungsbereich berücksichtigt auch die Erschliessung neuer Informationsquellen im Registerbereich.

Verschiedener Betriebsaufwand Dieser umfasst hauptsächlich die Aufwendungen für die Durchführung der Erhe- bungen (Posttaxen, Produktion, Versand und Aufbereitung der Erhebungsformulare, Durchführung der Telefoninterviews). Im Gegensatz zur Strukturerhebung, die konstante Kosten bewirkt, beinhalten die thematischen Erhebungen verschiedene Stichprobengrössen, die unterschiedliche Kosten verursachen. Aus diesem Grund weist diese Ausgabe starke jährliche Schwankungen auf. Es handelt sich hier im Wesentlichen um mehrjährige Verpflichtungen gegenüber Dritten, die auf die ope-

64 SR 431.02

117

rative Abwicklung von Erhebungen spezialisiert sind und diese in mehrjährigen Mandatsverhältnissen für das BFS durchführen werden.

3.1.4 Bundesbeschluss über die Finanzierung der

Volkszählung in den Jahren 2008–2015 Die Neuausrichtung der Volkszählung ab 2010 ist seitens des Bundes abhängig von den Personal- und Informatikressourcen sowie weiteren benötigten Sachmitteln. Die zeitliche Sicherstellung der Modernisierung der Volkszählung auf den Stichtag vom 31. Dezember 2010 setzt voraus, dass bis zu diesem Zeitpunkt die Vorbereitungsar- beiten beim Bund abgeschlossen sind. Damit das neue Erhebungssystem nachhaltig betrieben und weiterentwickelt werden kann und langfristig gesichert ist, sind die notwendigen Mittel für das Personal sowie für die Sach- und Betriebsausgaben rechtzeitig zur Verfügung zu stellen – für die Vorbereitungsarbeiten 2008–2010 und anschliessend für den Betrieb der Erhebungs-, Auswertungs- und Diffusionsinfra- struktur sowie die Weiterentwicklung ab 2011. Mit Blick auf die Komplexität und die Mehrjährigkeit der mit der Umsetzung ver- bundenen Projekte und um eine ökonomische und effiziente Mittelverwendung zu gewährleisten, erachtet der Bundesrat einen Zahlungsrahmen für die Periode 2008–2015 als geeignetes Finanzierungsinstrument. Da für die Beauftragung verwaltungsexterner Expertinnen und Experten zudem auch überjährige Verpflichtungen eingegangen werden, deren Zahlung nicht ins gleiche Jahr der Auftragserteilung fällt, wird für diesen Teil ein Verpflichtungskredit bean- tragt. Die Zahlungen aus dem Verpflichtungskredit werden dem Zahlungsrahmen angerechnet. Daher wird den eidgenössischen Räten zusammen mit der Botschaft ein Zahlungs- rahmen von 69,2 Millionen Franken und ein Verpflichtungskredit von 21.5 Millio- nen Franken, für die Jahre 2008 bis 2015 beantragt.

3.1.5 Weitere Auswirkungen auf den Bund

Die Bundesverfassung65 bestimmt in Artikel 149 Absatz 4, dass die Nationalratssitze nach der Bevölkerungszahl auf die Kantone verteilt werden. Das Bundesgesetz über die politischen Rechte vom 17. Dezember 197666 hat sich bisher auf die Wohnbe- völkerungszahlen aus der Volkszählung gestützt. Der Bundesrat legt nun die Wohn- bevölkerungszahlen anhand der Registererhebungen verbindlich fest und wird sie im Bundesblatt veröffentlichen. Damit liegt die für die Zuteilung der Nationalratssitze notwendige gesetzliche Grundlage neu im Volkszählungsgesetz vor. Das Bundesge- setz über die politischen Rechte muss festlegen, welches Jahr für die Zuteilung der Nationalratssitze massgebend ist.

65 SR 101 66 SR 161.1

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3.2 Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden

Die Sicherstellung der Modernisierung der Volkszählung setzt auch bei Kantonen und Gemeinden voraus, dass bis zum Stichtag vom 31. Dezember 2010 die im Zusammenhang mit der Registerharmonisierung anfallenden Aufgaben rechtzeitig abgeschlossen werden. Bei der Registerharmonisierung fallen für die Kantone und Gemeinden einmalige Investitionskosten für die Harmonisierung der Register, die Einführung der Gebäude- und Wohnungsidentifikatoren und teilweise der Einfüh- rung der physischen Wohnungsnummerierung an. Zudem fallen Aufwendungen für Softwareanpassungen bei den Einwohnerregistern an. Auch die Einführung der Sozialversicherungsnummer (SVN) in den verschiedenen Registern bedingt Investi- tionen, bevor der Datenaustausch zwischen den Registern automatisiert erfolgen kann und eine Verknüpfung der Informationen verschiedener Personenregister bei Bund, Kantonen und Gemeinden für statistische Zwecke möglich wird. Mit der Harmonisierung der Personenregister entstehen nachhaltige Synergien und Einspa- rungen für die Statistik und für die übrige Verwaltung. Die Planung geht davon aus, dass durch die Registerharmonisierung in den Kantonen und Gemeinden ab 2011 ein Nutzen von mindestens 1,8 Millionen (Kantone) und 5,0 Millionen Franken (Gemeinden) zu erwarten ist, insbesondere durch Optimierungen im Zivilstands- und Einwohnerkontrollwesen67. Die finanziellen Auswirkungen für diese nachhaltig wirkenden Massnahmen wurden in der Botschaft zur Harmonisierung amtlicher Personenregister detailliert aufgezeigt68. Für die Vorbereitung, Erfassung und Aufarbeitung der alle 10 Jahre stattfindenden Volkszählung haben die Kantone und Gemeinden bei der Volkszählung 2000 rund

68 Millionen Franken ausgegeben. Bei den Kantonen und Gemeinden sind deshalb

im Vergleich zur Zählung von 2000 Einsparungen bis 68 Millionen Franken mög- lich, Mittel, die die Kantone und Gemeinden in Zukunft – falls sie das wünschen – in die Aufstockung von Stichprobenerhebungen investieren können. Im Rahmen der Datenerhebungen ab 2010 fallen für die Kantone nur Kosten an, wenn sie das vom Bund geplante jährliche Standardprogramm gemäss ihren Bedürfnissen aufstocken wollen. Bei einer Verdoppelung der mit den Mitteln aus dem Zahlungsrahmen finanzierten Strukturerhebung durch die Kantone würden bei den Kantonen jährliche Kosten von rund 1,73 Millionen Franken anfallen. Falls die Kantone die Strukturerhebung zwischen 2010 und 2015 immer verdoppeln würden, müssten sie Kosten von rund 9,2 Millionen Franken tragen. Die finanziellen Auswirkungen einer Verdoppelung der Strukturerhebung auf ein- zelne Kantone sind aus der Tabelle 13 ersichtlich.

67 Vgl. Botschaft vom 23. Juni 2006 zur Harmonisierung amtlicher Personenregister BBl 2006 427, Ziff. 4.5, Tabelle 5.

68 BBl 2006 428, Ziff. 4.4.2, Tabelle 3.

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Tabelle 13 Jährliche Zusatzkosten in Franken für die Kantone am Beispiel des Jahres 2012 bei einer Verdoppelung der Stichprobe der Strukturerhebung von 200 000 auf 400 000

Kanton

ZH 295 742 BE 226 847 LU 83 066 UR 8 242 SZ 30 502 OW 7 685 NW 8 824 GL 9 049 ZG 23 711 FR 57 282 SO 57 907 BS 44 573 BL 61 469 SH 17 393 AR 12 680 AI 3 464 SG 107 318 GR 44 331 AG 129 751 TG 54 241 TI 72 720 VD 151 830 VS 64 556 NE 39 802 GE 98 037 JU 16 168

Schweiz 1 728 057

Bei der Bundesratsvariante werden insbesondere die Gemeinden entlastet. Sie hatten in den früheren Volkszählungen die Hauptlast der Arbeiten zu tragen. Mit den Registererhebungen können die Gemeinden und Kantone deutlich entlastet werden, die Registerführung ist eine von der statistischen Erhebung unabhängige Verwal- tungsaufgabe, und die Registererhebung wird weitestgehend automatisiert erfolgen. Die in der Bundesratsvariante vorgesehenen Erhebungen werden – im Unterschied zur Vollerhebung – vom BFS abgewickelt und verursachen bis auf die Behandlung der Restfälle keine Belastung bei den Gemeinden. Die Kantone werden einen gerin- gen Mehraufwand zu leisten haben, weil sie regelmässig zusammen mit den Gemeinden den Informationsbedarf des Kantons abstimmen und einen allfälligen Aufstockungsbedarf festlegen, finanzieren und bekannt geben müssen. Im Bereich der Koordination und Finanzierung der Befragungen sind die Kantone Ansprech- partner des Bundes.

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Durch die jährliche Erhebung und die amtliche Veröffentlichung der Wohnbevölke- rungszahlen alle vier Jahre müssen die Kantone ihre kantonalen Wahlrechtsbestim- mungen auf das Zusammenspiel mit den neuen Bundesstatistiknormen prüfen und rechtzeitig eine nahtlose Harmonisierung ihrer kantonalen Normen mit dem neuen Bundesrecht in die Wege leiten.

3.3 Volkswirtschaftliche Auswirkungen

Mit der neuen integrierten Erhebungsmethode kann eine deutliche Entlastung der befragten Personen erreicht werden, die Investitionen in das neue System sind nachhaltig und auf eine langfristige Nutzung ausgerichtet. Durch den Verzicht auf die zusätzliche Befragung der Wohneigentümer werden Private und Unternehmen entlastet. Die Vorlage hat keine weiteren Auswirkungen und Regulierungsabsichten.

3.4 Andere Auswirkungen

3.4.1 Auswirkungen auf Städte, Agglomerationen

Mit der Einführung der Bundesratsvariante werden gewisse Verluste in der räumli- chen Detaillierung entstehen. Davon betroffen sind insbesondere Analysen von kleinräumigen Regionen (kleine Gemeinden und Quartiere), die Abgrenzung von kleinen Bevölkerungsgruppen (beispielsweise das Pendlerverhalten in kleinen Gemeinden und Stadtquartieren69) oder die Raumtypologisierung. Hingegen können mit der Einführung der Neukonzeption zahlreiche Basisdaten neu jährlich ermittelt und zur Verfügung gestellt werden. Die nur alle 10 Jahre mögliche Aktualisierung der Basisdaten würde somit der Vergangenheit angehören. Im Rahmen der vom BFS in Auftrag gegebenen Studie «Neukonzeption Volkszäh- lung – Pendlermobilität» wurde der Ersatz der bisher im Rahmen der Volkszählung erhobenen Daten im Bereich Pendlermobilität konzeptionell untersucht70. Es hat sich gezeigt, dass ein grosses Bedürfnis nach Daten zur Gesamtmobilität mit Min- destrepräsentativität auf Stufe von Regionen bzw. Agglomerationen besteht. Die Pendlermerkmale wären darin prominent, aber im Zusammenhang mit allen Ver- kehrszwecken im Personenverkehr zu erheben. Heute macht allein der Freizeitver- kehr rund 44 % des Gesamtverkehrsaufkommens aus. Diese Gesamtverkehrsoptik entspricht in etwa dem Niveau, wie es mit dem Mikrozensus zum «Verkehrsverhal- ten» für gewisse Verdichtungsregionen erreicht wird. Für kleinräumige Planungen und Analysen (Städte, Gemeinden, Quartiere), Regio- nalisierung und Raumtypologisierung sowie weitere Anwendungen wie Verkehrs- modellierung, ÖV-Angebotsplanungen besteht hingegen ein Bedürfnis nach Daten, welche den Pendlerverkehr räumlich möglichst präzise und umfassend wiedergeben

69 Wie in Ziffer 1.2.3 gezeigt, sind bei der Bundesratsvariante nach der Kumulation der Ergebnisse der Strukturerhebung von 5 Jahren Aussagen zu Bevölkerungsgruppen auf Gemeindeebene möglich. Wenn also beispielsweise 30 Personen von Büren an der Aare nach Bern pendeln würden, könnte diese Gruppe entdeckt werden. 70 Der Bericht «Neukonzeption Volkszählung – Pendlermobilität», Infras, April 2006 (im Auftrag des BFS) stellt in einer umfassenden Analyse die Anforderungen an die Pendler- informationen für verschiedene Nutzer dar.

121

(mindestens Stufe Gemeinden). Mit der Umsetzung der Bundesratsvariante wird die Information zum Pendlerverhalten nicht mehr in der gleichen räumlichen Auflösung angeboten werden können. Die genannte Studie zeigt, dass mit heute bestehenden Erhebungen kein vollständiger Ersatz geschaffen werden kann. Alternativen bilden die Strukturerhebung, der Mikrozensus «Verkehrsverhalten», die Schweizerische Arbeitskräfteerhebung (SAKE) oder in Zukunft die Auswertung weiterer Register wie in Ziffer 1.2.2 dargelegt. Bisher bildeten die Pendlerdaten eine von mehreren Basisinformationen für die alle 10 Jahre durchgeführte Bestimmung der Agglomera- tionen. Die Agglomerationen gehören zu den ältesten Raumgliederungen, die die Schweiz kennt. Die Verwendung des Begriffs «Agglomeration» in Projekten oder Dokumen- ten aus den Bereichen Politik, Justiz und Verwaltung ist jedoch bei weitem nicht einheitlich oder präzise71. Die Agglomerationen oder urbanen Regionen werden auch in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich definiert, und es gibt zurzeit keine Definition, die auf europäischer Ebene als Referenz dient. In der Schweiz wurde die Zugehörigkeit einer Gemeinde zu einer Agglomeration bisher alle 10 Jahre im Rahmen der Ergebnisse der Volkszählung mit Hilfe von 5 Kriterien – eines davon sind die Pendlerdaten – und zugehörigen Schwellenwerten bestimmt (vgl. Anhang 4). Dabei können Grenzfälle auftreten, die einen gewissen Ermessensspielraum zulassen, gerade weil die Definition auf Bundesebene rechtlich nicht bindend ist und die Basisdaten bisher nur alle 10 Jahre vorlagen. Heute beinhaltet der Begriff «Agglomeration» in der Schweiz mehrere Dimensionen (vgl. Anhang 4): Er stellt nicht nur eine Kategorie der räumlich-territorialen Struktur des Landes dar, er deckt auch eine ganze Reihe der spezifischen Probleme von Grossstädten ab (A-Probleme: Armut, Ausländer, Arbeitslosigkeit etc.). Zudem wird der Agglomerationsbegriff heute als neue, potenzielle institutionelle Ebene genannt. Deshalb wurde in den letzten Jahren aus den Bereichen Politik, Statistik und Wis- senschaft neue Erwartungen und Anforderungen an die Definition von Agglomera- tionen, Metropolen und von urbanen respektive ländlichen Gebieten formuliert. Neben den genannten neuen Anforderungen aus Politik, Verwaltung und Wissen- schaft hat auch die Neukonzeption der Volkszählung dazu geführt, dass das BFS in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) ein Projekt lanciert hat, um die Notwendigkeit und Machbarkeit einer neuen Definition der Agglomerationen zu evaluieren. Die modernisierte Agglomerationsformel wird einer breiten Vernehmlassung unter- zogen und mit den interessierten Kreisen ausführlich diskutiert werden. Dazu ist eine aktive Teilnahme verschiedener Partner und Experten erforderlich. Das sind insbesondere das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), welches für die Agglo- merationspolitik zuständig ist, und die Tripartite Agglomerationskonferenz. Es gilt einen Vorschlag einer neuen Agglomerationsdefinition zu entwickeln, die den Anforderungen aller Beteiligten entspricht und die Verfügbarkeit der Daten aus dem Erhebungssystem der amtlichen Statistik berücksichtigt. Durch die Neukonzeption der Volkszählung werden zwar keine flächendeckenden Pendlerdaten mehr verfüg-

71 Der Bericht «Agglomerationen in der Schweiz, Inventar der aktuellen politisch- administrativen Vorhaben und Beurteilung der Zweckmässigkeit der Agglomerationsde- finition des BFS», Markus Spinatsch, November 2005 (im Auftrag des BFS), gibt eine genaue Beschreibung der verschiedenen Agglomerationsdefinitionen sowie deren Verwendung.

122

bar sein. Andererseits werden zahlreiche Basisdaten durch die Bundesratsvariante jährlich ermittelt, so dass die Agglomerationszuordnungen künftig nicht mehr nur im Abstand von 10 Jahren bestimmt werden können.

3.4.2 Sicherstellung des Datenschutzes

Der Datenschutz wird durch das Bundesstatistikgesetz und das Datenschutzgesetz sichergestellt. Alle Daten werden streng vertraulich behandelt und nur für nichtper- sonenbezogene Zwecke, insbesondere für Forschung, Planung und Statistik verwen- det. Sobald die Daten der Volkszählung bereinigt sind, werden sie anonymisiert und die Personenbezeichnungen vernichtet. Die Verwendung der Adressen für die Stich- probenziehung ist in Artikel 16 Absatz 3 RHG72 geregelt. Die Resultate der Erhe- bung dürfen nur so veröffentlicht werden, dass die betroffenen Personen nicht bestimmbar sind. Der Bundesrat erlässt zudem nähere Bestimmungen über den Datenschutz, insbesondere über die Rechte der Auskunftspflichtigen und die Ver- nichtung der Erhebungspapiere nach der Datenerfassung. Wer mit der Durchführung der Volkszählung beauftragt ist, untersteht dem Amtsgeheimnis (Art. 14 Abs. 2 BStatG73, Art 12 Abs. 6 Entwurf des Volkszählungsgesetzes, Art. 320 StGB74). Die Anforderungen an den Datenschutz und das Amtsgeheimnis werden in Artikel 10 VZG geregelt.

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Das Vorhaben ist im Bericht über die Legislaturplanung 2003–200775 nicht erwähnt. Damals war noch zu wenig klar, inwiefern die Volkszählung 2010 neu konzipiert werden soll. Inzwischen wurden mit den Entscheiden des Parlaments zur Harmoni- sierung der Einwohnerregister und anderer amtlicher Personenregister die notwendi- gen Voraussetzungen geschaffen.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungsmässigkeit des Volkszählungsgesetzes

Artikel 65 Absatz 1 BV verpflichtet den Bund, statistische Erhebungen über Bevöl- kerung, Wirtschaft, Gesellschaft, Raum und Umwelt vorzunehmen. Diese Sachge- biete sind sehr weit gefasst. Die Verpflichtung erstreckt sich somit gebietsübergrei- fend auf alle aus statistischer Sicht wichtigen Bereiche, unabhängig davon, ob dem Bund im einzelnen Bereich eine materielle Sachkompetenz zukommt. Die Statistik- kompetenz des Bundes ist eine umfassende: Sie beinhaltet die Anordnung, Organisa- tion und Durchführung von Erhebungen ebenso wie die Auswertung der Resultate und die Ausgestaltung der verschiedenen Verfahren unter Einschluss der dabei zu verwendenden technischen Hilfsmittel.

72 SR 431.02 73 SR 431.01 74 SR 311.0 75 BB1 2004 1149

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5.2 Ausgabenbremse

Gemäss Artikel 159, Absatz 3 BV müssen Zahlungsrahmen und Verpflichtungs- kredite, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, von der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte gutgeheissen werden. Im Rahmen der vorliegenden Botschaft gilt diese Bestimmung für den Bundesbe- schluss über die Finanzierung der Volkszählung.

5.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Das totalrevidierte Volkszählungsgesetz umfasst folgende Delegationen von Recht- setzungsbefugnissen: Artikel 3 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, die Grundgesamtheiten und Erhe- bungsmerkmale zur Volkszählung in einer Übersicht festzulegen. Diese Übersicht entspricht in weiten Teilen dem Informationsauftrag der Volkszählung 2000, geht sogar darüber hinaus, indem eine grössere Themenbreite und Aktualität vorhanden sein wird. Der Bundesrat aktualisiert die Übersicht regelmässig nach vorheriger Konsultation der Kantone. Artikel 4 Absatz 3 überträgt dem Bundesrat die Kompetenz, nähere Vorschriften zur Volkszählung im Allgemeinen zu erlassen. In dieser Verordnung zum Volkszäh- lungsgesetz wird er in grundlegender Weise insbesondere die Ausgestaltung und Durchführung der Volkszählung in praktischer Hinsicht näher umschreiben, die Merkmale des Erhebungsgegenstandes definieren, die für die Verknüpfungen not- wendigen Identifikatoren und die zu ergreifenden qualitätssichernden Massnahmen bestimmen. Artikel 5 Absatz 4 überträgt dem Bundesrat die Kompetenz, das BFS zu ermäch- tigen, nähere Einzelheiten zur anderweitigen Lieferung der Registerdaten zu erlassen für den Fall, dass die amtlichen Personenregister nicht fristgerecht für die Volkszäh- lung 2010 harmonisiert vorliegen. Artikel 6 Absatz 3 beauftragt den Bundesrat, zu jeder Stichprobenerhebung nähere Vorschriften zu erlassen. Diese Vorschrift führt zu einer Revision der bestehenden Verordnung vom 30. Juni 1993 über die Durchführung von statistischen Erhebungen des Bundes (Erhebungsverordnung)76. Im Anhang zur Erhebungsverordnung werden die Stichprobenerhebungen einzeln aufgeführt und näher definiert. Die neuen Stich- probenerhebungen sollen nach denselben Kriterien wie die bereits im Anhang aufge- führten Erhebungen aufgenommen und umschrieben werden. Gemäss Artikel 7 Absatz 3 legt der Bundesrat das Standardprogramm fest, das sich aus der Registererhebung und denjenigen thematischen Stichprobenerhebungen zusammensetzt, die vom Bund unabhängig von den Bestellungen der Kantone durchgeführt werden. D.h. nebst den Kompetenzen gemäss Artikel 6 Absatz 3 hat der Bundesrat auch die Kompetenz, die zu erhebenden Themenbereiche sowie deren Umfang zu bestimmen. Absatz 3 verpflichtet ihn, das Standardprogramm gleich-

76 SR 431.012.1

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zeitig mit der Übersicht der Grundgesamtheiten und Erhebungsmerkmale zu veröf- fentlichen. Artikel 10 Absatz 2 gibt dem Bundesrat die Kompetenz, bei den thematischen Stich- probenerhebungen eine Auskunftspflicht vorzusehen. Er wird eine allfällig beste- hende Auskunftspflicht in der Erhebungsverordnung festlegen, wie dies bereits heute für die aufgeführten Erhebungen individuell der Fall ist. Artikel 11 Absatz 2 beauftragt den Bundesrat, den Stundenansatz der Aufwandge- bühr festzulegen. Hier geht es darum, einen gesamtschweizerisch einheitlichen Ansatz zu garantieren, der sich in einem adäquaten Rahmen bewegt. Diese Festle- gung soll in der allgemeinen Verordnung zum Volkszählungsgesetz erfolgen. Gestützt auf Artikel 12 Absatz 5 erlässt der Bundesrat nähere Bestimmungen über den Datenschutz. Die Rechte der Auskunftspflichtigen und die Vernichtung der Erhebungspapiere nach der Datenerfassung sollen eine nähere Ausgestaltung in der Verordnung zum Volkszählungsgesetz erfahren.

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Anhang 1

Ergänzende Beschreibung der Bundesratsvariante

Die Bundesratsvariante sieht vor, gleichzeitig ein aus Register- und Stichprobener- hebungen bestehendes, integriertes bevölkerungsstatistisches System aufzubauen. Dieses System wird es erlauben, zwischen 2010 und 2015 sukzessive zusätzliche statistische Informationen bereitzustellen. Mittels periodischen thematischen Erhe- bungen können Themen aus der bisherigen Volkszählung und anderen Themenbe- reichen vertieft, bedürfnisorientiert und insbesondere häufiger und damit aktueller als bisher erfasst und für Politik, Wirtschaft und Forschung aufbereitet werden. Gegenüber dem bisherigen System ermöglicht sie die Bereitstellung zusätzlicher, thematisch breiterer und wesentlich aktuellerer Informationen zu günstigeren Kos- ten.

a. Die Registererhebungen Tabelle 1/A1 Aus den harmonisierten Registern und dem GWR verwendete Merkmale

Personen Gebäude und Wohnungen

– Geburtsdatum und Geburtsort – Standort des Gebäudes, geokodierte – Geschlecht Daten – Zivilstand – Gebäudeart

– Haushaltsart – Bauperiode

– Zugehörigkeit zu einer öffentlich- – Renovationen, Umbauten rechtlich oder auf andere Weise vom – Anzahl Stockwerke Kanton anerkannten Religionsge- – Heizung meinschaft – Warmwasseraufbereitung – Staatsangehörigkeit – Stockwerk – bei Ausländern/innen die Art des Ausweises – Anzahl Wohnräume – Niederlassung oder Aufenthalt in der – Fläche der Wohnung Gemei zug: Datum und Herkunftsge- – Küche meinde nde – bei Zu bzw. Herkunftsstaat – bei Wegzug: Datum und Zielgemein- de bzw. Zielstaat – bei Umzug in der Gemeinde: Datum – Todesdatum

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Diese Informationen werden flächendeckend und metergenau zur Verfügung stehen. Einzeln oder miteinander verbunden erlauben sie eine Fülle von Auswertungen. Ein grosser Vorteil besteht insbesondere darin, dass die dazu erforderlichen Registerer- hebungen ohne wesentliche Zusatzbelastung häufiger und auch weitgehend auto- matisiert durchgeführt werden können. Vorläufig sind mindestens jährliche Auswertungen vorgesehen. Das jeweilige Refe- renzdatum ist der 31. Dezember.

Voraussetzungen für die Registererhebung: Die Harmonisierung der Register Die Harmonisierung der Einwohnerregister umfasst drei Arbeitsschwerpunkte:

1. Harmonisierung der Merkmale;

2. Einführung des Eidgenössischen Gebäudeidentifikators (EGID) und des

Eidgenössischen Wohnungsidentifikators (EWID);

3. Einführung der Sozialversicherungsnummer (SVN).

Mit dem RHG sind die rechtlichen Voraussetzungen für die Umsetzung der erwähn- ten Registererhebungen sowie für die Verknüpfung der harmonisierten Personenre- gister und dem GWR für statistische Zwecke geschaffen worden. Für den Aufbau des Datengewinnungs- und Auswertungssystems sind die Harmonisierung der betroffenen Register gemäss RHG zu realisieren und die Registerdaten für die Statis- tik zusammenzuführen und aufzubereiten. Die Harmonisierung der Merkmale beinhaltet die Vervollständigung der bereits heute in den Einwohnerregistern geführten Merkmale sowie die Vereinheitlichung der geführten Merkmalsausprägungen und deren Kodierungen. Die genauen Anfor- derungen und Grundregeln sind in einem vom BFS erarbeiteten und publizierten Merkmalskatalog festgelegt. Bei der Vereinheitlichung der Kodierung handelt es sich in erster Linie um ein technisches Problem des Datenexports; es geht um den Aufbau geeigneter Schnittstellen für den weitgehend automatisierten Datenaustausch zwischen den Einwohnerregistern und dem BFS über eine IKT-Plattform. Das BFS ist für die Lösung dieser technischen Fragen mit den Herstellern von Softwarelösun- gen für die Einwohnerkontrollen in Kontakt und erörtert mit diesen die entsprechen- den Anforderungen. Die Definition des Datenaustauschformats findet im Rahmen des Vereins eCH statt, in welchem Privatpersonen, Firmen und Vertreter der öffent- lichen Verwaltung gemeinsam eine optimale Lösung erarbeiten. Die Einführung von EGID und EWID in die Einwohnerregister dient der Verbindung von Personendaten aus den Einwohnerregistern mit Gebäude- und Wohnungsdaten aus dem GWR und ermöglicht die Bildung schweizweit einheitlich definierter Haushalte sowie die Erarbeitung von statistischen Ergebnissen zu den Wohnverhält- nissen. Zusätzlich werden nützliche Strukturinformationen für die Stichprobenzie- hung geliefert. Die Einführung dieser Identifikatoren besteht darin, dass allen in den Einwohnerregistern erfassten Personen die im GWR geführten EGID’s und EWID’s der von ihnen bewohnten Gebäude und Wohnungen zugeordnet werden. Dies erfolgt über die Gebäudeadresse und über die Lage der Wohnung im Gebäude bzw. über eine physische Wohnungsnummer. Die Zuordnung des EGID anhand der Gebäudeadresse ist wenig problematisch. Die Zuordnung des EWID hingegen ist insbesondere bei grösseren Mehrfamilienhäusern nicht ohne weiteres machbar, da die Wohnungen anhand von Lagebeschreibungen

127

oft nicht eindeutig identifizierbar sind. Um dieser Problematik zu begegnen, erlaubt das RHG den Kantonen eine physische Wohnungsnummer einzuführen. Die Einführung der SVN in die Einwohnerregister wird durch das BFS organisiert. Ab 2008 wird die neue SVN gemäss revidiertem AHVG verfügbar sein, so dass ab diesem Zeitpunkt die Einführung in die Einwohnerregister beginnen kann. Die betroffenen Bundespersonenregister müssen die bereits heute geführten Merk- male harmonisieren sowie neu die SVN aufnehmen. Für die Umsetzung der Harmonisierung werden den Kantonen und Gemeinden Instrumente zur Verfügung gestellt, die es ihnen erlaubt, eine laufende Prüfung der Qualität der Harmonisierung der Register vorzunehmen (Validierung der Daten). Zusätzlich werden Instrumente zum Fortschritts- und Vollständigkeitscontrolling zur Verfügung gestellt. Im GWR sind bereits heute umfassende qualitätssichernde Massnahmen implementiert, die eine qualitativ hochstehende Nachführung und Bereinigung der GWR-Daten durch die Gemeinden ermöglichen.

Datenübertragung und -aufbereitung Die Übermittlung der harmonisierten Registerdaten ans BFS erfolgt über eine zent- rale IKT-Plattform, die vom BFS aufgebaut und beim Bund betrieben werden soll. Die Daten aus den verschiedenen Registern werden durch ein so genanntes Map- pingsystem in ein vereinheitlichtes Exportformat konvertiert, einer ersten Plausibili- sierung und Validierung unterzogen und über die IKT-Plattform ans BFS übermit- telt. Diese IKT-Plattform, welche im Rahmen des Vollzugs des RHG aufgebaut wird, entspricht technisch und organisatorisch den erforderlichen Sicherheitsansprü- chen. Anschliessend werden die aus den verschiedenen Registern erhobenen Daten beim BFS zusammengeführt, abgeglichen und für die statistische Weiterbearbeitung aufbereitet. Dazu gehören inhaltliche Kontrollen und Plausibilitäten, Datenabgleich und -bereinigung (z.B. Eliminieren von Dubletten, Berichtigung und Vervollständi- gung der Datensätze) und schliesslich die Aufbereitung von statistischen Rohdaten (Primärdaten). Das Ergebnis dieser Operationen sind bereinigte Basisdaten für die weitere statistische Bearbeitung und Datenanalyse.

Sicherstellung der Datenqualität der Registererhebung Die Qualität der registerbasierten Statistiken hängt sehr stark von der Qualität der ausgewerteten Register ab. Die Registerinformationen sind deshalb laufend einer spezifischen Qualitätskontrolle zu unterziehen, wenn sie für die Statistik genutzt werden sollen. Die verwendeten Register werden von den registerführenden Stellen bei Bund, Kantonen und Gemeinden in guter Qualität geführt. Bei Registern könnten jedoch Mängel bezüglich der Abdeckung (Personen sind nicht erfasst, Personen sind doppelt erfasst) oder bezüglich der Registerinhalte (die gespeicherten Merkmale entsprechen nicht der Wirklichkeit) bestehen. Im Rahmen der Registerharmonisie- rung sind laufende Fortschritts- und Qualitätskontrollen vorgesehen. Später werden im Bearbeitungsprozess der Registererhebung und -auswertung die Daten laufend auf Inkonsistenzen und Fehler untersucht. Zusätzlich sind periodische Überprüfun- gen der Abdeckung und der Richtigkeit der Registerinhalte geplant. Dazu werden von den Registern unabhängige Kontrollerhebungen durchgeführt. Eine erste solche Erhebung ist im Anschluss an die erstmalige Registerauswertung 2010 vorgesehen. Weitere werden in 5 jährigen Abständen folgen.

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b. Die jährliche Strukturerhebung Tabelle 2/A1 Merkmale, die aus heutiger Sicht in der Strukturerhebung zu erfragen sind:

– Art und Jahr des Erwerbs der – Höchste abgeschlossene Ausbildung Schweizer Staatsangehörigkeit – Erlernter und ausgeübter Beruf – zweite Nationalität – Arbeitsmarktstatus – Zugehörigkeit zu einer Kirche oder – Stellung im Beruf Religionsgemeinschaft – Anzahl Arbeitsstunden pro Woche – Stellung im Haushalt – Arbeits- oder Ausbildungsort – Hauptsprache – Dauer für den Arbeits- oder Schulweg – Sprache zu Hause, bei der Arbeit oder in der Schule – Verkehrsmittel – Gegenwärtige Ausbildung – Bewohnertyp – Miete – Anzahl Wohnräume77

Die Strukturerhebung wird auf einer jährlichen Stichprobe von 200 000 Personen beruhen. Die Stichprobe wird proportional zur Einwohnerzahl auf die Gemeinden verteilt. Tabelle 3/A1 Stichprobenverteilung nach Kantonen bei einer Stichprobengrösse von 200 000 und 400 000

Kanton Bevölkerung Stichprobe Verdoppelung Stand VZ 2000 200 000

ZH 1 247 906 34 245 68 491 BE 957 197 26 268 52 535 LU 350 504 9 619 19 237 UR 34 777 954 1 909 SZ 128 704 3 532 7 064 OW 32 427 890 1 780 NW 37 235 1 022 2 044 GL 38 183 1 048 2 096 ZG 100 052 2 746 5 491 FR 241 706 6 633 13 266 SO 244 341 6 705 13 411 BS 188 079 5 161 10 323 BL 259 374 7 118 14 236

77 Anzahl Wohnräume ist ein Merkmal des Gebäude- und Wohnungsregisters, wird jedoch im Rahmen der ersten Strukturerhebungen vom Haushalt erfragt, um unabhängig vom Stand der Registerharmonisierung die Angaben zum Bewohnertyp und der Miete in Bezug zur Wohnungsgrösse zu setzen.

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Kanton Bevölkerung Stichprobe Verdoppelung Stand VZ 2000 200 000

SH 73 392 2 014 4 028 AR 53 504 1 468 2 937 AI 14 618 401 802 SG 452 837 12 427 24 854 GR 187 058 5 133 10 267 AG 547 493 15 024 30 049 TG 228 875 6 281 12 562 TI 306 846 8 421 16 841 VD 640 657 17 581 35 162 VS 272 399 7 475 14 951 NE 167 949 4 609 9 218 GE 413 673 11 352 22 704 JU 68 224 1 872 3 744

Schweiz 7 288 010 200 000 400 000

Die Strukturerhebung wird so konzipiert, dass die einzelnen Erhebungen mehrerer Jahre zusammengefasst werden können (Datenpooling). Solche Zusammenfassun- gen sind gleichbedeutend mit einer Vergrösserung der Stichprobe und erlauben detailliertere Auswertungen nach räumlichen oder inhaltlichen Kriterien. Allerdings verbunden mit einer Ausweitung des Bezugszeitraums, entsprechend einem Durch- schnitt über mehrere Jahre. Diese gleitenden Durchschnitte können durch den Ein- bezug der jeweils neuesten Ergebnisse jährlich erneuert bzw. aktualisiert werden. Geht man von einem Pooling der Strukturerhebung über drei und fünf Jahre aus, können Ergebnisse zu den nachfolgend dargestellten Bezugszeiträumen zur Verfü- gung gestellt werden: Tabelle 4/A1

Erhebungs- Entspricht Die jeweiligen Ergebnisse beziehen sich auf die folgenden Zeiträume zeitraum einem Stich- probenum- fang von …

Jahres- 200 000 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 erhebung Personen Pooling 600 000 2010– 2011– 2012– 2013– 2014– 2015– über Personen 2012 2013 2014 2015 2016 2017

3 Jahre

Pooling 1 Million 2010– 2011– 2012– 2013– über Personen 2014 2015 2016 2017

5 Jahre

Werden weitergehende räumliche Detaillierungen gewünscht, wird den Kantonen die Möglichkeit geboten, die Stichprobe auf eigene Kosten gezielt zu erweitern.

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c. Die thematischen Erhebungen Tabelle 5/A1 Übersicht über die periodischen thematischen Erhebungen Erhebung Verkehr Der Mikrozensus Verkehrsverhalten wird seit 1974 alle 5 Jahre durchgeführt. Er ist ein unentbehrliches Instrument für eine ökologisch, wirtschaftlich und sozial nachhaltige Verkehrspolitik, wie sie das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation definiert (UVEK 200178). Er liefert Masszahlen zur Gesamtmobilität (Pendler-, Einkauf-, Nutz-, Freizeitverkehr) in Bezug auf das Verkehrsverhalten der Personen und dessen Einflussfaktoren, differenziert nach Bevölkerungsgruppen, Regi- onen, Fahrtzwecken und Verkehrsmitteln sowie Wochentagen. Diese Grundlagen werden bei der Erfolgskontrolle und der Wir- kungsanalyse getroffener politischer Massnahmen verwendet und dienen zum Aufbau und Betrieb von Verkehrsmodellen (z.B. Verkehrsmodellierung VM-UVEK (ARE)) und für die Simula- tion von Verkehrsnachfrage und Verkehrsabläufen nach Fahrt- zwecken. Dabei stehen die Kennziffern zu folgenden verkehrspolitisch und raumplanerisch relevanten Themenbereichen im Vordergrund: – Verkehrskonzepte: Indikatoren zu deren Erarbeitung in den Agglomerationen und auf dem Land, – Verhaltensänderungen: Zeitreihen und Kohorteneffekte, – Verkehrszukunft Schweiz: Verkehrsprognosen, -perspektiven und -szenarien, – Raum- und Verkehrsplanung auf nationaler und regionaler Ebene: Kennzahlen für die Sach- und Richtplanung, – Indikatoren zur Nachhaltigkeitsbeurteilung der Raumord- nungs-, Energie-, Umwelt- und Verkehrspolitik, – Infrastrukturplanung: Agglomerationsprogramme, zukünftige Entwicklung der Bahngrossprojekte (ZEB), Funktionalität Nationalstrassennetz, – Modal Split: Verkehrsteilung motorisierter Individualver- kehr/öffentlicher Verkehr/Langsamverkehr nach Fahrtzwecken (Pendler, Einkauf, Geschäft, Freizeit), – Verkehrsgrundlagen: zur Strategie Freizeitverkehr und zum Langsamverkehr. Familien und Die Haushaltsstrukturen und Lebensformen sowie das Verständ- Generationen nis von Familie haben sich in den letzten Jahrzehnten stark gewandelt. Familienpolitik ist in der Schweiz zwar föderalistisch geprägt. In den letzten Jahren ist sie aber auch zu einem bedeut- samen Thema in der politischen Diskussion auf Bundesebene

78 UVEK 2001, Departementsstrategie UVEK, Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation, Bern 2001.

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geworden. Die Erhebung liefert zentrale Eckdaten zur Situation von Familien und ihrem Wandel in der Schweiz. Sie dient der Familienpolitik bei Bund, Kantonen und Gemeinden sowie den Sozialpartnern. Die Erhebung liefert Indikatoren insbesondere zu den folgenden familienpolitisch relevanten Themenbereichen: – Familienformen und -strukturen, – Pluralisierung der Lebensformen, – Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit, Haus- und Familienarbeit, – Kinderwunsch und Geburtenhäufigkeit, – altersspezifische finanzielle Situation und Lebensumstände der Familien, – Lebenslage der Familien mit Migrationshintergrund, – Lebensläufe und familiale Übergänge, – Wirkungen des Familienlasten- bzw. Familienleistungsaus- gleichs, Familien und Armutsrisiko, – familiäre Netze, – Generationenbeziehungen, – Transferleistungen zwischen Generationen, – Leistungen von Familien in späteren Lebenslagen, – Betreuung von Angehörigen. Sprachen, Die Resultate dienen als statistische Grundlagen für zahlreiche Religionen und Politikbereiche: Rolle des Staates, der Behörden, der Bildungs- Kultur institutionen, der Organisationen usw. in der pluralisierten mul- tikulturellen und multireligiösen Gesellschaft in den Bereichen Recht, Integration, Gleichstellungspolitik, Gesundheits- und Erziehungswesen, Familienpolitik, Arbeitswelt. Die Erhebung liefert vertiefte Informationen zu den folgenden Themenbereichen: – Sprach- und Religionsgemeinschaften im Wandel, – Strukturen der Gemeinschaften, – Pluralisierung der Sprachen- und Religionslandschaft, – erlernte Sprachen, angewandte Sprachen und Sprachkompe- tenzen, – religiöse Zugehörigkeit, Überzeugung und Ausübung, – interreligiöse und interkulturelle Beziehungen, – religiöse und sprachliche Bindung, – kulturelle Identität und gesellschaftliche Integration, – Sozialisation, Werte und Normen, – soziale und politische Partizipation, Beteiligung an bzw. Aus- übung von kulturellen Aktivitäten. Gesundheit Bevölkerungsstudien auf dem Gebiet der Gesundheit haben in der Schweiz noch keine lange Tradition. Die Daten der Schweize- rischen Gesundheitsbefragung sind eine zentrale Informations- quelle für die Gesundheitsberichterstattung, wie sie seit den 80er Jahren in parlamentarischen Vorstössen wiederholt gefordert wurde. Sie erlaubt den Akteuren im Gesundheitswesen, gesund- heitspolitische Massnahmen auf ihre Auswirkungen hin zu über-

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prüfen. Die Resultate werden zudem von der epidemiologischen und gesundheitswissenschaftlichen Forschung intensiv genutzt. Die Gesundheitsbefragung liefert namentlich Indikatoren zu folgenden Themenbereichen: – Gesundheitszustand der Bevölkerung, – Lebensbedingungen und Einstellungen, – Verhalten und Lebensstil, – Prävention, – Bewältigung von Krankheit und Behinderung, – Krankheitsfolgen, – Inanspruchnahme der Gesundheitsdienste, – informelle Hilfe, Versicherungssituation und selbst getragene Kosten. Aus- und Die Erhebung liefert umfassende Informationen zur Aus- und Weiterbildung Weiterbildung der Bevölkerung in der Schweiz. Sie leistet einen wichtigen Beitrag zur Bildungspolitik, zur Evaluation der Bil- dungsreformen und zur Weiterentwicklung von Massnahmen im Bildungsbereich. Die wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Veränderungen der letzten Jahre lassen die Bedeutung der Aus- und Weiterbildung und der Bildungssysteme deutlich hervortre- ten. Berufliche Qualifikation und lebenslanges Lernen sind von grosser wirtschaftspolitischer (Wettbewerbsfähigkeit) und sozial- politischer Bedeutung (Armuts- und Arbeitslosigkeitsrisiken). Die Erhebung liefert Indikatoren insbesondere zu folgenden Themenbereichen: – Ausbildungs- und Qualifikationsniveau der Bevölkerungs- gruppen und -schichten, – individuelle (typische und atypische) Bildungslaufbahnen (mit ihren Übergängen und Zugängen), – Chancengleichheit und Durchlässigkeit im beruflichen Bil- dungssystem, – Transition von der Schule ins Erwerbsleben, – Weiterbildungsverhalten- und -aktivitäten der erwachsenen Bevölkerung, Umfang, Intensität und Nachhaltigkeit der Teil- nahme an Weiterbildungskursen, – Nutzung nach Veranstaltertyp, – Gründe für Nichtbeteiligung, – private und ausserberufliche Qualifizierung sowie betrieblich unterstützte Weiterbildung, – individuelle Gestaltung von Lernformen, -prozessen und -inhalten, – Qualifikationsverluste, – finanzielle Aspekte der Aus- und Weiterbildung (u.a. Stipen- dien, Beiträge aus Fonds, Darlehen, Arbeitgeber).

133

Anhang 2

Ergänzende Beschreibung der Kantonsvariante

Bei der Variante der Kantone sollen die in den harmonisierten Registern verfügbaren Merkmale, wie bei der Bundesratsvariante, jährlich aus diesen Registern erhoben werden. Zusätzlich sollen die nicht in Registern enthaltenen Merkmale mittels einer Vollerhebung erfasst werden. Es werden keine ergänzenden thematischen Erhebun- gen durchgeführt. Der Befragungsteil besteht ausschliesslich aus einer Vollerhebung mittels Fragebogen bei der gesamten Bevölkerung, die in grösseren Zeitabständen (bisher alle 10 Jahre) zu wiederholen ist. Um ein erneutes Befragen von Registerin- formationen zu vermeiden und die Vollerhebung von den in den Registern verfüg- baren Informationen zu entlasten, braucht es auch für die Realisierung der Variante der Kantone eine möglichst vollständige Umsetzung der Registerharmonisierung.

Tabelle 1/A2 Aus den harmonisierten Registern und dem GWR verwendete Merkmale

Personen Gebäude und Wohnungen

– Geburtsdatum und Geburtsort – Standort des Gebäudes, geokodierte – Geschlecht Daten

– Zivilstand – Gebäudeart

– Haushaltsart – Bauperiode

– Zugehörigkeit zu einer öffentlich- – Renovationen, Umbauten rechtlich oder auf andere Weise vom – Anzahl Stockwerke Kanton anerkannten Religionsge- – Heizung meinschaft – Warmwasseraufbereitung – Staatsangehörigkeit – Stockwerk – bei Ausländern/innen die Art des Ausweises – Anzahl Wohnräume – Niederlassung oder Aufenthalt in der – Fläche der Wohnung Gemeinde – Küche – bei Zuzug: Datum und Herkunftsge- meinde bzw. Herkunftsstaat – bei Wegzug: Datum und Zielgemein- de bzw. Zielstaat – bei Umzug in der Gemeinde: Datum – Todesdatum

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Tabelle 2/A2 Merkmale, die aus heutiger Sicht im Rahmen der Vollerhebung zu erfragen sind:

Sicherstellung der Datenqualität der Vollerhebung Auch bei einer Vollerhebung müssen die Resultate der Erhebung überprüft werden. Es sind zwei Genauigkeitsprüfungen vorzusehen. Zum einen eine Schätzung der Genauigkeit der Informationen, die erfolgen kann, indem Antworten der Vollerhe- bung mit den Resultaten einer Vergleichserhebung – in diesem Fall mit der Schwei- zerischen Arbeitskräfteerhebung (SAKE) – verglichen werden. Unterschiede der beiden unabhängigen Erhebungen bei identischen Personen müssen anschliessend geprüft und analysiert werden. Die weitere Genauigkeitsprüfung betrifft die Kontrolle der Abdeckung bzw. der Vollständigkeit der Erhebung. Mögliche Abweichungen zur Realität sind die Über- deckung (es werden Personen mehrmals gezählt) oder eine Unterdeckung (Personen werden bei der Zählung nicht erfasst). Um das Gesamtresultat der Erhebung zu qualifizieren, müssen diese Fehlerquoten bekannt sein. Diese Kontrolle erfolgt im Anschluss an die Vollerhebung über eine Zusatzerhebung, die in Form einer Stich- probenerhebung durchgeführt wird. Rund 50 000 Personen werden in kurzem Abstand zweimal ähnliche Fragen beantworten müssen. Die Ergebnisse dieser Stichprobenerhebung werden anschliessend mit den Resultaten der Vollerhebung verglichen und in Bezug auf die Über- bzw. Unterdeckung analysiert.79 Diese Erhe- bung zur Feststellung der Unter- bzw. Überdeckung lässt auch Rückschlüsse auf die Qualität der Registererhebung zu (vgl. Anhang 1). Kontrollerhebungen müssen kurz nach der eigentlichen Erhebung durchgeführt werden. Je grösser die Frist zwischen Erhebung und Kontrollerhebung, umso grösser wird die Fehlerquote, die durch die

79 Eine Kontrollerhebung wurde in der Schweiz erstmals nach der Volkszählung 2000 durchgeführt. 16 000 Gebäude, 27 000 Haushalte und 50 000 Personen wurden in der ganzen Schweiz im Rahmen dieser Kontrollerhebung noch einmal befragt. Aufgrund der Grösse dieser Stichprobe konnten Schätzungen zur Genauigkeit und zur Abdeckung für grosse Bevölkerungsgruppen, die sieben Grossregionen oder in Klassen von Gemeinde- grössen (klein, durchschnittlich, gross) gemacht werden.

135

natürliche Veränderung in der Bevölkerungsstruktur durch Geburten, Todesfälle, Migrationen etc. entsteht.

Tabelle 3/A2 Planungsübersicht der Variante der Kantone

Jahr Aufgabenschwerpunkte

2008 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Vorbereitung der Erhebungen, Planung der Erhebungsinfrastrukturen (Register- und Vollerhebung)

2009 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Vorbereitung der Erhebungen, Ausschreibungen und Auftragsvergabe zur Realisierung der Erhebungsinfrastrukturen, Testerhebungen

2010 Registerharmonisierung, inkl. Qualitäts- und Fortschrittscontrolling,

Aufbau Dienstleistungszentrum, Aufbau Produktionssystem Register- zählung, Testerhebungen. Stichtag im Dezember 2010

2011 Durchführung der Erhebungen, Unterstützung der Gemeinden, Betrieb

Dienstleistungszentrum, Datenerfassung, Kontrollprozesse, Abschluss Registerharmonisierung, Aufnahme des Betriebs der jährlichen Regis- terzählung. Kontrollerhebung und Auswertung

2012 Auswertung der Daten und Diffusion der Ergebnisse, Betrieb der jährli-

chen Registerzählung

2013 Auswertung der Daten und Diffusion der Ergebnisse, Betrieb der jähr-

lichen Registerzählung

2014 Diffusion der Ergebnisse, Betrieb der jährlichen Registerzählung

2015 Betrieb der jährlichen Registerzählung, Abschlussbericht und erste

Vorbereitungen für die Volkszählung 2020

ab 2015 Betrieb der jährlichen Registerzählung, Vorbereitung Volkszählung 2020

Der Abschluss der Volkszählung 2010 wird 2015 erfolgen. Ab 2016 fallen Kosten an für den Betrieb der jährlichen Registerzählung und die Vorbereitung der Volks- zählung 2020.

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Anhang 3

Übersicht der Merkmale der Volkszählungen seit 1850

Jede «Volkszählungsgeneration» muss die Bedürfnisfragen neu für sich beantwor- ten. Man kann die sich im Laufe der Jahrzehnte wandelnden Bedürfnisse gut an der Entwicklung der Merkmale in der Volkszählung ablesen. So gibt es nur wenige Merkmale, die tatsächlich seit 1850 ohne Unterbrechung alle 10 Jahre erhoben wurden, nämlich Name, Vorname, Geschlecht, Zivilstand, Alter, Nationalität, Reli- gion und Beruf. Manche Merkmale «kamen und gingen». Ein Beispiel dafür ist die Dauer der Lehre. Sie wurde 1941 bis 1980 erhoben. Heute werden für diese Infor- mation kantonale Lehrvertragsregister und andere Quellen der Verwaltung konti- nuierlich aktualisiert und vom BFS statistisch ausgewertet. Selbst die «immer» erhobenen Merkmale wurden im Laufe der Zeit anders definiert oder in anderen Ausprägungen erhoben. So stellten beispielsweise bis zur Volkszählung 1990 die Untermieter eigene Privathaushalte dar. In der Volkszählung 2000 gehörten sie neu zum Haushalt des Vermieters. Ein weiteres Beispiel ist die Kategorie der Erwerbstä- tigen: Vor 1990 gehörten zu dieser Kategorie nur jene Personen, die pro Woche

6 Stunden und mehr erwerbstätig waren. Ab 1990 wurde diese Limite auf 1 Stunde

herabgesetzt. Auch beim Zivilstand gab es Veränderungen: Während es 1850 nur drei Ausprägungen gab, nämlich ledig, verheiratet und verwitwet, ist ab 1880 eine vierte (geschieden) hinzugekommen. Mit der eingetragenen Partnerschaft kommen wiederum neue dazu. Diese Beispiele zeigen, dass jede Epoche ihre Bedürfnisse bestimmt und in entsprechende Anforderungen an die öffentliche Statistik im All- gemeinen und die Volkszählung im Besonderen gestellt hat und stellen muss.

Tabelle 1/A3 Inhalt des Personenfragebogens anlässlich der Volkszählungen von 1850–200080

Fragen 1850 1888 1900 1920 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Name, Vorname, X X X X X X X X X X X Geschlecht, Zivilstand1 Alter bei der letzten Heirat X X X X X Anzahl Kinder unter X

18 Jahren im Haushalt

Anzahl lebend geborener X X X X Kinder aus der letzten Ehe, und Anzahl noch lebender Kinder2 Anzahl Kinder unabhängig X X von Alter und Haushalts- zugehörigkeit

80 Die vom BFS ergänzte Übersicht stammt aus Bohley Peter, Jans Armin, Malaguerra Carlo; Wirtschafts- und Sozialstatistik der Schweiz. Eine Einführung, Haupt, 3. Auflage, Bern 2000.

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Fragen 1850 1888 1900 1920 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Geburtsjahr der im Verlauf X X X der Ehe geborenen Kinder2 Geburtsjahr Kinder (1.–4. X Kind, letztgeborenes Kind) Ehen vor der gegenwärtigen X X Ehe Stellung im Haushalt X X X X X X X X X X Geburtsdatum X X X X X X X X X X Geburtsjahr X Geburtsort X X X X X X X X X Heimatort, Nationalität3 X X X X X X X X X X X Aufenthaltsbewilligung X X X X X X X (Ausländer) Dauer des Aufenthalts in X X der Schweiz (Ausländer) Rückkehr ins Ausland im X Verlauf des Monats (Aus- länder) Religion X X X X X X X X X X X Muttersprache4 X X X X X X X X X X Umgangssprache X X Wohnort vor fünf Jahren X X X X Wohnort vor einem Jahr X Absolvierte Schulen X X X X X Absolvierte berufliche X X X X X X X Ausbildung Gegenwärtige Ausbildung X X X Dauer der Lehre X X X X X Zertifikate, Diplome, X X X X akademische Titel Erwerbsstatus (Erwerbs-/ X X X X X Nichterwerbsperson) Haus- und Familienarbeit, X freiwillige Tätigkeit Beruf X X X X X X X X X X X Rentner: Beruf vor der X X Pensionierung Stellung im Unternehmen X X X X X X X X X X Name, Adresse des Arbeit- X X X X X X X X X gebers Tätigkeit des Unternehmens X X X X X X Arbeits-/Studienort X X X X X X X X Dauer des Arbeitsweges, X X X X Anzahl täglich zurückgeleg- ter Arbeitswege, benütztes Verkehrsmittel Anzahl Arbeitsstunden X X X X X Nebenverdienst X X X X X X X

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Fragen 1850 1888 1900 1920 1941 1950 1960 1970 1980 1990 2000

Heimarbeit X X Vorliegen von Invalidität X X und ggf. deren Art Hinterbliebenenstatus der X X Eltern Wohn- und Aufenthaltsort X X X X X X X zum Zeitpunkt der Volks- zählung Zweiter Wohnort X X 1 1850: ledig, verheiratet, verwitwet; ab 1880: auch geschieden; 2000: inklusive Jahr (z.B.: verheiratet seit …) 2 1941, 1960, 1970, 1980 für verheiratete Frauen, 1950 für verheiratete und verwitwete Frauen 3 1990, 2000 für Schweizer kein Heimatort; 2000: inkl. Jahr (Schweizer seit …) sowie Dop- pelbürgerschaft

4 2000: Hauptsprache

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Anhang 4

Die Bestimmung von Agglomerationen

Die Agglomerationen gehören zu den ältesten Raumgliederungen, die die Schweiz kennt. Die Verwendung des Begriffs «Agglomeration» in Projekten oder Dokumen- ten aus den Bereichen Politik, Justiz und Verwaltung ist jedoch bei weitem nicht einheitlich oder präzise81. Der Bundesrat bezieht sich in seiner Agglomerationspo- litik auf die Definition des BFS, ebenso wie der Schweizerische Städteverband (SSV) und der Kanton Bern in seiner Politik des Lastenausgleichs zwischen städti- schen Zentren. Dagegen haben die Kantone Freiburg und Neuenburg ihre eigenen Definitionen und Strategien für die Agglomerationen festgelegt; andere Kantone bewegen sich ebenfalls in diese Richtung. Die Abgrenzung der urbanen Räume und die Unterscheidung zwischen städtisch und ländlich sind auch im internationalen Gebrauch weit verbreitet. Die OECD hat auf der Grundlage des Kriteriums der Bevölkerungsdichte eine Typologie entwickelt, die von drei territorialen Ebenen ausgeht: ländliche Regionen, Übergangsregionen, städtische Regionen. Die Agglomerationen oder urbane Regionen werden jedoch in den verschiedenen Ländern sehr unterschiedlich definiert, und es gibt zurzeit keine Definition, die auf europäischer Ebene als Referenz dient. Die vom BFS erarbeitete Stadtraumdefinition geht von einem funktionalräumlichen Konzept urbaner Regio- nen aus. Gemäss dieser Vorstellung werden Agglomerationen durch wirtschaftlich eng miteinander verflochtene Gemeinden mit einer dominanten urbanen Struktur gebildet. Die Hauptfunktion der Agglomerationsdefinition des BFS besteht in ihrem Erklä- rungswert bei der Analyse und Interpretation gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Phänomene in ihrer räumlichen Ausprägung. Damit ist sie ein einfach zugängliches Hilfsmittel für die Raumanalyse. Für den Vollzug von gesetzlichen Aufgaben hinge- gen, wie zum Beispiel für die Umverteilung von Finanzmitteln, können andere Kriterien als für die Raumanalyse eine wichtige Rolle spielen. Die Definition wurde nicht für solche Zwecke geschaffen. Die Abgrenzung der Agglomerationen durch das BFS erfolgt zwar aufgrund von gesamtschweizerisch einheitlicher und ver- gleichbarer Kriterien. Auch hat die rein statistisch konzipierte Definition der urba- nen Räume im Laufe der Jahre im Alltag von Politik und Öffentlichkeit eine zuneh- mende Bedeutung erhalten. Die Zugehörigkeit einer Gemeinde zu einer Agglomeration wurde bisher alle

10 Jahre im Rahmen der Ergebnisse der Volkszählung mit Hilfe von 5 Kriterien und

zugehörigen Schwellenwerten bestimmt. Die zurzeit gültige Definition und die Nomenklatur der Agglomerationen des BFS wurden im Jahr 2003 auf der Grundlage der Volkszählung 2000 aktualisiert. Man gelangte dabei zur Abgrenzung von

50 Agglomerationen und 5 Einzelstädten:

81 Der Bericht «Agglomerationen in der Schweiz, Inventar der aktuellen politisch- administrativen Vorhaben und Beurteilung der Zweckmässigkeit der Agglomerationsde- finition des BFS», Markus Spinatsch, November 2005 (im Auftrag des BFS), gibt eine genaue Beschreibung der verschiedenen Agglomerationsdefinitionen sowie deren Ver- wendung.

140

Agglomerationen werden durch folgende Bedingungen definiert82: a. Agglomerationen sind zusammenhängende Gebiete mehrerer Gemeinden mit insgesamt mindestens 20 000 Einwohnern. b. Jede Agglomeration besitzt eine Kernzone, die aus der Kernstadt und gege- benenfalls weiteren Gemeinden besteht, die jede mindestens 2000 Arbeits- plätze und mindestens 85 Arbeitsplätze (in der Gemeinde arbeitende Perso- nen) auf 100 wohnhafte Erwerbstätige aufweist. Diese Gemeinden müssen ferner entweder mindestens 1/6 ihrer Erwerbstätigen in die Kernstadt entsen- den oder mit dieser baulich verbunden sein oder an sie angrenzen. c. Eine nicht der Kernzone zugehörige Gemeinde wird einer Agglomeration zugeteilt, wenn mindestens 1/6 ihrer Erwerbstätigen in der Kernzone arbeitet und mindestens drei der fünf folgenden Kriterien erfüllt sind:

1. Baulicher Zusammenhang mit der Kernstadt; Baulücken durch Nicht-

siedelgebiet (Landwirtschaftsland, Wald) dürfen 200 Meter nicht über- schreiten.

2. Die addierte Einwohner-/Arbeitsplatzdichte je Hektare Siedlungs- und

Landwirtschaftsfläche (ohne Alpweiden) übersteigt 10.

3. Das Bevölkerungswachstum im vorangegangenen Jahrzehnt liegt über

10 Prozentpunkte über dem schweizerischen Mittel. (Dieses Kriterium

findet nur Anwendung für Gemeinden, die noch keiner Agglomeration angehört haben; für bestehende Agglomerationsgemeinden gilt es unab- hängig vom erreichten Wert als erfüllt).

4. Mindestens 1/3 der wohnhaften Erwerbstätigen arbeitet in der Kernzone.

Schwellengemeinden, die an zwei Agglomerationen angrenzen, erfüllen dieses Kriterium auch dann, wenn mindestens 40 % der Erwerbstätigen in beiden Kernzonen zusammen arbeiten und auf jede einzelne mindes- tens 1/6 entfällt.

5. Der Anteil der im 1. Wirtschaftssektor Erwerbstätigen (Wohnortsprin-

zip) darf das Doppelte des gesamtschweizerischen Anteils nicht über- schreiten.

Heute beinhaltet der Begriff «Agglomeration» in der Schweiz mehrere Dimensionen und er wird unterschiedlich verwendet: Er stellt nicht nur eine Kategorie der räum- lich-territorialen Struktur des Landes dar, er deckt auch eine ganze Reihe der spezi- fischen Probleme von Grossstädten ab (A-Probleme: Armut, Ausländer, Arbeits- losigkeit etc.). Zudem wird der Agglomerationsbegriff heute als neue, potenzielle institutionelle Ebene genannt. Deshalb wurden in den letzten Jahren aus den Berei- chen Politik, Statistik und Wissenschaft neue Erwartungen und Anforderungen an die Definition von Agglomerationen, Metropolen und von urbanen respektive länd- lichen Gebieten formuliert. Dies auch als Folge der zunehmenden Urbanisierung und der sich daraus ergebenden gesellschaftlichen Phänomene. Hinzu kommen die Erwähnung der Agglomerationen in der Bundesverfassung83 und in der Neugestal-

82 Diese Definition stammt aus: Schuler Martin, Joye Dominique, Dessemontet Pierre; Eidgenössische Volkszählung 2000. Die Raumgliederungen der Schweiz, BFS, Neuenburg 2005.

83 Art. 50 Abs. 3 BV

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tung des Finanzausgleichs (NFA)84, der Infrastrukturfonds für den Agglomerations- verkehr und das Nationalstrassennetz85 sowie die Genehmigung der Agglomera- tionspolitik durch den Bundesrat im Jahr 2001. Neben den genannten neuen Anforderungen aus Politik, Verwaltung und Wissen- schaft hat auch die Neukonzeption der Volkszählung dazu geführt, dass das BFS in enger Zusammenarbeit mit dem Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) ein Projekt lanciert hat, um die Notwendigkeit und Machbarkeit einer neuen Definition der Agglomerationen zu evaluieren. Die erste Etappe des Projektes beinhaltet die Evaluierung des Bedarfs und des geplanten Verwendungszwecks der Agglomerationsdefinition bei den Regionalpart- nern und die Sicherstellung der Datenbasis der neuen Definition. Dabei soll eine Agglomerationsdefinition erarbeitet werden, die bei den betroffenen Partnern eine breite Zustimmung findet. Ebenso ist der grenzüberschreitende Aspekt für verschie- dene Agglomerationen der Schweiz wichtig, insbesondere für Basel, Genf und Lugano. Er muss daher in den Arbeiten berücksichtigt werden. Die modernisierte Agglomerationsformel wird einer breiten Vernehmlassung unter- zogen und mit den interessierten Kreisen ausführlich diskutiert werden. Dazu ist eine aktive Teilnahme verschiedener Partner und Experten erforderlich, das sind insbesondere das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE), welches für die Agglo- merationspolitik zuständig ist, und die Tripartite Agglomerationskonferenz. Es gilt einen Vorschlag einer neuen Agglomerationsdefinition zu entwickeln, die den Anforderungen aller Beteiligten entspricht und die Verfügbarkeit der Daten aus dem Erhebungssystem der amtlichen Statistik berücksichtigt. Durch die Neukonzeption der Volkszählung werden zwar keine flächendeckenden Pendlerdaten mehr verfüg- bar sein. Andererseits werden zahlreiche Basisdaten durch die Bundesratsvariante jährlich ermittelt, so dass die Agglomerationszuordnungen künftig nicht mehr nur im Abstand von 10 Jahren bestimmt werden können.

84 BB vom 3. Oktober 2003 zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabentei- lung zwischen Bund und Kantonen (NFA), angenommen in der Volksabstimmung vom 28. November 2004. 85 BG vom 6. Oktober 2006 über den Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr, das Nationalstrassennetz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen (Infrastruk- turfondsgesetz, IFG), BBl 2006 8433

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