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Botschaft zum Bundesbeschluss über die Einsätze der Armee zur Unterstützung ziviler Behörden

vom 2. März 2012

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf eines einfachen Bundesbeschlusses über die Einsätze der Armee zur Unter- stützung ziviler Behörden.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

2. März 2012 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Die Bundespräsidentin: Eveline Widmer-Schlumpf Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2012-0327 3621

Übersicht

Die Einsätze der Armee zur Unterstützung der zivilen Behörden beim Schutz ausländischer Vertretungen (Amba Centro) und bei den Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr (Tiger) sollen im Sinne einer Übergangslösung bis Ende 2015 in reduzierter Form verlängert werden.

Ausgangslage Der sicherheitspolitische Bericht 2010 und der Bericht zum Postulat Malama haben die grundlegenden Fragen zur Zukunft des Schutzes von ausländischen Vertretungen und von Niederlassungen internationaler Organisationen (Botschaftsschutz) geklärt. Bis diese Klärungen vorlagen, konnte die Arbeitsgruppe Botschaftsschutz nicht weiterarbeiten. Diese Verzögerung um rund ein Jahr macht eine Übergangsrege- lung erforderlich, weil Zürich, Bern, Waadt und Genf nicht mehr in der Lage sind, ab dem 1. Januar 2013 Armeeangehörige durch Polizisten oder Botschaftsschützer zu ersetzen. Deren Auswahl und Ausbildung nimmt mehr Zeit in Anspruch.

Inhalt der Vorlage Gestützt auf die Empfehlungen der politischen Plattform des Konsultations- und Kooperationsmechanismus des Sicherheitsverbundes Schweiz vom 1. Februar 2012 beantragt der Bundesrat der Bundesversammlung, die Assistenzdiensteinätze der Armee für Amba Centro und für Tiger um drei Jahre (2013–2015) zu verlängern, allerdings in kleinerem Umfang als bisher. Beim Botschaftsschutz soll die Zahl der eingesetzten Armeeangehörigen in den Jahren 2013 und 2014 sukzessiv auf 80 gesenkt werden. Im Jahr 2015 soll diese Zahl wenn möglich weiter gesenkt werden. Bei den Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr soll die Zahl der als Air Marshals (Tiger) eingesetzten Angehörigen der Militärischen Sicherheit in den Jahren 2013 und 2014 von bisher maximal 20 auf maximal 10 halbiert werden. Hingegen soll deren Einsatz als Ground Marshals (Fox) schon 2012 ganz auslaufen. Die Aufwendungen für den Schutz ausländischer Vertretungen belaufen sich gegen- wärtig auf total 38,78 Millionen Franken pro Jahr, davon gehen 2,54 Millionen Franken zulasten der Kantone. Mit der vom Bundesrat beantragten Übergangsrege- lung reduzieren sich die Gesamtkosten geringfügig auf 38,355 Millionen Franken, hingegen steigt der Anteil der Kantone auf 3,132 Millionen Franken.

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Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Problemstellung

Mit den Bundesbeschlüssen vom 19. Dezember 2007¹ hat die Bundesversammlung die Verlängerung der Assistenzdiensteinsätze der Armee zur Unterstützung ziviler Behörden beim Schutz ausländischer Vertretungen (Einsatz Amba Centro), zur Verstärkung des Grenzwachtkorps bei den Grenzschutzaufgaben (Einsatz Lithos) und bei Sicherheitsmassnahmen im zivilen Luftverkehr (Einsatz Tiger/Fox) bis längstens zum 31. Dezember 2012 genehmigt. Während die Einsätze Lithos und Tiger/Fox politisch weitgehend unbestritten blieben, gab der Einsatz Amba Centro immer wieder zu kontroversen Diskussionen Anlass. Die Armee unterstützt die zivilen Behörden bei der Erfüllung bestimmter Aufgaben, nämlich bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit und bei der Bewältigung anderer ausserordentlicher Lagen. Die eigentliche Grundlast dieser Aufgaben tragen im Bereich der inneren Sicherheit gemäss der verfassungs- rechtlichen Kompetenzverteilung die Kantone. Die Armee soll erst dann eingesetzt werden, wenn es um die Bewältigung der Spitzenlast geht. Die Armee als sicher- heitspolitisches Instrument des Bundes sowie die Militärverwaltung (Departements- bereich Verteidigung des VBS) haben keine autonomen Kompetenzen im Bereich der inneren Sicherheit; ihre Rolle ist komplementär und subsidiär. Seit Jahren wird den Fragen der inneren Sicherheit erhöhte Aufmerksamkeit geschenkt; im Fokus des Interesses stehen dabei die Gesetzgebungspraxis des Bun- des und die komplexe, nicht ohne Weiteres nachvollziehbare Ausgestaltung der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit. Auch die diversen sicherheitsrelevanten Unterstützungsleistungen des Bundes für die Kantone haben zu Kontroversen geführt und waren Anstoss für zahlreiche par- lamentarische Vorstösse. Bei der Vorbereitung dieser Vorlage kamen erstmals die Organe des Sicherheitsver- bundes Schweiz (SVS) zum Tragen. Der Bundesrat hat im sicherheitspolitischen Bericht 2010² die Schaffung eines Konsultations- und Koordinationsmechanismus (KKM) angekündigt. Dessen Gremien (politische Plattform, Steuerungsausschuss, erweiterter Steuerungsausschuss) haben sich 2011 konstituiert. Der Dialog zwischen dem Bund, den betroffenen Kantonen und der Stadt Zürich über die Zukunft der Armeeeinsätze wurde in diesen Gremien geführt. Mit dem Postulat Malama (10.3045; Innere Sicherheit. Klärung der Kompeten- zen) wurde der Bundesrat beauftragt, einen Bericht über die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung und die tatsächliche Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen im Bereich der inneren Sicherheit zu erstellen und dabei zu prüfen, ob die bestehende Kompetenzaufteilung den heutigen Umständen und Herausforderun-

8 Rahmenvereinbarung zwischen dem VBS und dem EFD sowie Leistungsvereinbarungen zwischen dem Führungsstab der Armee und dem Kommando des GWK.

9 Bundesratsentscheide vom 24. März 2004, 26. Mai 2004 und 5. Oktober 2004.

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Luftfahrtgesetzes vom 21. Dezember 194810 (LFG) sowie die Artikel 122c und 122e der Luftfahrtverordnung vom 14. November 197311 (LFV). Eingesetzt werden gegenwärtig Angehörige von Polizeikorps, des GWK und der Militärischen Sicherheit sowie vereinzelt auch Angehörige des Bundessicherheits- dienstes (BSD) als Sicherheitsbeauftragte an Bord von Linienflugzeugen (Air Marshal, Tiger, bewaffnet) sowie zur Beurteilung der Sicherheitslage auf bestimm- ten ausländischen Flughäfen (Ground Marshal, Fox, unbewaffnet). Bislang konnten maximal 20 Angehörige der Militärischen Sicherheit eingesetzt werden. Eine Ver- einbarung zwischen dem EJPD und der Konferenz der kantonalen Polizeikomman- danten der Schweiz (KKPKS) regelt den Beitrag der Polizei. Die Kantone waren jedoch nicht immer in der Lage, die vereinbarte Anzahl Polizistinnen und Polizisten zu stellen. Gemäss dem Bundesamt für Polizei gibt es keine allgemein verbindlichen internati- onalen Bestimmungen über Schutzmassnahmen im Luftverkehr: Jeder Staat ergreift die Massnahmen, die er gegen Erpressbarkeit durch Flugzeugentführungen oder Attentate in Flugzeugen für angezeigt hält. Die Einsätze können alle in der Schweiz immatrikulierten Fluggesellschaften betref- fen, in der Praxis werden rund 95 % der Sicherheitsleistungen für die Swiss erbracht. Der BSD betrachtet die Swiss als besonders gefährdet, weil sie am ehesten in Ver- bindung mit der Schweiz gebracht wird. Sicherheitsbeauftragte an Bord von Linien- flugzeugen werden weltweit von rund 30 Ländern eingesetzt, in Europa z.B. von Frankreich, Deutschland, Österreich, Holland, Polen und Tschechien, ausserhalb Europas z.B. von Israel, den USA, Kanada, Australien, China und Japan. Gemäss der im sicherheitspolitischen Bericht 2010 geäusserten Zurückhaltung bei dauernden subsidiären Sicherungseinsätzen soll auch bei den Sicherheitsmassnah- men im Luftverkehr der Einsatz von Armeeangehörigen so weit als möglich verrin- gert werden. Auf Ende 2012 ganz auslaufen lassen will hingegen der Bundesrat den Einsatz von Angehörigen der Militärischen Sicherheit zur Beurteilung der Sicherheitslage auf bestimmten ausländischen Flughäfen (Einsatz Fox). Dieser Einsatz als Bodenperso- nal der Fluggesellschaft Swiss hat nicht den Charakter eines Armeeeinsatzes und es gibt keinen Ermessensspielraum, das Engagement der Angehörigen der Militäri- schen Sicherheit ausserhalb eines Armeeeinsatzes anzusiedeln. Die unbewaffnete Tätigkeit der sogenannten Ground Marshals ist indessen unbedenklich, soll aber künftig nur noch von Angehörigen von Polizeikorps und des GWK ausgeübt wer- den. Dazu ist kein Bundesbeschluss erforderlich.

1.2 Die Bedrohungslage

1.2.1 Ausländische Vertretungen

Zu den sicherheitspolitischen Aufgaben gehören auch die völkerrechtlichen Schutz- pflichten, die im Wesentlichen den Kantonen obliegen. Der Bund muss aber, im Rahmen seiner verfassungsmässigen Zuständigkeiten (Art. 54 Abs. 1 und 57 Abs. 4

10 SR 748.0 11 SR 748.1

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der Bundesverfassung12 [BV]) dafür einstehen, dass alle Massnahmen getroffen werden, die für die Einhaltung der internationalen Verpflichtungen der Schweiz erforderlich sind. Gemäss BWIS ist das Bundesamt für Polizei zuständig für die laufende Bedro- hungsanalyse im Zusammenhang mit dem Schutz von ausländischen Vertretungen und von Niederlassungen internationaler Organisationen. Die Lagebeurteilungen erfolgen unter Einbezug zahlreicher Parameter und Indikatoren. Darunter befinden sich nebst den statistischen Erfahrungswerten auch Einschätzungen der politischen Beziehungen, Bewertungen aktueller Ereignisse, des Umfeldes, der Potenziale und Absichten von Gruppierungen im Inland sowie auch die Berücksichtigung von Anzeichen wachsender Gefährdungen. Die Ereignisse vom 11. September 2001 in den USA sowie in der Folge weitere gegen die westliche Welt gerichtete Anschläge wirken sich noch heute auf die Gefährdungslage für die diplomatischen Einrichtungen aus. Der Staatengemein- schaft ist es nach wie vor nicht gelungen, das Potenzial radikaler Terrorgruppen nachhaltig einzudämmen. Die Schweiz dürfte aber weiterhin kein Hauptziel für terroristische Gruppen darstellen. Trotzdem bleibt die Gefahr bestehen, dass extre- mistische Zellen aktiv werden können. Besonders die Vertretungen von Verbünde- ten der USA im Kampf gegen den Terrorismus gelten als mögliche Angriffsziele. Zudem gibt es in der Schweiz mehrere ausländische extremistische Gruppierungen, die jederzeit in der Lage sind, gewalttätig aufzutreten. Aber auch gewalttätige politi- sche und ethnische Gruppen stellen durch ihr Vorgehen eine Bedrohung der Sicher- heitslage dar. Eine weitere Radikalisierung der verschiedenen politischen Anliegen kann nicht ausgeschlossen werden. Die Gewaltbereitschaft dieser Akteure könnte daher im Zusammenhang mit den verschiedensten Themen und Konflikten weltweit, aber auch in der Schweiz zu Gewalttaten führen. Vertretungen von Staaten, die in Konfliktzonen liegen oder in Konflikten engagiert sind, bleiben wie im übrigen Europa auch in der Schweiz am meisten gefährdet. Einer generell erhöhten Gefährdung unterliegen zudem die Grossmächte, die übrigen Nuklearstaaten, die im Ausland militärisch engagierten Nationen und Länder mit innenpolitischen gewaltsamen Oppositionen. Internationale, nationale oder regionale Konflikte bieten gewaltbereiten Kreisen stets aufs Neue Anlass, ihre politischen Anliegen medienwirksam zur Geltung zu bringen. In diesem Zusammenhang hat der arabische Frühling dazu geführt, dass in der Schweiz lebende Bürgerinnen und Bürger dieser Länder bei den diplomatischen Vertretungen mit teilweise gewalttätigen Aktionen in Erscheinung getreten sind. Solche Vorfälle vor und teilweise auch in diplomatischen Einrichtungen haben einerseits die Notwendigkeit der Sicherheitsmassnahmen gegenüber den am stärks- ten gefährdeten ausländischen Vertretungen unterstrichen und andererseits lageab- hängig zu befristeten Anpassungen der Sicherheitsmassnahmen gegenüber anderen Vertretungen geführt. Für die Konfliktherde weltweit ist mittelfristig keine nachhal- tige Entspannung in Sicht, sodass von einer unverändert erhöhten Gefährdung aus- gegangen werden muss.

12 SR 101

3627

1.2.2 Sicherheit des zivilen Luftverkehrs

Für die laufende Bedrohungsanalyse bezüglich des zivilen Luftverkehrs ist ebenfalls das Bundesamt für Polizei zuständig. Dabei schätzt es die Bedrohung durch terroris- tische Zellen, die meist ideologisiert durch die Al-Qaïda autonom operieren, nach wie vor als hoch ein. Flüssigkeiten, Spraydosen und Gels stellen weiterhin ein akutes Bedrohungselement dar, da eine grosse Anzahl von Flughäfen nicht über die entsprechenden Detektionsgeräte verfügen und solche Mittel in die Flugzeuge gebracht werden können. Die im Oktober 2010 versuchten Anschläge mit Sprengsätzen in Druckerpatronen auf zwei Flügen mit Ziel Chicago, die nur dank nachrichtendienstlichen Hinweisen verhindert werden konnten, unterstreichen die Gefährdung. Dabei dürften sowohl Passagier- als auch Frachtflugzeuge als Ziele für Anschläge bzw. Entführungen in Frage kommen. Als weitere Sicherheitsrisiken sind die verschiedenen Krisenregio- nen des Nahen und Mittleren Ostens sowie Afrikas zu betrachten, die aufgrund ungenügender Sicherheitskontrollen auf ihren Flughäfen eine Gefährdung für den Luftverkehr darstellen, wie verschiedene Anschlagsversuche in den letzten drei Jahren verdeutlichen. Der Luftverkehr stellt auch weiterhin ein besonders lohnendes Anschlagsziel dar. Anschläge auf Luftfahrzeuge sind sehr symbolträchtig und erzeugen eine hohe Medienwirksamkeit. Zudem können durch Anschläge im Bereich des Luftverkehrs hohe Opferzahlen erreicht werden. Aufgrund dieser Erkenntnisse sind die Sicher- heitsmassnahmen im zivilen Luftverkehr auf dem bisherigen Niveau weiterzuführen.

1.3 Bedürfnisse und Gesuche der zivilen Stellen

1.3.1 Schutz ausländischer Vertretungen

Auch nach 2012 haben die Kantone Zürich, Bern, Waadt und Genf sowie die Stadt Zürich die Aufgabe, die Sicherheit der ausländischen Vertretungen in ihrem Gebiet zu gewährleisten. Der Bundesrat hat am 29. Juni 2011 beschlossen, am bisherigen Schutzniveau festzuhalten. Darüber besteht Einvernehmen mit den betroffenen Kantonen und der Stadt Zürich; ihre Bedürfnisse wurden im Rahmen des SVS geklärt. Die politische Plattform des KKM SVS (Chef VBS, Chefin EJPD, Präsidentin KKJPD, Präsident der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz und Feuerwehr) hat an ihrer Sitzung vom 29. Juni 2011 der Arbeitsgruppe Schutz ausländischer Vertre- tungen folgenden Auftrag erteilt: Erarbeitet auf der Basis des Bundesratsbeschlusses vom 29. Juni 2011 bis Ende

2011 ein Konzept zur Umsetzung des Schutzes der Botschaften, Konsulate und

Residenzen in den Kantonen Bern, Zürich, Genf und Waadt nach Auslaufen des Bundesbeschlusses Ende 2012. Dabei ist von der Beibehaltung des heutigen Schutz- niveaus auszugehen, und es sind haushaltneutrale Varianten (allenfalls mit geringen Abweichungen nach oben) zu unterbreiten. In der Arbeitsgruppe waren neben den betroffenen Kantonen und der Stadt Zürich, den interkantonalen Konferenzen KKJPD und KKPKS auch alle am Botschafts- schutz beteiligten Stellen des Bundes vertreten. Die Arbeitsgruppe gelangte zu den folgenden grundsätzlichen Erkenntnissen:

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– Auch künftig werden 341 Stellen erforderlich sein, um das vom Bundesrat beschlossene Schutzniveau zu gewährleisten. – Es soll eine einheitliche Lösung angestrebt werden, die für alle Kantone und die Stadt Zürich verbindlich ist. Übergangsregelungen sollen nach Standort unterschiedlich ausfallen können. – Der Einsatz von privaten Sicherheitskräften ist ordnungspolitisch und betrieblich problematisch. Er soll nur im Notfall erfolgen, bis die erforder- lichen Angehörigen der Polizeikorps rekrutiert werden können. Die Arbeitsgruppe kam zum Schluss, dass aufgrund dieser Rahmenbedingungen die drei durch eine Fachgruppe ausgearbeiteten Varianten nach wie vor tragfähig sind und keine zusätzlichen Alternativen mehr geprüft werden mussten:

1. Status quo, wobei in Bezug auf die Armeeangehörigen der Einsatz von

Angehörigen der Militärischen Sicherheit im Vordergrund steht (nicht Durchdiener oder WK-Truppen);

2. angepasster Status quo, wobei der Umfang der Leistungsumfang der Armee

reduziert wird;

3. vollständige Übernahme des Botschaftsschutzes durch die Polizei.

Für die Kostenfolgen gilt: Werden Angehörige der Militärischen Sicherheit durch Polizeiassistenten ersetzt, so bleiben die Kosten für den Botschaftsschutz insgesamt gleich. Für die Kantone steigen die Kosten jedoch, weil sie neu 10 % der Lohnkos- ten der zusätzlichen Polizeikräfte zu tragen haben. Für den Bund sinken sie, weil er zwar 100 % der Lohnkosten der Angehörigen der Militärischen Sicherheit, aber nur 90 % der Lohnkosten der eingesetzten Polizeikräfte trägt. Dies gilt aber nur unter der Voraussetzung, dass die Stellen bei der Militärischen Sicherheit abgebaut wer- den. Werden die Stellen für andere Aufgaben beibehalten, so steigen die Kosten für den Bund, wenn er sowohl die Militärische Sicherheit in gleichem Umfang beibehält als auch zusätzliche Polizeikräfte finanziert. Der Ansatz, den Botschaftsschutz ausschliesslich oder teilweise mit privaten Sicher- heitskräften zu gewährleisten, wurde verworfen. Zwar wäre dies die kostengünstigs- te Lösung, und sie ist in Genf und der Waadt inzwischen auch eingespielt. Es spre- chen jedoch ordnungspolitische und betriebliche Gründe dagegen. Hoheitliche Aufgaben sollen durch Angehörige der Polizeikorps oder der Armee wahrgenom- men werden, nicht durch Private. Im Fall von besonderen Ereignissen stellt sich zudem das betriebliche Problem, dass private Sicherheitskräfte aus Datenschutz- gründen nicht in die Funknetze der Polizei integriert werden dürfen. Als Übergangs- lösung oder zur kurzfristigen Deckung von Unterbeständen stellen private Sicher- heitskräfte jedoch eine wertvolle Ergänzung dar. Die betroffenen Polizeikorps wiesen darauf hin, dass die Fortführung des Status quo die einfachste Lösung wäre. Die Zusammenarbeit mit der Militärischen Sicherheit habe sich gut eingespielt. Diese Haltung ist nachvollziehbar, widerspricht jedoch der Absicht, die dauernden subsidiären Sicherungseinsätze der Armee zu beenden. Die Arbeitsgruppe hat zwei Varianten zur Weiterbearbeitung vorgeschlagen: «Poli- zei» und «Status Quo angepasst». Der erweiterte Steuerungsausschuss des KKM SVS hat am 29. November 2011 die beiden Varianten diskutiert, und er hält beide für machbar und tragfähig. Die politische Plattform des KKM SVS hat am 1. Februar 2012 die betroffenen Kantone sowie die Stadt Zürich angehört und

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empfiehlt dem Bundesrat gestützt darauf die Variante «Status quo angepasst» mit den unter Ziffer 1.4.1 dargelegten Modalitäten.

Sonderfall Genf Mit Schreiben vom 22. Dezember 2011 an die Bundespräsidentin ersucht der Staats- rat des Kantons Genf darum, über den 31. Dezember 2012 hinaus weiterhin 50 Angehörige der Militärischen Sicherheit zum Schutz ausländischer Vertretungen einsetzen zu können. Im Vorfeld dieses Schreibens hatte sich eine technische Arbeitsgruppe unter der Federführung des EDA und unter Beizug des EJPD und des VBS mit Fragen der öffentlichen Sicherheit in Genf und damit verbunden auch mit der Sicherheit ausländischer Vertretungen und Niederlassungen von internationalen Organisationen sowie deren Angehörigen befasst. Die generelle Verschlechterung der Sicherheitslage in Genf hat indes direkte Auswirkungen auf die Gaststaatpolitik der Schweiz, und zwar auf die besonderen Schutzpflichten der Schweiz gegenüber diplomatischen und konsularischen Einrichtungen und Personen (siehe Ziff. 4.5). Die dabei erwünschte Verdoppelung der diplomatischen Patrouillen und eine Erhö- hung der finanziellen Abgeltung durch den Bund an den Kanton Genf sowie die Frage des weiteren Einsatzes von privaten Sicherheitsagenten in Genf waren der politischen Plattform des KKM SVS bei ihrer Empfehlung der Variante «Status quo angepasst» an den Bundesrat bekannt. Im Sinne einer für alle Kantone einheitlichen Übergangsregelung betreffend Unterstützung durch subsidiäre Sicherungseinsätze der Armee beim Botschaftsschutz und da die Arbeitsgruppe sich mit der öffentlichen Sicherheit generell in Genf befasste, sollen entsprechende Entscheide erst getroffen werden, wenn der Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulats Malama vor- liegt.

1.3.2 Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr

Mit Schreiben vom 21. Dezember 2011 an die Generalsekretärin VBS ersuchte der Direktor des Bundesamtes für Polizei, den Einsatz der Militärischen Sicherheit für die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr im heutigen Umfang weiterzuführen. Ein Gesuch der Kantone ist nicht erforderlich, weil die Federführung für diese Einsätze beim EJPD liegt.

1.4 Die beantragte Übergangsregelung

1.4.1 Einsatz der Armee für den Schutz ausländischer

Vertretungen Gestützt auf die Empfehlung der politischen Plattform des KKM SVS beantragt der Bundesrat:

1. Der Einsatz der Armee zur Unterstützung ziviler Behörden beim Schutz aus-

ländischer Vertretungen wird um drei Jahre (2013–2015) verlängert.

2. Bis zum 31. Dezember 2014 soll die Variante «Status quo angepasst»

erreicht werden, d.h. die Zahl der eingesetzten Armeeangehörigen soll ab

2013 während zweier Jahre sukzessive gesenkt werden, bis sie Ende 2014

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80 Angehörige der Armee erreicht. Davon sollen zwei Drittel Angehörige

der Militärischen Sicherheit und ein Drittel Durchdiener sein.

3. Während des Jahres 2015 soll die Zahl der eingesetzten Armeeangehörigen

wenn möglich weiter gesenkt werden.

4. Es soll geprüft werden, ob die Unterstützung nach dem 1. Januar 2016 been-

det werden soll oder ob sie auf tiefem Niveau fortgesetzt werden soll, damit die Polizei im Ereignisfall rasch verstärkt werden und die Armee das erfor- derliche Knowhow erhalten kann.

1.4.2 Einsatz der Armee für die Sicherheit im Luftverkehr

Gestützt auf die Aussprache der politischen Plattform KKM SVS vom 1. Februar

2012 beantragt der Bundesrat:

1. Der Einsatz der Armee für die Sicherheit im Luftverkehr wird um drei Jahre

(2013–2015) verlängert.

2. Die Zahl der als Air Marshals eingesetzten Angehörigen der Militärischen

Sicherheit wird bis zum 31. Dezember 2014 von bisher maximal 20 auf maximal 10 halbiert. Der Einsatz von privaten Sicherheitskräften als Ground Marshals soll geprüft wer- den, um die Polizeikorps und das GWK so zu entlasten, dass ausreichend Personal als Air Marshals eingesetzt werden kann. Die Ausbildungsunterstützung durch die Militärische Sicherheit soll weiterlaufen. Dabei muss sichergestellt sein, dass die Ausbilder selbst die erforderliche Einsatzerfahrung erwerben können.

2 Personelle und finanzielle Auswirkungen

2.1 Schutz ausländischer Vertretungen

Der bisherige Personaleinsatz zum Schutz ausländischer Vertretungen gliederte sich im Jahr 2011 folgendermassen auf:

Einsatzort Polizisten Polizei- Private Angehörige der Durchdiener assistenten Sicherheits- Militärischen agenten Sicherheit

Bern 96 42 6 Waadt 7 7 Genf 60 37 13 49 6 Zürich 18

67 133 20 109 12

Bei Aufwendungen von 120 000 Franken pro Jahr für Polizisten, Polizeiassistenten und Angehörige der Militärischen Sicherheit sowie 70 000 Franken pro Jahr für private Sicherheitsagenten und 25 000 Franken pro Jahr für Durchdiener ergibt dies Gesamtkosten von total 38,78 Millionen Franken für die insgesamt 341 Personalein-

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heiten. Den Kantonen werden 90 % ihrer Aufwendungen vom Bund erstattet, sodass ihnen zurzeit 2,54 Millionen Franken verbleiben. Die Kosten des Bundes für die Massnahmen zur Sicherheit der ausländischen Vertretungen betragen somit 36,24 Millionen Franken. Gemäss Beschluss des Bundesrats vom 29. Juni 2011 soll das Schutzniveau aufrecht erhalten bleiben, die Gesamtzahl der eingesetzten Personaleinheiten bleibt also gleich. Hingegen sollen keine privaten Sicherheitsagenten mehr eingesetzt werden und der Anteil der eingesetzten Armeeangehörigen soll auf maximal 80 reduziert werden. Somit muss die Anzahl eingesetzter Polizisten und Polizeiassistenten auf

261 erhöht werden. Gemäss Bundesratsbeschluss vom 29. Juni 2011 soll der Bot-

schaftsschutz zudem haushaltneutral, also ohne Zusatzkosten, weitergeführt werden. Geht man davon aus, dass neben den 261 Polizisten neu noch 80 Armeeangehörige eingesetzt werden (davon zwei Drittel Angehörige der Militärischen Sicherheit und ein Drittel Durchdiener), so sinken gegenüber dem gegenwärtigen Stand die Gesamtkosten auf total 38,355 Millionen Franken, dabei steigt aber der Anteil der Kantone auf 3,132 Millionen Franken. Die Aufwendungen des Bundes gehen von gegenwärtig 36,24 auf 35,223 Millionen Franken zurück.

Eingesetzte Personaleinheit Gegenwärtig Zukünftig

Polizist/in 120 000 Fr./Jahr 67 × 120 000 Fr. 261 (Polizisten und 8,04 Mio. Fr. Polizeiassistenten) Polizeiassistent/in 120 000 Fr./Jahr 133 × 120 000 Fr. × 120 000 Fr. 15,96 Mio. Fr. 31,32 Mio. Fr. private/r Sicherheitsagent/in 70 000 Fr./Jahr 20 × 70 000 Fr. 1,4 Mio. Fr.

Lohnkosten für den Botschaftsschutz 25,4 Mio. Fr. 31,32 Mio. Fr.

Anteil der Kantone (10 %) 2,54 Mio. Fr. 3,132 Mio. Fr.

Anteil Bund (90 %)* 22,86 Mio. Fr. 28,188 Mio. Fr.

Angehörige der Militärischen Sicherheit 109 × 120 000 Fr. 53 × 120 000 Fr.

120 000 Fr./Jahr 13,08 Mio. Fr. 6,36 Mio. Fr.

(88 000 Fr. Lohnkosten, 32 000 Fr. Spesen)

Durchdiener 25 000 Fr./Jahr 12 × 25 000 Fr. 27 × 25 000 Fr. 0,3 Mio. Fr. 0,675 Mio. Fr.

Gesamtlohnkosten Botschaftsschutz 38,78 Mio. Fr. 38,355 Mio. Fr.

Anteil Bund (90 % Aufwand Kantone 36,24 Mio. Fr. 35,223 Mio. Fr. plus 100 % Einsatz der Armee)

* Zusätzlich leistet der Bund einen einmaligen Beitrag von 45 000 Franken an die Erstausrüs- tung pro Polizeiassistent/in. So wurden im Jahr 2011 an die Kantone Bern, Genf und Waadt sowie an die Stadt Zürich total 25 Millionen Franken ausgerichtet. Im Jahr 2013 müssen ebenfalls Erstausrüstungen von 61 Personen finanziert werden (2,75 Mio.), die neu als Poli- zist/in oder Polizeiassistent/in eingesetzt werden.

Das Zurückfahren des Engagements der Armee führt zu höheren finanziellen Auf- wendungen bei den Kantonen, die sie aber zu 90 % beim Bund einfordern kön- nen. Da auch Truppen eingesetzt werden, erfolgen diese Entschädigungszahlungen

3632

gemäss dem Beschluss des Bundesrates vom 30. Mai 2007 aus dem VBS-Budget. Dazu wurden dem VBS Kreditpositionen übertragen, die zuvor vom EJPD verwaltet worden waren. Im VBS-Kredit (1045/A2310.0449 ausserordentliche Schutzaufga- ben Kantone und Städte) sind heute 25 Millionen Franken pro Jahr eingestellt. Dieser Kredit ist für den Voranschlag 2013 und die Finanzpläne 2014 und 2015 von bisher 25 entsprechend der Umsetzung der Übergangslösung um 5,3 Millionen Franken auf 30,3 Millionen Franken aufzustocken (= Zuwachs Anteil Bund an den Lohnkosten der Polizei sowie insbes. Finanzierung von Erstausrüstungen). Demge- genüber resultieren Einsparungen bei der Militärischen Sicherheit von 6,72 Millio- nen Franken (es werden 56 Angehörige der Militärischen Sicherheit für je 120 000 Franken pro Jahr weniger eingesetzt). Da trotz Übernahme von Aufgaben im Botschaftsschutz die Anzahl der Angehöri- gen der Militärischen Sicherheit nicht aufgestockt, sondern von 975 im Jahr 2006 auf heute noch 553 abgebaut worden ist, mussten zwischenzeitlich eigentliche Kernaufgaben der Militärischen Sicherheit, nämlich der Schutz militärischer Anla- gen und Einrichtungen, an zivile Sicherheitsfirmen ausgelagert werden. So wurden im Jahr 2011 rund 6,5 Millionen Franken für externe Sicherheitsleistungen ausgege- ben. Unter der Voraussetzung, dass diese Sicherheitsleistungen ab 2013 wieder von Angehörigen der Militärischen Sicherheit erbracht werden, ist das vorliegende Konzept haushaltneutral: Der Kredit 1045/A2310.0449 wird um 5,3 Millionen Franken erhöht, gleichzeitig resultieren aber bei den Krediten 1045/A2119.0001 und 0810/A6100.0001 Einsparungen bei den Externen Dienstleistungen in der Höhe von 6,5 Millionen Franken.

2.2 Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr

Für die Sicherheitsmassnahmen im Luftverkehr wird die Anzahl von bisher maximal 20 Angehörigen der Militärischen Sicherheit, die nur noch als Air Marshals einge- setzt werden, bis zum 31. Dezember 2014 auf 10 reduziert. Das VBS übernimmt die Lohnkosten der eingesetzten Angehörigen der Militärischen Sicherheit aufgrund ihres Arbeitsverhältnisses mit dem Bund als militärisches Personal. Die Lohnkosten von 1,76 Millionen Franken (20 × 88 000 Franken) gehen dabei ebenfalls um die Hälfte auf 880 000 Franken zurück. Das heisst, dass die Aufwendungen des VBS wie bisher im Rahmen der bewilligten Kredite aufgefangen werden können. Das UVEK wird wie bis anhin den Hauptteil der Ausgaben für die Zulagen, Transporte und Unterkünfte übernehmen.

2.3 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Der Vollzug des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses obliegt dem Bund. Er belastet die Kantone und Gemeinden nur insoweit, als der Kanton Genf und der Kanton Bern jeweils 10 % der Kosten zu übernehmen haben, die sich aus der Erhöhung der Anzahl Polizeikräfte zum Schutz ausländischer Vertretungen ergeben. Da die Zahl der eingesetzten Polizeikräfte auf 261 steigen und keine privaten Sicherheitsagenten mehr eingesetzt werden sollen, ergeben sich Mehrkosten für die Kantone von 592 000 Franken.

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2.4 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft

Der Vollzug des vorgeschlagenen Bundesbeschlusses hat keine signifikanten volks- wirtschaftlichen Auswirkungen.

3 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist in der Botschaft vom 25. Januar 201213 zur Legislaturplanung 2011–

2015 angekündigt. Sie figuriert zudem unter den Zielen des Bundesrates für 2012

(Band I, Ziel 13 im Anhang und Band II, Ziel 2 des VBS).

4 Rechtliche Aspekte

4.1 Verfassungsmässigkeit

Die BV weist die Verantwortung für die Wahrung der inneren Sicherheit und damit auch die Sorge für die Sicherheit von ausländischen Vertretungen und von Nieder- lassungen internationaler Organisationen in der Schweiz in erster Linie den zivilen Behörden der Kantone zu. Der Bund ist gehalten, das jeweilige völkerrechtlich gebotene Schutzniveau festzulegen und die Kantone im Rahmen seiner Möglichkei- ten zu unterstützen, sofern die Kantone dieses Schutzniveau nicht gewährleisten können. Die BV schliesst die Armee nicht strikt von Aufgaben im Bereich der Wahrung der inneren Sicherheit aus. Artikel 58 Absatz 2 BV nennt die Unterstützung der zivilen Behörden bei der Abwehr schwerwiegender Bedrohungen der inneren Sicherheit ausdrücklich als Teilaufgabe der Armee und überlässt es dem Gesetzgeber, der Armee weitere Aufgaben zuzuweisen. Anerkannt ist, dass die Rolle der Armee in diesem Bereich subsidiärer Natur ist. Dies ergibt sich insbesondere daraus, dass der Einsatz der Armee Sache des Bundes ist, die Ausübung der eigentlichen Polizei- hoheit aber im Grundsatz seit jeher als originäre Kompetenz der Kantone gilt.

4.2 Subsidiarität

Für einen subsidiären Einsatz der Armee zur Wahrung der inneren Sicherheit liegt ein doppeltes Erfordernis vor (Art. 58 Abs. 2 zweiter Satz BV; Art. 1 Abs. 3 und Art. 67 Abs. 2 MG): Einerseits muss eine ausserordentliche Lage vorliegen, anderer- seits müssen alle geeigneten zivilen Mittel auf jeder Stufe im Einsatz sein und in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht nicht ausreichen, um die Lage zu meistern. Somit ist die eigentliche Grundlast von den Kantonen zu tragen, die Armee kommt nur subsidiär bei ausserordentlichen Belastungsspitzen zum Einsatz. Auch wenn in den letzten Jahren von dieser Regel abgewichen wurde, wurde neben der Wichtigkeit der Einsätze auch immer wieder deren Subsidiarität herausgestri- chen, so zuletzt im sicherheitspolitischen Bericht 2010: «In Bezug auf die konkret zu leistenden Einsätze wird die Unterstützung ziviler Behörden für die Armee in den

13 BBl 2012 481, hier 612

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kommenden Jahren voraussichtlich weiterhin im Zentrum stehen. Die Wichtigkeit dieser Leistungen wird dadurch nicht beeinträchtigt, dass solche Einsätze subsidiär erfolgen».14 Ein Dauereinsatz der Armee im Rahmen eines Assistenzdienstes, also ein Einsatz auf nicht absehbare Zeit im Bereich der sicherheitspolizeilichen Grundlast, ist ver- fassungsrechtlich umstritten. Es gilt: Daueraufgaben sind von den Polizeikräften ohne Beizug der Armee zu erfüllen. Es ist primär Sache der Kantone, in ihrem Hoheitsgebiet auch die Sicherheit derjenigen Personen und Gebäude zu gewährleis- ten, die unter völkerrechtlichem Schutz stehen. Zum Schutz ausländischer Vertre- tungen (Einsatz Amba Centro) arbeiten die Polizeikorps der Kantone Bern, Waadt und Genf sowie der Stadt Zürich mit der Armee zusammen. Ein Einsatz der Armee im beantragten Rahmen entspricht der bisherigen Praxis. Inwieweit diese Praxis verfassungsrechtlich zu hinterfragen ist und wie allfällige Änderungen von Bundesverfassung und Militärgesetz hierzu aussehen könnten, soll Gegenstand der parlamentarischen Beratung des Berichts des Bundesrates in Erfül- lung des Postulats Malama sein.

4.3 Dauer der Einsätze

Der Grundsatz der Subsidiarität bezweckt in der Regel in Abhängigkeit der Lage eine Befristung eines Assistenzdienst-Einsatzes der Armee. Die im Bericht zum Postulat Malama geforderten Präzisierungen der gesetzlichen Vorschriften sowie gegebenenfalls Anpassungen auf verfassungsrechtlicher Ebene erfordern eine Über- gangslösung bis Ende 2015.

4.4 Polizeibefugnisse und Schusswaffengebrauch

Die Polizeibefugnisse und der Schusswaffengebrauch der eingesetzten Truppen richten sich im Rahmen der Verordnung vom 26. Oktober 199415 über die Polizei- befugnisse der Armee nach dem schriftlichen Auftrag der zuständigen zivilen Behörden. Die Schusswaffen sind dabei insbesondere verhältnismässig und unter Berücksichtigung der Umstände einzusetzen. Die Vorgaben zu den Verhaltensregeln (Rules of Behaviour) wurden vom VBS (Bereich Verteidigung) in Zusammenarbeit mit dem EJPD (Bundesamt für Polizei) und den zivilen Behörden (Kantonspolizei) erarbeitet.

14 BBl 2010 5174

15 SR 510.32

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4.5 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz In Artikel 24 BWIS16 wird die Erfüllung der völkerrechtlichen Schutzpflichten gere- gelt. Danach treffen die Kantone in Absprache mit dem Bundesamt für Polizei die Massnahmen in ihrem Gebiet, die für die Erfüllung der völkerrechtlichen Schutzpflich- ten der Schweiz notwendig sind. Die völkerrechtliche Schutzpflicht betreffend die ausländischen Vertretungen (Art. 22 und 29 des Wiener Übereinkommens vom 18. April 196117 über diplomati- sche Beziehungen; Art. 31 des Wiener Übereinkommens vom 24. April 196318 über konsularische Beziehungen bzw. Art. 2 Abs. 1 Bst. d–f des Gaststaatgesetzes vom 22. Juni 200719) bezieht sich einerseits auf das diplomatische und konsularische Personal und andererseits auf die Gebäude, die von ausländischen Staaten offiziell benötigt werden (Kanzlei und Residenz). Die völkerrechtliche Schutzpflicht betrifft auch die Sicherheit von ausländischen offiziellen Delegationen (Sondermissionen, internationale Konferenzen etc.). Völkerrechtlichen Schutz geniessen auch die Niederlassungen der internationalen Organisationen in der Schweiz. Völkerrecht bzw. Staatsvertragsrecht verpflichten sowohl den Bund als auch die Kantone. Bei einer Verletzung der völkerrechtlichen Schutzpflicht wird der Bund als Völker- rechtssubjekt völkerrechtlich verantwortlich. Der Vollzug der Schutzpflichten richtet sich nach der innerstaatlichen Kompetenzverteilung der Bundesverfassung.

4.6 Erlassform

Der Bundesrat ist gemäss Artikel 70 Absatz 1 MG für die Anordnung eines Assis- tenzdiensteinsatzes zuständig. Da die Einsätze der Armee im Assistenzdienst länger als drei Wochen dauern, müssen sie gemäss Artikel 70 Absatz 2 MG der Bundesver- sammlung zur Genehmigung unterbreitet werden. Der vorliegende Bundesbeschluss stellt einen Einzelakt der Bundesversammlung dar, der in einem Bundesgesetz ausdrücklich vorgesehen ist (Art. 173 Abs. 1 Bst. h BV in Verbindung mit Art. 70 Abs. 2 MG). Da er weder rechtsetzend ist noch dem Referendum untersteht, hat er die Form eines einfachen Bundesbeschlusses (Art. 163 Abs. 2 BV).

16 Vgl. BBl 1994 II 1190

17 SR 0.191.01 18 SR 0.191.02 19 SR 192.12

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