Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen. Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen Bericht der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates

vom 4. April 2014

2014-1843 8201

Bericht

1 Einleitung

Im Januar 2012 beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössi- schen Räte (GPK) die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Perso- nenfreizügigkeitsabkommen (FZA).1 Dies geschah, nachdem die Zuwanderung aus dem EU/EFTA-Raum seit Inkrafttreten des Abkommens am 1. Juni 2002 stärker als erwartet zugenommen und damit vermehrt zu Diskussionen über die Auswirkungen der Personenfreizügigkeit und deren Steuerung durch die Behörden geführt hatte. Die zuständige Subkommission EJPD/BK der GPK des Nationalrates (GPK-N) entschied am 18. Juni 2012 auf der Grundlage der Vorschläge der PVK, den Fokus der Evaluation einerseits auf die Auswirkungen des FZA und andererseits auf die Rolle des Bundes in der Umsetzung des Abkommens zu richten. Untersucht werden sollten insbesondere die Aufenthaltsverläufe der zugewanderten Personen sowie die Fragen, inwiefern die zugewanderten Personen Arbeitslosenentschädigung bzw. Sozialhilfe beanspruchten und ob ein solcher Bezug Konsequenzen für ihr Aufent- haltsrecht hatte. Am 9. November 2012 beschloss die GPK-N zudem auf Antrag der Subkommission, auch der Frage des allfälligen Bezugs von Leistungen aus der Invalidenversicherung (IV) nachzugehen, obwohl ein solcher Bezug für das Aufent- haltsrecht in der Schweiz nicht relevant ist. Um die aufgeworfenen Fragestellungen klären zu können, führte die PVK im Unter- schied zu den bisher vorliegenden Studien eine Längsschnittbetrachtung durch, wobei teilweise gewisse Daten erstmals überhaupt miteinander verknüpft wurden.2 Nach dem Abschluss der Untersuchung führte die PVK im September 2013 zum Berichtsentwurf beim EJPD, beim WBF, beim Bundesamt für Statistik (BFS) und beim Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Verwaltungskonsultation durch. Die Subkommission EJPD/BK nahm an ihrer Sitzung vom 18. November 2013 vom Bericht der PVK vom 6. November 2013 zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen (siehe Anhang 2) sowie von diversen, offen gebliebenen Fragen zum kantonalen Vollzug Kenntnis. Im Rahmen ihrer weiteren Befassung nahm die Subkommission von den Beschlüssen des Bundesrates vom 15. Januar 2014 Kenntnis. Sie stellte fest, dass mit den in Aussicht gestellten Massnahmen eine Vielzahl der von der PVK aufgezeigten Män-

gel angegangen werden sollen.3 Im Bewusstsein, dass die Annahme der Volksinitia- tive «Gegen Masseneinwanderung» in der Volksabstimmung vom 9. Februar 2014

1 Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäi- schen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit; abge- schlossen am 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, SR 0.142.112.681). 2 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 1.2.1 und 1.2.4. 3 Vgl. Medienmitteilung des Bundesrates vom 15. Januar 2014, «Personenfreizügigkeit: Weitere Massnahmen zur Missbrauchsbekämpfung». Die vom Bundesrat in Aussicht ge- stellten Massnahmen sind noch nicht konkretisiert, weshalb ihre Auswirkungen noch nicht beurteilt werden können. Sie wurden deshalb in der vorliegenden Berichterstattung nicht vertieft berücksichtigt.

Auswirkungen auf die aktuell geltende Rechtslage haben wird, leitete die Subkom- mission ihre Schlussfolgerungen und Anträge an die GPK-N weiter, die den vorlie- genden Bericht und die darin enthaltenen Empfehlungen an ihrer Sitzung vom 4. April 2014 verabschiedete und dem Bundesrat übermittelte. Die Kommission gab den Bericht zusammen mit der Evaluation der PVK zur Veröffentlichung frei.4 Der vorliegende Bericht der GPK-N stützt sich auf die Beurteilungen im Evaluati- onsbericht der PVK.5 Er ist somit komplementär zum Bericht der PVK vom 6. November 2013 und führt dessen Ergebnisse nur soweit auf, wie es zum Ver- ständnis notwendig ist. Die nachfolgenden Hauptkapitel befassen sich zum einen mit den beschränkten Möglichkeiten der Steuerung der Zuwanderung unter dem Personenfreizügigkeits- abkommen (Kap. 2) und zum anderen damit, wie die Kantone diese Möglichkeiten nutzten (Kap. 3.1) bzw. wie der Bund dafür besorgt war, dass sie genutzt werden können (Kap. 3.2).

2 Möglichkeiten der Steuerung der FZA-Zuwanderung

2.1 Aufenthaltsrecht

Gemäss Freizügigkeitsabkommen hat jeder Bürger und jede Bürgerin eines Ver- tragsstaates unter Berücksichtigung allfälliger Übergangsbestimmungen6 ein Ein- reise-7 und bei Erfüllung der – je nach Aufenthaltszweck spezifischen – Vorausset- zungen ein Aufenthaltsrecht8 bezüglich aller Vertragsstaaten. Zwar sind die Kantone auch bei FZA-Zuwanderern für die Erteilung der notwendigen Bewilligungen für einen mehr als drei Monate dauernden Aufenthalt in der Schweiz zuständig (siehe dazu Kap. 3.1). Dabei steht ihnen in Bezug auf die Erteilung einer Bewilligung aber kein Ermessen zu. Auch hat die Bewilligungserteilung nur deklaratorische Bedeu- tung.9 Das Aufenthaltsrecht kann nur bei Vorliegen besonderer Umstände (Gefährdung der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit10 oder wenn EU/EFTA-Ange- hörige11 länger die Schweiz verlassen12) und unter restriktiven Bedingungen einge- schränkt werden.

4 Die Materialien zum PVK-Bericht werden auf deren Website publiziert.

5 Der Zeitraum der Untersuchung erstreckt sich grundsätzlich auf die gesamte Geltungs- dauer des FZA. Er wurde aber durch die Datenverfügbarkeit beschränkt. So waren für die PVK Daten zur Sozialhilfe erst ab 2005 und Informationen zur Erwerbstätigkeit, zur Ar- beitslosigkeit und zur Sozialhilfeabhängigkeit nur bis Ende 2010 verfügbar.

6 Art. 10 FZA. So kann die Schweiz während den Übergangsfristen den Zugang zum

Schweizer Arbeitsmarkt beschränken; im Wesentlichen über die Prüfung der arbeits- marktlichen Voraussetzungen, die Festlegung von Kontingenten und die Anrufung der Ventilklausel.

7 Art. 3 FZA.

8 Art. 4 und 6 in Verbindung mit Anhang I FZA.

9 Zwar entbindet dies die Aufenthaltsberechtigten nicht davon, sich die Bewilligung zu beschaffen bzw. die erforderlichen Angaben zu machen. Eine Verletzung dieser Melde- pflichten führt jedoch nicht zum Verlust des Aufenthaltsrechts.

10 Vgl. Art. 5 Anhang I FZA.

11 Aufgrund von Assoziierungsabkommen gilt das FZA auch für die Mitgliedstaaten der EFTA (Norwegen, Island, Fürstentum Liechtenstein).

12 Vgl. Art. 6 Abs. 5, Art. 12 Abs. 5 und Art. 24. Abs. 6 Anhang I FZA.

Ein Sozialleistungsbezug hat dagegen grundsätzlich keine aufenthaltsrechtlichen Konsequenzen. Vielmehr können die unter dem FZA zugewanderten Personen in der Schweiz gegenüber den verschiedenen Sozialversicherungen (bezüglich Alter, Invalidität, Tod, Krankheit, Mutterschaft, Unfall, Arbeitslosigkeit, Familienleistun- gen) dieselben Leistungsansprüche geltend machen wie Schweizerinnen und Schweizer. Dabei werden in anderen Vertragsstaaten verbrachte und einen Leis- tungsanspruch begründende Beitragszeiten angerechnet,13 so zum Beispiel in Bezug auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung. Der Anspruch auf Sozialhilfe richtet sich dagegen nach kantonalem Recht.14 Zu beachten sind aber das Diskriminie- rungsverbot15 und bei Arbeitnehmenden das Gebot der Inländergleichbehandlung.16 Das Aufenthaltsrecht lässt sich bei Sozialleistungsbezug allerdings unter gewissen Voraussetzungen einschränken, wobei jede Einschränkung des Aufenthaltsrechts verhältnismässig sein muss.17 So kann der Bezug von Sozialhilfe dazu führen, dass das Aufenthaltsrecht verloren geht. Das ist bei Nichterwerbstätigen der Fall, da ausreichende finanzielle Mittel eine Aufenthaltsvoraussetzung darstellen,18 und bei selbständig Erwerbenden, falls ein existenzsicherndes Einkommen eine solche Voraussetzung darstellt.19 Dagegen hat ein Sozialhilfebezug bei Arbeitnehmenden keine aufenthaltsrechtlichen Konse- quenzen, weil das Aufenthaltsrecht hier an die Erwerbstätigkeit anknüpft.20 Auch kann Arbeitslosigkeit bei zugewanderten Personen, deren Bewilligung an die unselbständige Erwerbstätigkeit gebunden ist, unter bestimmten Umständen aufent- haltsrechtliche Konsequenzen haben. Von Bedeutung ist dabei u. a. der Bewilli- gungstyp, die Dauer der Arbeitslosigkeit, ob die Arbeitslosigkeit freiwillig oder unfreiwillig ist (siehe dazu Kap. 3.2) und ob die Arbeitslosigkeit «vom zuständigen Arbeitsamt ordnungsgemäss bestätigt» wurde.21 Hinzu kommt, dass immer auch geprüft werden muss, ob nicht aus anderen Gründen ein Aufenthaltsrecht besteht (insb. als Familiennachzug oder auch als Nichterwerbstätige bei genügenden finan-

13 Vgl. Art. 8 FZA in Verbindung mit Anhang II.

14 Mit Medienmitteilung vom 15. Januar 2014 hat der Bundeserat angekündigt, dass eine schweizweit verbindliche Regelung für EU/EFTA-Stellensuchende in der Schweiz ge- schaffen werden soll, wonach diese Personen keine Sozialhilfe erhalten sollen. 15 Art. 2 FZA. Das Diskriminierungsverbot untersagt, FZA-Zuwanderer nur deswegen ungleich zu behandeln, weil sie keine Schweizer sind. 16 Art. 9 Abs. 2 Anhang I FZA. Dem Gebot der Inländergleichbehandlung folgend müssen unter dem FZA zugewanderte und inländische Personen grundsätzlich gleich behandelt werden. 17 Vgl. für Ermessensentscheide Art. 96 Bundesgesetz vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer (Ausländergesetz, AuG; SR 142.20). 18 Art. 24 Abs. 1 und 4 Anhang I FZA. Bei im Familiennachzug eingereisten Personen ist dies nicht der Fall (vgl. Art. 3 Anhang I FZA). 19 Die Frage, ob dies so ist, ist umstritten. Das BFM nennt in seinen Weisungen ein exis- tenzsicherndes Einkommen als Aufenthaltsvoraussetzung für selbständig Erwerbende (BFM, Weisungen über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs, Ab- schnitt 4.3.2). Der einschlägige Art. 12 Anhang I FZA nennt die Erwirtschaftung eines existenzsichernden Einkommens aus der selbständigen Erwerbstätigkeit dagegen nicht explizit als Aufenthaltsvoraussetzung. Vgl. dazu Evaluation zum Aufenthalt von Auslän- derinnen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 4.1.2.

20 Vgl. insb. Art. 6 Anhang I FZA.

21 Vgl. insb. Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA (zitierte Stelle).

ziellen Mitteln zur Existenzsicherung, wobei allfällige Arbeitslosenentschädigungen zu berücksichtigen sind)22. Alles in allem sind die Steuerungsmöglichkeiten der Zuwanderung in Bezug auf die Beschränkung des Aufenthaltsrechts für die Bundes- bzw. die kantonalen Behörden beschränkt. Die PVK schätzt in ihrem Bericht das Potenzial zur Beschränkung des Aufenthaltes von unter dem FZA-Zugewanderten aufgrund von Sozialleistungsbe- zügen als insgesamt sehr gering ein.23

2.2 Zuwanderung und Erwerbstätigkeit

Gemäss Evaluation der PVK24 sind 78 % der bis Ende 2011 unter dem FZA einge- wanderten Über-18-Jährigen zum Zweck der Erwerbstätigkeit eingereist.25 9 % kamen im Familiennachzug. Nur bei 13 % erfolgte die Zuwanderung nicht als Fami- liennachzug und nicht zum Zweck der Erwerbtstätigkeit, wobei mehr als die Hälfte davon (7,6 %) zum Zweck einer Ausbildung einreiste. Zudem konnte die PVK aufzeigen, dass die Einwanderung auf die Bedürfnisse des schweizerischen Ar- beitsmarktes und auch auf die konjunkturelle Lage in der Schweiz und in der EU reagiert. Allerdings förderte die Analyse der PVK auch zutage,26 dass es zwischen dem bei der Einreise angegebenen Aufenthaltszweck und der tatsächlichen Erwerbstätigkeit der Personen gewichtige Unterschiede gibt. 8 % aller zum Zweck der Erwerbstätig- keit Eingereisten waren nie erwerbstätig und blieben dennoch länger als ein Jahr in der Schweiz. Weitere 13 % der Personen, die mit dem Zweck der Erwerbstätigkeit in die Schweiz eingereist waren, waren zu Beginn ihres Aufenthalts während mindes- tens zwei Monaten nicht erwerbstätig, obwohl sie einen gültigen Arbeitsvertrag mit einem Schweizer Arbeitgeber hätten haben müssen. Und auch die umgekehrte Situation gibt es offenbar ziemlich häufig: Personen reisen als Nichterwerbstätige in die Schweiz ein, arbeiten dann aber trotzdem. So wurden über 60 % der als Fami- liennachzug als Nichterwerbstätige Eingereisten in den ersten vier Jahren nach der Einreise ebenfalls erwerbstätig. Worin die Gründe für diese Differenz im Einzelnen liegen, wurde von der PVK nicht untersucht. Für beides gibt es aber verschiedene Erklärungsmöglichkeiten, auch solche, die in Bezug auf die rechtliche Beurteilung der Zuwanderung an sich nicht problematisch sind: Das heisst, es handelt sich um Personen, die ohnehin über ein (eventuell beschränktes) Aufenthaltsrecht in der Schweiz verfügen (z. B. als Familienmitglieder nachgezogene Personen, die eine Erwerbstätigkeit aufnehmen,27

22 Vgl. Art. 24 Abs. 3 Anhang I FZA.

23 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 5.2.2 und 5.3.2. 24 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 3.1 und 3.2.

25 Davon 99 % zum Zweck der Aufnahme einer unselbständigen Erwerbstätigkeit.

26 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 5.1.1. 27 Diesen steht weiterhin ein Aufenthaltsrecht aufgrund des Familiennachzugs zu (Art. 3 Anhang I FZA). Handelt es sich dabei ebenfalls um Angehörige eines FZA-Mitglied- staates, besitzen sie zudem ein Aufenthaltsrecht als unselbständig Erwerbstätige (Art. 4 in Verbindung mit Art. 6 Anhang I FZA).

oder Stellensuchende,28 die – obwohl ohne gültigen Arbeitsvertrag eingereist – als Erwerbstätige registriert wurden). Zusammenfassend stellt die GPK-N deshalb fest, dass die Zuwanderung unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen bisher primär eine Arbeitsmigration war. Aufgrund der aufgezeigten Differenz zwischen deklariertem und tatsächlichem Aufenthaltszweck regt die GPK-N im Interesse einer möglichst korrekten Öffent- lichkeitsinformation an, dass das Bundesamt für Migration (BFM) im Zuwande- rungsmonitoring bis zur Verbesserung der Datenlage (siehe Kap. 3.1) explizit darauf hinweist, worauf sich dieses stützt und dass eine substanzielle Differenz zwischen deklariertem und tatsächlichem Aufenthaltszweck besteht.

2.3 Zuwanderung und Sozialleistungsbezug

In ihrer Untersuchung konnte die PVK aufzeigen,29 dass sich die Sozialleistungsbe- zugsquote der Zugewanderten seit dem Inkrafttreten des Personenfreizügigkeitsab- kommens nach anfänglich tiefen Werten bis 2010 allmählich denjenigen der Schweizerinnen und Schweizer angenähert (Sozialhilfe) bzw. diese teilweise über- troffen (Arbeitslosenentschädigung) hat.30 Diese Entwicklung ist nicht überraschend: Zum einen ist die Anzahl Personen, die kurze Zeit nach ihrer Einreise in einen Mitgliedsstaat Sozialleistungen beziehen, in der Regel sehr klein. Das Risiko, Sozialleistungen zu benötigen, steigt erfahrungs- gemäss mit der Aufenthaltsdauer. Zum anderen wandern Personen, die unter dem FZA in einen Vertragsstaat eingereist sind und dann arbeitslos werden oder Sozial- hilfe beziehen, in der Regel nicht oder zumindest nicht sofort wieder aus. Das konn- te die PVK auch für die Schweiz beobachten.31 Allerdings konnte die PVK innerhalb der FZA-Zuwanderung eine ausgeprägte Häufung von Aufenthaltswerdegängen mit Sozialleistungsbezügen von Personen aus den südlichen EU-Mitgliedsstaaten feststellen. Dabei sei nach Ansicht der PVK aber weniger ihre geografische Herkunft entscheidend als vielmehr die Tatsache, dass diese häufig in Branchen mit tiefen Löhnen und unsicheren Arbeitsverhältnissen arbeiten. Dabei handelt es sich insbesondere um das Bau- und Gastgewerbe, die Landwirtschaft und den Detailhandel sowie um Anstellungen als Hauspersonal.32 In Anbetracht dessen, dass das Personenfreizügigkeitsabkommen noch relativ jung ist, darf erwartet werden, dass die durchschnittliche Aufenthaltsdauer von FZA-

28 Stellensuchende EU/EFTA-Staatsangehörige haben das Recht, sich zum Zweck der

Stellensuche bis zu sechs Monate in die Schweiz zu begeben (Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA). 29 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 3.3. 30 Bezüglich Invaliditätsrenten gilt dies nicht. Hier ist der Anteil der Rentenbezüger bei den FZA-Zugewanderten im Vergleich zur Totalzuwanderung klar tiefer (0,1 %) als bei Schweizerinnen und Schweizern (rund 6 %). 31 Gemäss PVK nahmen denn auch gut zwei Drittel der Arbeitslosen in der Schweiz in der Folge wieder eine Erwerbstätigkeit auf (vgl. Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerin- nen und Ausländern unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 3.3.1).

32 Siehe dazu die Tabelle 16 in Teil III der Materialien zur PVK-Evaluation vom

6. November 2013, in Verbindung mit der Tabelle A 7 im Anhang zu Teil III der Materia- lien.

Zuwanderern in der Schweiz noch zunehmen wird. Die Sozialleistungsbezugsquoten dürften sich entsprechend ebenfalls erhöhen. Darüber hinaus ist zu beachten, dass die PVK für ihre Untersuchung noch kaum auf Daten bezüglich der Zuwanderung aus den osteuropäischen EU-Mitgliedstaaten, für die der freie Personenverkehr erst 2006 bzw. 2009 eingeführt wurde, zurückgreifen konnte. Dabei handelt es sich aber oft um Personen, die in unsicheren Arbeitsverhältnissen und/oder in Tieflohnbran- chen beschäftigt werden. Deshalb erscheint der GPK-N wichtig, dass die Entwick- lung der Sozialleistungsbezugsquoten fortlaufend beobachtet wird. Hinzu kommt die für die GPK-N wichtige Feststellung der PVK, wonach 60 % der Zugewanderten, die 2010 Sozialhilfe bezogen, gleichzeitig erwerbtstätig waren. Damit gehörten Ende 2010 rund 0,5 % aller seit dem 1. Juni 2002 unter dem Freizü- gigkeitsabkommen zugewanderten und in der Schweiz verbliebenen Personen zu den sogenannten «Working poor»: Sie erwirtschafteten mit ihrer Erwerbstätigkeit kein existenzsicherndes Einkommen.33 Inwiefern es sich dabei um ein Problem handelt, das durch den freien Personenverkehr gegebenenfalls begünstigt wurde, muss an dieser Stelle offen bleiben. In ihrem Bericht vom 16. Juni 2011 zur Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkun- gen34 zeigte die PVK aber auf, dass das durch die Personenfreizügigkeit erhöhte Angebot an Arbeitskräften Druck auf die Löhne in der Schweiz ausübt. Der GPK-N ist es deshalb ein Anliegen, dass die Entwicklung der Löhne in diesem Bereich genau beobachtet wird.

Empfehlung 1 Lohnentwicklung und Sozialleistungsbezugsquoten beobachten Der Bundesrat wird aufgefordert, die Entwicklung der Sozialleistungsbezugs- quoten, des durchschnittlichen Lohnniveaus und der Tiefstlöhne der Bereiche, die von der Zuwanderung besonders betroffen sind, genau zu beobachten. Zu- dem wird der Bundesrat dazu eingeladen, zur Frage, welche Massnahmen er gedenkt zu treffen, damit mit den erwirtschafteten Löhnen die Lebenshaltungs- kosten in der Schweiz gedeckt werden können, der GPK-N Bericht zu erstatten.

2.4 Zwischenfazit

Die GPK-N hält fest, dass es sich bei der Zuwanderung unter dem Personenfreizü- gigkeitsabkommen bisher primär um eine Arbeitsmigration gehandelt hat. Seit Inkrafttreten des FZA haben aber die Sozialleistungsbezugsquoten und auch die Anzahl Personen, die sich kein existenzsicherndes Einkommen erwirtschaften konn- ten, zugenommen. Gerade in Anbetracht der Tatsache, dass die Zuwanderung (aus- serhalb der Übergangsgestimmungen) nur geringfügig gesteuert werden kann, erach- tet es die GPK-N als wichtig, dass diese Entwicklung genau beobachtet wird.

33 Zwar konnte nicht eruiert werden, wie hoch der Anstellungsgrad bei den betroffenen Personen ist. Für den Erhalt bzw. die Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung als un- selbständig erwerbende Person reicht eine marginale Nebenbeschäftigung bzw. eine Teil- zeitarbeit von untergeordnetem Umfang aber nicht aus. Die Bewilligungsvoraussetzung der Arbeitnehmereigenschaft gilt in diesem Fall als faktisch nicht erfüllt. 34 Evaluation der Aufsicht über die flankierenden Massnahmen zur Personenfreizügigkeit und deren Wirkungen, Bericht der PVK vom 16. Juni 2011 (BBl 2012 1207).

3 Nutzung der Steuerungsmöglichkeiten

3.1 Kantonaler Vollzug des FZA

Die Verordnung vom 22. Mai 200235 über die Einführung des freien Personenver- kehrs (VEP) regelt den Vollzug des FZA in der Schweiz. Artikel 26 VEP legt fest, dass die Aufenthaltsbewilligungen von den zuständigen kantonalen Behörden erteilt werden. Sie sind allerdings verpflichtet, die erteilten Bewilligungen (und gewisse weitere für den Vollzug des Abkommens bedeutende Daten) im Zentralen Migra- tionsinformationssystem (ZEMIS), das vom BFM betrieben wird36 (siehe dazu Kap. 3.2), zu erfassen.37

Notwendige Informationen für den kantonalen Vollzug – Sozialleistungsbezug Damit die kantonalen Migrationsbehörden den Vollzug des FZA sicherstellen und die wenigen Steuerungsmöglichkeiten der FZA-Zuwanderung (vgl. Kap. 2.1) nutzen können, benötigen sie Informationen über die Zugewanderten; einerseits zu den Voraussetzungen des Aufenthaltsrechts (insb. zum Aufenthaltszweck), andererseits zu den Sozialleistungsbezügen, welche allenfalls eine Einschränkung des Aufent- haltsrechts erlauben. Unter Verweis auf die allgemeinen ausländerrechtlichen Verfahren werden die FZA- Zugewanderten deshalb verpflichtet, für bewilligungspflichtige Aufenthalte im Rahmen des Bewilligungsverfahrens gewisse Auskünfte zu erteilen.38 Hingegen sind EU/EFTA-Staatsangehörige nicht verpflichtet, zu einem späteren Zeitpunkt den Bezug von Sozialleistungen oder eine Änderung des Aufenthaltszwecks anzuzeigen. Was den Bezug von Sozialleistungen betrifft, sollten die notwendigen Informationen in Zukunft über die verschiedenen Behörden an die Migrationsbehörden fliessen. So sind die Sozialhilfebehörden seit dem 1. Januar 2008 (in den allermeisten Fällen) explizit auskunftspflichtig, seit dem 1. Januar 2009 hat sogar unaufgefordert eine Meldung an die zuständigen Migrationsbehörden zu erfolgen, wenn eine zugewan- derte Person Sozialhilfe bezieht.39 Und nachdem die Arbeitslosenkassen und die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) seit dem 1. April 2011 im Einzelfall und auf begründetes Gesuch hin auskunftspflichtig waren,40 sind sie seit dem

35 Verordnung vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien Personenver- kehrs zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten sowie unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsasso- ziation (SR 142.203). 36 Art. 2 Bundesgesetz vom 20. Juni 2003 über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich (BGIAA, SR 142.51). 37 Art. 7 Abs. 1 und 4 BGIAA in Verbindung mit Art. 5 und 7 Verordnung vom 12. April

2006 über das Zentrale Migrationsinformationssystem (ZEMIS-Verordnung,

SR 142.513). 38 Vgl. Art. 9 Abs. 1 VEP mit Verweis auf die entsprechenden ausländerrechtlichen Be- stimmungen.

39 Art. 97 Abs. 3 Bst. d AuG in Verbindung mit Art. 82 Abs. 5 Verordnung vom

24. Oktober 2007 über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit (VZAE; SR 142.201).

40 Art. 97a Abs. 1 Bst. f Ziffer 7 AVIG.

1. Januar 2014 nun auch dazu verpflichtet, die Migrationsbehörden bezüglich FZA- Zugewanderten unaufgefordert über folgende Sachverhalte zu informieren:41 – über die Anmeldung bei einem RAV im ersten Aufenthaltsjahr;42 – über das Ende der Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung oder – über die Ablehnung einer Leistungspflicht. Auch wenn die Schaffung der gesetzlichen Grundlagen für den behördlichen Infor- mationsaustausch aus Sicht der GPK-N sehr lange gedauert hat, nimmt sie mit Zufriedenheit zur Kenntnis, dass die Migrationsbehörden nun Zugang zu den Infor- mationen über den Sozialhilfe- und den Arbeitslosenentschädigungsbezug haben, um die FZA-Zuwanderung in diesem Bereich steuern zu können. Die GPK-N wür- digt auch die Ankündigung des Bundesrates vom 15. Januar 2014, dass auch ein automatischer Informationsaustausch über den Bezug von Ergänzungsleistungen eingeführt werden soll, da ein solcher ebenfalls aufenthaltsrelevant sein kann. Sie fordert den Bundesrat dennoch auf, zu prüfen, ob darüber hinaus nicht noch weitere Informationszugänge geschaffen werden müssten, um das Aufenthaltsrecht von FZA-Zugewanderten aufgrund von Sozialleistungsbezügen steuern zu können.

Empfehlung 2 Informationsgrundlagen zum Sozialleistungsbezug Der Bundesrat wird aufgefordert, zu prüfen, ob die Migrationsbehörden Zugang zu Informationen bezüglich weiterer Sozialleistungsbezüge benötigen, um die zur Verfügung stehenden Möglichkeiten der Steuerung der FZA-Zuwanderung ausschöpfen zu können.

Notwendige Informationen für den kantonalen Vollzug – Aufenthaltszweck Sehr überrascht ist die Kommission, dass – wie im Bericht der PVK dargelegt43 – das Personenfreizügigkeitsabkommen nach Ansicht der von der PVK konsultierten Bundesbehörden die Schaffung einer Meldepflicht für FZA-Zugewanderte bezüglich der Änderung des Aufenthaltszwecks oder der Aufnahme bzw. Aufgabe einer Er- werbstätigkeit gar nicht zulässt. Einer solchen Verpflichtung stünde im Wesent- lichen das Diskriminierungsverbot44 entgegen.45

41 Art. 97 Abs. 3 Bst. e AuG und Art. 97a Abs. 1 Bst. bter Bundesgesetz vom 25. Juni 1982 über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (Arbeitslosenversicherungsgesetz, AVIG; SR 837.0) in Verbindung mit Art. 82 Abs. 6 und 7 VZAE. 42 Es ist unklar, weshalb die unaufgeforderte Meldung der Anmeldung auf das erste Aufent- haltsjahr beschränkt wurde. 43 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 4.2.1.

44 Art. 2 FZA.

Eine solche Information wäre aus Sicht der GPK-N aber für den Vollzug des FZA ausserordentlich relevant. Denn erfährt z. B. die Migrationsbehörde nicht, dass eine Person ihre Erwerbstätigkeit aufgibt, kann sie auch nicht prüfen, ob diese über ausreichende finanzielle Mittel für eine Aufenthaltsbewilligung als Nichterwerbs- tätige verfügt.46 Die GPK-N erachtet denn auch die in der Untersuchung der PVK ausgewiesene Differenz zwischen deklariertem und tatsächlichem Aufenthaltszweck47 für proble- matisch. Die Tatsache, dass diesbezüglich beträchtliche kantonale Unterschiede bestehen, deutet darauf hin, dass trotz des Fehlens einer Meldepflicht den Migra- tionsbehörden gewisse Informationen vorliegen. Gerade in Anbetracht dessen, dass der Aufenthaltszweck der unselbständigen Er- werbstätigkeit gemäss FZA nicht nur ein Aufenthaltsrecht in der Schweiz, sondern auch einen diskriminierungsfreien Zugang zu Sozialleistungen begründet, fordert die GPK-N den Bundesrat dazu auf, die Gründe für diese kantonalen Unterschiede mit den Kantonen zu klären. Auf der Basis dieser Klärung ist dann auf eine rasche Verbesserung der Datenlage in Richtung der am besten dokumentierten Kantone hinzuarbeiten.

Empfehlung 3 Klärung der kantonalen Unterschiede beim Ausmass der Differenz zwischen deklariertem und tatsächlichem Aufenthaltszweck Der Bundesrat wird aufgefordert, die Gründe für die Unterschiede zwischen den Kantonen bei der Differenz zwischen deklariertem und tatsächlichem Auf- enthaltszweck von FZA-Zugewanderten mit den Kantonen zu klären und der GPK-N darüber Bericht zu erstatten. Auf der Basis der dadurch erlangten Infor- mationen zum kantonalen Vollzug ist die Verbesserung der Datenlage umge- hend an die Hand zu nehmen.

45 Für den EU-Raum hat der Europäische Gerichtshof aus dem Diskriminierungsverbot darüber hinaus ein allgemeines Verbot von Beschränkungen der Mobilität von Arbeit- nehmern abgeleitet, welches selbst grenzüberschreitende Beschränkungen verbietet, die auch im Inland gelten (Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 15. Dezember 1995 [sogenanntes «Bosman-Urteil»], Rechtssache C-415/93, Sammlung der Rechtsprechung 1995, Seite I-4921). Ob das FZA – insb. in Art. 8 Anhang I – ebenfalls ein allgemeines Beschränkungsverbot enthält, ist umstritten; eine entsprechende Rechtsprechung fehlt bisher. Die Entwicklung deutet aber in diese Richtung (vgl. Urteil des Europäischen Ge- richtshofs vom 8. Mai 2003 [Rechtssache C-438/00, Sammlung der Rechtsprechung 2003, Seite I-04135], wonach auch gegenüber assoziierten Staaten ein allgemeines Verbot der Mobilitätsbeschränkung von Arbeitnehmenden gilt). 46 Diesbezüglich bleibt der Bundesrat in seiner Medienmitteilung vom 15. Januar 2014 zur Missbrauchsbekämpfung offen, wenn er festhält, dass klar definiert werden soll, «unter welchen Voraussetzungen EU-/EFTA-Bürgerinnen und Bürger das Aufenthaltsrecht ver- lieren, wenn sie ihre Erwerbstätigkeit aufgeben». Die entsprechenden Voraussetzungen sind an sich bereits weitgehend bekannt (siehe Kap. 2.1; bezüglich des unbestimmten Begriffs der «unfreiwilligen Arbeitslosigkeit» siehe Kap. 3.2). Offen ist vielmehr, wie die zuständigen Behörden an die zur Beurteilung notwendigen Informationen gelangen kön- nen. 47 Vgl. Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Perso- nenfreizügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 5.1.1.

Darüber hinaus wird der Bundesrat dazu aufgefordert, eine Lösung für die konzepti- onellen Mängel bezüglich der Informationsbereitstellung für die wenigen Steue- rungsmöglichkeiten der FZA-Zuwanderung zu finden.

Empfehlung 4 Notwendige Grundlagen für Informationszugang schaffen Der Bundesrat wird aufgefordert, zu prüfen, wie die kantonalen Vollzugsbehör- den an die für die Steuerung der FZA-Zuwanderung notwendigen Informationen gelangen, namentlich über die Änderung des Aufenthaltszwecks und über eine Aufnahme oder Aufgabe einer Erwerbstätigkeit, ohne die Regelung des Perso- nenfreizügigkeitsabkommens zu verletzen.

Nutzung der vorhandenen Informationen Ist eine Aufenthaltsvoraussetzung nicht mehr erfüllt, erlischt das Aufenthaltsrecht. Die Aufenthaltsbewilligung entfällt allerdings nicht automatisch, sie muss von den zuständigen Behörden widerrufen werden.48 Da die einer Aufenthaltsbeschränkung zugrunde liegenden Umstände (wie die Aufgabe der Erwerbstätigkeit oder der Sozialleistungsbezug) im ZEMIS nicht er- fasst werden, konnte die PVK im Rahmen ihrer Untersuchung nicht genau beziffern, inwieweit die kantonalen Vollzugsbehörden tatsächlich aufenthaltsbeschränkende Massnahmen wie einen Bewilligungswiderruf ergriffen hatten. Da über längere Zeit kein Daten- und Informationsaustausch zwischen den Behör- den stattfand, hatten die kantonalen Migrationsbehörden wohl schlechterdings oft keine Kenntnis davon, dass eine Steuerung möglich gewesen wäre (siehe dazu Kap. 3.1). In Anbetracht dessen, dass im Jahr 2008 die gesetzlichen Grundlagen für den Infor- mationsaustausch unter den zuständigen Behördenstellen zumindest bezüglich der Sozialhilfe geschaffen wurden, gelangte die PVK aber zur Erkenntnis, dass die wenigen, real zur Verfügung gestandenen Möglichkeiten, die Zuwanderung unter dem FZA zu steuern, auch dann nicht in allen Fällen genutzt wurden, wenn die entsprechenden Informationen vorlagen.49 Letztlich handelt es sich beim Entscheid, das Aufenthaltsrecht einer unter dem FZA zugewanderten Person zu beschränken, um einen Ermessensentscheid im Einzelfall, bei dem die öffentlichen Interessen und die persönlichen Verhältnisse sowie der Grad der Integration zu berücksichtigen sind.50 Es erscheint der GPK-N aber wich- tig, dass einerseits die zur Verfügung stehenden Steuerungsmöglichkeiten jeweils geprüft werden. Unter anderem ist dabei dem öffentlichen Interesse an einem Schutz der Sozialleistungssysteme vor unberechtigten Leistungsbezügen und vor einer übermässigen Zuwanderung von nicht Erwerbstätigen entsprechende Beachtung zu schenken. Andererseits erachtet es die GPK-N als notwendig, dass das Personenfrei- zügigkeitsabkommen von den Kantonen möglichst einheitlich vollzogen wird.

48 Vgl. Art. 23 VEP.

49 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 5.2.3 und 5.3.3.

50 Vgl. Art. 96 AuG.

Empfehlung 5 Nutzung der Steuerungsmöglichkeiten Der Bundesrat wird aufgefordert, sich im Rahmen seiner Kompetenzen dafür einzusetzen, dass die zuständigen kantonalen Behörden die vorhandenen Mög- lichkeiten systematisch prüfen, die Zuwanderung aus den Vertragsstaaten des Personenfreizügigkeitsabkommens durch Bewilligungsentzug oder -befristung zu steuern.

Unterschiede zwischen den Kantonen Die GPK-N begrüsst, dass der Bundesrat mit Medienmitteilung vom 15. Januar

2014 angekündigt hat, verschiedene Grundsätze im Bundesrecht festhalten zu wol-

len, «um einen schweizweit einheitlichen Vollzug sicherzustellen» – so insbeson- dere bezüglich der Verweigerung einer Niederlassungsbewilligung bei vorangegan- gener Arbeitslosigkeit, bezüglich des Verlusts des Aufenthaltsrechts bei Aufgabe der Erwerbstätigkeit oder bezüglich der (Nicht-)Leistung von Sozialhilfe an Stellensu- chende. Die Arbeiten der PVK förderten im Bereich des Vollzugs des Personenfrei- zügigkeitsabkommens aber diverse weitere erklärungsbedürftige Unterschiede zwischen den Kantonen zutage.51 Im Interesse eines einheitlichen und wirksamen Vollzugs des FZA fordert die GPK-N den Bundesrat dazu auf, die Gründe für diese von der PVK festgestellten Unterschiede mit den Kantonen zu klären.

Empfehlung 6 Klärung der Ursachen für die Unterschiede beim kantonalen Vollzug Der Bundesrat wird aufgefordert, die Gründe für die in Anhang 1 befindlichen Feststellungen zu den teilweise erheblichen Differenzen beim Vollzug des Per- sonenfreizügigkeitsabkommens und bei der Gewährung von Niederlassungsbe- willigungen zwischen den Kantonen mit diesen zu klären und der GPK-N dar- über Bericht zu erstatten.

3.2 Aufgabenwahrnehmung durch den Bund

Aufsicht über den kantonalen Vollzug Gemäss Artikel 124 Absatz 1 des Ausländergesetzes hat der Bundesrat die Aufsicht über den Vollzug der ausländerrechtlichen Bestimmungen. Ohne den Umfang der Aufsichtspflicht zu präzisieren, hat er diese Aufgabe in Bezug auf das Personenfrei- zügigkeitsabkommen an das BFM delegiert.52 Allerdings ist in den weiteren gesetz-

51 Vgl. Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Perso- nenfreizügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 5.1.2, 5.1.3 und 5.1.4.; siehe Anhang 1.

52 Art. 33 VEP.

lichen Grundlagen vorgesehen, dass das BFM für eine einheitliche Praxis beim kantonalen Vollzug des FZA besorgt sein soll.53 Die PVK stellte im Rahmen ihrer Untersuchung fest,54 dass das BFM diese Aufsicht in der Praxis bisher nur sehr zurückhaltend wahrgenommen hat. Neben einer restrik- tiven Interpretation der eigenen Aufgabe liege das insbesondere daran, dass das Amt gar nicht über die notwendigen Informationen verfüge, um die Einhaltung der recht- lichen Vorgaben durch die Kantone zu überprüfen und damit auf eine einheitliche Praxis hinzuwirken. An sich besitzt das BFM mit dem Zentralen Migrationsinformationssystem ein geeignetes Instrument, die entsprechend notwendigen Informationen zu verwalten. Das ZEMIS dient denn u. a. auch dem Zweck, das BFM bezüglich des Vollzugs des FZA zu unterstützen.55 Allerdings wurde das ZEMIS nicht entsprechend konzipiert. Trotz der Verknüpfung mit zahlreichen anderen Systemen fehlen im ZEMIS für den Vollzug des FZA relevante Angaben – so z. B. zur Erwerbssituation oder zum Sozialhilfebezug der eingetragenen Person. Und auch die ergriffenen aufenthaltsbe- schränkenden Massnahmen werden im ZEMIS nicht erfasst. Die Daten zum Aufent- haltszweck entsprechen zudem oft nicht der Realität (siehe Kap. 2.2 und 3.1). Die GPK-N ist sich bewusst, dass die Datenqualität nicht alleine von der eingesetz- ten IT-Infrastruktur, sondern im Wesentlichen von der Verfügbarkeit der Informati- onen und ihrer Verwaltung (vgl. Kap. 2.2) abhängt. Ebenfalls anerkennt sie, dass die Behebung der konzeptionellen Mängel des ZEMIS aufgrund der Komplexität des Systems eine besondere Herausforderung darstellt. Die Kommission erachtet es allerdings für notwendig, dass den letztlich für den Vollzug verantwortlichen Behör- den ein Instrument zur Verfügung gestellt wird, das ihnen erlaubt, ihre Aufgabe auch zu erfüllen. Darüber hinaus muss es dem BFM möglich sein, auf eine einheit- liche Praxis beim Vollzug über das FZA hinzuwirken. Ohne eine entsprechende Datenbank, welche alle für die Steuerung der FZA-Zuwanderung notwendigen Informationen enthält, können die zuständigen Behörden des Bundes und der Kan- tone die an sie gestellten Anforderungen kaum erfüllen.

Empfehlung 7 Notwendige Instrumente zur Verfügung stellen Der Bundesrat wird aufgefordert, zu prüfen, wie sowohl den vollzugsverant- wortlichen Behörden als auch dem BFM ein Instrument zur Verfügung gestellt werden kann, das ihnen erlaubt, ihre jeweilige Aufgabe (Vollzug bzw. Aufsicht) zu erfüllen. Dabei sollen die Funktionalität und die tatsächliche Nutzung des ZEMIS überprüft und allenfalls angepasst werden.

53 So ist insb. in Art. 85 Abs. 1 Bst. a VZAE festgelegt, dass dem BFM die Erteilung einer Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung sowie die Verlängerung einer Aufenthaltsbewilligung zur Zustimmung vorzulegen ist, wenn das BFM ein solches Zustimmungsverfahren zur Koordination der Praxis im Rahmen des Gesetzesvollzugs für bestimmte Personen- und Gesuchskategorien als notwendig erachtet. 54 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 4.3.

55 Art. 3 Abs. 2 Bst. c und i und Abs. 4 BGIAA.

Präzisierung der «unfreiwilligen Arbeitslosigkeit» Damit die zuständigen kantonalen Behörden die Regeln des Freizügigkeitsabkom- mens vollziehen können, müssen sie aber nicht nur (soweit nötig) in das nationale Recht umgesetzt werden. Gerade um einen einheitlichen Vollzug zu unterstützen, haben die Bundesbehörden auch Weisungen zu erlassen, in denen sie das Freizügig- keitsabkommen und die verschiedenen nationalen Bestimmungen erläutern. Das dafür zuständige BFM hat denn auch Weisungen zur (schrittweisen) Einführung der Personenfreizügigkeit publiziert. Dabei hat es das Amt allerdings unterlassen, den Begriff der «unfreiwilligen Arbeitslosigkeit» zu definieren. Das ist deshalb problematisch, weil es sich dabei um einen Begriff handelt, der in Bezug auf das Aufenthaltsrecht von grosser Bedeutung, für das Schweizer Recht aber neu ist.56 In seiner Medienmitteilung vom 15. Januar 2014 stellt der Bundesrat nun in Aus- sicht, die Voraussetzungen klar zu definieren, unter denen EU/EFTA-Zugewanderte ihr Aufenthaltsrecht verlieren, wenn diese ihre Erwerbstätigkeit aufgeben. Die GPK- N geht davon aus, dass in diesem Rahmen geregelt werden soll, was unter «unfrei- williger Arbeitslosigkeit» zu verstehen ist. In Anbetracht der Bedeutung des Begriffs auch für die Steuerungsmöglichkeit der Zuwanderung erachtet die GPK-N eine Klärung für notwendig und dringlich.

Empfehlung 8 Klärung der Rechtslage Der Bundesrat sorgt dafür, dass die zuständigen Behörden den Begriff der un- freiwilligen Arbeitslosigkeit gemäss Artikel 6 Absätze 1 und 6 Anhang I FZA und damit die Rechtslage in Bezug auf die Möglichkeiten eines Entzugs des Aufenthaltsrechts für EU/EFTA-Angehörige aufgrund von Arbeitslosigkeit um- gehend klären und allfällige vollzugsnotwendige Vorgaben den Kantonen kom- munizieren.

Ressourcensituation Bezogen auf das heutige Aufgabenprofil stellt die GPK-N gestützt auf den Bericht der PVK57 ein Missverhältnis zwischen den vielfältigen Aufgaben der zuständigen Sektion Personenfreizügigkeit im BFM und den verfügbaren personellen Ressourcen fest. Dies führt gerade in Zeiten, in denen regelmässig Rechtsänderungen und Wei- sungsanpassungen anstehen, zur Vernachlässigung der Aufsichtsfunktion.

56 Vgl. Art. 6 Abs. 1 und 6 Anhang I FZA. Im Umkehrschluss zur Regelung in Abs. 6 Anhang I FZA, wonach bei unfreiwilliger Arbeitslosigkeit die Möglichkeit, dass aufent- haltsrechtliche Konsequenzen gezogen werden können, davon abhängt, wie lange das Ar- beitsverhältnis gedauert hat, ist bei freiwilliger Arbeitslosigkeit unter Umständen ein Wi- derruf der Aufenthaltserlaubnis auch sofort zulässig. 57 Evaluation zum Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern unter dem Personenfrei- zügigkeitsabkommen, Bericht der PVK vom 6. November 2013, Kap. 4.4.

Empfehlung 9 Ressourcenausstattung der zuständigen Sektion im BFM Der Bundesrat veranlasst umgehend, dass das Amt bzw. das Departement dafür sorgt, dass die Aufgaben und Ressourcen der zuständigen Sektion in einem aus- gewogenen Verhältnis stehen, damit dieses eine aktive Aufsicht betreiben kann.

4 Schlussfolgerung

Die GPK-N stellt fest: Der Schweiz stehen nur beschränkte Möglichkeiten zur Verfügung, die FZA-Zuwanderung im Bedarfsfall zu steuern. So können Personen, die unter dem FZA in die Schweiz gekommen sind, in vielfältiger Weise Ansprüche auf Sozialleistungen geltend machen, ohne dass dies zum Verlust des Aufenthalts- rechts führt. Allerdings handelte es sich bisher bei der Zuwanderung unter dem Personenfreizügigkeitsabkommen im Wesentlichen um eine Arbeitsmigration: Wer in diesem Rahmen in die Schweiz eingereist ist, kam, um hier zu arbeiten, und hat dies in der Regel auch getan. Allerdings sieht die GPK-N auch Handlungsbedarf: – So besassen die kantonalen Vollzugsbehörden regelmässig die notwendigen Informationen nicht, um das Aufenthaltsrecht im Einzelfall auch wirklich einschränken und damit von den wenigen Steuerungsmöglichkeiten Gebrauch machen zu können. – Die Informationen, die den Migrationsbehörden tatsächlich zur Verfügung gestanden haben, nutzten diese bisher nicht konsequent, um von ihren Mög- lichkeiten zur Beschränkung des Aufenthaltsrechts Gebrauch zu machen. – Und letztlich schauten die Aufsichtsbehörden des Bundes dieser Entwick- lung zu, ohne sich dafür einzusetzen, dass bessere Grundlagen geschaffen werden, damit die Möglichkeiten der Steuerung der FZA-Zuwanderung auch ausgeschöpft werden (können).

5 Weiteres Vorgehen

Die GPK-N ersucht den Bundesrat, bis zum 15. August 2014 zu den Feststellungen und Empfehlungen dieses Berichts und der PVK-Evaluation Stellung zu nehmen. Dabei ist unter Bezugnahme auf das für Juni 2014 in Aussicht gestellte Umset- zungskonzept zur neuen Verfassungsbestimmung über die Zuwanderung auch darzulegen, mit welchen Massnahmen und bis wann er die Empfehlungen der Kommission umzusetzen gedenkt.

4. April 2014 Im Namen der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates Der Präsident: Rudolf Joder Die Sekretärin: Beatrice Meli Andres Der Präsident der Subkommission EJPD/BK: Alfred Heer Der Sekretär der Subkommission EJPD/BK: Philipp Mäder

Abkürzungsverzeichnis

Abs. Absatz AHV Alters- und Hinterlassenenversicherung AVIG Bundesgesetz über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung vom 25. Juni 1982 (Arbeitslosenversi- cherungsgesetz, SR 837.0) Art. Artikel AuG Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer vom 16. Dezember 2005 (Ausländergesetz, SR 142.20) BBl Bundesblatt BFM Bundesamt für Migration BFS Bundesamt für Statistik BFV Bundesamt für Sozialversicherungen BGIAA Bundesgesetz über das Informationssystem für den Ausländer- und den Asylbereich vom 20. Juni 2003 (SR 142.51) BK Bundeskanzlei Bst. Buchstabe bzw. beziehungsweise EFTA Europäische Freihandelszone (European Free Trade Association) EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EU Europäische Union FZA Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einer- seits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit; abgeschlossen am 21. Juni 1999 (Freizügigkeitsabkommen, SR 0.142.112.681) GPK Geschäftsprüfungskommissionen GPK-N Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates PVK Parlamentarische Verwaltungskontrolle insb. insbesondere IV Invalidenversicherung Kap. Kapitel RAV Regionales Arbeitsvermittlungszentrum SR Systematische Rechtssammlung u. a. unter anderem/anderen VEP Verordnung über die schrittweise Einführung des freien Personen- verkehrs zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten sowie unter den

Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation vom 22. Mai 2002 (Verordnung über die Einführung des freien Personen- verkehrs, SR 142.203) vgl. vergleiche VZAE Verordnung über Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (SR 142.201) WBF Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung ZEMIS Zentrales Migrationsinformationssystem z. B. zum Beispiel

Anhang 1

Zusammenstellung verschiedener Feststellungen zum kantonalen Vollzug des Personenfreizügigkeitsabkommens und zur Gewährung von Niederlassungsbewilligungen (Empfehlung 6)

Nachfolgende Feststellungen der PVK verlangen nach einer Klärung. Der Bundesrat ist dazu aufgefordert, die Gründe für diese Feststellungen zusammen mit den Kanto- nen zu klären und darüber Bericht zu erstatten: Feststellung 1: Es bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Kantonen bei der Gewährung von Niederlassungsbewilligungen (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 7.1, Grafik 27, sowie Materialien, Teil III, Tabellenanhang, Kapitel 2.6, Tabelle A 22). Feststellung 2: Personen, die zum Zweck der Ausbildung einreisen, erhalten in einigen Kantonen relativ oft B-Bewilligungen mit einer Gültigkeit von über einem Jahr, obschon für solche Personen bloss eine während der Dauer der Ausbildung jährlich erneuerbare Bewilligung für ein Jahr vorgesehen ist (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 7.1, Grafik 28). Feststellung 3: Es gibt klare Hinweise darauf, dass die Daten im ZEMIS nicht aktuell sind und sich die Nachführung der ZEMIS-Daten von Kanton zu Kanton erheblich unterscheidet (Materialien, Teil III, Kapitel 7.1, Grafik 26, und Materia- lien, Teil III, Kapitel 7.1, Grafik 25). Feststellung 4: Die Dauer und die Konsequenzen einer aufenthaltsrechtlich relevan- ten Arbeitslosigkeit unterscheiden sich je nach Kanton (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 7.2.1, Grafik 29; Materialien, Teil III, Kapitel 7.2.3, Tabellen 80 und 81, sowie Materialien, Teil III, Kapitel 7.2.3, Grafik 31).58 Feststellung 5: Die Dauer und die Konsequenzen eines aufenthaltsrechtlich relevan- ten Sozialhilfebezugs unterscheiden sich je nach Kanton (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 7.2.2, Grafik 30 und Tabellenanhang, Tabelle A64, sowie Materialien, Teil III, Kapitel 7.2.3, Grafik 32 und Tabelle 83).59 Feststellung 6: Von den Personen mit Aufenthaltszweck «Stellensuche» haben über

4 % eine B-Bewilligung, obwohl der Aufenthalt zum Zweck der Stellensuche auf

maximal 12 Monate beschränkt ist (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 4.2.3, Tabel- le 33). Feststellung 7: Rund 2,5 % der unter dem FZA eingereisten Personen haben keine Bewilligung, sind jedoch sowohl im ZEMIS als auch bei der AHV registriert (vgl. Materialien, Teil III, Kapitel 4.2.3, Tabelle 32).

58 Aufgrund von unklaren Definitionen dieser Konstellationen und fehlenden Daten (im ZEMIS werden aufenthaltsbeschränkende Massnahmen nicht erfasst) konnten die Häu- figkeit der verschiedenen Konstellationen und deren Konsequenzen nur indirekt ermittelt bzw. geschätzt werden. Die Ergebnisse sind deshalb mit Vorsicht zu interpretieren.

59 Dito.