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Botschaft zur Optimierung des Rechnungsmodells (NRM)

vom 12. November 2014

Sehr geehrter Herr Nationalratspräsident Sehr geehrter Herr Ständeratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren

Mit dieser Botschaft unterbreiten wir Ihnen, mit dem Antrag auf Zustimmung, den Entwurf einer Änderung des Bundesgesetzes über den eidgenössischen Finanzhaus- halt.

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Nationalratspräsident, sehr geehrter Herr Ständeratspräsident, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzüglichen Hoch- achtung.

12. November 2014 Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundespräsident: Didier Burkhalter Die Bundeskanzlerin: Corina Casanova

2014-1816 9329

Übersicht

Mit der vorliegenden Botschaft wird die Optimierung des Rechnungsmodells und die gesetzliche Verankerung der Sparkasse Bundespersonal (SKB) unterbreitet. Das Rechnungsmodell (NRM) hat sich grundsätzlich bewährt. Aufgrund der bisher gemachten Erfahrungen werden jedoch einige Verbesserungen vorge- schlagen. Die Finanzkommissionen wurden vorgängig zu den Vorhaben konsul- tiert.

Ausgangslage Mit der Einführung des NRM vollzog der Bund 2007 den Schritt von der Cash-Sicht zu einer nach der Accrual-Methode aufbauenden Rechnungslegung. Seither richtet er seine Rechnungslegungsgrundsätze für die Rechnung und die Budgetierung an den International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) aus. In der Zwi- schenzeit ist die Entwicklung sowohl auf nationaler wie internationaler Ebene fortgeschritten. Die Kantone haben 2008 das Harmonisierte Rechnungslegungs- modell für die Kantone und Gemeinden (HRM2) ähnlich wie der Bund reformiert. Die IPSAS, aber auch die internationalen Statistikwerke haben ebenfalls Neuerun- gen eingeführt, deren Übernahme zu prüfen ist. Verbesserungspotenzial wird aber auch in der Bundesrechnung (Staatsrechnung, Band 1) geortet. Die Botschaft schlägt vor, eine Geldflussrechnung (GFR) einzufüh- ren, die Gliederung der Erfolgsrechnung (ER) anzupassen und die Finanzierungs- und Mittelflussrechnung (FMFR) auf die Finanzierungsrechnung (FR) zu reduzie- ren. Gemäss Bundesratsbeschluss vom 31. Oktober 2007 ist längstens vier Jahre nach erstmaliger Erstellung der Konsolidierten Rechnung Bund (KRB) der Einbezug von weiteren Organisationen in die Konsolidierung zu prüfen. Mit dem Rechnungsjahr

2013 wurde die fünfte KRB vorgelegt. Der Informationsgewinn ist im Vergleich zur

Bundesrechnung jedoch gering. Das weitere Vorgehen ist deshalb neu zu beurteilen. Aufgrund der Entwicklungen, insbesondere im regulativen Umfeld, soll für die seit

1951 bestehende Sparkasse Bundespersonal (SKB) eine explizite gesetzliche Grund-

lage geschaffen werden. Damit soll sichergestellt werden, dass die SKB weiterhin alle rechtlichen zwingenden nationalen und internationalen Vorgaben erfüllen kann. Gleichzeitig sollen die Datenschutzbestimmungen zur SKB vom Bundespersonalge- setz ins Finanzhaushaltgesetz verschoben und ergänzt werden. Aufgrund der auf den 1. Januar 2014 in Kraft getretenen Neuregelung des Bundes- beitrags an die Invalidenversicherung (IV) kann der Bundesbeitrag im laufenden Jahr vollständig beglichen werden. Bisher musste die Schlussabrechnung der IV abgewartet werden, was zur Folge hatte, dass allfällige Nachzahlungen oder Rück- erstattungen der Rechnung des Folgejahrs belastet beziehungsweise gutgeschrieben wurden. Die Umsetzung der Neuregelung macht indes eine Ergänzung der Bestim- mungen zu den Kreditüberschreitungen im Finanzhaushaltgesetz nötig.

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Die Vorhaben in dieser Botschaft haben keinen direkten Bezug zum Neuen Füh- rungsmodell für die Bundesverwaltung (NFB). Dennoch soll die zeitliche Umsetzung mit dem NFB koordiniert werden, damit grössere Änderungen in der Finanzbericht- erstattung nur in einem Jahr vollzogen werden müssen. Die Finanzkommissionen beider Räte wurden zu den Vorhaben der Optimierung des NRM konsultiert und haben in ihren Plenumssitzungen vom 23. Januar 2014 (FK-S) und 31. Januar 2014 (FK-N) entsprechende Beschlüsse dazu gefasst (siehe Ziff. 1.8).

Inhalt der Vorlage Finanzinstrumente Mit den IPSAS 28–30 wurden per 1. Januar 2013 drei neue Rechnungslegungsstan- dards im Bereich der Finanzinstrumente in Kraft gesetzt. Betroffen sind hauptsäch- lich Darlehen im Verwaltungsvermögen, Beteiligungen, Garantien, Bürgschaften und Anleihen. Es wird vorgeschlagen, die neuen Regelungen auch beim Bund einzu- führen. Die vorgeschlagenen Lösungen zur Umsetzung sind konform mit den Vorga- ben der Finanzstatistik, mit HRM2 sowie mit der Praxis anderer Länder, welche einen vergleichbaren Rechnungslegungsstandard anwenden. Die neuen Vorgaben haben Bewertungsänderungen zur Folge (insbesondere bei den Anleihen), die sich auf die Bruttoschulden und die Finanzierungsrechnung auswirken. Die geänderte Buchungspraxis bei den Agios/Disagios gegenüber heute führt zu einer glättenden Wirkung auf die Finanzierungsrechnung und hat damit auch Auswirkungen auf den Ausgabenplafonds. Im Gegenzug steigen die Bruttoschulden leicht an.

Einführung Geldflussrechnung – Beschränkung auf eine Finanzierungsrechnung Die Finanzierungs- und Mittelflussrechnung (FMFR) ist keine reine Cash-Rech- nung, sondern umfasst zusätzlich zu den Geldflüssen auch debitorische Guthaben und kreditorische Verpflichtungen. Zudem gibt es keine klare Trennung der Stufen operative Tätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzierungstätigkeit, wie das von IPSAS für eine Geldflussrechnung (GFR) gefordert wird. Die heutige Form der FMFR ist schwer verständlich und führt deshalb immer wieder zu Erklärungs- und Interpretationsschwierigkeiten. Aus diesen Gründen soll eine GFR eingeführt und die FMFR auf eine Finanzierungsrechnung (FR) beschränkt werden.

Anpassungen bei der Gliederung der Erfolgsrechnung Die Erfahrung seit der Einführung von NRM hat gezeigt, dass die Vergleichbarkeit der Erfolgsrechnung (ER) mit der FR auf Stufe der Ergebnisse von geringer Bedeu- tung ist. Der Ausweis separater Gliederungsstufen für die ausserordentlichen Posi- tionen in der FR ist für die Schuldenbremse wichtig. Für die ER macht dies jedoch wenig Sinn. Ausserordentliche Positionen sollen in der ER zwar als solche erkennt- lich sein, werden jedoch neu in den jeweiligen Gliederungsstufen der ER analog zur GFR integriert. Im Weiteren ist geplant, das Ergebnis aus der Bewertung der nam- haften Beteiligungen getrennt vom Finanzergebnis zu zeigen. Mit diesen Neuerun- gen erhält die ER einen von der FR unabhängigeren Status.

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Wie weiter mit der Konsolidierten Rechnung Bund? Der Nutzen der Konsolidierten Rechnung Bund (KRB) ist abhängig vom gewählten Konsolidierungskreis. In einem Bericht vom Januar 2011 hält die EFK fest, dass die jetzige KRB von geringer Aussagekraft für die Nutzerin oder den Nutzer sei. Die EFV hatte deshalb ein Gutachten in Auftrag gegeben, das die diesbezügliche Praxis im OECD-Raum untersucht. Die Experten gelangen zum Schluss, dass eine konsoli- dierte Rechnung ein fixer Bestandteil der öffentlichen Rechnungslegung in den OECD-Staaten mit modernen öffentlichen Finanzsystemen ist. Ein umfassender Konsolidierungskreis orientiert sich dabei konsequent am Kriterium der Beherr- schung und beinhaltet folglich alle beherrschten Einheiten. Der Nutzen der KRB liegt vor allem in der Rechenschaftsablage und in der umfassenden Information zur Finanz-, Ertrags- und Vermögenslage begründet. Die bestehende KRB vermag indessen nicht zu befriedigen, weshalb das weitere Vorgehen überprüft werden soll. Im Vordergrund stehen zwei Varianten: Die Vollkonsolidierung mit allen vom Bund beherrschten Unternehmen und Organisationen oder der vollständige Verzicht auf die KRB. Der Bundesrat hat sich aufgrund der informellen Konsultationen in den Finanzkommissionen für die Vollkonsolidierung entschieden.

Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die SKB Die SKB ist Teil der Fremdmittelbeschaffung des Bundes und trägt zu einer breite- ren Diversifikation der Investorenbasis bei. Gleichzeitig dient sie der Personalpoli- tik des Bundes. Heute stützt sich die SKB auf Artikel 72 der Finanzhaushaltverord- nung vom 5. April 2006 (FHV; SR 611.01) ab. Mit der neuen gesetzlichen Grundlage soll insbesondere die Tätigkeit der SKB sowie ihre Beziehung zu den Kundinnen und Kunden klar geregelt werden. Auch wird die bisher im Bundesper- sonalgesetz vom 24. März 2000 (SR 172.220.1) verankerte Datenbearbeitung durch die SKB ins Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 2005 (FHG; SR 611.0) integriert.

Kreditüberschreitungen bei Beiträgen an die Sozialversicherungen und bei Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds Artikel 35 FHG regelt, in welchen Fällen eine Kreditüberschreitung nachträglich mit der Staatsrechnung zur Genehmigung unterbreitet werden kann. Diese Aufzäh- lung soll um die Beiträge an die Sozialversicherungen und die Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt in den Bahninfrastrukturfonds ergänzt werden.

Wichtige Änderungen auf Verordnungsstufe Gleichzeitig mit den Änderungen im FHG sollen auch Anpassungen in der FHV vorgenommen werden. Die wichtigsten Änderungen betreffen die nachstehend aufgeführten Gebiete. Die Rüstungsgüter werden – in Abweichung von den IPSAS – nicht in der Bilanz erfasst, da die internationalen Regelwerke der Statistik dies bisher nicht verlangt haben. Mit der geplanten Einführung des revidierten Europäischen Systems Volks- wirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG 2010) gelten jedoch neu auch in der Schweiz Käufe von Waffensystemen als Investitionsausgaben, womit sich die statisti-

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schen Regelwerke den IPSAS angleichen. Um keine Differenz zwischen den statisti- schen Angaben und dem Rechnungsmodell des Bundes zu schaffen, sollen die Rüs- tungsgüter neu bilanziert werden. In der Folge sind ebenfalls die bisher nicht bilan- zierten Anzahlungen für Waren, Dienstleistungen und Rüstungsgüter, deren weitaus grösster Anteil auf die militärischen Güter fällt, zu aktivieren. In Übereinstimmung mit den Stellungnahmen der Finanzkommissionen zur Bilanzie- rung ausgewählter Positionen in der NRM-Eröffnungsbilanz werden Vorsorgever- pflichtungen und übrige Leistungen zu Gunsten der Mitarbeitenden unter den Even- tualverbindlichkeiten geführt.. Die bei der Einführung von NRM bestehende Befürchtung bezüglich möglicher Ansprüche von ausgelagerten Unternehmen auf eine Ausfinanzierung ihrer Vorsorgeeinrichtung im Falle der Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtung beim Bund ist heute jedoch nicht mehr gegeben. Die dies- bezüglichen Verpflichtungen sollen deshalb bilanziert werden, womit die entspre- chende Abweichung von den IPSAS entfällt. Die verschiedenen Massnahmen haben zum Ziel, die Anzahl der Abweichungen von den IPSAS zu reduzieren und so die Rechnung des Bundes sowohl gegen- über dem öffentlichen als auch dem privaten Sektor vergleichbarer und aussage- kräftiger zu machen. Geänderte Vorgaben – vor allem zu den Finanzinstrumenten (IPSAS 28–30) – führen umgekehrt dazu, dass auch eine neue Abweichung von den IPSAS in den Anhang zur FHV aufgenommen werden soll.

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Inhaltsverzeichnis

Übersicht 9330 Abkürzungsverzeichnis 9336

1 Grundzüge der Vorlage 9337

1.1 Ausgangslage 9337

1.1.1 Entwicklungsbedarf beim Rechnungsmodell des Bundes 9337

1.1.2 Konsolidierte Rechnung 9337

1.1.3 Sparkasse Bundespersonal 9338

1.1.4 Kreditüberschreitungen bei Beiträgen an die

Sozialversicherungen und bei Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds 9339

1.1.5 Weitere Anpassungen am Rechnungsmodell 9340

1.2 Die beantragte Neuregelung 9340

1.2.1 Neue Rechnungslegungsgrundsätze zu den

Finanzinstrumenten 9340

1.2.2 Einführung einer Geldflussrechnung sowie Anpassungen

bei der Finanzierungsrechnung und der Erfolgsrechnung 9343

1.2.3 Erweiterung des Konsolidierungskreises 9346

1.2.4 Sparkasse Bundespersonal 9352

1.2.5 Ergänzung der Bestimmungen des FHG zu den

Kreditüberschreitungen 9352

1.3 Weitere Anpassungen auf Verordnungsstufe 9354

1.3.1 Aktivierung Rüstungsgüter und Anzahlungen 9354

1.3.2 Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtung und der übrigen

Leistungen zugunsten der Mitarbeitenden 9358

1.3.3 Neue Abweichung zu den IPSAS 9361

1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 9362

1.4.1 Periodengerechte Erfassung von Agio/Disagio in der

Finanzierungsrechnung 9362

1.4.2 Angleichung der Finanzberichterstattung an

die gängige Praxis 9363

1.4.3 Erweiterter Konsolidierungskreis würde wirtschaftliche

Gesamtbetrachtung der finanziellen Situation ermöglichen 9366

1.4.4 Prüfbericht zur Sparkasse Bundespersonal 9372

1.4.5 Kreditüberschreitungen bei Beiträgen an die

Sozialversicherungen und bei Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds 9375

1.5 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen 9376

1.6 Rechtsvergleich, insbesondere mit dem europäischen Recht 9376

1.7 Stand der Umsetzung 9377

1.8 Ergebnis der Konsultation der Finanzkommissionen 9377

1.8.1 Generelle Rückmeldungen 9377

1.8.2 Umgesetzte Anliegen 9378

1.8.3 Weitere Anliegen: Aktivierung der Rüstungsgüter und

Anzahlungen 9378

9334

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 9379

3 Auswirkungen 9391

3.1 Auswirkungen auf den Bund 9391

3.1.1 Umsetzungs- und zusätzliche Betriebskosten 9391

3.1.2 Personelle Auswirkungen 9392

3.1.3 Auswirkungen auf die Informatik 9393

3.1.4 Auswirkungen auf den Bundeshaushalt insgesamt 9393

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden 9394

3.3 Weitere Auswirkungen 9394

4 Verhältnis zur Legislaturplanung 9395

5 Rechtliche Aspekte 9395

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 9395

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 9395

5.3 Erlassform 9395

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 9396

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 9396

Anhänge

1 Konsolidierungskreis 9397

2 Geldflussrechnung (GFR) 9398

3 Neugliederung Erfolgsrechnung (ER) 9400

4 Segmentberichterstattung in der KRB 9401

5 Bilanzierung Rüstungsgüter in ausgewählten Ländern 9402

6 Übersicht Bilanzierung Vorsorgeverpflichtungen 9403

Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltgesetz, FHG) (Optimierung Neues Rechnungsmodell) (Entwurf) 9405

9335

Abkürzungsverzeichnis

EFTA Europäische Freihandelsassoziation ER Erfolgsrechnung ESS Europäisches Statistisches System ESVG Europäisches System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen EU Europäische Union FDK Konferenz der kantonalen Finanzdirektorinnen und Finanzdirektoren FK Finanzkommissionen FMFR Finanzierungs- und Mittelflussrechnung FR Finanzierungsrechnung GFR Geldflussrechnung GFSM Government Finance Statistics Manual HRM2 Harmonisiertes Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden IKS Internes Kontrollsystem IPSAS International Public Sector Accounting Standards IWF Internationaler Währungsfonds KRB Konsolidierte Rechnung Bund NRM Rechnungsmodell des Bundes OECD Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung SRS-CSPCP Schweizerisches Rechnungslegungsgremium für den öffentlichen Sektor Swiss GAAP FER Stiftung für Fachempfehlungen zur Rechnungslegung VGR Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung der Schweiz

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Botschaft

1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

1.1.1 Entwicklungsbedarf beim Rechnungsmodell

des Bundes Die finanzielle Führung wurde durch die Schuldenbremse, aber auch durch das 2007 eingeführte neue Rechnungsmodell des Bundes (NRM) verbessert. Das NRM be- leuchtet die finanziellen Vorgänge und Verhältnisse aus doppelter Perspektive: aus der Finanzierungs- und aus der Erfolgssicht. Die Finanzierungssicht ist entscheidend für die Gesamtsteuerung des Bundeshaushalts. Sie ist die massgebliche Perspektive in Bezug auf die Schuldenbremse. Dagegen stellt die Erfolgssicht den im Rahmen der Aufgabenerfüllung anfallenden Aufwand (Wertverzehr) und Ertrag (Wertzu- wachs) dar; sie bildet die Grundlage für die Verwaltungs- und Betriebsführung und ist ein wichtiger Bestandteil der Finanzberichterstattung. Mit der Einführung von NRM hat sich der Bund verpflichtet, sich an den Internatio- nal Public Sector Accounting Standards (IPSAS) zu orientieren. Dieser Entscheid bewirkt, dass bei Änderungen dieser Standards die Rechnungslegung des Bundes überprüft und gegebenenfalls angepasst werden muss. Die gewichtigsten seither erfolgten Änderungen betreffen die Darstellung, Erfassung, Bewertung und Offenle- gung von Finanzinstrumenten (Darlehen, Beteiligungen, Anleihen, etc.); sie sind per 1. Januar 2013 in Kraft getreten und eine Evaluation der Übernahme dieser Stan- dards drängt sich auf. Bei der Einführung von NRM hat man sich entschieden, in einzelnen Punkten (z. B. Aktivierung von Rüstungsgütern, Bilanzierung von Vorsorgeverpflichtungen) von den IPSAS abzuweichen. Basierend auf der mittlerweile siebenjährigen Erfahrung mit NRM ist es nun möglich, die damaligen Entscheide zu überprüfen und gegebe- nenfalls auf einzelne Abweichungen zu verzichten. Auch die Finanzberichterstattung unter NRM mit Bilanz, Finanzierungs- und Erfolgsrechnung vermag die Anforderungen der IPSAS nicht vollständig zu erfüllen. Es fehlt eine Geldflussrechnung und damit eine wichtige Informationsquelle, welche im internationalen Vergleich – aber auch bei den Kantonen und Gemeinden – zunehmend anzutreffen ist. Gleichzeitig wird die Erfolgsrechnung aufgrund des Rechnungsaufbaus zu stark in Abhängigkeit der Finanzierungsrechnung beurteilt. Eine Neugliederung der Erfolgsrechnung würde deren Eigenständigkeit stärken und gleichzeitig die individuelle Aussagekraft verdeutlichen.

1.1.2 Konsolidierte Rechnung

Der Bund erstellte erstmals für das Rechnungsjahr 2009 eine konsolidierte Rech- nung. Der Konsolidierungskreis umfasst gemäss Artikel 55 Absatz 1 Finanzhaus- haltgesetz vom 7. Oktober 20051 (FHG) die folgenden Einheiten (vgl. Anhang 1):

1 SR 611.0

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– Stammhaus Bund – Sonderrechnungen – Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rech- nung Der so gewählte Konsolidierungskreis entspricht den Minimalvorgaben des Finanz- haushaltgesetzes und vermittelt einen Überblick über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage der der «Verwaltungsebene Bund» zurechenbaren Einheiten und Organisationen. Jedoch sind die gewonnenen Informationen von bescheidener Aussagekraft und vermitteln zur bestehenden Bundesrechnung keinen signifikanten Zusatznutzen. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat eine Beurteilung der Konsolidierungsprozesse sowie der Aussagekraft der Konsolidierten Rechnung Bund (KRB) vorgenommen.2 Sie äussert sich insbesondere zum aktuellen Konsoli- dierungskreis und stellt dazu fest (S. 14): In einem öffentlichen Gemeinwesen kann der «richtige» Konsolidierungskreis nicht mit Bestimmtheit und nicht allein von Fachleuten gezogen werden. Fachlich ist als einziges Kriterium die Beherrschung einer Konsolidierungseinheit massgebend. Dieser binäre Ansatz greift bei der KRB zu kurz. Die zentrale Frage lautet: Wozu soll die KRB dienen? Solange die politischen Instanzen oder andere interessierte Kreise nicht klar kommunizieren, für welche Entscheide sie ergänzend die KRB benötigen, fehlt der Massstab, um zu beurteilen, ob der Konsolidierungskreis «kor- rekt» gebildet wurde. Mit der in der gegenwärtigen Form erstellten konsolidierten Rechnung wird dem gesetzlichen Auftrag Genüge getan; das Erreichte ist als Zwischenstufe zu betrach- ten. Die Finanzkommission des Nationalrates verlangt in ihrer Stellungnahme vom 1. Juli 2007 zum ersten Ausbauschritt der KRB: Längstens fünf Jahre nach erfolgter erstmaliger Konsolidierung ist in einem zweiten Schritt ein Vorschlag zur Konsolidierung der Organisationen, die unter Artikel 55 Absatz 2 FHG fallen, gemäss den IPSAS-Kriterien zu unterbreiten. Ähnlich äusserte sich damals die Finanzkommission des Ständerates. Auf dieser Grundlage erfolgt eine Neubeurteilung der KRB.

1.1.3 Sparkasse Bundespersonal

Die SKB besteht seit Oktober 1951 und ist fest etabliert. Sie dient der Mittelbeschaf- fung des Bundes und stellt gleichzeitig eine sichere Anlagemöglichkeit für das Bundespersonal dar. Bisher besteht für die SKB keine explizite gesetzliche Grund- lage. Das Bundesamt für Justiz kam in einem Gutachten vom 29. März 1995 zum Thema «Erfordernis der gesetzlichen Grundlage im Bereich der Leistungsverwal- tung»3 zum Schluss, dass aufgrund des Gleichgewichts zwischen Leistung und Gegenleistung auf eine explizite gesetzliche Grundlage verzichtet werden kann.

2 «Konsolidierte Rechnung Bund – Beurteilung der Konsolidierungsprozesse, Aussage- fähigkeit der konsolidierten Rechnung Bund»; EFK-Bericht Nr. 1.10368.601.00188.02; Januar 2011.

3 Publiziert in VPB 60.1 (www.vpb.admin.ch).

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Die Argumente von 1995 werden durch Entwicklungen im wirtschaftlichen, regu- lativen und politischen Umfeld überlagert, welche heute nach einer formell- gesetzlichen Grundlage verlangen. So dürfen zum Beispiel nach dem seit dem 1. Januar 2011 geltenden Artikel 41 FHG Verwaltungseinheiten Dritten gewerbliche Leistungen nur erbringen, soweit ein Gesetz sie hierzu ermächtigt. Werden diesen Dritten zudem Leistungen zu nicht marktkonformen Preisen erbracht, ist auch der Subventionsaspekt zu beachten. Die SKB erbringt ihre Dienstleistungen nicht nur gegenüber Angestellten und ehemals Angestellten, sondern – unter gewissen Voraussetzungen – auch gegenüber Ehegatten, eingetragenen Partnern und Lebens- partnern von verstorbenen Angestellten. Diese sind aus Sicht der SKB im Sinne von Artikel 41 FHG als Dritte zu bezeichnen. Ebenfalls um Dritte handelt es sich bei Angestellten von ausgelagerten Organisationen gemäss der Regierungs- und Ver- waltungsorganisationsverordnung vom 25. November 19984 (RVOV), die zur Kon- tobeziehung berechtigt sind. Ausserdem hat sich auch die SKB entwickelt. Per 31. Dezember 2013 führte die SKB 25 971 Konten. Die bei ihr hinterlegten Kun- dengelder haben sich seit 1995 mehr als verdoppelt. Aktuell sind Kundengelder von knapp 3 Milliarden Franken angelegt. Die Leistungen der SKB wurden im vorgege- benen Rahmen, welcher die Möglichkeit umfasst, ein Sparkonto zu führen und darüber Zahlungen abzuwickeln, an die Kundenbedürfnisse angepasst. So wurden die Führung eines zweiten Kontos pro Kundin oder Kunde, einer Debitkarte und der elektronischer Zahlungsverkehr ermöglicht. Die SKB bietet aber weiterhin keine Kredite und auch keine Wertschriftenverwaltung an. Rund 11 100 Personen verfü- gen über eine Maestro-Karte der SKB und gut 11 800 Kundinnen und Kunden haben einen E-Banking Zugang. Aufgrund der heutigen Grösse und Bedeutung der SKB, der geänderten Anforderun- gen im regulativen Umfeld – insbesondere bei der Bekämpfung der Geldwäscherei und im internationalen Steuerrecht – und der gewerblichen Tätigkeit soll eine gesetzliche Grundlage geschaffen und damit die SKB und ihre Tätigkeit rechtlich und auch politisch abgestützt werden.

1.1.4 Kreditüberschreitungen bei Beiträgen

an die Sozialversicherungen und bei Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds Auf den 1. Januar 2014 ist der neue Finanzierungsmechanismus für die IV gemäss Artikel 78 Absätze 1–3 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 19595 über die Invaliden- versicherung (IVG) in Kraft getreten. Dadurch ist es möglich, die Schlussabrech- nung der IV bereits im laufenden Jahr und nicht erst im Folgejahr zu verbuchen. Allerdings können die Mittelwegen des späten Bekanntwerdens der effektiven Höhe des Beitrags nicht auf dem üblichen Weg beantragt werden, weshalb eine Ergänzung von Artikel 35 Buchstabe a FHG vorgeschlagen wird (vgl. Ziff. 1.2.5). Der mit dem Bundesbeschluss über die Finanzierung und den Ausbau der Eisen- bahninfrastruktur (FABI) geschaffene Bahninfrastrukturfonds (BIF) wird aus ver- schiedenen zweckgebundenen Einnahmen sowie mit einer indexierten Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt geäufnet. Dabei ist eine periodengerechte Erfas-

4 SR 172.010.1 5 SR 831.20

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sung geplant. Auch in diesem Fall kann erst sehr spät festgestellt werden, ob der Kredit ausreichend ist, weshalb Kreditüberschreitungen dem Parlament nachträglich mit der Staatsrechnung unterbreitet werden sollen.

1.1.5 Weitere Anpassungen am Rechnungsmodell

Gleichzeitig mit den vorgeschlagenen Gesetzesänderungen sollen weitere Anpas- sungen am Rechnungsmodell vorgenommen werden, die nur auf Ebene Finanzhaus- haltverordnung vom 5. April 20066 (FHV) zu regeln sind (vgl. Ziff. 1.3). Zusammen mit den Änderungen, die das FHG betreffen, wird so eine umfassende Anpassung am Rechnungsmodell gewährleistet.

1.2 Die beantragte Neuregelung

1.2.1 Neue Rechnungslegungsgrundsätze

zu den Finanzinstrumenten Auf den 1. Januar 2013 wurden vom IPSAS Board neue Standards im Bereich der Finanzinstrumente für bislang nicht geregelte Finanzvorfälle in Kraft gesetzt, deren Übernahme der Bund auf den 1. Januar 2017 plant: – IPSAS 28 Finanzinstrumente: Darstellung – IPSAS 29 Finanzinstrumente: Erfassung und Bewertung – IPSAS 30 Finanzinstrumente: Offenlegung Die Einführung von IPSAS 29 bedingt eine Anpassung und Ergänzung der beste- henden Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze für verschiedene Bilanzpositio- nen.

Finanzvermögen und -verbindlichkeiten Für die Bewertung von Finanzinstrumenten des Finanzvermögens und der Finanz- verbindlichkeiten schreibt IPSAS 29 grundsätzlich zwei Bewertungsmethoden vor: – Fortgeführte Anschaffungskosten (at amortized cost): Anwendung eines über die Laufzeit gleichbleibenden Abdiskontierungssatzes, mit dem zukünf- tige Zahlungsmittelzuflüsse oder -abflüsse über die erwartete Laufzeit abdiskontiert werden. Diese Methode wird bei sämtlichen Finanzinstrumen- ten angewendet, welche bis Endverfall gehalten werden (z. B. Bundesanlei- hen, Geldmarktbuchforderungen, Darlehen im Finanzvermögen). Dies hat insbesondere Auswirkungen auf die Bewertung der eidgenössischen Anlei- hen und die Verbuchung des Agios/Disagios in der Finanzierungsrechnung. Bedingt durch diese Neuregelung verändern sich auch die Bruttoschulden (vgl. Ziff. 1.4.1).

6 SR 611.01

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– Verkehrswert (Fair Value): In erster Linie werden Marktpreise zur Bestim- mung des Verkehrswerts herangezogen. Falls keine Marktpreise vorhanden sind, kommen geeignete und anerkannte Bewertungsmodelle zum Einsatz. Diese Methode ist lediglich für derivative Finanzinstrumente von Bedeutung (Fremdwährungsgeschäfte zur Absicherung, Zinssatzswaps, Optionen). Heute gelangen für das Finanzvermögen und die Finanzverbindlichkeiten unter- schiedliche Bewertungsmethoden zur Anwendung. Die Finanzverbindlichkeiten sind zudem nicht explizit in Artikel 50 FHG geregelt. IPSAS 30 verlangt zusätzliche Informationen, welche im Anhang offenzulegen sind, beispielsweise zu den Risiken (Kredit-, Liquiditäts- und Marktrisiko) sowie Sensitivitätsanalysen. Im Wesentlichen werden diese Informationen bereits im Tätigkeitsbericht der Bundestresorerie veröf- fentlicht.

Darlehen im Verwaltungsvermögen Bei den meisten Darlehen im Verwaltungsvermögen stellt ein bedeutender Teil der Ausgaben Subventionen dar. Ein Teil des jeweiligen Darlehens kann jedoch als Finanzinstrument betrachtet werden, soweit Zinserträge anfallen oder eine Rückzah- lung vorgesehen ist. Die heute zum Nominalwert bewerteten Darlehen im Verwal- tungsvermögen sind gemäss IPSAS 29 zu fortgeführten Anschaffungskosten zu bewerten. Eine Vielzahl dieser Darlehen sind zu Vorzugskonditionen gewährt wor- den (bedingt rückzahlbare, zinslose oder zinsvergünstigte Darlehen). Aufgrund dieser Subventionskomponente fällt der Wert zu fortgeführten Anschaffungskosten zumeist tiefer aus als der Nennwert. Die Differenz stellt Transferaufwand dar und ist im Zeitpunkt der Gewährung der Erfolgsrechnung zu belasten. Die Darlehen sind in der Folge über die vertragliche Laufzeit aufzuzinsen (via Zinsertrag). Mit abneh- mender Restlaufzeit erhöht sich der Wert der Darlehen wieder, bis er zum Zeitpunkt der fälligen Rückzahlung dem Nominalwert entspricht. Die Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten hat insbesondere Auswirkun- gen auf die Wertberichtigungen, welche sich um voraussichtlich rund 2 Milliarden reduzieren werden. Dies ist praktisch vollständig auf die Darlehen landwirtschaftli- che Investitions- und Betriebskredite zurückzuführen. Die heute vollständige Wert- berichtigung dieser Darlehen ist unter IPSAS 29 nicht mehr gerechtfertigt. Die Bewertungsänderungen haben keinen Einfluss auf die Finanzierungsrechnung und die Bruttoschulden, führen aber zu einer Erhöhung des Eigenkapitals beziehungs- weise einer Reduktion des Bilanzfehlbetrags.

Beteiligungen Beteiligungen mit einem Anteil von weniger als 20 Prozent und ohne massgeblichen Einfluss fallen unter die Bestimmungen von IPSAS 29 und sind zum Verkehrswert (Fair Value) anzusetzen. Falls dieser nicht verlässlich ermittelt werden kann, ist auf Anschaffungswerte abzustellen. In einem ersten Schritt ist daher zu prüfen, ob für die betreffende Beteiligung ein Verkehrswert ermittelbar ist, beispielsweise auf Grundlage von Börsenkursen oder der erwarteten zukünftigen Dividenden. Ist dies nicht der Fall, sind Anschaffungswerte beizuziehen. Bei den Beteiligungen unter

20 Prozent des Bundes sind zurzeit weder regelmässige Rückflüsse noch beobacht-

bare Marktwerte vorhanden, sodass eine Bewertung zum Verkehrswert kaum mög- lich ist. Damit sind sie weiterhin zu Anschaffungswerten zu verbuchen, was der heutigen Praxis entspricht. Durch die Anpassung von Artikel 50 Absatz 2 Buch-

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stabe b FHG wird aber im Hinblick auf zukünftige Beteiligungen die Möglichkeit zur Bewertung zu Verkehrswerten explizit geschaffen. Gemäss Artikel 58 FHV werden Beteiligungen von 20 Prozent oder mehr zum anteiligen Eigenkapital (Equitywert) bewertet, wenn dieses mindestens 100 Millio- nen beträgt (namhafte Beteiligungen). Diese Wesentlichkeitsgrenze ist nicht IPSAS- konform. Die Einführung der IPSAS 28–30 Finanzinstrumente wird deshalb zum Anlass genommen, die Wesentlichkeitsgrenze in der Verordnung abzuschaffen, damit eine Gleichbehandlung aller Beteiligungen nach IPSAS 7 sichergestellt ist. Für die meisten Beteiligungen, welche unter diese Wesentlichkeitsgrenze fallen, kann das anteilige Eigenkapital relativ problemlos ermittelt werden. Neu zum antei- ligen Eigenkapital würden namentlich einzelne Transportunternehmen, wie die BLS AG, die Matterhorn Gotthard Infrastruktur AG und die Rhätische Bahn bewertet, was insgesamt zu einer Aufwertung in der Bilanz von rund 180 Millionen führt.

Finanzielle Garantien und Bürgschaften Vertragliche finanzielle Garantien und Bürgschaften sind gemäss IPSAS 29 unter gewissen Voraussetzungen als Finanzverbindlichkeit zu passivieren, namentlich wenn ein Marktpreis vorhanden ist oder ein Fair Value ermittelt werden kann. Falls eine Bewertung nicht möglich ist, sind wie nach heutiger Praxis Rückstellungen oder Eventualverbindlichkeiten gemäss IPSAS 19 zu prüfen. Gemäss IPSAS 19 sind mögliche Verpflichtungen, welche aus Ereignissen in der Vergangenheit resultieren und deren Existenz erst durch das Eintreten von zukünfti- gen Ereignissen bedingt sind, als Eventualverbindlichkeiten zu verbuchen. Mit dem neuen IPSAS 29 wird für Garantien ein anderer Ansatz gewählt: Garantien reflektie- ren zum einen eine Vorteilsgewährung (Subvention), weil der Schuldner infolge der Garantie günstiger zu Krediten kommt beziehungsweise einen tieferen Zins dafür bezahlen muss. Zum anderen übernimmt der Garantiegeber mit der Gewährung einer Garantie gleichzeitig das Risiko eines Ausfalles des Schuldners, für welches in der Regel ein Erwartungswert errechnet werden kann. Dieser Erwartungswert entspricht dem Preis, welcher auf dem Markt für diese Garantie bezahlt werden müsste. Genau zu diesem Wert ist die Garantie gemäss IPSAS 29 als Verbindlichkeit in der Bilanz anzusetzen. Bei vielen Garantien des Bundes ist kein solcher Marktwert verfügbar, sodass in diesen Fällen die heute bereits bestehende Eventualverbindlichkeit belas- sen wird. In Bereichen, wo eine Vielzahl von gleichen oder ähnlichen Garantien gewährt wird (z. B. Bürgschaften an die Transportunternehmen), können die Vorga- ben von IPSAS 29 die Bilanzierung einer Finanzverbindlichkeit notwendig machen, sofern eine verlässliche Schätzung des Risikos möglich ist.

Aufzuhebende Abweichung von den IPSAS: IPSAS 15 Finanzinstrumente – Offenlegung und Darstellung (Anhang 2 und 3 FHV) IPSAS 15 (Offenlegung und Darstellung) wurde ausser Kraft gesetzt und durch die IPSAS 28–30 ersetzt, weshalb die heute bestehende Abweichung von den IPSAS in den Anhängen 2 und 3 FHV aufgehoben werden kann. Gemäss IPSAS 29 ist die Verrechnung von Agio und Disagio bei der Fremdfinanzierung (Nettodarstellung), für welche bislang eine Abweichung ausgewiesen wurde, erlaubt. Das Agio/Disagio bildet neu Teil der Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten. Diese Bewer- tungsmethode bedingt eine Verrechnung von Aufwand und Aufwandminderung, damit netto der Effektivzins der Finanzierungsrechnung belastet wird.

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1.2.2 Einführung einer Geldflussrechnung sowie

Anpassungen bei der Finanzierungsrechnung und der Erfolgsrechnung Einführung einer Geldflussrechnung (GFR) sowie Beschränkung der Finanzierungs- und Mittelflussrechnung (FMFR) auf eine Finanzierungsrechnung (FR) Die heutige FMFR hat zwei unterschiedliche Funktionen zu erfüllen und besteht entsprechend aus zwei Teilen: – Finanzierungsrechnung: In der Hauptsache hat sie die Aufgabe, die Saldi zur Schuldenbremse nachzuweisen. Sie ist daher ein wichtiges und unverzicht- bares Instrument der Haushaltführung. – Mittelflussrechnung: Darüber hinaus soll sie gleichzeitig den Mittelfluss wiedergeben. Beide Anforderungen verlangen aber grundsätzlich unterschiedliche Darstellungen. Die FMFR ist auf die Anforderungen der Schuldenbremse zugeschnitten und ver- mag die Informationsbedürfnisse betreffend Mittelfluss nur unzureichend zu befrie- digen. So ist die FMFR keine reine Cash-Rechnung, sondern umfasst zusätzlich zu den Geldflüssen auch debitorische Guthaben, kreditorische Verbindlichkeiten und andere als finanzierungswirksam eingestufte Transaktionen. Zudem weist sie keine klare Trennung der Stufen operative Tätigkeit, Investitionstätigkeit und Finanzie- rungstätigkeit aus. Der Fonds der FMFR (Fonds «Bund») unterscheidet sich von der für die GFR üblichen Darstellung, was zu Erklärungs- und Interpretationsschwierig- keiten führt. In der jetzigen Form steht die FMFR international aber auch im Ver- gleich mit den Kantonen isoliert da (vgl. Ziff. 1.4.2) und verstösst gegen die Vor- schriften der IPSAS. Aus diesem Grund soll die FMFR auf eine FR beschränkt und auf den zweiten Teil – die Mittelflussrechnung – in dieser Form verzichtet werden. Zum Nachweis der Mittelflüsse wird stattdessen die Staatsrechnung um eine reine GFR zum Fonds «Geld» ergänzt, womit nur noch cash-wirksame Transaktionen ausgewiesen werden. Der Fonds «Geld» setzt sich aus Bargeldbeständen, Sichtguthaben sowie geldnahen Mitteln (liquidierbare Geldanlagen mit einer Laufzeit von max. 90 Tagen) zusam- men. Die GFR zeigt als zeitraumbezogene Rechnung anhand der Geldzu- und -abflüsse die Ursachen der Veränderung der flüssigen Mittel. Die GFR wird in drei Katego- rien gegliedert: Geldfluss aus operativer Tätigkeit, Geldfluss aus Investitionstätigkeit sowie Geldfluss aus Finanzierungstätigkeit. Die Summe der drei Kategorien wider- spiegelt die Veränderung des Fonds (vgl. Abb. 1). Der Geldfluss aus operativer Tätigkeit kann sowohl nach der direkten als auch nach der indirekten Methode dargestellt werden: – Die direkte Methode zeigt sämtliche liquiditätswirksamen Erträge und Auf- wände (vgl. Abb. 1). – Bei der indirekten Methode werden ausgehend vom Jahresergebnis sämtli- che nicht liquiditätswirksamen Aufwände und Erträge berücksichtigt (z. B. Abschreibungen, zeitliche Abgrenzungen, Einlagen in Rückstellungen etc.).

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Abbildung 1 Schematische Darstellung einer GFR nach der direkten Methode

Geldfluss aus operativer Tätigkeit Liquiditätswirksamer Ertrag (= Geldzuflüsse) Ergebnis der Liquiditätswirksamer Aufwand (= Geldabflüsse) = operativen Tätigkeit

Geldfluss aus Investitionstätigkeit Desinvestitionen ( = Geldzuflüsse) Ergebnis der Investitionen (= Geldabflüsse) +/– Investitionstätigkeit

Geldfluss aus Finanzierungstätigkeit Finanzierung (= Geldzuflüsse) Ergebnis der Definanzierung (= Geldabflüsse) +/– Finanzierungstätigkeit

Fonds «Geld» = Zu-/Abnahme

Die GFR soll beim Bund nach der direkten Methode erstellt werden. Im Vergleich zur indirekten Methode ist sie aussagekräftiger, leichter verständlich und weniger fehleranfällig (vgl. Anhang 2). Des Weiteren deckt sie sich mit den Vorgaben der Finanzstatistik und den Empfehlungen der IPSAS. Um den Aufwand gering zu halten, wird auf die Daten der FR abgestellt und um die Positionen korrigiert, wel- che nicht zum Fonds «Geld» gehören (Debitoren, Kreditoren). Damit kann die direkte Methode ohne grossen Aufwand aus der bestehenden Datengrundlage abge- leitet werden. Die GFR bleibt auf die Rechnung beschränkt. Eine Plangeldflussrechnung im Rah- men des Voranschlages ist nicht vorgesehen. In der KRB wird – im Gegensatz zum Stammhaus (Staatsrechnung, Band 1) – bereits heute eine GFR nach der indirekten Methode erstellt. Der Grund für die indirekte Methode liegt darin, dass die zu konsolidierenden Einheiten die Zahlen für eine direkte Methode nicht liefern können. Durch die Einführung einer GFR beim Stammhaus werden die beiden Rechnungen vergleichbarer. Mit der Einführung einer GFR wird die Finanzberichterstattung («Financial State- ments») im Sinn von IPSAS vervollständigt (vgl. Abb. 2). Daraus wird auch ersicht- lich, dass die Finanzierungsrechnung und die Investitionsrechnung Besonderheiten des Bundes beziehungsweise der öffentlichen Haushalte in der Schweiz sind. In der Geldflussrechnung ist eine Unterteilung in ordentliche und ausserordentliche Geldflüsse nicht vorgesehen, weil der Fokus bei der GFR auf die Dreiteilung der Geldflüsse in operative-, Investitions- und Finanzierungstätigkeit liegt. Eine zusätz- liche Unterteilung in ordentliche und ausserordentliche Geldflüsse in Form von Zwischenergebnissen würde die Lesbarkeit unnötig einschränken. Ausserordentliche Positionen werden zwar auf separaten Zeilen ausgewiesen, aber direkt den bestehen- den Zwischenergebnissen (Geldfluss aus operativer Tätigkeit, aus Investitionstätig- keit und aus Finanzierungstätigkeit) zugeordnet. Da sich die GFR auf die Datenbasis der FR stützt, lässt sich ein Ausweis von ausserordentlichen Transaktionen auf separaten Zeilen nicht verhindern.

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Abbildung 2 Aufbau der Jahresrechnung

Bund IPSAS 1

– Finanzierungsrechnung – – Erfolgsrechnung – Statement of financial performance – Bilanz – Statement of financial position – Geldflussrechnung (neu) – Cash flow statement – Investitionsrechnung – – Eigenkapitalnachweis – Statement of changes in net assets/equity – Anhang – Notes

Neugliederung der Erfolgsrechnung Die Regelungen der Schuldenbremse verlangen ein separates Ergebnis von ausser- ordentlichen Einnahmen und Ausgaben in der FR. Bis anhin ist die Gliederung der ER aus Gründen der Vergleichbarkeit derjenigen der FR angepasst. Ausserordentli- che Erträge und Aufwände werden deshalb in der ER in einem separaten Ergebnis dargestellt. Die IPSAS machen dazu keine Vorgaben. Die abweichende Darstellung der GFR bildet Anlass, auch die Gliederung der ER anzupassen und die ER von der FR zu entkoppeln. Die ER wird zwar – analog zur GFR – weiterhin die ausserordentlichen Transaktionen in einer eigenen Unterposi- tion ausweisen, fasst diese jedoch nicht in einem separaten Zwischenergebnis zu- sammen. Die entsprechenden Geschäftsvorfälle werden in der ER dem operativen Ergebnis zugerechnet und gleichzeitig als Erträge beziehungsweise Aufwände aus ausser-ordentlichen Transaktionen bezeichnet. Damit wird die ER entschlackt und durch die Entkoppelung von der FR verstärkt als eigenständige Rechnung mit eige- nen Aussagen und Informationen wahrgenommen. Die Vergleichbarkeit und Ver- ständlichkeit gegenüber der Anwendung im privaten Sektor wie auch gegenüber den Kantonen nehmen zu (vgl. Abb. 3). Mit der Entkoppelung von der FR ergibt sich auch die Möglichkeit, zusätzliche Zwischenergebnisse in der ER auszuweisen. So soll neu ein «Ergebnis aus nam- haften Beteiligungen» eingefügt werden, welches die Zunahme beziehungsweise Abnahme von Equitywerten umfasst. Bisher sind solche Wertveränderungen im Finanzergebnis ausgewiesen. In der KRB wird bereits heute für die namhaften Beteiligungen ein eigenes Zwischenergebnis geführt. Die IPSAS machen dazu keine Vorgaben, inhaltlich macht ein gesonderter Ausweis jedoch Sinn. Das Finanzergeb- nis wird in Zukunft schwergewichtig Fremdkapitalkosten und echte Finanzerträge (Zinserträge, Kursgewinne) ausweisen. Demgegenüber sind die Beteiligungen an Bundesunternehmen nicht als klassische Investitionen zu betrachten, die primär einen Finanzertrag erzielen sollen. Vielmehr werden sie zur Aufgabenerfüllung gehalten. Ein Beispiel der Neugliederung der ER findet sich in Anhang 3.

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Abbildung 3 Gliederung von Finanzierungs-, Erfolgs- und Geldflussrechnung

Finanzierungsrechnung Erfolgsrechnung Geldflussrechnung Finanzierungsergebnis Jahresergebnis Geldfluss

Ordentliches Operatives Ergebnis Operativer Geldfluss Finanzierungsergebnis (inkl. a.o. Positionen) (inkl. a.o. Positionen) Ausserordentliche Finanzergebnis Geldfluss aus Einnahmen Ergebnis aus namhaften Investitionstätigkeit Ausserordentliche Beteiligungen (inkl. a.o. Positionen) Ausgaben Geldfluss aus Finanzierungstätigkeit

Aufzuhebende Abweichung von den IPSAS IPSAS 2 Fonds zur Mittelflussrechnung (Anhang 2 FHV) Der Fonds der FMFR umfasst nebst Geld und geldnahen Mitteln auch debitorische Guthaben und kreditorische Verbindlichkeiten. Damit verstösst er gegen die Vor- gaben der IPSAS. Mit der Einführung einer GFR zum Fonds «Geld» entfällt die Abweichung zu IPSAS 2.

IPSAS 2 Dreistufiger Ausweis der Mittelflussrechnung (Anhang 2 FHV) Die FMFR weist keine klare Trennung der Stufen «operative Tätigkeit», «Investiti- onstätigkeit» und «Finanzierungstätigkeit» auf. Mit der Einführung der GFR wird diese Anforderung erfüllt.

1.2.3 Erweiterung des Konsolidierungskreises

Im Folgenden wird dargelegt, was die Erweiterung des Konsolidierungskreises bedeuten würde. Eine Würdigung dieser Variante erfolgt in Ziffer 1.4.3. Dem gegenüber steht der vollständige Verzicht auf die Erstellung der bisherigen KRB.

Kriterien nach IPSAS Den IPSAS liegt die Auffassung zugrunde, dass ein umfassender Überblick über die finanzielle Lage nur möglich ist, wenn alle Einheiten, die wirtschaftlich zum Bund gehören, im Konsolidierungskreis erfasst werden. IPSAS verfolgt also eine wirt- schaftliche Sichtweise, die mit dem Kriterium der Beherrschung umgesetzt wird. Beherrschung ist die Möglichkeit, die Finanz- und Geschäftspolitik einer anderen Einheit zu bestimmen (power element of control) und so aus ihrer Tätigkeit Nutzen zu ziehen (benefit element of control). Ob der Bund eine andere Einheit aus Sicht der Rechnungslegung beherrscht, ist oft eine Ermessensfrage, die auf der Definition der Beherrschung und den jeweiligen Umständen basiert. Das heisst, es müssen Angaben zur Art der Beziehung zwischen den zwei Einheiten gemacht werden. Zwei Elemente sind dabei speziell zu berück- sichtigen. Zum einen das Element der Macht (der Möglichkeit, die Finanz- und

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Geschäftspolitik einer anderen Einheit zu bestimmen), zum anderen das Element des Nutzens (der Fähigkeit des Bundes, aus den Tätigkeiten der anderen Einheit Nutzen zu ziehen, wobei der Nutzen auch negativ sein kann). Existiert eine kapital- oder stimmenmässige Beherrschung einer Einheit durch den Bund, so sind die Verhältnisse einfach und klar und die beherrschte Einheit ist in die konsolidierte Rechnung aufzunehmen. Nicht immer sind die Verhältnisse aber derart eindeutig. In solchen Fällen ist gemäss dem nachfolgenden Schema zu verfahren:

Abbildung 4 Beherrschung einer anderen Einheit aus der Sicht der Rechnungslegung

Nein Zieht der Bund Nutzen aus der Tätigkeit der anderen Einheit?

Ja

Hat der Bund die Möglichkeit, die Nein Finanz- und Geschäftspolitik der anderen Einheit zu bestimmen?

Ja

Ist die Möglichkeit, die Finanz- und Nein Geschäftspolitik zu bestimmen, gegenwärtig ausübbar?

Ja

Es scheint, keine Beherrschung zu bestehen. Es ist zu beachten, ob die Der Bund beherrscht andere Einheit eine assoziierte Einheit eine andere Einheit. ist oder ob die Beziehung zwischen den zwei Einheiten eine gemeinschaftliche Führung darstellt.

Die Frage, ob der Bund Nutzen aus der Tätigkeit einer anderen Einheit zieht, kann dann bejaht werden, wenn zum Beispiel die Möglichkeit besteht, die andere Einheit aufzulösen und der Bund dadurch einen massgeblichen Anteil des verbleibenden wirtschaftlichen Nutzens erhält. Die Bedingung für einen (negativen) Nutzen ist selbst dann erfüllt, wenn der Bund die Verantwortung für die verbleibenden Ver- bindlichkeiten einer anderen Einheit trägt. Besitzt der Bund direkt oder indirekt durch beherrschte Einheiten eine Mehrheit der Stimmrechte an einer anderen Ein- heit, ist auch die zweite Frage nach der Möglichkeit, die Finanz- und Geschäftspoli- tik der anderen Einheit zu bestimmen, zu bejahen. Die Bedingung ist zudem erfüllt, wenn der Bund auf Grund der geltenden Gesetzgebung die Möglichkeit hat, eine Mehrheit der Mitglieder der Geschäftsführungs- und/oder Aufsichtsorgane oder eines gleichwertigen Leitungsorgans zu ernennen oder abzuberufen. Dabei geht die

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Beherrschung der anderen Einheit von diesem Organ aus. Damit die Beherrschung vorliegt, muss die erwähnte Möglichkeit, die Finanz- und Geschäftspolitik zu be- stimmen, gegenwärtig, also zum Bilanzierungszeitpunkt, ausübbar sein. Ob von der Möglichkeit effektiv Gebrauch gemacht wird, ist bei der Beurteilung des Einbezugs einer Einheit in die KRB nicht entscheidend.

Konsolidierungskreis nach IPSAS Bei der IPSAS-konformen Variante sind somit sämtliche grossen Bundesunterneh- men in die Konsolidierung aufzunehmen. Der Konsolidierungskreis umfasst bei dieser Variante auch die Sozialversicherungen mit eigener Rechnung. Zum beste- henden Konsolidierungskreis kommen namentlich folgende Einheiten hinzu: – Post – SBB – Swisscom – RUAG – BLS Netz AG – Skyguide – Ausgleichsfonds der AHV, der IV und der EO – Ausgleichsfonds der ALV Im Weiteren umfasst der Konsolidierungskreis einige kleinere Beteiligungen mit einer Beteiligungsquote grösser 50 Prozent wie beispielsweise die Hotel Bellevue Immobilien AG oder die Matterhorn Gotthard Infrastruktur AG.

Auswirkungen auf die KRB Basierend auf den Jahresrechnungen 2012 zeigt Abbildung 5 die Auswirkungen auf die KRB anhand einiger ausgewählter Positionen der Erfolgsrechnung, der Bilanz und des Personalbestandes. Aufgrund der Zahlen kann davon ausgegangen werden, dass sich der operative Ertrag oder das Fremdkapital mehr als verdoppelt. Das negative Eigenkapital wird sich in einen positiven Betrag ändern. Eine Aussage zum Anlagevermögen ist zur- zeit nur bedingt möglich, da das Infrastrukturvermögen der SBB und der BLS Netz AG noch keiner vertieften Bewertung unterzogen wurde. Nach IPSAS sind Sachan- lagen auch dann als Vermögenswert zu erfassen, wenn sie ein Nutzungspotenzial (Service-Potenzial) aufweisen. Dies ist bei den genannten Unternehmen nicht immer der Fall. Beispielsweise sind Tunnelausbrüche ebenfalls zu aktivieren (im unten ausgewiesenen Anlagevermögen von 174 Milliarden nicht enthalten) und über die Nutzungsdauer abzuschreiben, was heute bei den betroffenen Unternehmen auf- grund der Bestimmungen im RKV7 nicht vorgenommen wird.

7 Art. 11 Abs. 3 Verordnung des UVEK vom 18. Januar 2011 über das Rechnungswesen

der konzessionierten Unternehmen, SR 742.221.

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Abbildung 5 Auswirkungen auf die KRB

Jahresrechnung 2012 KRB heute KRB nach IPSAS (annäherungsweise)

Umsatz Mio. 62 778 131 381 Jahresergebnis Mio. 2 415 6 645 Umlaufvermögen Mio. 20 175 112 740 Anlagevermögen Mio. 82 182 174 496 Fremdkapital Mio. 130 210 277 525 Eigenkapital Mio. –27 853 9 711 Bilanzsumme Mio. 102 357 287 236 Personalbestand FTE 50 686 153 860

Abgrenzung zur Finanzstatistik Die Finanzstatistik erfasst die Ertrags-, Finanz- und Vermögenslage öffentlicher Haushalte der Schweiz. Dies setzt vorgängig die Klärung der Frage voraus, wie und wo die Grenzen zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor einerseits und zwischen öffentlichen Haushalten, dem Sektor Staat im engeren Sinne und den öffentlichen Unternehmungen andererseits zu ziehen sind. Die heutige Statistik der öffentlichen Finanzen beschränkt sich nach den Vorgaben des Europäischen Systems der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen (ESVG95) auf die Ermittlung finanzstatistischer Ausweise für den staatlichen Sektor. Dieselbe Abgrenzung wird ebenfalls in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung der Schweiz (VGR) inklusive gesamtwirtschaftliche Finanzierungsrechnung angewandt. In der VGR werden die wirtschaftlichen Tätigkeiten in sogenannte institutionelle Sektoren unterteilt. Die Abgrenzung der öffentlichen Haushalte und Sozialversiche- rungen, welche in der VGR einen eigenen institutionellen Sektor bilden (Sektor Staat), wird als Sektorisierung bezeichnet. Zwischen den IPSAS und der Finanzstatistik bestehen zahlreiche Übereinstimmun- gen. Trotzdem behandeln beide grundsätzlich unterschiedliche Fragestellungen. Die IPSAS (und damit die KRB) heben aus betriebswirtschaftlicher (mikroökonomi- scher) Sicht die Steuerung hervor, wogegen die Finanzstatistik die Vergleichbarkeit aus volkswirtschaftlicher (makroökonomischer) Sicht betont. Die unterschiedlichen Konsolidierungskreise der Finanzstatistik und der Rechnungs- legung sind auf den unterschiedlichen Zweck zurückzuführen. Die Finanzstatis- tik gemäss ESVG95 dient primär der Ermittlung des Beitrags der öffentlichen Haus- halte (Sektor Staat) zur wirtschaftlichen Leistung der gesamten Volkswirtschaft, dem Bruttoinlandprodukt. Die Eingrenzung des Konsolidierungskreises gemäss Finanzstatistik folgt dem in Europa massgebenden ESVG95. Das GFSM2001 sieht jedoch auch finanzstatistische Ausweise für den gesamten öffentlichen Sektor vor, der nebst den öffentlichen Haushalten auch öffentliche Unternehmungen vorsehen würde. Das kommende ESVG2010 sieht keine Ausweitung des Konsolidierungs- kreises vor. Für die Beurteilung der Risiken bezüglich des Schuldenstandes des Staates, welche von öffentlichen Unternehmungen ausgehen können, werden jedoch vermehrt auch zusätzlich Informationen zur Finanzlage öffentlicher, das heisst vom

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Staat kontrollierten, Unternehmungen gefordert. Die Rechnungslegung dient hinge- gen der Darstellung der finanziellen Verhältnisse einer wirtschaftlichen Einheit. Der Unterschied liegt in erster Linie bei den staatlichen Unternehmen, die Marktprodu- zenten sind. Ihr Beitrag zur volkswirtschaftlichen Leistung wird am Markt und nicht über Staatsausgaben ermittelt. Sie können aber durchaus die finanziellen Verhältnis- se des staatlichen Eigentümers massgeblich beeinflussen und sind deshalb in der Rechnungslegung des Staates, konkret in der konsolidierten Rechnung, zu berück- sichtigen. Die unterschiedlichen Konsolidierungskreise stehen deshalb nicht im Widerspruch, sondern ergänzen sich.

Segmentberichterstattung Ein wichtiger und unverzichtbarer Bestandteil einer konsolidierten Rechnung ist die Segmentberichterstattung. Dabei werden wichtige Geschäftsfelder oder Bereiche zusammengefasst, die in sich eine logische Einheit bilden. Betrachtet man die Seg- mente, die für eine Konsolidierung sowohl nach IPSAS wie auch nach den Richtli- nien der Finanzstatistik in Frage kommen, so können folgende Segmente unterschie- den werden:

1. Stammhaus Bund (Verwaltungseinheiten der zentralen Bundesverwaltung)

2. Sonderrechnungen des Bundes und nichtmarktbestimmte Verwaltungsein-

heiten der dezentralen Bundesverwaltung (vorwiegend steuerfinanziert)

3. Marktbestimmte Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung

(vorwiegend gebührenfinanziert)

4. Öffentliche nichtfinanzielle und finanzielle Unternehmungen. Nichtfinanzi-

elle Unternehmungen bieten Waren und nichtfinanzielle Dienstleistungen an, so z. B. Post, Swisscom, RUAG, RAB. Die finanziellen Unternehmungen haben als Hauptfunktion eine finanzielle Mittlertätigkeit und sind hauptsäch- lich im Kredit- und Versicherungsgewerbe tätig. Dazu gehören z. B. SERV, SIFEM und auch die FINMA.

5. Öffentliche, vom Bund kontrollierte Sozialversicherungshaushalte

Aus der Optik der Finanzstatistik sind auf Bundesebene von den oben genannten Segmenten folgende auszuweisen resp. zusammenzufassen: Bundesverwaltung, Unternehmungen des Bundes und Sozialversicherungen des Bundes (vgl. Abb. 6). Diese Betrachtungsweise macht auch in der Rechnungslegung unter IPSAS Sinn. Die gemäss der RVOV werden dezentrale Verwaltungseinheiten mit eigener Rech- nung in vorwiegend steuerfinanzierte und vorwiegend gebührenfinanzierte Verwal- tungseinheiten aufgeteilt und unter zwei separaten Segmenten (Bundesverwaltung und Unternehmungen des Bundes) ausgewiesen. Die drei Segmente bilden in sich abgrenzbare und sachlogische Bereiche. Die Grös- senverhältnisse werden vergleichbarer, was die Dominanz eines einzelnen Segmen- tes verhindert. Die Segmentberichterstattung ist Bestandteil des Anhangs. Daher ist es nicht not- wendig, für jedes Segment eine vollständige Erfolgsrechnung, Bilanz, Geldfluss- rechnung und einen vollständigen Eigenkapitalnachweis zu erstellen. Vielmehr werden wesentliche Positionen in einer Übersicht zusammengefasst (vgl. Anhang 4). Die Darstellung kann sowohl verkürzt als auch erweitert werden. Die definitive Festlegung ist bei der Umsetzung zu bestimmen. Mit der vorgeschlagenen Lösung

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können sowohl die Anforderungen der Rechnungslegung als auch diejenigen der Finanzstatistik weitestgehend abgedeckt werden.

Abbildung 6 Segmente für die KRB (Stand 2013)

Bundesverwaltung Unternehmungen des Bundes Sozialversicherungen des Bundes

Zentrale und dezentrale, vorwiegend Dezentrale, nicht oder nicht vorwiegend Selbstständige und unselbstständige steuerfinanzierte Verwaltungseinheiten steuerfinanzierte Verwaltungseinheiten Fonds mit eigener Rechnung gemäss RVOV gemäss RVOV

=> ausgenommen ist => ausgenommen ist - Schweiz Tourismus - PUBLICA

Stammhaus Bund Beteiligungen Ausgleichsfonds BLS Netz AG AHV Sonderrechnungen Post IV Fonds für Eisenbahngrossprojekte Ruag EO Infrastrukturfonds SBB ALV Bereich der Eidg. Technischen SIFEM AG Hochschulen Skyguide Eidg. Alkoholverwaltung Swisscom Matterhorn Gotthard Infrastruktur AG Hotel Bellevue Immobilien AG

Steuerfinanzierte Verwaltungseinheiten Nicht oder nicht vorwiegend steuer- der dezentralen Bundesverwaltung mit finanzierte Verwaltungseinheiten eigener Rechnung der dezentralen Bundesverwaltung mit Eidg. Hochschulinstitut für Berufsbildung eigener Rechnung Pro Helvetia Eidg. Finanzmarktaufsicht Schweizerisches Nationalmuseum Eidg. Institut für Geistiges Eigentum Eidg. Institut für Metrologie Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat Eidg. Revisionsaufsichtsbehörde Schweizerische Exportrisikoversicherung Schweizerische Gesellschaft für Hotelkredit Swissmedic

Die Vollkonsolidierung würde in pragmatischer Form umgesetzt Die Rechnungslegungsgrundsätze für die konsolidierte Rechnung bedingen bei den zu konsolidierenden Einheiten einen Anpassungsbedarf in unterschiedlichem Aus- mass. Dieser beschränkt sich jedoch auf die für die Konsolidierung zur Verfügung zu stellenden Informationen. Die einzelnen Einheiten werden ihre Jahresrechnungen somit weiterhin nach den für sie geltenden Rechnungsgrundsätzen erstellen. Gegen- über heute ergibt sich in dieser Hinsicht keine Änderung. Allerdings gilt es zu be- achten, dass die einzelnen Einheiten unterschiedliche Rechnungslegungsstandards anwenden. Insbesondere die SBB und die BLS Netz AG wenden heute Swiss GAAP FER an. Es wird deshalb notwendig sein, auf Konsolidierungsebene die wesentli- chen Positionen umzubewerten, die von den Bilanzierungs- und Bewertungsgrund- sätzen der IPSAS abweichen. Dies trifft vor allem auf die Bahninfrastrukturanlagen und die Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtungen zu. Des Weiteren sind bei der Konsolidierung die «konzerninternen» Geschäftsvorfälle zu eliminieren. Bisher wurde diese sogenannte Intercompany-Abstimmung (I/C) sehr einfach und pragmatisch umgesetzt. Es ist beabsichtigt, dieses vereinfachte Verfahren auch für den erweiterten Konsolidierungskreis anzuwenden. Die Vollkonsolidierung hätte den positiven Effekt, dass die Abweichungen zu den IPSAS in Bezug auf den Konsolidierungskreis, die Bilanzierungs- und Bewertungs-

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methoden und die Segmentberichterstattung im Anhang 3 FHV aufgehoben werden könnten.

1.2.4 Sparkasse Bundespersonal

Mit der gesetzlichen Grundlage sollen insbesondere die folgenden Punkte geregelt werden: – Festlegung des Kundenkreises der SKB. – Verankerung der vollumfänglichen Haftung des Bundes für die SKB im Gesetz. – Regelung des auf die Kontobeziehungen der SKB anwendbaren Rechts. – Schaffung der rechtlichen Voraussetzungen, damit die SKB den Datenaus- tausch zur Erfüllung ihrer Sorgfaltspflicht nach dem Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober 19978 (GwG) abstützen kann. – Aufzählung der Gründe, die die SKB zu einer Ablehnung oder Auflösung der Kundenbeziehung ermächtigen. Schliesslich sollen die Bestimmungen zum Datenschutz bei der SKB aus dem Bun- despersonalgesetz ins Finanzhaushaltgesetz verschoben9 werden (vgl. dazu auch

Ziff. 2).

1.2.5 Ergänzung der Bestimmungen des FHG

zu den Kreditüberschreitungen Beiträge an die Sozialversicherungen Gemäss dem bis Ende 2013 gültigen Recht wurde der definitive Bundesbeitrag für die IV für ein bestimmtes Rechnungsjahr erst nach Abschluss der Jahresrechnung des IV-Ausgleichsfonds im Frühling des Folgejahres festgesetzt. Eine frühere Schlussabrechnung war nicht möglich, denn der Bundesbeitrag berechnete sich als fixer Prozentsatz (37,7 %) einer IV-Jahresausgabe. Allfällige Nachzahlungen des Bundes wurden dem Subventionskredit des Folgejahres belastet. Allfällige Rückerstattungen durch den Ausgleichsfonds wurden auf dem Kredit Entgelte (E1300.0010) des Folgejahres verbucht. Mit der Umstellung auf den neuen Finanzierungsmechanismus ab 2014 kann auf die bisherige nachträgliche Korrektur im Frühjahr verzichtet werden: Neu wird der Bundesbeitrag an die Entwicklung der Mehrwertsteuererträge gebunden. Da der Ertrag der Mehrwertsteuer bei Rechnungsabschluss des Bundes bekannt ist, verfügt das BSV über alle notwendigen Angaben, um die Schlusszahlung vor dem Bu- chungsschluss (ca. 20. Januar) vorzunehmen. Somit ist unter dem neuen Recht eine periodengerechte Verbuchung des gesamten Bundesbeitrags möglich. Mit der zeitlichen Vorverlegung der Schlussabrechnung kann sich ein Problem ergeben, wenn sich herausstellt, dass der Voranschlagskredit des BSV infolge uner-

8 SR 955.0

9 Vgl. Art. 27e BPG.

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wartet hoher Mehrwertsteuererträge nicht ausreicht. In diesem Fall müsste dem Bundesrat eine Kreditüberschreitung beantragt werden. Überschreitet der Fehlbetrag

5 Millionen, müsste zusätzlich auch die Finanzdelegation ihre Zustimmung geben.

Dieses Vorgehen stösst allerdings auf ein terminliches Problem. Damit das Verfah- ren für die Kreditüberschreitung terminlich eingehalten werden kann (mit Genehmi- gung durch den Bundesrat und allfälligem Einbezug der Finanzdelegation), müsste das Rechnungsergebnis der Mehrwertsteuer spätestens am 7. Januar verfügbar sein. Die Zahlen für die Mehrwertsteuer liegen aber meist erst am Tag des Buchungs- schlusses vor. Dies liegt daran, dass die Werte der Mehrwertsteuer auf Einfuhren nicht vorher bekannt sind. Die Erträge der Einfuhrsteuer unterliegen zudem im Dezember starken Schwankungen, sodass im Voraus keine zuverlässige Schätzung vorgenommen werden kann. Als Lösung beantragt der Bundesrat eine Anpassung von Artikel 35 Buchstabe a FHG. Bei Beiträgen an die Sozialversicherungen, deren Höhe gesetzlich an die Entwicklung der Mehrwertsteuererträge gebunden ist, soll künftig eine Kreditüber- schreitung nachträglich vom Parlament mit der Staatsrechnung genehmigt werden können. Da die Höhe des Bundesbeitrags an die IV auf Gesetzesstufe abschliessend festgelegt wird, schränkt diese Änderung den finanzpolitischen Handlungsspielraum des Parlaments nicht ein.

Einlage in den Bahninfrastrukturfonds Mit dem Bundesbeschluss vom 20. Juni 201310 über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur (FABI) wurde der Bahninfrastrukturfonds (BIF) geschaffen, welcher 2016 den bisherigen (befristeten) Fonds für die Eisenbahn- grossprojekte (FinöV-Fonds) ablösen wird. Der BIF wird mit verschiedenen zweck- gebundenen Einnahmen (Anteile aus der leistungsabhängigen Schwerverkehrsab- gabe, der Mehrwertsteuer, der direkten Bundessteuer, der Mineralölsteuer sowie mit einem Kantonsbeitrag) und mit einer Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt geäufnet. Die Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt beträgt gemäss Artikel 87a Ab- satz 2 Buchstabe d der Bundesverfassung11 2300 Millionen pro Jahr, wobei das Gesetz die Indexierung dieses Betrags regelt. Gemäss der Indexierungsregel in Artikel 3 Absatz 2 des Bahninfrastrukturfondsgesetzes vom 21. Juni 201312 folgt die Beitragshöhe der Entwicklung des realen Bruttoinlandproduktes und des Bahnbau- Teuerungsindexes. Der genaue Mechanismus zur Bestimmung der Höhe der Einlage wird in einer Departementsverordnung des EFD geregelt. Liegen die für die Indexierung massgebenden Parameter höher als bei der Budgetie- rung angenommen, so reicht der Voranschlagskredit möglicherweise nicht aus. Dem Bundesrat müsste in diesem Fall eine Kreditüberschreitung beantragt werden. Falls der Fehlbetrag grösser als fünf Millionen ist, müsste zusätzlich die Zustimmung der Finanzdelegation eingeholt werden. Da sämtliche Finanzierungsquellen über densel- ben Voranschlagskredit laufen (A4300.0153 Einlage Bahninfrastrukturfonds), steht jedoch erst nach Vorliegen der Rechnungsergebnisse der anderen Finanzierungs- quellen fest, ob effektiv eine Kreditüberschreitung resultiert. Dies ist erst etwa am 20. Januar der Fall, was für den Einbezug der Finanzdelegation zu spät ist. Da bei

10 BBl 2013 4725

11 SR 101

12 BBl 2014 4097

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der Festlegung der Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt aufgrund der vorgegebenen Indexierungsregel zudem kein Entscheidungsspielraum besteht, könnten weder Bundesrat noch Finanzdelegation Einfluss auf die Einlagenhöhe nehmen. Deshalb schlägt der Bundesrat eine zweite Ergänzung von Artikel 35 Buchstabe a FHG vor, damit das Parlament allfällige Kreditüberschreitungen durch eine höhere Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt in den BIF nachträglich mit der Staatsrechnung genehmigen kann.

1.3 Weitere Anpassungen auf Verordnungsstufe

1.3.1 Aktivierung Rüstungsgüter und Anzahlungen

Ausgangslage Rüstungsgüter (z. B. Waffensysteme, Vorräte) werden – im Gegensatz zu den militä- rischen Bauten – in der Bilanz des Bundes nicht ausgewiesen, sondern im Jahr der Beschaffung der Erfolgsrechnung belastet. Dies ist auf einen Entscheid im Rahmen der Einführung von NRM zurückzuführen. Im Gegensatz zu den IPSAS kannten die internationalen Regelwerke der Statistik bisher die Aktivierung der Rüstungsgüter nicht. Der Bund verzichtete daher auf die Bilanzierung und weist seither eine Aus- nahme von den IPSAS im Anhang zur FHV aus. In der Folge wurde auch auf die Aktivierung der Anzahlungen für Waren, Dienst- leistungen und Rüstungsgüter verzichtet. Diese machen naturgemäss für die Rüs- tungsgüter den grössten Anteil aus. Auch hierfür besteht eine Ausnahme in der FHV. Mit der geplanten Aktivierung der Rüstungsgüter und Anzahlungen entfallen die im Anhang zur FHV geregelten Abweichungen von den IPSAS.

Änderungen in den statistischen Regelwerken Ziel der IPSAS und der Leitlinien für die finanzstatistische Berichterstattung (GFSM – Government Finance Statistics Manual des IWF und ESVG – Europäisches Sys- tem Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen) ist es, die finanzielle und wirtschaft- liche Lage öffentlicher Haushalte zuverlässig und möglichst genau abzubilden. Die darauf bauende Berichterstattung liefert die für die wirtschafts- und finanzpolitische Entscheidfindung wie auch für die volkswirtschaftliche Analyse erforderlichen Grundlagen. Nur so kann die Rolle und die Bedeutung des Staates und das Ausmass seiner Tätigkeit in einer Volkswirtschaft international vergleichbar ermittelt werden. Die wirtschaftliche Realität unterliegt einem steten Wandel, weshalb die methodi- schen Referenzwerke regelmässig revidiert werden müssen, um für die finanz- und wirtschaftspolitische Analyse und Entscheidfindung aussagekräftige Daten bereit- stellen zu können. Aus diesem Grund wurden die finanzstatistischen Regelwerke erneuert und sehen in ihren neuesten Fassungen (ESVG2010 und GFSM2012) eine Aktivierung der Rüstungsgüter vor, wie dies die IPSAS bereits kennen. Rüstungsgü- ter gehören zum Vermögen einer Volkswirtschaft, das erhalten, erneuert und je nach sicherheitspolitischer Beurteilung aus- oder abgebaut werden muss. Alle Mitgliedländer der Europäischen Union werden ab Herbst 2014 das ESVG2010, das die Aktivierung von Rüstungsgütern vorsieht, aufgrund der vom

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Europäischen Parlament beschlossenen Verordnung13 einführen. Mit dem Statistik- abkommen der Bilateralen II hat sich die Schweiz verpflichtet, das bisher geltende ESVG1995 zu übernehmen und die Finanzkonten des Staates – und somit auch des Teilsektors Bund – nach diesen Richtlinien zu veröffentlichen. Auch wenn kein Zwang für eine automatische Übernahme der neuen Richtlinien resp. des ESVG2010 durch die Schweiz besteht, so ist dennoch vorgesehen, dass dieses bei der nächsten Aktualisierung des Statistikabkommens14 durch den Gemischten Ausschuss Schweiz-EU in Anhang A aufgenommen wird. Das ESVG2010 wird in Zukunft die methodische Grundlage der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen der Schweiz bilden. Die neue Norm betrifft in der Schweiz insbesondere den finanzstatistischen Teil- sektor Bund, unter dessen Zuständigkeit die Landesverteidigung fällt. Die Finanz- statistik wird aufgrund der neuen Regelwerke gezwungen sein, ab 2014 die Rüs- tungsausgaben des Bundes nicht mehr wie bisher als Staatskonsum, sondern als Nettoinvestitionen (Kauf abzüglich Veräusserung und abzüglich Abschreibungen resp. des Wertverzehrs von Sachvermögen) zu verbuchen und entsprechend in der Bilanz als Aktivposten auszuweisen. Rüstungsgüter werden in Zukunft somit als neue Kategorie bei den Anlagen als Teil des Anlagevermögens zu bilanzieren sein. Wie andere Anlagegüter auch, müssen diese über die Nutzungsdauer abgeschrieben werden. Davon zu unterscheiden sind militärische Ausgaben für Verbrauchsgüter wie Munition, welche als Vorräte geführt werden. Diese sind ebenfalls Bestandteil der Vermögensgüter, werden jedoch nicht planmässig abgeschrieben. Militärische Bauten werden hingegen bereits heute beim Anlagevermögen unter den Liegenschaften erfasst. Die Befolgung der IPSAS auch für den Bereich der Rüstungsgüter hat deshalb für die Finanzstatistik einen sehr hohen Nutzen. Dies vor allem, weil damit zuverlässige und nachvollziehbare Finanzstatistiken über Rüstungsgüter ermittelt werden können. Ein Verzicht hätte zur Folge, dass die Finanzstatistik gezwungen wäre, solche Statis- tiken auf Ad-hoc-Basis unter sehr unsicheren Annahmen zu ermitteln. Dies würde die Aussagekraft und den Nutzen der finanzstatistischen Ergebnisse in erheblichem Ausmass beeinträchtigen. Die Aktivierung der Rüstungsgüter hat für den Bund nicht nur aus finanzstatistischer Sicht einen hohen Nutzen, sondern auch in Bezug auf die Rechnungslegung. Trans- parent wird ersichtlich, welchen Wert die Rüstungsgüter für die Aufgabenerfüllung des Bundes (Landesverteidigung) haben. Die Bilanzierung zeigt somit, welche Vermögensteile erst in zukünftigen Perioden konsumiert werden beziehungsweise in Form von Aufwand anfallen. Dies wird dann besonders deutlich, wenn aperiodisch grössere Investitionen anstehen wie die Beschaffung von Brückenlegungssystemen oder der Ersatz grösserer Teile der Geländefahrzeugflotte. Hingegen ist unbestritten, dass die Bilanzierung zu zusätzlichen nichtfinanzierungswirksamen Abschreibungen führt. Darin kommt letztlich jedoch der Wertverzehr über die Jahre zum Ausdruck.

13 Verordnung (EU) Nr. 549/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. Mai 2013 zum Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen auf nationaler und regionaler Ebene in der Europäischen Union. 14 SR 0.431.026.81

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Nutzungspotenzial (service potential): Transparenz in der Rechnungslegung auch für Rüstungsgüter Nach den IPSAS gilt als Vermögen, was als Hilfsmittel zur Erreichung der Ziele der Einheit dient. Soll ein Tatbestand demnach als Aktivum und damit als Vermögen berücksichtigt werden, muss bewiesen sein, dass er (in Zukunft) zur Generierung eines Netto-Geldzuflusses beiträgt oder für die Aufgabenerfüllung notwendig ist. Die Ziele eines Gemeinwesens gehen somit über die gewinnbringende Geschäftstä- tigkeit hinaus. Die Polizeikaserne zum Beispiel ist eine unverzichtbare Einrichtung zur Erbringung der öffentlichen Aufgabe, Sicherheit und Ordnung zu gewährleisten. Es ist dieser (immaterielle) «Rückfluss aus erfolgreicher Aufgabenerfüllung», wel- cher mit Nutzungspotenzial gemeint ist. Vermögen weist nach den IPSAS demnach immer dann Nutzungspotenzial auf, wenn es für die Lieferung von Gütern oder die Erbringung von Dienstleistungen verwendet wird. Das gilt namentlich auch für Leistungen eines Gemeinwesens, für deren Beanspruchung der Einzelne kein oder nur ein geringes Entgelt zu entrichten hat. Aus diesem Grund wurde in den IPSAS das Aktivierungskriterium «zukünftiger wirtschaftlicher Nutzen» um «Nutzungspotenzial» erweitert (IPSAS 1, § 11). Beim Nutzungspotenzial handelt es sich nicht um eine Bewertungsmethode, sondern um ein Kriterium zur Klärung der Frage, ob ein Gut bilanziert werden muss. Die Bewer- tung erfolgt erst nach Bejahung dieser Frage. Rüstungsgüter dienen der Landesverteidigung, womit die Sicherheit eines Landes gewährleistet werden soll. Die Landesverteidigung gehört zu den öffentlichen Gü- tern, die dadurch gekennzeichnet sind, dass weder ein Wirtschaftssubjekt davon ausgeschlossen werden kann (Nicht-Ausschliessbarkeit), noch dass eine Konkurrenz vorherrscht (nicht rivalisierend). Bei nicht ausschliessbaren Gütern kann der Besit- zer den Konsum durch Dritte nicht ausschliessen. Nicht rivalisierende Güter können von zwei Personen gleichzeitig konsumiert werden. Der Konsum des Gutes durch eine Person beeinträchtigt den Konsum des selben Gutes durch eine andere Person nicht. Das Gut «Landesverteidigung» hat somit einen (immateriellen) Wert. Dieser Wert wird verkörpert durch die Bereitstellung der dafür notwendigen Infrastruktur. Werden Anschaffungen gemacht, dienen diese nicht nur im Jahr der Beschaffung zur Sicherstellung der Landesverteidigung, sondern in der Regel darüber hinaus. Der Landesverteidigung kann somit klar Nutzungspotenzial zugesprochen werden. Konsequenterweise sind die entsprechenden Investitionen in einer nach true and fair view erstellten Bilanz zu aktivieren. Das schafft mehr Klarheit und ist gleichzeitig als Zeichen eines stärkeren Rechenschaftsbewusstseins gegenüber Parlament, Öffentlichkeit und weiteren Anspruchsgruppen zu werten.

Die Praxis in ausgewählten Ländern Die EFV hat 2012 ein Expertengutachten15 mit dem Ziel in Auftrag gegeben, die Praxis in ausgewählten Ländern16 bezüglich der Aktivierung von Rüstungsgütern in Erfahrung zu bringen. Das Gutachten kommt zum Schluss, dass sich die buchhalteri- sche Behandlung zwar sehr unterschiedlich präsentiert (gewisse Länder kennen

15 Bilanzierung von Rüstungsgütern: Vergleichende Untersuchung in ausgewählten

Ländern; Kurzgutachten, Ernst & Young, November 2012. 16 Australien, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Kanada, Neuseeland, Niederlande, Norwegen, Österreich, Schweden, USA.

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heute noch die Kameralistik), die Mehrheit der untersuchten Länder jedoch die Rüstungsgüter in der Bilanz erfasst. Der Trend geht klar in Richtung Bilanzierung. Bezüglich der Definition der Rüstungsgüter zeigt sich weitgehend ein einheitliches Bild. Acht der elf untersuchten Länder erfassen Rüstungsgüter im Jahresabschluss als Vermögenswerte in der Bilanz, drei als Ausgaben in der Erfolgsrechnung. Auch wird überwiegend zwischen Sachanlagen, Anlagen im Bau, Vorräte und Anzahlun- gen unterschieden (vgl. Anhang 5). Die Bewertung erfolgt in der Regel zu Anschaf- fungs- bzw. Herstellkosten, in Einzelfällen auch zum tatsächlichen Wert (Fair Value; Marktwert). Bei den Abschreibungen dominiert die von den IPSAS vorgege- bene lineare Methode, wobei jedoch die Festlegung der Nutzungsdauer ein hetero- genes Bild zeigt. Wertminderungsprüfungen werden in sämtlichen Ländern durchge- führt, die Rüstungsgüter bilanzieren. Ebenfalls Bestandteil der Untersuchung war, inwiefern die Geheimhaltung bei der Jahresrechnung von Rüstungsgütern ein Thema ist. Zwischen dem Geheimhaltungs- anspruch bestimmter Güter und einer transparenten Rechnungslegung besteht ein gewisser Zielkonflikt. Die Mehrheit der untersuchten Länder gibt denn auch an, dass die Geheimhaltung in Bezug auf die Darstellung des Abschlusses von Bedeutung ist. Dennoch werden mehrheitlich weitere Details und Informationen zu Rüstungsgütern im Anhang offengelegt. Mit der Umsetzung der Bilanzierung von Rüstungsgütern wird dem zunehmenden Anspruch der Öffentlichkeit an die Transparenz Rechnung getragen. Aus Sicht der Verfasser ist deshalb die Erfassung von Rüstungsgütern klar zu empfehlen. In der Umsetzung der Bilanzierung hat der Bund jedoch eine hohe Gestaltungsfreiheit, von der er auch Gebrauch machen sollte. Dabei sind Themen wie Kategorien von Rüs- tungsgütern, strategische Ersatzteile und Vorräte von massgeblicher Bedeutung für den Detaillierungsgrad und den damit verbundenen Aufwand in Zusammenhang mit der Ermittlung der Daten.

Rüstungsgüter sollen in der Rechnung auf verdichtetem Niveau geführt werden Technisch soll die Aktivierung der Rüstungsgüter pragmatisch und auf eine verein- fachte Weise erfolgen. In Bezug auf die Rechnungslegung sollen deshalb gewisse Abstriche in Kauf genommen werden. So ist zum Beispiel geplant, auf die verlangte Einzelerfassung der Anlagen zu verzichten und stattdessen Sammelbuchungen zuzulassen, wobei als Datengrundlage das jeweilige Rüstungsprogramm dient bezie- hungsweise der im jeweiligen Jahr verbuchte Rüstungsaufwand auf den entspre- chenden Krediten. Auch mit der Wahl der Aktivierungsgrenze kann der administra- tive Aufwand erheblich gesenkt werden. Trotz der Vereinfachungen wird aber darauf zu achten sein, dass die Nachvollziehbarkeit der in der Bilanz erfassten Rüstungsgüter und deren Bewertung gewährleistet ist. An der bisherigen Kreditstruktur würde festgehalten. Es ist nicht vorgesehen, die Rüstungskredite in Aufwand- und Investitionskredite aufzuteilen. Damit kann ver- mieden werden, dass ein unverhältnismässig grosser Eingriff in die Informatiksys- teme des VBS nötig wird, was finanzielle Mittel in Millionenhöhe nach sich ziehen würde. Hingegen wird neu ein nichtfinanzierungswirksamer Aufwandkredit für die jährlichen Abschreibungen der Rüstungsgüter benötigt. Die Trennung in aktivierbare und nicht aktivierbare Teile soll deshalb nachträglich (jedoch spätestens Ende Jahr auf Kontoebene) erfolgen. Konkret heisst das, dass das VBS alle Buchungen weiter- hin über die bestehenden Rüstungskredite und entsprechenden Rüstungsaufwand-

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konten vornimmt. Die Richtigstellung für die Jahresrechnung des Bundes (Bilanz, Erfolgsrechnung, Geldflussrechnung, Investitionsrechnung) erfolgt somit erst im Nachgang und über technische Finanzpositionen. Die Buchungen werden daher lediglich in der Finanzbuchhaltung des VBS erfasst und tangieren die komplexen Informatiksysteme der Verteidigung nicht. Dieses einfache und pragmatische Verfahren lehnt sich an der Lösung bei den Nati- onalstrassen an, die 2008 von den Kantonen an den Bund übergegangen sind. Auch in diesem Fall musste nach einer vertretbaren, aber dennoch der Rechnungslegung gerecht werdenden Lösung gesucht werden. Dass im Falle der Rüstungsgüter – wie bei den Nationalstrassen – nicht jedes einzelne Anlagegut bilanziert wird, kann angesichts dessen, dass beim VBS umfangreiche Inventarlisten bestehen, in Kauf genommen werden. In Anbetracht einer Bilanzsumme des Bundes von rund

111 Milliarden kann auf eine frankengenaue Abbildung der Rüstungsgüter in der

Rechnung des Bundes durchaus verzichtet werden, wenn sich dadurch der administ- rative Aufwand und die Projektkosten massiv senken lassen. Dies ist bei den Natio- nalstrassen nicht anders. Die vorgeschlagene Lösung zeichnet sich bei gleichzeitig niedrigen Umsetzungs- und Betriebskosten durch ein sehr gutes Kosten-/Nutzenverhältnis aus, da den An- forderungen der Rechnungslegung (IPSAS) und der Finanzstatistik vollumfänglich entsprochen werden kann.

1.3.2 Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtung und der

übrigen Leistungen zugunsten der Mitarbeitenden Vorgeschichte Basierend auf den Stellungnahmen der Finanzkommissionen beider Räte im Rahmen des durchgeführten Konsultationsverfahrens zur Bilanzierung ausgewählter Positio- nen in der NRM-Eröffnungsbilanz17 hat sich der Bundesrat für den Ausweis der Vorsorgeverpflichtung unter den Eventualverbindlichkeiten entschieden, was zu einer Abweichung von den IPSAS führte. Folgende Argumentation wurde dazu vertreten: Die Finanzkommissionen und der Bundesrat haben sich für diese Variante ausge- sprochen, weil hinsichtlich der Pensionskassen in mehreren bundesnahen Betrieben (z. B. SBB, Skyguide) in Zukunft noch verschiedene Fragen zu klären sind. Bei Anwendung des besagten Standards auf die eigene Rechnung würde der Bund gewissermassen die dynamische Berechnung der Vorsorgeverpflichtungen sanktio- nieren. Da sich als Folge der Bilanzierung einer entsprechenden Rückstellung grundsätzlich das Verhältnis zwischen Eigen- und Fremdkapital verschlechtert, kann dies Forderungen nach einer Rekapitalisierung der betreffenden Institutionen durch den Bund auslösen. Die Berechtigung solcher Forderungen wäre sicherlich differenziert zu beurteilen. Aus finanzpolitischer Sicht ist wichtig, dass die Hand- lungsfreiheit mit der gewählten Variante gewahrt bleibt und somit eine Bilanzierung auch zu einem späteren Zeitpunkt möglich ist. Sie bietet zudem einen besseren Schutz vor allfälligen Nachforderungen für eine Rekapitalisierung.

17 NRM Eröffnungsbilanz per 1. Januar 2007, Bericht des Bundesrates über die Anpassung der Bundesbilanz per 1. Januar 2007 an die Grundsätze des Neuen Rechnungsmodells Bund (NRM).

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Die bei der Einführung des NRM bestehende Befürchtung bezüglich möglicher Ansprüche von ausgelagerten Unternehmen auf eine Ausfinanzierung ihrer Vorsor- geeinrichtung im Falle der Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtung beim Bund ist heute nicht mehr gegeben. In einem Schreiben an die Finanzdelegation beider Räte18 hält der Bundesrat fest, dass es dem Bund unabhängig von dem durch die ausge- lagerte Unternehmung gewählten Rechnungslegungsstandard freisteht, ob und in welchem Umfang er eine Rekapitalisierung ins Auge fassen möchte. Die diesbezüg- lichen Verpflichtungen des Bundes sollen deshalb in der Bilanz ausgewiesen wer- den. Dadurch entfällt die im Anhang zur FHV offengelegte Abweichung von den IPSAS. Verschiedene Unternehmen des Bundes (Post, Swisscom, RUAG) sowie eine Anzahl Einheiten der dezentralen Verwaltung (Swissmedic, ENSI, FINMA, IGE, METAS, Pro Helvetia, SIFEM) bilanzieren die Vorsorgeverpflichtungen (vgl. Anhang 6). Bei der Post, der Swisscom und der RUAG führt das jedoch zu einer ungleichen Behandlung innerhalb der Stammhausrechnung, da bei diesen Unter- nehmen die entsprechende Verpflichtung anteilsmässig im bilanzierten Beteili- gungswert (Equitywert) enthalten ist. Im Vergleich zum Stammhaus sind diese namhaften Beteiligungen heute zu tief bewertet beziehungsweise das Stammhaus zu hoch.

Umfang der betroffenen Leistungen Unter Vorsorgeverpflichtungen der zentralen Bundesverwaltung werden Verpflich- tungen aus Vorsorgeplänen verstanden, welche Leistungen für Ruhestand, Todesfall oder Invalidität vorsehen. Sämtliche Mitarbeitende sind je nach Lohnklasse in einem der drei Vorsorgepläne des Vorsorgewerks Bund bei PUBLICA versichert. Diese Pläne werden gemäss IPSAS 25 aufgrund der reglementarischen Leistungsverspre- chen als leistungsorientierte Vorsorgepläne qualifiziert. Zusätzlich zu den Leistun- gen des Vorsorgewerks Bund werden die folgenden übrigen langfristigen Arbeit- nehmerleistungen bei der Bewertung nach IPSAS 25 berücksichtigt: – Treueprämie gemäss Artikel 32 Buchstabe b Bundespersonalgesetz vom 24. März 200019 (BPG), Artikel 73 der Bundespersonalverordnung vom 3. Juli 200120 (BPV) und Artikel 52 Verordnung des EFD vom 6. Dezember

200121 zur Bundespersonalverordnung (VBPV);

– Pensionierung für besondere Personalkategorien gemäss der Verordnung vom 20. Februar 201322 über die Pensionierung von Angehörigen der besonderen Personalkategorien (VPABP); – Vorzeitiger Altersrücktritt und Vorruhestand für besondere Personalkatego- rien gemäss den Artikeln 33 und 34 BPV mit Übergangsbestimmungen bezüglich Artikel 8 VPABP; – Leistungen bei vorzeitiger Pensionierung im Rahmen von Umstrukturierun- gen (Art. 105 BPV).

18 Der Schweizerische Bundesrat, Unterbilanz der Post durch Entscheid des Verwaltungs- rates betreffend Rechnungslegungsstandard, 21. April 2004. 19 SR 172.220.1 20 SR 172.220.111.3 21 SR 172.220.111.31 22 SR 172.220.111.35

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Wirtschaftliche Transparenz durch Bilanzierung der Vorsorgeverpflichtung Die aktuelle Diskussion zeigt, dass immer mehr Wert auf die ökonomische Berech- nung des Deckungskapitals der Vorsorgeeinrichtung gelegt wird. Bei der Berech- nung wird heute jedoch auf den offiziell gültigen Diskontierungssatz abgestellt, obwohl dieser häufig zu hoch angesetzt ist. Ein realistischer Diskontierungssatz liegt deutlich tiefer, was sich auf den Deckungsgrad negativ auswirken würde. Die Be- rechnung nach IPSAS 25 zielt deshalb in die richtige Richtung. Mit der Anwendung von IPSAS 25 werden die bis zum aktuellen Datum erworbenen Ansprüche der Mitarbeitenden per Altersrücktritt vollständig berücksichtigt. Es entsteht somit Transparenz hinsichtlich der Einhaltung des sogenannten Generatio- nenvertrages, indem bereits zum heutigen Zeitpunkt quantifiziert wird, wie sich die aktuellen Rentenversprechen auswirken werden (vgl. nachstehende, stark verein- fachte Abbildung).

Abbildung 7

Diesen Anforderungen vermögen statische, nicht zukunftsgerichtete Systeme (z. B. Swiss GAAP FER 16), die sich am Ergebnis der Vorsorgeeinrichtung gemäss Bun- desgesetz vom 25. Juni 198223 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG) orientieren, nicht vollumfänglich zu erfüllen. Sehr oft wird zudem bei Risikoleistungen das Rentenwertumlageverfahren angewendet, das heisst das Kapital wird erst mit dem Eintreten eines Invaliditäts- oder Todesfalls gebildet. Das führt dazu, dass in der Regel höchstens der wirtschaftliche Nutzen (z. B. Arbeitgeberbeitragsreserve) oder eine wirtschaftliche Verpflichtung (z. B. im Falle einer Sanierung) in der Bilanz enthalten ist. IPSAS 25 berücksichtigt zukünftige Entwicklungen auf der Basis jeder einzelnen aktiven versicherten Person und jedes Rentenbezügers oder jeder Rentenbezügerin. Bei den versicherungstechnischen Annahmen wird das aktuelle langfristige Zinsni- veau einbezogen wie bei der Berechnung des ökonomischen Deckungsgrades einer Vorsorgeeinrichtung. Allenfalls notwendige Sanierungsmassnahmen im Vorsorge-

23 SR 831.40

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werk werden dann berücksichtigt, wenn diese vom paritätischen Organ einer Vorsor- geeinrichtung genehmigt worden sind und der Arbeitgeber dem Sanierungsbeitrag zugestimmt hat. Mit der wirtschaftlichen Betrachtungsweise wird für alle Mitarbei- tenden ungeachtet ihres Alters bei gleichem Salär ein identischer Vorsorgeaufwand in der Erfolgsrechnung ausgewiesen (vgl. Abbildung 8).

Abbildung 8

Die Erfassung der Vorsorgeverpflichtung in der Bilanz verursacht gegenüber heute keine zusätzlichen Kosten, da die versicherungsmathematischen Berechnungen für den Ausweis im Anhang bereits heute durch Beratungsunternehmen im Bereich der beruflichen Vorsorgevorgenommen werden.

1.3.3 Neue Abweichung zu den IPSAS

Eine neue Abweichung zu den IPSAS auf Ebene der Bundesrechnung (Anhang 2 FHV) sowie auf konsolidierter Ebene (Anhang 3 FHV) ergibt sich in folgendem Fall:

IPSAS 29: Bewertung der Darlehen (Anhang 2 und 3 FHV) Darlehen sind zu fortgeführten Anschaffungswerten zu bewerten (vgl. Ziff. 1.2.1). Bei Darlehen zu Vorzugskonditionen fällt dieser Wert tiefer aus als der Nominal- wert, welcher dem ausbezahlten Betrag entspricht. Die Differenz ist nach IPSAS 29 sofort als Transferaufwand zu verbuchen und das Darlehen in der Folge über den Zinsertrag aufzuzinsen. Mit dem Darlehen ist allerdings ein wirtschaftlicher Nutzen beziehungsweise ein Nutzungspotenzial verbunden, welches über die gesamte Lauf- zeit durch den Bund mittels Zinsvergünstigung beziehungsweise -verzicht subventi- oniert wird. Aus Sicht einer periodengerechten Verbuchung ist deshalb die Vertei- lung des Transferaufwandes über die Laufzeit vorzuziehen. Dies gilt umso mehr, als auch die Aufzinsung der Darlehen via Zinsertrag stetig über die Laufzeit vorge- nommen wird. Die dafür notwendige zusätzliche aktive Rechnungsabgrenzung in der Bilanz in der Höhe der Wertberichtigung sowie die lineare Abschreibung über

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die Laufzeit ist allerdings nicht vollständig konform mit IPSAS 29, womit eine Abweichung in der Finanzhaushaltverordnung aufzunehmen ist.

1.4 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Lösung

1.4.1 Periodengerechte Erfassung von Agio/Disagio

in der Finanzierungsrechnung Gemäss IPSAS 29 sind die eidgenössischen Anleihen zu fortgeführten Anschaf- fungskosten unter Anwendung eines gleichbleibenden Abdiskontierungssatzes zu bewerten (vgl. Ziff. 1.2.1). Bei marktfähigen Finanzinstrumenten entspricht dieser dem Marktzinssatz beziehungsweise der effektiven Rendite bei Emission. Für die finanzpolitische Gesamtsteuerung bringt dies grosse Vorteile: – Es resultiert neu eine konstante finanzierungswirksame Verzinsung dieser Schuldinstrumente in der Finanzierungsrechnung. Im Gegensatz zu heute wird das Agio/Disagio bei Emission nicht auf einmal der Finanzierungs- rechnung gutgeschrieben beziehungsweise belastet, sondern zusammen mit dem Couponzins periodengerecht in Höhe der effektiven Rendite über die gesamte Laufzeit verbucht. Dies führt zu einer Glättung des finanzierungs- wirksamen Zinsaufwandes und zu einem aussagekräftigeren Finanzierungs- ergebnis. – Entsprechend wird der finanzpolitische Handlungsspielraum bei der Budge- tierung nicht mehr durch die Höhe der im Voranschlagsjahr erwarteten Agios und Disagios beeinflusst. – Nicht erwartete (d. h. nicht budgetierte) Agios und Disagios führen nur noch in geringem Ausmass zu Abweichungen von den budgetierten Zinsausgaben, weil sie nicht mehr auf einmal als Minder- beziehungsweise Mehrausgabe im Jahr der Emission anfallen; neu fliessen sie periodengerecht über die ge- samte Laufzeit in die Finanzierungsrechnung ein. Damit erhöht sich die Pla- nungssicherheit bei den Zinsausgaben. – Der zukünftige Spielraum bei der Schuldenbremse wird nicht mehr durch Couponzahlungen eingeschränkt, die über der effektiven Rendite der ent- sprechenden Anleihe liegen.

Auswirkungen auf die Finanzierungsrechnung Über mehrere Rechnungsjahre betrachtet, führt die Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten und die damit einhergehende Glättung des finanzierungswirk- samen Zinsaufwandes nicht zu Änderungen im kumulierten Total sämtlicher Saldi der Finanzierungsrechnung, weil sich die mit den Finanzinstrumenten einhergehen- den Geldflüsse nicht ändern. Allerdings ergibt sich aufgrund des Systemwechsels ein Strukturbruch in der Finanzierungsrechnung. Die Agios werden bei Emissionen vor der geplanten Umstellung per 1. Januar 2017 noch vollständig der Finanzie- rungsrechnung gutgeschrieben. Dem gegenüber steht jeweils die Verpflichtung, den Gläubigerinnen und Gläubigern während der gesamten Laufzeit der Anleihe einen über der effektiven Rendite liegenden Coupon zu bezahlen. Nach der Umstellung entsprechen die finanzierungswirksamen Zinsaufwände aber der tieferen effektiven Rendite (für Disagios gilt das Analoge). Deshalb ergibt sich für den Bundeshaushalt

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eine ausgabenseitige Entlastung gegenüber dem jetzigen System von rund 2,4 Milli- arden kumuliert über die Restlaufzeit der betreffenden Anleihen

Auswirkungen auf die Bruttoschulden Die Erhöhung des zukünftigen finanzpolitischen Handlungsspielraums gegenüber dem jetzigen System geht einher mit einer gleich grossen Erhöhung des Schulden- stands im Zeitpunkt des Systemwechsels: Mit der Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten wird das Agio/Disagio als Teil des Bilanzwertes der Eidgenös- sischen Anleihen ausgewiesen. Damit wird das Agio/Disagio neu in den Brutto- schulden enthalten sein. Bisher wurden die Agios und Disagios in der Bilanz als Rechnungsabgrenzungen erfasst und bei der Ermittlung der Schulden nicht berück- sichtigt. Weil die kumulierten Agios die Disagios voraussichtlich per 1. Januar 2017 übersteigen, ist mit einer Erhöhung der ausgewiesenen Bruttoschulden zu rechnen. Gemäss aktueller Schätzung dürfte der Ausweis der Bruttoschulden bei einer Inkraftsetzung der Neuregelung am 1. Januar 2017 um 2,4 Milliarden höher ausfal- len, was einer um 0,4 Prozentpunkte höheren Schuldenquote entspricht.

Korrektur im Ausgleichskonto Die hohen Agios der Vergangenheit waren oft nicht budgetiert, sind also unerwartet angefallen und in Form von Kreditresten dem Ausgleichskonto gutgeschrieben worden (und damit auch in den Schuldenabbau geflossen). Mit dem Systemwechsel (und der Erhöhung des Schuldenstands bzw. des zukünftigen finanzpolitischen Handlungsspielraums) ist deshalb für die auf Agios zurückzuführenden Gutschriften eine Korrektur des Ausgleichskontostands vorzunehmen. Zur Festlegung der nötigen Korrektur wird ermittelt, wie hoch die Agios und Disagios bei einer periodengerech- ten Erfassung seit der Einführung der Schuldenbremse ausgefallen wären. Die Differenz zwischen diesem Wert und den gemäss aktueller Praxis in der Finanzie- rungsrechnung ausgewiesenen Agios und Disagios ist im Ausgleichskonto zu korri- gieren. Korrekturen auf dem Ausgleichskonto sind erst ab 2007 vorzunehmen, denn das Ausgleichskonto wurde per Ende 2006 nach Abschluss der Einführungsphase der Schuldenbremse auf null gesetzt. Ausgehend von der geplanten Einführung der Neuregelung im 2017 umfasst der massgebliche Zeitraum für die Korrektur somit die Jahre 2007–2016. Die Abweichung gegenüber einer periodengerechten Erfas- sung der Agios und Disagios beträgt für diesen Zeitraum kumuliert 1,0 Milliarden. Um diesen Betrag soll das Ausgleichskonto bei Inkraftsetzung der Änderung am 1. Januar 2017 reduziert werden. Die Berechnungen basieren auf den Rechnungsab- schlüssen 2007–2013 sowie den provisorischen Zahlen aus der Hochrechnung 2014, dem Voranschlag 2015 und dem Finanzplan 2016–2018.

1.4.2 Angleichung der Finanzberichterstattung

an die gängige Praxis Übrige Finanzinstrumente gemäss den IPSAS 28–30 Die Bewertung von Finanzinstrumenten des Finanzvermögens und der Finanzver- bindlichkeiten – entweder zu fortgeführten Anschaffungskosten oder zum Ver- kehrswert (vgl. Ziff. 1.2.1) – reduziert die Komplexität und erhöht die Vergleichbar- keit, zumal diese Methoden international bereits eine weite Verbreitung finden. Sie sind konform mit den Vorgaben der Finanzstatistik, mit dem revidierten Harmoni-

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sierten Rechnungslegungsmodell für die Kantone und Gemeinden (HRM2)24 sowie mit der Praxis anderer Länder, welche einen international anerkannten Rechnungs- legungsstandard anwenden. Mit der Bewertung der Darlehen im Verwaltungsvermögen zu fortgeführten Anschaffungskosten erfolgt eine klare Trennung des Subventionsteils (Transferauf- wand) vom werthaltigen Teil (aktivierbares Darlehen mit entsprechendem Zinser- trag). Diese Unterscheidung entspricht ebenfalls den Anforderungen der internatio- nalen Finanzstatistik. Die Passivierung von finanziellen Garantien und Bürgschaften anstelle einer Even- tualverbindlichkeit unter bestimmten Voraussetzungen ist konform mit der Praxis anderer Länder, welche einen auf IPSAS basierten Jahresabschluss erstellen. Passi- vierte Garantien werden ausserhalb der Finanzierungsrechnung über Erfolgsrech- nungskonten verbucht und haben keinen Einfluss auf die Höhe der Bruttoschulden.

Mit der Einführung einer Geldflussrechnung (GFR) nähert sich der Bund den Kantonen an Die Empfehlungen zum HRM2 sehen verschiedene Neuerungen in Anlehnung an die IPSAS vor, unter anderem die Einführung einer GFR nach den Vorgaben von IPSAS. Die vorgesehene Einführung einer reinen GFR beim Bund führt daher zu einer Angleichung an die Rechnungen der Kantone und Gemeinden. Damit wird der Verpflichtung des Bundesrates Rechnung getragen, sich für harmonisierte Rech- nungslegungsstandards von Bund, Kantonen und Gemeinden einzusetzen (Art. 48 Abs. 4 FHG). International steht die Schweiz in Bezug auf die Rechnungslegung und Finanzbe- richterstattung gut da. Was die GFR betrifft, besteht heute hingegen eine Lücke. Sämtliche wichtigen Vergleichsstaaten, die eine moderne Rechnungslegung anwen- den, präsentieren eine GFR zum Fonds «Geld» gemäss den Anforderungen der IPSAS. Dabei handelt es sich meistens um nationale Gesetze über das Finanz- und Rechnungswesen, die sich an IPSAS oder IFRS orientieren. In einigen Fällen wer- den aber auch die IPSAS direkt angewendet. Nebst der Angleichung an die gängige Praxis bringt die Einführung einer GFR primär zusätzlichen Informationsgehalt und eine Verbesserung der Transparenz: – Die GFR zeigt auf, wie der Bund seine Geldmittel für die Finanzierung sei- ner Aktivitäten beschafft und wie er diese Geldmittel einsetzt. – Sie gibt Einsicht in die Liquiditätsverhältnisse sowie – zusammen mit ande- ren Elementen des Abschlusses – in die Veränderung der Kapital- und Ver- mögensstruktur. – Sie dient als Indikator für die Finanzkraft. So macht die Gegenüberstellung des Cash Flows aus operativer Tätigkeit gegenüber dem Geldfluss aus Inves- titionstätigkeit transparent, ob die Investitionen der entsprechenden Periode aus eigener Kraft finanziert werden können.

24 2008 wurde das HRM2 von der Konferenz der Kantonalen Finanzdirektorinnen und

Finanzdirektoren (FDK) als Empfehlung verabschiedet.

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– Sie erleichtert die Einschätzung von Ansprüchen seitens der Kapitalgeber gegenüber dem Bund. – Die GFR kann nicht durch buchungstechnische Vorgänge beeinflusst wer- den, da nur Geldflüsse erfasst werden. Das macht sie leicht verständlich und gegenüber anderen Gemeinwesen – insbesondere den Kantonen und Gemeinden – vergleichbarer. Ein wichtiger Vorteil der GFR ist die einfache rechnerische Ableitung der Brutto- schulden aus der GFR (vgl. Anhang 2). Das erleichtert wesentlich das Verständnis bezüglich der ökonomischen Einflussfaktoren, die auf die Veränderung der Brutto- schulden wirken. Die Bruttoschulden bestehen zu einem wesentlich Teil aus Anlei- hen und Geldmarktbuchforderungen. Die Veränderung dieser Schuldenbestände wird mittelfristig durch die Geldflüsse aus der operativen Tätigkeit und aus der Investitionstätigkeit bestimmt, indem Überschüsse zu einem Schuldenabbau und Nettoabflüsse zur Aufnahme neuer Schulden führen. Der wirtschaftliche Zusam- menhang zwischen der operativen Tätigkeit und der Investitionstätigkeit einerseits und der Veränderung der Bruttoschulden andererseits wird direkt sichtbar.

Neugliederung der Erfolgsrechnung und gleichzeitige Entkopplung von der Finanzierungsrechnung Die Erfahrung seit Einführung des NRM hat gezeigt, dass die Vergleichbarkeit mit der FR auf Stufe der Ergebnisse von geringer Bedeutung ist. Umgekehrt wird die ER noch zu stark in Abhängigkeit von der FR interpretiert und kommt zu wenig als eigenständiges Instrument zur Geltung. Die Abweichungen zwischen FR und ER und somit die Eigenständigkeit der ER werden durch die vorgeschlagenen Neuerun- gen steigen. Der Informationsgehalt der ER wird erhöht, insbesondere was den periodengerechten Informationsgehalt anbelangt (Aktivierung Rüstungsgüter, Per- sonalvorsorgeverpflichtung nach IPSAS 25, Neubewertung der Darlehen und Betei- ligungen sowie Bilanzierung von Garantieverpflichtungen). Aus diesem Grund ist es gerechtfertigt, die Gliederung der ER unabhängig von der FR auszugestalten und auf den Ausweis eines Zwischentotals für die ausserordentlichen Positionen gemäss Schuldenbremse zu verzichten. Die verschiedenen Rechnungen in der Berichterstat- tung werden somit konsequent auf Ihre Ziele, Aufgaben und Stärken ausgerichtet: – Finanzierungsrechnung: Weist die Saldi aus der Schuldenbremse getrennt nach ordentlichen und ausserordentlichen Positionen nach. – Erfolgsrechnung: Liefert Informationen über den periodengerechten Res- sourcenverbrauch und stellt die Verbindung zur Bilanz her. – Geldflussrechnung: Informiert über die Herkunft und Verwendung der flüs- sigen Mittel und der kurzfristigen Geldanlagen und weist deren Veränderun- gen nach. Eine von der FR unabhängige Darstellung der ER ist auch deshalb gerechtfertigt, weil damit die Vergleichbarkeit mit anderen Gemeinwesen verbessert werden kann. Durch die Einführung eines eigenen Zwischenergebnisses aus namhaften Beteili- gungen (Equitybewertung) wird eine wichtige Einflussgrösse des Jahresergebnisses prominenter dargestellt und kommentiert. Dieses Ergebnis ist jedoch weder budge- tier- noch planbar, weshalb im Rahmen des Voranschlags lediglich die Gewinnaus- schüttung berücksichtigt wird. Die effektive Wertveränderung der Beteiligungen zeigt sich hingegen erst beim Rechnungsabschluss und beeinflusst das Jahresergeb-

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nis entsprechend stark. Bis heute wurden die Equityveränderungen als Teil des Finanzerfolges dargestellt. Der Finanzerfolg soll indes auf die eigentlichen Tatbe- stände reduziert werden und Auskunft über die Fremdkapitalkosten sowie die Zins- erträge und Kursgewinne liefern. Mit der Trennung des Ergebnisses aus Equity-Beteiligungen vom Finanzerfolg gewinnt die Rechnung an Aussagekraft. Der Leser kann sich in kurzer Form über die wesentlichen Einflussgrössen der Rechnung informieren.

1.4.3 Erweiterter Konsolidierungskreis würde

wirtschaftliche Gesamtbetrachtung der finanziellen Situation ermöglichen Gemäss den Ausführungen in Ziffer 1.2.3 kommen für die weiteren Betrachtungen zur zukünftigen Entwicklung der KRB nur zwei Varianten in Frage: – Vollkonsolidierung, umfassend: a) Bundesverwaltung b) Beteiligungen > 50 % c) Sozialversicherungen (Ausgleichsfonds der AHV, IV, EO und ALV) – Verzicht auf Konsolidierung: Die heutige Form der Konsolidierung wird nicht weitergeführt. In einer Voranalyse25 wurden weitere (Unter-)Varianten untersucht und beurteilt, die jedoch nicht befriedigen konnten. Es gibt verschiedene gute Gründe, die für eine Ausweitung der KRB sprechen; es gibt aber auch Vorbehalte, die angebracht werden können. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob allenfalls gänzlich auf die KRB zu verzichten wäre.

Die Entwicklung im OECD-Raum Die Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften (ZHAW) hat im Auftrag der EFV in einer Analyse die Entwicklung der konsolidierten Rechnung im öffentli- chen Sektor und die diesbezügliche Praxis in anderen Ländern sowie die aktuelle Entwicklung im OECD-Raum untersucht.26 Im Fokus der Studie stand eine grobe Erfassung und Bestandsaufnahme der OECD- Mitgliedstaaten sowie eine vertiefte Analyse ausgewählter OECD-Länder, welche entweder die IPSAS eingeführt oder kürzlich eine ähnliche Finanzreform durchge- führt haben beziehungsweise eine solche planen. Die Autorinnen und Autoren stellen fest, dass innerhalb der OECD der Trend eindeutig in Richtung Accrual Accounting und Präsentation einer konsolidierten Rechnung nach internationalen Rechnungslegungsgrundsätzen geht. Aufgrund der Erkenntnisse aus der Untersu- chung postulieren sie verschiedene Empfehlungen, die bei den weiteren Arbeiten für eine erweiterte KRB berücksichtigt werden sollten:

25 Optimierung NRM «Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) – Erweiterung Konsolidie-

rungskreis»; Voranalyse und Umsetzungskonzept, EFV, 20.2.2013. 26 «Konsolidierungskreis OECD Länder»; Kurzgutachten Zürcher Hochschule für Ange- wandte Wissenschaften (ZHAW); A. Bergmann, G. Grossi, I. Rauskala, S. Fuchs; Oktober 2012.

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E1: Eine konsolidierte Rechnung gehört zum Standard und ist fixer Bestandteil der öffentlichen Rechnungslegung in den OECD Staaten mit modernen öffentlichen Finanzsystemen. E2: Ein umfassender Konsolidierungskreis orientiert sich konsequent am Krite- rium der Beherrschung und beinhaltet folglich alle beherrschten Einheiten. E3: Eine Vollkonsolidierung der beherrschten Einheiten erhöht den Informati- onsgehalt der konsolidierten Rechnung und ist deshalb zu favorisieren. E4: Der Nutzen der konsolidierten Rechnung liegt eher in der Rechenschaftsab- lage und der umfassenden Information begründet. Länder mit explizitem Bezug zu internationalen Rechnungslegungsstandards (wie Australien, Neuseeland, Kanada, Vereinigtes Königreich, Estland oder zukünftig Spanien und Chile) scheinen sich eindeutig am Beherrschungsansatz zu orientieren. Eine zweite Gruppe von Ländern (z. B. Österreich, Belgien) reformiert aktuell oder in naher Zukunft ihre nationale Rechnungslegung. Dabei steht die Umstellung auf eine periodengerechte Buchführung nach IPSAS oder IFRS sowie die Erstellung einer konsolidierten Rechnung im Vordergrund.

Studie zum Nutzen der heutigen KRB In einer Masterarbeit27 wird der Nutzen der heutigen KRB untersucht. Die Studie basiert auf Interviews mittels eines standardisierten Fragebogens. Bei der Auswahl der Interviewpartnerinnen und -partner wird darauf geachtet, dass möglichst viele Akteure berücksichtigt werden, welche auch im IPSAS Conceptual Framework als Nutzerinnen und Nutzer aufgelistet werden. Insgesamt werden 25 Interviews mit

29 Vertreterinnen und Vertretern aus folgenden Nutzergruppen geführt: Parlament

(Mitglieder der Finanzkommissionen), Bundesverwaltung (EFV), Finanzkontrolle (EFK), Finanzinstitute (Banken und Pensionskassen), Einheiten, welche eventuell künftig in den Konsolidierungskreis integriert werden (SBB und Post), Kantone, Beratungsfirmen sowie Vertreterinnen und Vertreter aus der Wissenschaft (Univer- sität). Die Studie identifiziert zunächst die Hauptadressaten (Nutzenempfänger) der KRB, nämlich die Leistungserbringer, die (potenziellen) Leistungsbezüger und die Legis- lative (Parlament). Danach werden fünf theoretisch erarbeitete Aussagen empirisch überprüft und ausgewertet. Als Ergebnis werden im Wesentlichen drei Nutzen der KRB festgestellt: – die zusätzlich gewonnenen Informationen; – die erhöhte Transparenz und damit verbunden die Rechenschaftsablage (accountability); und – die gewonnenen Erkenntnisse zur Risiko- und Finanzlage. Gemäss den Erkenntnissen in der Masterarbeit liefert die KRB zusätzliche Informa- tionen, welche aus den einzelnen Jahresberichten der konsolidierten Einheiten nicht ohne Weiteres hervorgehen (z. B. Übersicht über die Gesamtverschuldung unter Berücksichtigung der Eliminationen der internen Forderungs- und Schuldenverhält- nisse; Erfassung und Bewertung aller Vermögenswerte und Schulden nach einheitli-

27 «Die Konsolidierte Rechnung Bund – Was ist der Nutzen»; Masterarbeit Raphael Bucher; IDHEAP Lausanne; Januar 2013.

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chen und anerkannten Rechnungslegungsstandards). Dabei wird besonders hervor- gehoben, dass die KRB in einem überschaubaren Rahmen einen Gesamtüberblick zur finanziellen Situation des Bundes zu vermitteln vermag. Anstatt die Informatio- nen aus den einzelnen Geschäftsberichten der Einheiten zusammentragen zu müs- sen, sind die wichtigsten Daten aus der KRB ersichtlich. Als wichtiger Aspekt wird die Rechenschaftsablage des Bundes gegenüber den Nutzern angesehen. Die Transparenz wird durch die KRB gesteigert. Der Risiko- aspekt (Risiko- und Finanzlage) wird von den Befragten als der Wichtigste gewertet. Was die Darstellung der Risiken anbelangt, wünscht sich eine Mehrheit der Befrag- ten, dass der Konsolidierungskreis ausgebaut würde, um sämtliche beherrschten Einheiten in die Darstellung einbeziehen zu können. Dadurch wird in allen Berei- chen eine Steigerung des Nutzens erwartet. Die Zusatzkosten der KRB mit dem erweiterten Konsolidierungskreis werden dabei als tragbar erachtet. Beim Rückgriff auf die KRB in der Praxis interessieren sich insbesondere die befragten Parlamentarier für die Transaktionen zwischen dem Stammhaus und den Sonderrechnungen, aber auch für die Sozialversicherungen. Der Autor folgert dar- aus, dass die Sozialversicherungen in den erweiterten Konsolidierungskreis einbezo- gen werden sollten. Interessant ist auch die Bemerkung, dass der Bund aus morali- schen Gründen ebenfalls eine konsolidierte Rechnung führen sollte, wie dies für Unternehmen unter gewissen Voraussetzungen vorgeschrieben ist.28

Vollkonsolidierung oder Verzicht auf die KRB? Anhand der Kriterien in Abbildung 9 soll aus Sicht der Stakeholder beurteilt werden, inwiefern eine Vollkonsolidierung Sinn macht oder ob auf eine KRB gänzlich zu verzichten ist. Als Stakeholder werden namentlich das Parlament, der Bundesrat sowie die Verwaltung betrachtet. Ein wichtiger Adressat ist aber auch die Öffent- lichkeit. Abbildung 9 Beurteilungskriterien für eine Vollkonsolidierung beziehungsweise für eine KRB

Kriterien Fragestellungen

(1) Überblick über die Vermögens-, Wird die KRB einer umfassenden Finanz- und Ertragslage des Rechenschaftsablage über die finanzielle Bundes Situation gerecht? (2) Mehrwert an Informationen Kann die KRB ausgehend von der heutigen KRB zusätzliche Informationen liefern? (3) Einfluss der KRB auf das Hat die KRB Auswirkung auf die politi- Verhalten von Politik und sche Tätigkeit und/oder das Verhalten in Verwaltung der Verwaltung? (4) Risikobeurteilung Kann die KRB einen Beitrag zur Risiko- erkennung leisten?

28 Vgl. Fünfter Abschnitt: Konzernrechnung, Art. 963–963b OR; SR 220.

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Kriterien Fragestellungen

(5) Vorbildfunktion Bund Soll der Bund eine Vorbildfunktion in Bezug auf die Rechnungslegung ausüben? (6) Übereinstimmung mit den Ist die Übereinstimmung mit den IPSAS IPSAS sinnvoll?

(1) Überblick über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage des Bundes Artikel 55 Absatz 3 FHG verlangt, dass die KRB einen Überblick über die Vermö- gens-, die Finanz- und die Ertragslage, bereinigt um die Innenbeziehungen, vermit- telt. Dies entspricht dem Grundsatz, wonach die Rechenschaftsablage und Rech- nungsdarstellung nach dem True-and-fair-view-Prinzip folgen soll. Dazu gehören einerseits die vollständige Erfassung aller beherrschten Einheiten, andererseits aber auch einheitlich angewendete Bilanzierungs- und Bewertungsgrundsätze. Neben der seit 2009 existierenden KRB gibt es zahlreiche Dokumente, die öffentlich zugänglich sind und die umfassend Auskunft über die finanzielle Situation der bundesnahen Betriebe und der Sozialversicherungswerke geben, unter anderem: – Geschäftsberichte und Jahresrechnungen der Anstalten und Unternehmen des Bundes – Rechnungen der Ausgleichsfonds AHV, IV, EO sowie der ALV – Schweizerische Sozialversicherungsstatistik – Sozialversicherungen der Schweiz, Taschenstatistik – Szenarien zum AHV- und IV-Haushalt Alle Dokumentationen haben eines gemeinsam: Sie betrachten die finanzielle Situa- tion immer nur aus der Perspektive der jeweiligen Organisation. Eine integrale Sicht auf Stufe Gesamtbund ist auf diese Weise jedoch nur schwierig zu erreichen und bedarf einiges an Fachwissen. Eine erweiterte KRB wiederholt nicht bereits Gesagtes, sondern stellt die finanzielle Situation des Bundes in einer Gesamtschau dar, verdichtet und auf das Wesentliche beschränkt. Einen solchen Überblick über die finanzielle Situation des Bundes und der ihm zugeordneten Einheiten kann einzig die Vollkonsolidierung liefern. Dabei steht der Bund als Ganzes im Fokus und nicht die jeweilige Organisationseinheit. International ist eine konsolidierte Rechnung im öffentlichen Sektor im Sinne einer Rechenschaftsablage heute vielerorts bereits eine Selbstverständlichkeit. Ein Ver- zicht auf die KRB wäre daher als Rückschritt in den Bemühungen für eine umfas- sende und allgemeinverständliche Rechenschaftsablage auf hohem aggregiertem Niveau einzustufen. Allerdings gilt es festzuhalten, dass die Finanzstatistik ebenfalls eine konsolidierte Rechnung erstellt, die der heutigen KRB (nicht aber gegenüber der Vollkonsolidie- rung) sowohl in Bezug auf den Konsolidierungskreis als auch die Rechnungsle- gungsgrundsätze sehr nahe kommt.

(2) Mehrwert an Informationen Die KRB ermöglicht die finanzielle Nettobetrachtung, indem sie interne Beziehun- gen eliminiert. So würden beispielsweise Forderungen und Darlehen des Bundes

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gegenüber der SBB von knapp 18,5 Milliarden – darin eingeschlossen sind die Darlehen des Fonds für Eisenbahngrossprojekte (FinöV) und des Infrastrukturfonds (IF) an die SBB –oder gegenüber dem Ausgleichsfonds ALV von 4,2 Milliarden mit den entsprechenden Schulden verrechnet. Dadurch wird ein umfassender Überblick der finanziellen Gesamtsituation wesentlich erleichtert. Dies gilt insbesondere für die Vermögenssicht, die Verbindlichkeiten (inkl. Rückstellungen, Eventualverbind- lichkeiten), Gesamtschuldensituation (brutto, netto) und die Eigenkapitalsituation. Auf Stufe Gesamtbund bestehen zahlreiche und bedeutende Kapitalverflechtungen und Beitragszahlungen. Darüber hinaus stellt die Konsolidierung sicher, dass die Bewertung nach einheitlichen Grundsätzen erfolgt. Durch die Aggregation von Bestands- und Erfolgsgrössen heterogener Einheiten können sich gegenläufige Entwicklungen der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage intern kompensieren. Die Folge sind Informationsdefizite sowie Informationsverzer- rungen für die Nutzerinnen und Nutzer. Mit der Bildung von sinnvollen Segmenten im Anhang zur KRB kann dem Rechnung getragen werden. Der Umfang der Infor- mationen in der Segmentberichterstattung beschränkt sich dabei auf das Wesentli- che. Der Gesamtblick ist das Entscheidende (vgl. Anhang 4). Die Finanzstatistik erstellt ebenfalls eine konsolidierte Rechnung. Gegenüber dieser hat die Vollkonsolidierung jedoch den Vorteil der Aktualität. So werden die Zahlen der Finanzstatistik rund anderthalb Jahre nach der KRB publiziert. Dadurch verliert ein zentrales Anliegen der Berichterstattung, nämlich die zeitnahe Rechenschaftsab- lage und die Verantwortlichkeit, an Bedeutung, wenn die Publikation knapp zwei Jahre nach dem Abschlussdatum erscheint. Das Segment «Unternehmungen des Bundes» liefert zudem Informationen, die von der Finanzstatistik nicht zur Verfü- gung gestellt werden können (vgl. Ziffer 1.2.3, Abb. 6). Ein vollständiger Verzicht auf die KRB würde ein Verlust an Informationen bedeu- ten, da der heute mit der bestehenden KRB netto ausgewiesene «Verwaltungsbereich Bund» nicht mehr ausgewiesen würde.

(3) Einfluss der KRB auf das Verhalten von Politik und Verwaltung Es ist schwierig abzuschätzen, ob eine erweiterte KRB auf grösseres Interesse stösst und dadurch einen Einfluss auf die politische Arbeit oder das Verhalten in der Ver- waltung bewirkt. Es ist nicht auszuschliessen, dass in Einzelfällen direkt oder indi- rekt Aktivitäten ausgelöst oder durch das Vorhandensein von konsolidierten Infor- mationen bestimmte Geschäfte differenzierter beurteilt werden. Nicht zuletzt hängt ein verstärktes, vor allem politisches Interesse an der KRB auch mit einer zeitge- rechten Erstellung zusammen. Die KRB sollte für die Beratungen in den zuständigen Subkommissionen EFD zur Verfügung stehen. Im Falle der Weiterführung der KRB ist deshalb zu prüfen, ob diese in Zukunft früher erstellt werden kann. Heute bestehen zahlreiche Instrumente, mit denen der Bundesrat und die zuständi- gen Departemente Einfluss auf die strategische Steuerung von ausgelagerten Einhei- ten nehmen (Leistungsvereinbarungen, Zahlungsrahmen, Eignergespräche usw.). Ähnliches gilt für die Sozialversicherungen des Bundes. Eine Vollkonsolidierung dürfte deshalb höchstens zusätzlich und unterstützend Informationen zur Steuerung liefern, die zu einer anderen Beurteilung einer Situation führen können, als wenn diese Informationen nicht vorhanden wären.

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Der Einfluss der KRB auf die politische Tätigkeit und die Verwaltung ist kein ent- scheidendes Kriterium, das für die KRB sprechen würde. So betrachtet, schneidet der Verzicht auf die KRB in diesem Punkt in der Beurteilung kaum schlechter ab.

(4) Risikobeurteilung Auf Bundesebene besteht eine umfassende Beurteilung der Risikosituation, die jährlich überprüft wird. Die Risikoberichterstattung ist grundsätzlich nicht für die Öffentlichkeit bestimmt. Die KRB kann vor allem zusätzliche Informationen zu den finanziellen Folgen von Risiken liefern. Eine Vollkonsolidierung bietet daher die Möglichkeit, finanzielle Risiken umfassend auf Stufe Gesamtbund offen zu legen, hauptsächlich für Verbindlichkeiten, Rückstellungen und Eventualverbindlichkeiten. Die Nettobetrachtung der Bilanz kann den Blick auf weitere sich abzeichnende finanzielle Risiken lenken. Allenfalls fällt dadurch die Risikoeinschätzung und die sich daraus ergebenden möglichen Auswirkungen differenzierter aus. Insofern besteht ein Vorteil der Vollkonsolidierung gegenüber einem Verzicht auf die KRB.

(5) Vorbildfunktion Bund Die Vorbildfunktion ist kein eigentliches Ziel der KRB. Allerdings lässt sich nicht bestreiten, dass die Aktivitäten des Bundes in Fragen zur Rechnungslegung national und international auf Interesse stossen und mitunter auch eine Signalwirkung haben. Mit der Einführung des NRM hat der Bund in Bezug auf die Rechnungslegung im öffentlichen Sektor in der Schweiz und international eine führende Rolle übernom- men. Das zeigen die vielen Anfragen von ausländischen Finanzministerien oder Rechnungshöfen für einen Erfahrungsaustausch. Auch bei der Überarbeitung des HRM2 hat der Bund auf Wunsch der Kantone aktiv mitgewirkt, wodurch weitere Annäherungen der Rechnungslegung des Bundes und der Kantone erzielt werden konnten. Insofern übt der Bund eine Vorbildfunktion aus. Eine einheitliche, ver- gleichbare nach anerkannten Standards angewendete Rechnungsdarstellung im öffentlichen Sektor ist grundsätzlich wünschenswert und im Sinne des Gesetzgebers. (Vgl. Art. 48 Abs. 4 FHG) Auch gegenüber dem Privatsektor macht der Bund seinen Einfluss geltend und er- lässt Vorschriften zur Rechnungslegung. So wurde auf den 1. Januar 2013 ein neues Rechnungslegungsrecht in Kraft gesetzt.29 In der Verordnung vom 21. November

201230 über die anerkannten Standards zur Rechnungslegung (VASR) bezeichnet

der Bundesrat fünf private Regelwerke als anerkannte Standards zur Rechnungsle- gung, worunter auch die IPSAS. Aufgrund des direkten Verweises auf diese Stan- dards ist stets deren aktuellste Fassung massgebend. In Kenntnis dieses Sachverhalts wäre zu erwarten, dass sich der Bund – im Sinne eines Vorbilds – für seine Finanz- berichterstattung ebenfalls an anerkannte Standards hält.

(6) Übereinstimmung mit den IPSAS Die Rechnungslegung des Bundes richtet sich nach den IPSAS (Art. 53 Abs. 1 FHV). Diese verlangen die Vollkonsolidierung aller vom Bund beherrschten Einhei- ten. Eine Nichtanwendung der Bestimmungen führt zu einer Abweichung von den IPSAS, die sowohl im Anhang 3 zur FHV als auch in der Finanzberichterstattung der KRB offengelegt werden muss.

29 Medienmitteilungen, Der Bundesrat, 22.11.2012.

30 SR 221.432

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Die IPSAS definieren als Ziel der Finanzberichterstattung «das Zur-Verfügung- Stellen von Informationen, die für den Empfänger in der Beurteilung der Verant- wortlichkeiten nützlich sind und die Entscheidungsbildung unterstützen». Finanzbe- richte, die nach anerkannten Standards erstellt werden, folgen dem Grundsatz der Fair Presentation, sind vergleichbar und willkürfrei. Ausserdem werden einheitliche Bewertungsgrundsätze angewendet. Die Verhältnisse sind somit offen und transpa- rent dargestellt und entziehen sich der Spekulation.

Stellungnahmen der Finanzkommissionen Die Finanzkommissionen haben sich unterschiedlich zur Frage geäussert, ob eine Vollkonsolidierung mit allen vom Bund beherrschten Einheiten anzustreben ist oder ob ein Verzicht auf die Konsolidierung der richtige Weg wäre (vgl. Ziff. 1.8). Wäh- rend sich die Finanzkommission des Nationalrates (FK-N) klar für die Vollkonsoli- dierung aussprach, befürwortet die Finanzkommission des Ständerates (FK-S) ebenso klar den Verzicht auf die KRB. Hauptbegründung für die FK-N ist, dass eine Vollkonsolidierung eine Gesamtüber- sicht über die möglichen Risiken des Bundes gibt und eine hohe Transparenz her- stellt. Dies ist für Bundesrat, Parlament und die Öffentlichkeit von Nutzen. Damit ist ein besserer Vergleich über die Zeit, aber auch mit anderen Gemeinwesen möglich. Zudem wird diese Transparenz auch international immer mehr gefordert. Es ist kein Grund ersichtlich, weshalb die Schweiz sich hier den internationalen Tendenzen nicht anschliessen soll. Für die FK-N sind damit auch die Kosten des Wechsels auf die Vollkonsolidierung und die dann anfallenden jährlichen Kosten gerechtfertigt. Auch soll für beherrschte Einheiten keine Untergrenze des anteiligen Eigenkapitals des Bundes festgelegt werden, ab der sie in die Vollkonsolidierung einbezogen werden, da sie ebenfalls grosse Risiken eingehen können. Bei der eingehend diskutierten Frage, ob auch die Sozialversicherungswerke in die Vollkonsolidierung einzubezie- hen sind, ist sich die Mehrheit der Mitglieder der FK-N einig, dass dies angesichts der potenziellen finanziellen Risiken für den Bundeshaushalt unabdingbar ist. Die FK-S sieht dagegen in der KRB keinen Mehrwert und befürchtet einen massge- blichen Mehraufwand bei den zu konsolidierenden Einheiten.

Beurteilung und weiteres Vorgehen Der Bundesrat hatte den Entscheid bezüglich Vollkonsolidierung oder Verzicht auf die KRB bewusst offen gelassen und wollte vorgängig dazu die Meinung der Finanzkommissionen anhören. Nachdem sich nun die FK-N klar für die Vollkonso- lidierung ausgesprochen hat, schlägt der Bundesrat – trotz der ablehnenden Haltung der FK-S – vor, die Vollkonsolidierung umzusetzen. Es wäre unverständlich, wenn der Bundesrat zunächst den Entscheid offen lässt, um schliesslich der Meinung der überwiegenden Mehrheit einer der beiden Finanzkommissionen nicht Rechnung zu tragen. Die Argumente für die Vollkonsolidierung werden vom Bundesrat als gewichtiger gewertet als diejenigen für einen Verzicht der KRB.

1.4.4 Prüfbericht zur Sparkasse Bundespersonal

Wie in Ziffer 1.1.3 erwähnt, war die Tätigkeit der SKB lange Jahre ohne explizite gesetzliche Grundlage möglich. Seit dem Gutachten des Bundesamtes für Justiz vom 29. März 1995 haben sich sowohl die SKB als auch das regulative, das wirtschaftli-

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che und das politische Umfeld verändert. Aus diesem Grund wurde die Schaffung einer gesetzlichen Grundlage für die SKB vorgeschlagen. Im Rahmen der informellen Konsultation der beiden Finanzkommissionen der eidgenössischen Räte wurde vom Bundesrat ein zusätzlicher Bericht gefordert, der die Vor- und Nachteile der SKB aufzeigen und als Entscheidgrundlage für die Weiterführung oder Abschaffung der SKB dienen soll. Der Bundesrat ist diesem Auftrag nachgekommen. Im Folgenden werden die wich- tigsten Angaben zur SKB und zu den Ergebnissen aus dem Prüfbericht aufgeführt: Ein kleines Team im Umfang von total 510 Stellenprozenten betreut aktuell rund 26‘000 Kundinnen und Kunden mit einem Sparvolumen von knapp 3 Milliarden. Die Betriebs- und Personalvollkosten belaufen sich jährlich auf rund 2 Millionen oder 0,07 Prozent der Spargelder. Das Dienstleistungsangebot beinhaltet das Sparen und den Zahlungsverkehr. Es umfasst maximal zwei Konten pro anspruchsberech- tigte Person, eine Debit-Karte ohne Überzugsmöglichkeit sowie papiergebundene Zahlungsaufträge und E-Banking. Bareinlagen oder Barauszahlungen sind nicht möglich. Zahlungen sind auf das Inland und auf Schweizer Franken beschränkt. Kredite oder Hypotheken werden keine vergeben. Wesentliche Teile der SKB wie die IT, die Abwicklung der Geschäftsprozesse und die Supportprozesse sind an einen Bankdienstleister ausgelagert, während die Kundenbetreuung, Kontoeröffnung und Stammdatenpflege durch das SKB-Team wahrgenommen werden. Die Führung der SKB hat eine lange Tradition und wird seit ihrer Einführung 1951 von den Mitarbeitenden als sichere und attraktive Sparmöglichkeit sehr geschätzt. Für den Bund sind die Spareinlagen seiner Angestellten eine stabile und günstige Finanzierungsquelle. Die Kosten für die Verzinsung der Konten sowie die Führung der SKB (Betriebs- und Personalkosten) sind in der Vergangenheit – teilweise deutlich – unter dem Selbstkostensatz der Kapitalbeschaffung am Markt gelegen. Hätten die Mittel der SKB am Geld- und Kapitalmarkt refinanziert werden müssen, wären in den letzen fast 40 Jahren (seit 1975) jährliche Mehrkosten von rund

12 Millionen entstanden. In den vergangenen zehn Jahren hätten die jährlichen

Mehrkosten sogar gut 30 Millionen betragen. Zusammen mit den Depotkonten der dezentralen Verwaltung decken die SKB-Gelder rund 6–7 Prozent des Fremdmittel- bedarfes ab und stellen eine vorteilhafte Diversifikation der Investorenbasis dar, was die Abhängigkeit von einzelnen Investorengruppen reduziert. Die SKB als vergleichsweise günstige Finanzierungsquelle ist aus personalpoliti- scher Sicht eine der wenigen Lohnnebenleistungen, die bei der Personalgewinnung und -bindung dem Arbeitgeber Bund zur Verfügung stehen. Die SKB stellt ein wichtiges personalpolitisches Instrument dar, welches die Identifikation der Mitar- beitenden mit ihrem Arbeitgeber erhöht, ohne Kosten zu verursachen. Durch die starke Verankerung bei den Rentenbeziehenden wirkt die SKB zusätzlich als Image- trägerin für den Bund. Im Vergleich zu anderen Instrumenten der Mittelbeschaffung geht mit der Führung der SKB ein zusätzliches Haftungsrisiko einher. Dieses zusätzliche Risiko ergibt sich aufgrund von möglichen Sorgfaltspflichtverletzungen seitens SKB gegenüber ihren Kundinnen und Kunden oder aufgrund von strafrechtlich relevantem Handeln Dritter. Die Erfahrung zeigt, dass dieses Haftungsrisiko überschaubar und gering ist. Zudem verfügt die SKB über ein funktionierendes IKS, um solche Risiken zu mini- mieren.

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Eine Abschaffung der SKB wäre machbar, ist aber mit gewissen Herausforderungen verbunden und bedingt daher eine relativ lange Abwicklungsphase. Zusätzlich zu den jährlichen Mehrkosten der Mittelbeschaffung am Markt verursacht eine Ab- schaffung Kosten von insgesamt 4,5–5,5 Millionen Franken. Die Vorbereitung und Abwicklung der SKB könnte innerhalb von 4 bis 5 Jahren im Wesentlichen abge- schlossen werden. Allerdings ist mit einer zusätzlichen Nachbetriebsphase zu rech- nen, um einen allfällig verbliebenen Restbestand an nicht auflösbaren Konten abzu- arbeiten und den Aufbewahrungs- und Auskunftspflichten sowie den Anforderungen aus dem Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober 199731 (GwG) gerecht werden zu können. Die Abschaffung der SKB ist aus Sicht der Mittelbeschaffung und der Personal- politik nicht angezeigt. Für die Bundestresorerie würde eine günstige und diversifi- zierende Finanzierungsmöglichkeit wegfallen. Zudem würde ein stabiles und ver- lässliches Investorensegment verloren gehen. Die Abhängigkeit vom Geld- und Kapitalmarkt sowie von in- und ausländischen Investoren würde erhöht. Für die Personalpolitik würde die wichtigste Lohnnebenleistung wegfallen. Die SKB wird heute wirkungsvoll im Personalmarketing und in der Rekrutierung eingesetzt und stärkt die Verbundenheit und Identifikation der Mitarbeitenden mit dem Bund. Zudem ist die SKB bei den Rentenbeziehenden eine Imageträgerin für den Bund. Zusammenfassend ist die SKB sowohl aus Sicht der Kontoberechtigten wie auch aus Sicht des Bundes positiv zu bewerten und stellt eine klassische Win-Win-Situation dar.

Abbildung 10 Vor- und Nachteile einer Weiterführung resp. Abschaffung der SKB

Vor- und Nachteile Weiterführung Vor- und Nachteile Abschaffung

+ Nachhaltig vorteilhaftere Finanzie- + Entlastung des Personalbudgets der rungskosten im Vergleich zur EFV durch Stellenabbau bei bestehen- Beschaffung am Geld- und Kapital- dem SKB Personal (rund 4,5 Stellen) markt (durchschnittliche Ersparnis + Wegfall der operativen Risiken auf- von jährlich rund CHF 12 Mio.) grund Sorgfaltspflichtverletzungen sei- + Stabiles Investorensegment und tens SKB gegenüber ihren Kundinnen damit Reduktion der Abhängigkeit und Kunden oder aufgrund von straf- von in- und ausländischen Investoren rechtlich relevantem Handeln Dritter am Geld- und Kapitalmarkt + Vereinfachung der Arbeitsprozesse + Personalpolitisch wichtiges und innerhalb der Abteilung Bundestreso- wirkungsvolles Instrument (Rekru- rerie tierung und Lohnnebenleistung) + Identifikation der Mitarbeitenden – Erhöhung der jährlichen Mittelbe- mit dem Bund schaffungskosten für den Bund um + SKB als Imageträgerin für den rund 12 Millionen Bund bei Rentenbeziehenden

31 SR 955.0

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Vor- und Nachteile Weiterführung Vor- und Nachteile Abschaffung

– Operative Risiken – Haftungsrisiko – Abwicklungskosten von rund 4,5–5,5 aufgrund von Sorgfaltspflichtverlet- Millionen (temporäre personelle Res- zungen seitens der SKB gegenüber sourcen, nicht variable Betriebskosten ihren Kundinnen und Kunden Outsourcing, Kosten Nachbetriebs- oder aufgrund von strafrechtlich phase) relevantem Handeln Dritter – Wegfall stabiles Investorensegment; Zunahme der Abhängigkeit vom Geld- und Kapitalmarkt und von in- und aus- ländischen Investoren – Verlust eines personalpolitisch wichti- gen Instrumentes (Lohnnebenleistung, Rekrutierung). Beeinträchtigung der Identifikation der Mitarbeitenden und Rentenbeziehenden mit dem Bund – Anspruchsvolle Motivation der SKB Mitarbeitenden während der Abschaf- fungsphase mit gleichzeitiger berufli- cher Neuorientierung – Voraussichtlich längere Ressourcen- bindung für die vollständige Auflösung der Kundenbeziehungen (Erbenge- meinschaften, verbeiständete Kontoin- haber)

1.4.5 Kreditüberschreitungen bei Beiträgen

an die Sozialversicherungen und bei Einlagen in den Bahninfrastrukturfonds Artikel 35 Buchstabe a FHG zeigt auf, welche Mehraufwände durch die Bundesver- sammlung als Kreditüberschreitung mit der Staatsrechnung genehmigt werden können. Bei den Vorfällen nach Buchstabe a handelt es sich um Buchungen, die in der Regel erst beim Rechnungsabschluss vorgenommen werden können: – Verwendung von Reserven durch FLAG-Verwaltungseinheiten; – passive Rechnungsabgrenzung; – Belastungen durch Fremdwährungsdifferenzen und verminderten Münzum- lauf. Mit der vorgeschlagenen Gesetzesänderung soll der Katalog in Buchstabe a um zwei Vorfälle erweitert werden: Einerseits um einen möglichen unerwarteten Mehrauf- wand für Sozialversicherungsbeiträge, deren Höhe aufgrund der Entwicklung der Mehrwertsteuererträge berechnet wird. Andererseits um die in Artikel 87a Absatz 2 Buchstabe d der Bundesverfassung32 festgelegte und gemäss Bahninfrastruk-

32 SR 101

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turfondsgesetz vom 21. Juni 201333 indexierte Einlage aus dem allgemeinen Bun- deshaushalt in den Bahninfrastrukturfonds. Bei den Sozialversicherungsbeiträgen betrifft die Gesetzesänderung den Beitrag des Bundes an die IV. Bei den Beiträgen an den Bahninfrastrukturfonds beschränkt sich die Gesetzesänderung auf die Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt. Die übrigen Fondseinlagen stammen aus zweckgebundenen Einnahmen, für welche gemäss geltendem Artikel 33 Absatz 3 Buchstabe b FHG keine Nachtragskredite erforderlich sind. Die Gesetzesänderung soll das Problem der engen terminlichen Frist lösen und sicherstellen, dass das Jährlichkeitsprinzip befolgt werden kann. Die Finanzdele- gation würde zwar nicht mehr einbezogen – sie würde aber von Geschäften entlastet, in denen es ohnehin nur um die Leistung gesetzlich festgelegter Bundesbeiträge geht. Die Transparenz über die finanziellen Vorgänge bliebe vollumfänglich ge- wahrt: Die Kreditüberschreitungen müssen von den Verwaltungseinheiten im Rah- men des Rechnungsabschlusses begründet werden. Sie werden auch in den Erläute- rungen zum Bundesbeschluss betreffend die Staatsrechnung erklärt und dem Parlament mit dem Bundesbeschluss explizit zur nachträglichen Genehmigung unterbreitet.

1.5 Abstimmung von Aufgaben und Finanzen

Während sich die Kosten für die verschiedenen Vorhaben relativ genau beziffern lassen, ist es nicht möglich, den Nutzen für Parlament, Bundesrat, Verwaltung und die Öffentlichkeit zu quantifizieren. Dies lässt sich nur qualitativ umschreiben. Somit muss an dieser Stelle der Hinweis auf die Ausführungen in den Ziffern 3.1.1 bis 3.1.4 genügen. Dort wird detailliert dargestellt, welche Auswirkungen auf den Bundeshaushalt, das Personal und die Informatik zu erwarten sind und wie das Kosten-Nutzen-Verhältnis ist.

1.6 Rechtsvergleich, insbesondere

mit dem europäischen Recht Generell richtet sich der Bund bei der Anwendung der Rechnungslegungsgrundsätze nach den IPSAS aus. Diese werden international in direkter oder indirekter Form und in unterschiedlichen Abweichungsgraden von einer zunehmend grösseren Zahl von Ländern angewandt. Auf europäischer Ebene diskutiert die EU zurzeit, ob eine verbindliche Anwendung einer abgewandelten Form der IPSAS für die Mitgliedlän- der in Zukunft sinnvoll sein könnte34. Um die materielle Einheit der doch sehr verschiedenen Themen zu wahren, werden Rechtsvergleiche bei den jeweiligen Kapiteln angebracht und teils auch ausführ- lich kommentiert. Dies betrifft vor allem die Ausführungen zur Aktivierung der Rüstungsgüter und Anzahlungen (Ziff. 1.3.1) sowie zum Konsolidierungskreis (Ziff. 1.4.3).

33 BBl 2014 4097

34 EPSAS, European Public Sector Accounting Standards.

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1.7 Stand der Umsetzung

Zu den einzelnen Themenfeldern sind zum Teil ausführliche konzeptionelle Überle- gungen angestellt worden. Die eigentlichen Umsetzungsarbeiten stehen allerdings noch in den Anfängen. Grössere organisatorische und/oder technische Anpassungen sind im Bereich der Tresorerie (Finanzinstrumente), bei den Rüstungsgütern und bei der Konsolidierten Rechnung Bund zu erwarten. Alle Vorhaben sollen für das Rech- nungsjahr 2017 in Kraft treten. Eine Ausnahme wäre für die Rüstungsgüter möglich, wo die beschränkten personellen Ressourcen im VBS eine zeitliche Erstreckung der Frist notwendig machen könnten.

1.8 Ergebnis der Konsultation der Finanzkommissionen

1.8.1 Generelle Rückmeldungen

Das Eidgenössische Finanzdepartement hatte den Bericht zur Optimierung des Rechnungsmodells (NRM) vom 1. November 2013 den Finanzkommissionen beider Räte zur Konsultation vorgelegt. Von diesen Kommissionen sind schriftliche Stel- lungnahmen eingegangen. Sowohl die Finanzkommission des Nationalrates (FK-N) als auch die Finanzkommission des Ständerates (FK-S) sind gegenüber den Vorha- ben grundsätzlich positiv eingestellt. Insbesondere die FK-N begrüsst ausdrücklich die Annäherung an die IPSAS-Normen, da sie die Transparenz der Staatsfinanzen erhöht. Sie hält dies in Hinsicht auf die Vergleichbarkeit mit anderen Staaten für nützlich. Zudem ist dies in Bezug auf die Bewertung der Bonität der Schweiz durch internationale Ratingagenturen nutzbringend. Auf Abweichungen von den IPSAS sei deshalb möglichst zu verzichten. Es schade der Transparenz der Finanzberichterstat- tung, wenn Ausnahmen ohne gute Gründe zugelassen würden. Unterschiedliche Auffassungen zwischen den Kommissionen, aber auch zu den Anträgen des Bundesrates bestehen in den nachstehenden Punkten: – Finanzinstrumente (IPSAS 28–30): Die Finanzkommissionen stimmen der Einführung dieser Standards zu. Die FK-N spricht sich jedoch gegen die vorgesehenen Abweichungen von den IPSAS im Bereich der Darlehen Fonds-de-Roulement aus. – Konsolidierte Rechnung Bund (KRB): Die FK-N befürwortet eine Vollkon- solidierung, die alle Bundesunternehmen und die Sozialversicherungen um- fasst. Sie stellt allerdings die Notwendigkeit einer betragsmässigen Unter- grenze in Frage, ab der eine beherrschte Einheit in die Konsolidierung einbezogen werden soll. Die FK-S möchte dagegen inskünftig auf die KRB verzichten. – Sparkasse Bundespersonal (SKB): Die FK-S erhebt keine Einwände gegen die geplanten Gesetzesanpassungen. Die FK-N legt sich hingegen noch nicht fest und verlangt vom Bundesrat, dass er zunächst auch die Abschaffung der SKB prüft. Für beide Kommissionen ist dagegen unbestritten, dass im Falle des Weiterbestehens der SKB eine gesetzliche Grundlage notwendig ist.

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– Aktivierung Rüstungsgüter: Die FK-N befürwortet entschieden den Antrag des Bundesrates, die Rüstungsgüter zu aktivieren. In der FK-S wird diese Frage unterschiedlich diskutiert; in der Abstimmung resultiert mehrheitlich eine ablehnende Haltung. Die weiteren vorgesehenen Änderungen wurden in beiden Kommissionen zustim- mend zur Kenntnis genommen. Nachfolgend wird die Haltung des Bundesrates zu den Differenzen erläutert.

1.8.2 Umgesetzte Anliegen

Die Finanzkommissionen äusserten sich zu einzelnen Punkten der Optimierung des Rechnungsmodells (NRM). Auf die Rückmeldungen wird an verschiedenen Stellen in dieser Botschaft explizit eingegangen: – Verzicht auf die Abweichungen von IPSAS 29 bei den Fonds-de-Roulement Darlehen: Der Bundesrat verzichtet auf die geplante Abweichung von den IPSAS bei den Fonds-de-Roulement-Darlehen. – Vollausbau der Konsolidierten Rechnung Bund: Gestützt auf die Konsulta- tion der Finanzkommissionen schlägt der Bundesrat den Vollausbau der KRB vor (vgl. Ziff. 1.4.3). In die Vollkonsolidierung werden auch die BLS Netz AG und die Sozialversicherungswerke einbezogen. Auf eine betrags- mässige Untergrenze für den Einbezug von beherrschten Einheiten in die Konsolidierung kann verzichtet werden. – Bericht zur Sparkasse Bundespersonal: Der Bundesrat legt in einem Bericht dar, wie sich die SKB seit ihrer Entstehung entwickelt und welche Bedeu- tung sie heute für den Bund hat. Für den Fall, dass der Entscheid auf Ab- schaffung der SKB getroffen wird, enthält der Bericht in den Grundzügen eine Ausstiegsstrategie und legt die dem Bund daraus entstehenden Mehr- kosten dar (vgl. Ziff. 1.4.4).

1.8.3 Weitere Anliegen: Aktivierung der Rüstungsgüter

und Anzahlungen Die FK-N hat sich klar für eine Aktivierung der Rüstungsgüter und Anzahlungen ausgesprochen. Der Entscheid sei vor dem Hintergrund zu sehen, dass eine hohe Transparenz anzustreben ist und die Abweichungen von den internationalen Stan- dards möglichst gering zu halten sind. Die Mitglieder FK-S stimmten dagegen mehrheitlich für den Verzicht der Aktivierung der Rüstungsgüter. Während eine Minderheit in der FK-S keine Sonderbehandlung des VBS will, stellt die Mehrheit die Frage nach der Prüfbarkeit dieser Position. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass die Aktivierung der Rüstungsgüter und der Anzahlungen, wie sie die internationalen Statistikrichtlinien und IPSAS verlangen, Sinn macht und hält deshalb an der Aktivierung dieser Vermögenswerte fest. Mit der Einführung des NRM 2007 und mit der Übernahme der Nationalstrassen von den Kantonen durch den Bund im Rahmen des Neuen Finanzausgleichs 2008 wurden mit Ausnahme der Rüstungsgüter und der Anzahlungen alle wesentlichen Vermö- genswerte, die zur Aufgabenerfüllung des Bundes dienen, in der Bilanz aufgenom-

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men. Vorgesehen ist, die Rüstungsgüter nicht einzeln, sondern in Sammelpositionen zu aktivieren, was die Prüfbarkeit wesentlich erleichtern wird. Die Nicht-Aktivierung der Rüstungsgüter und Anzahlungen wäre dagegen mit Problemen für den Bund verbunden, da die notwendigen Informationen für die Finanzstatistik nicht in der gewohnten Qualität geliefert werden könnten. Man müsste sich anstelle von verlässlichen und aus den Buchhaltungssystemen nachvoll- ziehbaren Zahlen auf Behelfsschätzungen abstützen.

2 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

Finanzhaushaltgesetz vom 7. Oktober 200535 (FHG)

Art. 6 Jahresrechnung des Bundes Die in Artikel 6 geregelte Jahresrechnung des Bundes wird der allgemeinen Praxis angeglichen und im Sinne der IPSAS vervollständigt. So wird neu eine Geldfluss- rechnung eingeführt (Bst. d) und der heute bereits bestehende Eigenkapitalnachweis (Bst. f) gesetzlich verankert. Die Finanzberichterstattung enthält mit der Finanzie- rungsrechnung und mit der Investitionsrechnung aber auch Elemente, welche von den IPSAS nicht verlangt werden und eine Besonderheit des Bundes beziehungswei- se der öffentlichen Haushalte in der Schweiz darstellen.

Art. 7 Finanzierungsrechnung Wie unter Ziffer 1.2.2 dargelegt, wird die heutige Finanzierungs- und Mittelfluss- rechnung auf eine Finanzierungsrechnung gekürzt. Die bisherigen Bestimmungen zum Mittelfluss entfallen deshalb. Neu wird der Mittelfluss anhand einer Geldfluss- rechnung (Art. 8b) nachgewiesen. Die Finanzierungsrechnung hat in erster Linie die Funktion eines finanzpolitischen Führungsinstrumentes. Sie weist das Finanzierungsergebnis (Abs. 1) aus. Die Glie- derung ist auf die besonderen Erfordernisse der Gesamtsteuerung des Finanzhaus- haltes nach den Vorgaben der Schuldenbremse zugeschnitten. Auf der ersten Stufe wird das ordentliche und auf der zweiten Stufe das ausserordentliche Ergebnis ausgewiesen (Abs. 2).

Art. 8 Abs. 1 Die Erfolgsrechnung gemäss IPSAS dient der Rechenschaftsablage und ist im Un- terschied zur Finanzierungsrechnung kein Steuerungsinstrument für den Gesamt- haushalt. Damit kann inskünftig auf die Aufteilung in ein ordentliches und ausseror- dentliches Ergebnis verzichtet werden (vgl. Ziff. 1.2.2). Neu sieht Absatz 1 hingegen vor, dass auf drei Stufen das operative Ergebnis, das Finanzergebnis sowie das Ergebnis aus den zum anteiligen Eigenkapital bewerteten namhaften Beteiligungen nach Artikel 50 Absatz 2 Buchstabe b FHG ausgewiesen werden. Bisher waren diese Bewertungen Teil des Finanzerfolges.

35 SR 611.0

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Art. 8a Investitionsrechnung Die Investitionsrechnung auf Stufe Gesamtbund als Element der Jahresrechnung ist bis anhin gesetzlich nicht verankert. Sie wird jedoch seit 2009 für die Staatsrech- nung erstellt und weist die Investitionsausgaben und die Investitionseinnahmen aus (Abs. 1). Die Unterteilung in ein ordentliches und ein ausserordentliches Ergebnis (Abs. 2) erfolgt analog zur Finanzierungsrechnung. Im Unterschied zur Geldflussrechnung werden in der Investitionsrechnung nur jene Investitionen berücksichtigt, welche durch Kredite bewilligt werden und damit das Verwaltungsvermögen des Bundes betreffen. Investitionen in das Finanzvermögen bleiben hingegen unberücksichtigt.

Art. 8b Geldflussrechnung Die Mittelflüsse werden anstelle der bisherigen Finanzierungs- und Mittelflussrech- nung (Art. 7 E-FHG) neu in der Geldflussrechnung als reine Geldflüsse abgebildet (Cash-Sicht). Die Geldflussrechnung weist die Veränderung der flüssigen Mittel und der kurzfristigen Geldanlagen aus (Abs.1). Auf drei Stufen zeigt sie die Geldflüsse aus operativer Tätigkeit, aus der Investitionstätigkeit und aus der Finanzierungstä- tigkeit (Abs. 2).

Art. 9a Eigenkapitalnachweis Der Eigenkapitalnachweis wird seit Einführung des NRM im 2007 für die Staats- rechnung erstellt, ist aber bislang im Finanzhaushaltgesetz nicht geregelt. Er gibt Auskunft über die vermögensmässigen Auswirkungen der in der Berichtsperiode erfassten Finanzvorfälle und deren Auswirkung auf die verschiedenen Bestandteile des Eigenkapitals (Abs. 1). Des Weiteren wird transparent offengelegt und begrün- det, welche Aufwand- und Ertragspositionen nicht in der Erfolgsrechnung, sondern direkt im Eigenkapital erfasst werden (Abs. 2).

Art. 10 Anhang Es hat sich gezeigt, dass keine Notwendigkeit besteht den Kontenrahmen und die Kontierungsgrundsätze (Bst. e) und die Unterarten der Voranschlags- und Ver- pflichtungskredite (Bst. g) in der Budgetbotschaft beziehungsweise in der Botschaft zur Staatsrechnung zu präsentieren. Es vergrössert lediglich das Volumen der Do- kumente, ohne einen Mehrwert zu bringen, da die Angaben von dauerhafter Natur sind. Durch das Weglassen geht keine Information verloren, weil die Angaben in geeigneter Weise öffentlich zur Verfügung gestellt werden sollen (bspw. auf der Internetseite der Eidg. Finanzverwaltung oder in öffentlich zugänglichen Unterlagen zum Rechnungsmodell). Änderungen der Kontierungsgrundsätze werden wie bisher im Anhang offengelegt.

Art. 30 Abs. 1 Die Bestimmung in Absatz 1 wird an die Änderung der Darstellung der Jahresrech- nung angepasst (vgl. Art. 7 E-FHG). Anstelle der Mittelflussrechnung wird bei der Erstellung des Voranschlags auf die Geldflussrechnung verzichtet.

9380

Art. 33 Abs. 3 Bst. b Der französische Text wurde der Standardformulierung angepasst.

Art. 35 Bst. a Ziff. 1 und 1bis Mit den neuen Bestimmungen in Buchstabe a Ziffern 1 und 1bis wird sichergestellt, dass allfällig nicht budgetierte Mehraufwände periodengerecht in der Rechnung erfasst werden. Dies sowohl bei den Beiträgen an Sozialversicherungen, die sich aus der gesetzlichen Anbindung an die Entwicklung der Mehrwertsteuereinnahmen ergeben, als auch bei der Einlage aus dem allgemeinen Bundeshaushalt in den Bahninfrastrukturfonds, die gemäss Bahninfrastrukturfondsgesetz an die Entwick- lung des Bruttoinlandproduktes und der Bahnbauteuerung angepasst wird. Zu beachten ist, dass dieser Artikel bereits von der Änderung des FHG zur Umset- zung des neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung betroffen ist (13.092). Nach heutigem Stand der parlamentarischen Beratung müsste die vorliegende Ände- rung neu wie folgt dargestellt werden:

Art. 35 Bst. b Ziff. 3 und 4 Der Bundesversammlung sind nachträglich mit der Staatsrechnung zur Geneh- migung zu unterbreiten: b. folgende Aufwände, soweit sie nicht budgetiert worden sind:

3. Beiträge an Sozialversicherungen, wenn sie durch Gesetz an die Ent-

wicklung der Mehrwertsteuereinnahmen gebunden sind,

4. Einlagen aus dem allgemeinen Bundeshaushalt in den Fonds zur Finan-

zierung der Eisenbahninfrastruktur;

Art. 48 Abs. 4 Gestützt auf die bisherige Bestimmung von Artikel 48 Absatz 4 unterstützt der Bund gemeinsam mit der FDK einerseits das Schweizerische Rechnungslegungsgremium für den öffentlichen Sektor (SRS-CSPCP) und andererseits die Vertretung der Schweiz im IPSAS-Board mit finanziellen Beiträgen. Insgesamt richtet der Bund jährlich 90 000 Franken an die beiden Organisationen aus. Gleichviel leistet die FDK. Bisher werden die Beiträge über den Kredit A2115.0001 Beratungsaufwand entrichtet, obwohl es sich nicht um Dienstleistungen im eigentlichen Sinne handelt. Um dem Rechnung zu tragen, soll deshalb Absatz 4 um die Möglichkeit der Beitragsgewährung ergänzt werden. Solche Beiträge können an Organisationen ausgerichtet werden, die sich mit der Erarbeitung und Auslegung von Rechnungsle- gungsstandards für den öffentlichen Sektor befassen, die auch von gesamtschweize- rischer Bedeutung sind und die im Interesse des Bundes stehen (z. B. bei der Erhe- bung von vergleichbaren finanzstatistischen Daten bei Kantonen und Gemeinden). Ausgeschlossen bleiben jedoch Beiträge an Kantone oder Gemeinden bei Anpassun- gen ihres Rechnungsmodells, beispielsweise für die Umstellung vom HRM1 auf HRM2.

9381

Art. 49 Abs. 4 Wie in Ziffer 1.2.1 dargelegt, verlangt IPSAS 29 die Passivierung von finanziellen Garantien und Bürgschaften, wenn bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Der neue Absatz 4 ist notwendig, weil es sich bei den Garantien und Bürgschaften um mögliche Verpflichtungen und nicht um bestehende Verpflichtungen handelt (vgl. Abs. 2 und 3).

Art. 50 Bewertungsgrundsätze In Absatz 1 wird die Bewertungsmethode nach den IPSAS 28–30 (fortgeführte Anschaffungskosten) nebst dem bereits bestehenden Verkehrswert ergänzt. Absatz 2 Buchstabe a wird um die Wertberichtigungen ergänzt, welche im Rahmen der Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten notwendig sind. Mit dieser Formulierung wird zudem sichergestellt, dass die Nennwerte der Darlehen weiterhin in der Bilanz ersichtlich sind. Absatz 2 Buchstabe b Ziffer 1 wird dahingehend präzisiert («ausgewiesenen»), dass für die Ermittlung des Wertes der Beteiligungen auf den Anteil abgestellt wird, den der Bund amEigenkapital des betreffenden Unternehmens hält. Dies bedeutet, dass keine Umbewertung nach dem für den Bund geltenden Rechnungslegungsstandard vorgenommen wird. Absatz 2 Buchstabe b Ziffer 2 wird ergänzt um die Bewertung der nicht namhaften Beteiligungen zu Verkehrswerten. Ist dieser nicht ermittelbar, erfolgt die Bewertung zum Anschaffungswert. Der Absatz 3 nimmt neu die Finanzverbindlichkeiten auf, welche im bisherigen Finanzhaushaltgesetz nicht geregelt wurden. Diese sind analog zum Finanzvermö- gen zum Verkehrswert oder zu fortgeführten Anschaffungskosten zu bewerten. Der bisherige Absatz 3 wird neu im Absatz 4 aufgeführt.

Art. 52 Abs. 4 Nach Artikel 52 Absatz 3 FHG werden Aufwand und Ertrag der Spezialfonds aus- serhalb der Erfolgsrechnung auf Bilanzkonten verbucht. Die Art und Weise der Verbuchung ist heute im FHG nicht geregelt. Die Neuregelung lässt zwar die spezi- algesetzlichen Lösungen (wie etwa das Infrastrukturfondsgesetz) unangetastet, führt jedoch zur subsidiären Anwendung des FHG und damit tendenziell zur Vereinheitli- chung der Rechnungslegung der Fonds. Die subsidiäre Geltung des FHG soll sich auf die gesetzlich geregelten Fonds beschränken. Aus Praktikabilitätsgründen nicht erfasst werden somit Fonds, die nicht aus Voranschlagskrediten, sondern durch Zuwendungen Dritter (vgl. Art. 64 FHV) alimentiert werden. Spezialfonds ohne Rechtspersönlichkeit, die nach Arti- kel 5 Buchstabe b FHG eine durch die Bundesversammlung zu genehmigende Jahresrechnung (Sonderrechnung) führen, fallen ebenfalls unter die neue Bestim- mung. Damit die Vereinheitlichung der Rechnungslegungsgrundsätze auch für diese Fonds angestrebt werden kann, müssen die betroffenen Spezialerlasse nachbearbeitet werden.

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Art. 55 Abs. 2 Bst. b und Abs. 3 Artikel 55 FHG über die konsolidierte Rechnung hat sich grundsätzlich bewährt. Ausgehend von einer institutionellen Betrachtungsweise legt Absatz 1 in erster Annäherung den Konsolidierungskreis fest. Im Sinne eines Korrektivs gestattet Absatz 2 dessen flexible Anpassung (Einschränkung oder Erweiterung) durch den Bundesrat. Wegleitend für solche Anpassungen sind die aktuellen Standards der Rechnungslegung (IPSAS). Trotz dieser grundsätzlich positiven Beurteilung ergibt sich in zweierlei Hinsicht ein Änderungsbedarf: Nach Absatz 2 Buchstabe b können Organisationen in die Vollkonsolidierung einbe- zogen werden, wenn sie (kumulativ) öffentlich-rechtliche Aufgaben erfüllen und mit dem Bundeshaushalt eng verflochten sind. Im Fall der BLS Netz AG wird geltend gemacht, eine formell-gesetzliche Aufgabenübertragung nach Artikel 178 Absatz 3 Bundesverfassung (BV)36 liege nicht vor, die Voraussetzungen für einen Einbezug in den Konsolidierungskreis seien deshalb nicht erfüllt. Das entscheidende Kriterium für den Einbezug in den Bundeshaushalt ist nun aber die enge Verflechtung mit dem Bundeshaushalt. Demgegenüber erlangt das Kriteri- um der öffentlich-rechtlichen Aufgabenübertragung keine eigenständige Bedeutung. Wie sich im Fall der BLS Netz AG zeigt, kann es sogar einer angemessenen Um- schreibung des Konsolidierungskreises hinderlich sein. Es wird deshalb vorgeschla- gen, auf dieses Kriterium zu verzichten. Der geltende Absatz 1 sieht als Konsolidierungsmethode generell die Vollkonsoli- dierung vor. Daran soll grundsätzlich festgehalten werden. In Sonderfällen (zu denken ist etwa an die PostFinance AG) können jedoch gute Gründe für die Konso- lidierung nach der Equity-Methode sprechen. Um auch für solche Fälle gewappnet zu sein, wird ausserdem vorgeschlagen, Absatz 3 mit einem zweiten Satz entspre- chend zu ergänzen. Die vorgeschlagene Ergänzung orientiert sich an Artikel 50 Absatz 2 Buchstabe b.

Art. 60a Sparkasse Bundespersonal Die zentrale Tresorerie ist für die Mittelbeschaffung des Bundes zuständig. Hierzu nimmt sie primär am Geld- und Kapitalmarkt Fremdmittel nach Artikel 60 Absatz 2 auf. Daneben kann sie auch Gelder von Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung sowie von weiteren Organisationen entgegennehmen, die auf- grund einer spezialgesetzlichen Grundlage Mittel bei der Bundestresorerie anlegen. Eine weitere Art der Deckung des Mittelbedarfes des Bundes ist die Entgegennahme von Publikumseinlagen über die seit 1951 durch die Bundestresorerie geführte SKB (Art. 60a Abs. 1). Aktuell stehen dem Bund über die SKB mittelfristige Guthaben in der Höhe von etwa 3 Milliarden Franken zur Verfügung. Für die über die SKB aufgenommenen Gelder gelten dieselben Grundsätze und rechtlichen Bestimmungen wie für die sonstige Mittelbeschaffung durch den Bund: Die Rückerstattung der Mittel ist garantiert und die Verzinsung erfolgt marktkonform (vgl. Art. 70 Abs. 2 FHV). Im Weiteren dient die SKB personalpolitischen Zielen, indem sie durch die sichere und kostengünstige Anlagemöglichkeit die Spartätigkeit der Angestellten der Bundesverwaltung fördert.

36 SR 101

9383

Um von Grössenvorteilen zu profitieren und den Personalaufwand möglichst tief zu halten (zurzeit 510 Stellenprozente), hat die SKB den Betrieb der Bankinformatik und die Abwicklung der verschiedenen Dienstleistungsangebote ab dem Jahr 1999 an externe Dienstleister ausgelagert. Diese Möglichkeit soll gemäss dem zweiten Satz von Absatz 1 erhalten bleiben. Gegebenenfalls soll die Möglichkeit bestehen, die gesamte Tätigkeit auf vertraglicher Basis auszulagern. In Absatz 2 wird der zur Kontoführung berechtigte Personenkreis umschrieben. Es sind dies: – Angestellte der Bundesverwaltung; und – Personen, die dem Bund nahestehenden Gruppen angehören, namentlich zur Vermeidung von Interessenkollisionen. Die Kontoberechtigung wird nur Personen erteilt, die einer Gruppe mit klarem und engem Bezug zum Bund angehören; so kann der Charakter der SKB als Kasse des Bundes gewahrt werden. Nach geltender Regelung sind deshalb Personen zur Kontoführung berechtigt, die ihre Arbeitskraft der Bundesverwaltung für eine län- gere Zeit zur Verfügung stellen. Durch ein öffentlich-rechtliches Arbeitsverhältnis besteht eine besondere Nähe und Rechtsbeziehung zum Bund, welche grundsätzlich die Basis für die Erteilung der Berechtigung zur Kontobeziehung mit der SKB bildet. Zum Kundenkreis der SKB gehören deshalb die Angestellten aller drei Staatsgewalten der Eidgenossenschaft (Abs. 2 Bst. a). Für die Exekutive sind dies in erster Linie die Angestellten der zentralen und der dezentralen Bundesverwaltung nach RVOV, für die Judikative die Angestellten der eidgenössischen Gerichte und für die Legislative die Angestellten der Parlamentsdienste. Gewisse Personen gehö- ren nicht zu den Angestellten im formellen Sinn, weil das Gesetz für sie keine vertragliche Anstellung, sondern eine Ernennung oder eine Wahl auf Amtszeit vorsieht. In Bezug auf die Nähe und die besondere Rechtsbeziehung unterscheidet sich ihr Verhältnis zum Bund aber nicht gross von demjenigen einer angestellten Person, weshalb auch sie zur Kontobeziehung mit der SKB berechtigt sind (Abs. 2 Bst. b). Das Ziel, Interessenkollisionen zu vermeiden, kann ebenfalls eine Kontobe- rechtigung rechtfertigen. Die Interessenkollisionen, die es zu vermeiden gilt, stehen dabei in engem Zusammenhang mit den für den Bund zu erfüllenden Aufgaben. Eine Interessenkollision ist beispielsweise denkbar, wenn eine Person in Erfüllung der Bundesaufgabe in besonderem Ausmass auf ihre Unabhängigkeit von der Finanzbranche angewiesen ist, wie etwa bei Entscheidträger der Eidgenössischen Finanzmarktaufsichtsbehörde (FINMA) oder der Eidgenössischen Revisionsauf- sichtsbehörde (RAB). Der Bund hat ein Interesse daran, diesen Personen die Dienst- leistungen der SKB zur Verfügung zu stellen, damit die von ihm geforderte Unab- hängigkeit dieser Personen nicht durch eine Kontobeziehung zu einem Bankinstitut in Frage gestellt werden kann. Die Berechtigung zur Kontobeziehung mit der SKB gilt bei Eintritt in den Ruhe- stand weiter, unter der Voraussetzung, dass die Beziehung zu PUBLICA über den Rentenbezug erhalten bleibt. Bei Auszahlung einer 100-prozentigen Kapitalabfin- dung anstelle des Rentenbezugs erlischt die Berechtigung zur Kontobeziehung. Nach dem Tod einer zur Kontobeziehung berechtigten Person überträgt sich diese Berechtigung auf den Ehepartner, eingetragenen Partner oder Lebenspartner, unter der Voraussetzung, dass ein eigenständiger Anspruch auf einen Rentenbezug bei PUBLICA besteht. Der Kreis der berechtigten Personen ist somit weiter als bei den

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Betriebssparkassen gemäss Artikel 3a Absatz 4 Buchstabe e der Bankenverordnung vom 17. Mai 1972.37 Nach Absatz 3 erster Satz ist es Aufgabe des Bundesrats, den Kreis der Kontobe- rechtigten unter Einhaltung der Vorgaben in Absatz 2 näher zu bezeichnen, so zum Beispiel Angestellte der Bundesverwaltung oder Personen, die in einem ähnlichen Verhältnis zum Bund stehen, Magistratspersonen, Personen von Aufsichtsbehörden des Bundes, wenn die besonderen Verhältnisse dies rechtfertigen, und Personen, die einer vorgenannten Personengruppe angehörten und im Ruhestand eine Rente oder ein Ruhegehalt von PUBLICA beziehen, sowie Personen, die nach dem Tod einer zur Kontobeziehung berechtigten Person eine Ehegatten- oder eine Lebenspartner- rente von PUBLICA beziehen. Die Umschreibung des Personenkreises, welcher bei der SKB zur Kontoführung berechtigt ist, dient der Abgrenzung der SKB, einerseits von den bewilligungspflich- tigen Banken und andererseits von den Betriebssparkassen. Die Beschränkung des Kreises der kontoführungsberechtigten Personen auf Gesetzesstufe stellt insbeson- dere im (internationalen) regulativen Umfeld eine zwingende Notwendigkeit dar, um sich von den privaten Finanzinstituten, welche keinen eingeschränkten Kundenkreis bedienen und besonderen Regulierungsvorschriften unterstehen, abgrenzen zu können. Gestützt auf Absatz 3 zweiter Satz können für besondere Anstellungsverhältnisse Ausnahmen von der Berechtigung zur Kontoführung vorgesehen werden, wenn aufgrund der fehlenden dauernden Einbindung in die Arbeitsorganisation des Bundes dem Arbeitsverhältnis die Nähe zum Bund fehlt oder der Aufwand für die Kontoführung unverhältnismässig wäre, so zum Beispiel für Aushilfsangestellte, für Heimarbeiterinnen und Heimarbeiter, für Personen, welche im Ausland rekrutiert und eingesetzt werden sowie für befristete Arbeitsverhältnisse. Ausserdem kann die SKB die Kontoführung ablehnen, wenn Bestimmungen des Landes- oder des Völkerrechts der Kontoführung widersprechen oder der Aufwand für die Umsetzung der Erfüllung der Auflagen unverhältnismässig hoch ist. Das gleiche gilt auch, wenn Rechts- oder Reputationsschäden für den Bund drohen (Art. 60b Abs. 3). Absatz 4 regelt die vollumfängliche Haftung des Bundes für die SKB. Dass der Bund die Rückzahlung der ihm anvertrauten Einlagen schuldet, auch ohne spezifi- sche gesetzliche Grundlage, ergibt sich bereits aus dem Vertragsrecht. Verglichen mit der sonstigen Mittelbeschaffung der Tresorerie besteht mit der Führung der SKB einzig ein zusätzliches Haftungsrisiko aufgrund von allfälligen Sorgfaltspflichtver- letzungen seitens SKB gegenüber ihren Kundinnen und Kunden oder aufgrund von strafrechtlich relevantem Handeln Dritter. Die bereits bestehende, vollumfängliche Haftung soll explizit zugesichert werden, um den Anforderungen von Artikel 3a Absatz 1 BankV vollumfänglich und transparent zu entsprechen. Ausser den Banken dürfen nur Körperschaften und Anstalten des öffentlichen Rechts sowie Kassen, für die sie vollumfänglich haften, gewerbsmässig Publikumseinlagen entgegennehmen.

37 SR 952.02

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Art. 60b Kontobeziehung Artikel 60b Absatz 1 hält fest, dass sich die Kontobeziehungen der SKB nach den Vorschriften des Privatrechts richten. Diese Festlegung sorgt für Klarheit in Bezug auf das anwendbare Recht. Auch die Beurteilung von Streitigkeiten betreffend die Kontoberechtigung untersteht der Zivilgerichtsbarkeit. Die Anlage von Geldern naher Angehöriger entspricht einer langjährigen Praxis (Abs. 2). Werden solche Gelder angelegt, so muss das Formular A ausgefüllt wer- den, welches die Feststellung der wirtschaftlich berechtigten Person erlaubt, damit die SKB ihre Sorgfaltspflicht nach dem Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober

199738 (GwG) einhalten kann.

Die Auflistung der Gründe für die Auflösung der Kontobeziehung in Absatz 3 ist nicht abschliessend. Es können auch weitere Auflösungsgründe festgelegt werden, welche eine Weiterführung der Kontobeziehung in guten Treuen nicht mehr zulas- sen (z. B. als Sanktion bei Nichteinhaltung von reglementarischen oder vertraglichen Bedingungen, wie die Nichteinhaltung von Informationspflichten). Da die SKB ein Konto ohne Mitwirkung der Kontoinhaberin oder des Kontoinha- bers nicht saldieren kann (fehlende Angabe zur Überweisung des Restguthabens), braucht sie ein Instrument, welches bei Auflösung des Kontos ohne Zustimmung der Kontoinhaberin oder des Kontoinhabers einen Anreiz zur Mitwirkung schafft. Des- halb hält Absatz 4 fest, dass die SKB das Konto zinslos stellen und das Erbringen von Dienstleistungen verweigern kann. Die SKB soll für ihre Dienstleistungen gestützt auf Absatz 5 kostendeckende Preise verlangen können.

Art. 60c Datenbearbeitung Der Regelungsinhalt von Artikel 60c wird aus dem Bundespersonalgesetz ins Finanzhaushaltgesetz verschoben.39 Die SKB bearbeitet auch besonders schützens- werte Personendaten und Persönlichkeitsprofile ihrer Kundinnen und Kunden (bspw. Zahlungsanweisungen an eine religiöse Gruppierung, einen Arzt oder eine politische Partei). Weil die SKB keinen Einfluss darauf hat, welche Daten ihr insbesondere bei der Abwicklung des Zahlungsverkehrs übermittelt werden, ist es nicht möglich, die Dateninhalte abschliessend aufzuzählen. Die Datenbearbeitung erfolgt nur, um die Dienstleistungen korrekt erbringen zu können. Aus diesem Grund wurde schon im bestehenden Artikel im Bundespersonalgesetz auf eine Aufzählung von besonders schützenswerten Personendaten und Persönlichkeitsprofilen, die bei der SKB bear- beitet werden können, verzichtet. Bei der Überführung des Regelungsinhalts von Artikel 27e BPG in Artikel 60c FHG wurde in Bezug auf Absatz 1 eine sprachliche Änderung vorgenommen. Die in Artikel 27e BPG enthaltene Aufzählung hat den Zweck der Tätigkeit der SKB umschrieben. Dieser ist neu in Artikel 60a FHG aufgeführt, sodass sich Artikel 60c FHG nun ausschliesslich auf die Datenbearbei- tung konzentriert. Weil die Gefahr besteht, dass die neue Aufzählung zu eng ver- standen wird, ist im Einleitungssatz festgehalten, dass die SKB Personendaten immer nur zur Erfüllung ihrer Aufgaben, wie in Artikel 60a aufgeführt, bearbeitet. Eine materielle Änderung im Vergleich zu Artikel 27e BPG wird dadurch jedoch

38 SR 955.0

39 Vgl. Art. 27e BPG.

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nicht vorgenommen. Es wird darauf verzichtet aufzuzählen, von wem die SKB besonders schützenswerte Personendaten oder Persönlichkeitsprofile erhält. Solche Daten können von den Kundinnen und Kunden selber oder von den Strafverfol- gungsbehörden, aber – insbesondere im Zusammenhang mit Zahlungseingängen – auch von Dritten an die SKB übermittelt werden, sodass auch da eine abschliessende Aufzählung nicht möglich ist. In Absatz 2 wird der bis anhin rein deklaratorisch genannte Zugriff der EFK auf das Informationssystem der SKB gestrichen. Das Auskunfts-, Einsichts- und Zugriffrecht der EFK ist bereits in Artikel 10 des Finanz- kontrollgesetzes vom 28. Juni 196740 geregelt und braucht deshalb hier nicht wie- derholt zu werden. Absatz 5 des Bundespersonalgesetzes wird aus systematischen Gründen neu zu Absatz 3, ohne jedoch eine materielle Änderung zu erfahren. Schliesslich wird Absatz 4 dahingehend ergänzt, dass der Datenaustausch auch zur Erfüllung der Pflichten nach dem Geldwäschereigesetz vom 10. Oktober 199741 (GwG) zugelassen ist. Ausserdem wird präzisiert, dass der Datenaustausch zwischen der SKB, dem Eidgenössischen Personalamt, Arbeitgebern der Kundinnen und Kunden und PUBLICA zum genannten Zweck gegenseitig stattfinden soll. Dieser Absatz dient damit als formell-gesetzliche Grundlage im Sinne von Artikel 17 des Datenschutzgesetzes (DSG) vom 19. Juni 199242 für alle genannten Einheiten für den Datenaustausch mit der SKB zu den genannten Zwecken, unabhängig davon, ob die Datenbearbeitung in den spezifischen Bereichen (wie z. B. im Bereich der beruf- lichen Vorsorge) bereits geregelt ist oder nicht. Nach Absatz 6 erlässt der Bundesrat insbesondere Bestimmungen über die Datenkataloge. Hier wird sich der Bundesrat auf eine kategoriale Aufzählung der Daten beschränken, die normalerweise in jedem Kundendossier vorhanden sind.

Art. 66b Übergangsbestimmung zur Änderung vom … Artikel 66b Absatz 1 stellt sicher, dass der letzte vor Inkrafttreten der vorliegenden Änderung des FHG beschlossene Voranschlag einschliesslich seiner Nachträge noch auf Grund des heute geltenden Rechts vollzogen werden kann. Ebenso muss sich das Entwerfen, die Unterbreitung und die Abnahme der zugehörigen Staatsrechnung auch nach Inkrafttreten des neuen Rechts auf das FHG vom 7. Oktober 2005 stützen können. Absatz 2 regelt die in Ziffer 1.4.1 dargestellte Anpassung des Ausgleichskontos, die sich aus dem Wechsel zu einer periodengerechten Erfassung von Agio/Disagio in der Finanzierungsrechnung ergibt.

40 SR 614.0 41 SR 955.0 42 SR 235.1

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Bundesgesetz vom 15. Juni 201243 über die internationale Quellenbesteuerung (IQG)

Art. 21 Abs. 4 Aufgrund des Bundesgesetzes über die internationale Quellenbesteuerung (IQG) überweisen die schweizerischen Zahlstellen beziehungsweise die Abwicklungsge- sellschaft ihre Leistungen der ESTV; Letztere überweist die erhaltenen Zahlungen (Steuern) zeitversetzt an die Vertragsstaaten (Partnerstaaten). Formell stehen sich somit zweckgebundene Einnahmen und Ausgaben gegenüber, die jedoch nicht zwingend im gleichen Rechnungsjahr anfallen. Sie müssten nach Artikel 3 des Finanzhaushaltgesetzes als Erträge und Aufwände budgetiert werden. Die internati- onale Quellenbesteuerung ist jedoch keine Einnahmequelle des Bundes. Vielmehr entspricht die Stellung des Bundes derjenigen eines Vermittlers zwischen den Zahl- stellen sowie der Abwicklungsgesellschaft einerseits und den Partnerstaaten ander- seits. Insofern ist sie eher treuhänderischer Natur. Mit der Regelung in Artikel 21 Absatz 4 wird eine spezialgesetzliche Grundlage geschaffen, die es erlaubt, die Einnahmen und Ausgaben ausserhalb der Erfolgs- rechnung über die Bilanz abzuwickeln. Diese Sonderlösung ist sowohl aus der Sicht der Schuldenbremse wie auch aus derjenigen der Rechnungslegung angezeigt: – Schuldenbremse: Stellt sich zunächst ein Ertragsüberschuss ein, so besteht die Gefahr, dass die aufgrund der Schuldenbremse zulässigen Gesamtausga- ben nach Artikel 13 FHG zu hoch angesetzt werden. Damit würde ein effek- tiv nicht vorhandener finanzpolitischer Handlungsspielraum suggeriert. Muss hingegen ein Aufwandüberschuss budgetiert werden, so drohen letzt- lich vermeidbare Sparmassnahmen nach Artikel 18 FHG. In beiden Fällen ist die Funktionsfähigkeit der Schuldenbremse betroffen. – Rechnungslegung: Gemäss den Standards der Rechnungslegung (IPSAS) sind Geldflüsse aus treuhänderischen Verhältnissen ausserhalb der Erfolgs- rechnung abzuwickeln. Bei den Bezugsprovisionen nach Artikel 11 und bei den Verzugszinsen nach Arti- kel 24 IQG handelt es sich um echte, zusätzlich anfallende Erträge. Sie sind deshalb von der Sonderregelung auszunehmen. Die beantragte Änderung des IQG führt zwar nicht zu einer Entlastung des Bundes- haushalts. Sie garantiert jedoch das gute Funktionieren der Schuldenbremse und die Übereinstimmung mit den Standards der Rechnungslegung.

Bahninfrastrukturfondsgesetz vom 21. Juni 201344 (BIFG)

Art. 2 Fondsrechnung Die Bestimmung von Artikel 52 Absatz 4 E-FHG entfaltet nur subsidiären Charak- ter. Soll die Buchführung des BIF in Zukunft gemäss den NRM-Vorgaben erfolgen, so ist das BIFG anzupassen. Nach den geltenden Bestimmungen von Artikel 2 BIFG

43 SR 672.4

44 BBl 2014 4097

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sind Geschäftsvorfälle mit Investitionscharakter zwingend in der Erfolgsrechnung zu verbuchen. Dies verstösst gegen die Grundsätze des NRM. Die Erfolgsrechnung des BIF wird heute entsprechend aufgebläht. Deshalb wird die Einführung einer Investi- tionsrechnung vorgeschlagen. Dadurch verschieben sich die bisher unter der Er- folgsrechnung aufgeführten Investitionspositionen in die Investitionsrechnung. Die einzelnen Transaktionen werden in der Fondsrechnung jedoch weiterhin in gleichem Detaillierungsgrad ausgewiesen, wie das bis anhin der Fall war.

Infrastrukturfondsgesetz vom 6. Oktober 200645 (IFG)

Art. 11 Fondsrechnung Die unter dem BIFG gemachten oben stehenden Ausführungen gelten ebenfalls für den Infrastrukturfonds (IF). Auch hier sind analoge Gesetzesänderungen für die Fondsrechnung vorzunehmen, weshalb auf eine weitergehende Kommentierung verzichtet werden kann. Die geänderten Bestimmungen des IFG wären später auch durch den Fonds für den Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehr (NAF) zu übernehmen.

Bundesgesetz vom 22. Dezember 199946 über die Währung und die Zahlungsmittel (WZG)

Art. 4a Gewerbliche Leistungen Gemäss Artikel 41 FHG dürfen Verwaltungseinheiten des Bundes nur dann gewerb- liche Leistungen an Dritte erbringen, wenn ein Gesetz sie dazu ermächtigt. Die Eidgenössische Münzsstätte Swissmint verfügt derzeit nicht über eine solche gesetz- liche Grundlage. Der Bundesrat beantragt, diese zu schaffen, um der Swissmint zu ermöglichen, die für den Grundauftrag notwendigen Kapazitäten besser auszulasten. Grundauftrag der Swissmint ist es, die schweizerischen Umlaufmünzen zu prägen, sie der Schweizerischen Nationalbank abzuliefern, die sie in Umlauf bringt, und sie zu vernichten, wenn sie beschädigt oder unansehnlich geworden sind. Für die Erfül- lung dieses Grundauftrags muss die Swissmint eine gewisse Produktionskapazität bereit halten. Vor allem aus fiskalischen Gründen wurde der Swissmint gemäss Artikel 6 Absatz 1 WZG die Möglichkeit eingeräumt, für den numismatischen Bedarf Umlaufmünzen in besonderen Qualitäten sowie Gedenk- und Anlagemünzen zu produzieren und zu vermarkten; diese können über dem Nennwert abgegeben werden. Gleichzeitig helfen diese Produkte allfällige freie Kapazitäten auszulasten und dienen zur Erhaltung und Erweiterung des Knowhows der Mitarbeitenden. Die Kapazitäten der Swissmint sind derzeit nicht voll ausgelastet. Grund dafür sind zum einen Effizienzsteigerungen, die in den vergangenen Jahren dank betrieblichen Optimierungen erzielt werden konnten, zum andern aber auch der tendenziell rück- läufige Markt für die Gedenkmünzen der Swissmint. Zugleich sind die Perspektiven für eine bessere Auslastung unter den aktuellen Rahmenbedingungen eher schlecht.

45 SR 725.13 46 SR 941.10

9389

So sieht die aktuelle Planung der Schweizerischen Nationalbank für die kommenden Jahre tiefere Prägeprogramme vor. Sodann ist eher fraglich, ob der Markt für Ge- denkmünzen wieder an Schwung gewinnen wird; ausserdem ist dieser Markt ohne- hin nur beschränkt ausbaufähig, dies weil die wichtigste Kundschaft, die Sammle- rinnen und Sammler, grossen Wert darauf legt, dass sowohl die Zahl der Sujets als auch die Auflage je Sujet beschränkt sind. Eine tiefe Auslastung der Kapazitäten führt zu höheren Stückkosten und könnte mittelfristig auch die Kostendeckung im Grundauftrag, namentlich bei den tiefen Nominalen, in Frage stellen. Gleichzeitig können die vorhandenen Kapazitäten wegen des Grundauftrags nur in einem be- stimmten Ausmass reduziert werden; Swissmint muss, falls die Bestellungen der Nationalbank für Umlaufmünzen dereinst wieder höher ausfallen, auch relativ kurzfristig in der Lage sein, ihren Ausstoss erhöhen zu können. Der Bundesrat ist deshalb zum Schluss gelangt, dass die Swissmint zur Verbesse- rung ihrer Auslastung die Möglichkeit erhalten soll, Dritten gewerbliche Leistungen anzubieten. Den gewerblichen Tätigkeiten sind indes gemäss Absatz 1 enge Grenzen gesetzt. So darf Swissmint solche Leistungen nur anbieten, soweit sie in einem engen Zusammenhang zu den Hauptaufgaben stehen, die Erfüllung Letzterer nicht gefährden und keine bedeutenden zusätzlichen sachlichen oder personellen Mittel erfordern. Daneben muss die Swissmint für ihre gewerblichen Leistungen kostende- ckende Preise festlegen (Absatz 2); von dieser Regel darf nur mit der Zustimmung des Departements und nur dann abgewichen werden, wenn die Privatwirtschaft nicht konkurrenziert wird. Die neue Bestimmung entspricht Artikel 41a Absätze 2 und 3 FHG sowie weiteren, analogen Bestimmungen in Spezialerlassen (vgl. insbesondere Art. 177b des Landwirtschaftsgesetzes vom 29. April 199947 oder Art. 25 des Bun- desgesetzes vom 17. Juni 201148 über das Eidgenössische Institut für Metrologie). Mit der neuen gesetzlichen Grundlage kann unter Einhaltung der obgenannten Bedingungen eine Reihe neuer Produkte angeboten werden, die unter den aktuellen Rahmenbedingungen nicht möglich sind: – Medaillen (Gedenk- oder Sammlerprägungen ohne Nennwert) können unter den aktuellen Rahmenbedingungen nur als Beilage zu Münzsätzen geprägt und verkauft werden. Mit der neuen Regelung kann die Swissmint auch Medaillen und Medaillensätze für Dritte produzieren. – Anlagemünzen (Edelmetallmünzen, die mit geringem Agio auf dem Metall- wert verkauft werden) darf die Swissmint heute nur auf eigenes Risiko pro- duzieren. Namentlich bei Goldmünzen entstünde daraus für die Swissmint – und damit für den Bund ‒ bei Kursschwankungen dieses Metalls ein erhebli- ches Risiko. Mit der neuen Gesetzesgrundlage kann die Swissmint im Auf- trag Dritter Anlagemünzen prägen; so lässt sich das Kursrisiko auf Dritte abwälzen. – Denkbar wäre schliesslich auch die Prägung von Umlaufmünzen für andere Länder, namentlich solche, die über keine eigene Münzstätte verfügen. Neue Angebote der Swissmint werden von der Eidgenössischen Finanzverwaltung vor der Einführung und anschliessend periodisch auf ihre Wirtschaftlichkeit geprüft.

47 SR 910.1 48 SR 941.27

9390

3 Auswirkungen

3.1 Auswirkungen auf den Bund

3.1.1 Umsetzungs- und zusätzliche Betriebskosten

Die geplanten Massnahmen bei den Finanzinstrumenten, der KRB und der Bilanzie- rung der Rüstungsgüter würden einmalige Projektkosten für Konzeption, Realisie- rung und Einführung von insgesamt 1 340 000 Franken verursachen. Die nötigen finanziellen Mittel können innerhalb der im Finanzplan der EFV beziehungsweise des VBS geplanten Kredite bereitgestellt werden.

Finanzinstrumente (IPSAS 28–30) Für die Umsetzung der IPSAS 28–30 sind Anpassungen an den Systemen der Bun- destresorerie notwendig. Es wird von einem geschätzten externen Aufwand von 200 bis 250 Arbeitstagen und damit verbundenen Kosten von rund 400 000 Franken ausgegangen.

Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) Für den Ausbau des Konsolidierungskreises nach IPSAS 6 wäre mit einmaligen Projektkosten von rund 390 000 Franken zu rechnen. Davon entfallen 250 000 Franken auf das Konsolidierungstool (Neuanschaffung und Customizing). Die jährlich anfallenden Betriebskosten für die Erstellung der konsolidierten Jahresrech- nung steigen von bisher 195 000 Franken auf rund 265 000 Franken.

Bilanzierung Rüstungsgüter Die Einführung einer einfachen und pragmatischen Bilanzierung der Rüstungsgüter gemäss den Erläuterungen in Ziffer 1.3.1 verursacht gemäss einem separat erstellten Gutachten einmalige Projektkosten zwischen 170 000 und 200 000 Franken, davon externe Dienstleistungen von rund 60 000 Franken. Die jährlichen Betriebskosten durch bundeseigenes Personal bewegen sich zwischen 30 000 und 50 000 Franken.

Abbildung 11 Übersicht Projekt- und Betriebskosten (1000 Franken)

Projektkosten für Konzeption, Realisierung und Einführung 1340 Finanzinstrumente (IPSAS 28–30) 750 Arbeitsleistungen in der EFV 300 Externe Leistungen Anpassung Informatiksystem (Adaptiv360) 400 Beratungsaufwand (fachliche Begleitung) 50 Erweiterte Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) 390 Arbeitsleistungen in der EFV 100 Arbeitsleistungen in Bundesunternehmen und Ausgleichsfonds 40 Neue Konsolidierungssoftware 250 Bilanzierung Rüstungsgüter 200 Arbeitsleistungen VBS 140 Externe Leistungen Anpassung Informatiksystem 60

9391

Jährlich wiederkehrende, zusätzliche Betriebskosten 120 Finanzinstrumente (IPSAS 28–30) keine Erweiterte Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) 70 Arbeitsleistungen in der EFV 42 Arbeitsleistungen in Bundesunternehmen und Ausgleichsfonds 14 Konsolidierungstool (Unterhalt und Abschreibungen) 14 Bilanzierung Rüstungsgüter 50 Arbeitsleistung VBS 50

3.1.2 Personelle Auswirkungen

Finanzinstrumente (IPSAS 28–30) Die Umsetzung der IPSAS 28–30 bedingt einmalige Eigenleistungen der EFV für die Erstellung des Detailkonzeptes, für Projektmanagement, die Anpassung an den Systemen, die Erstellung der Buchungsmanuals sowie die Schulung der Verwal- tungseinheiten. Die Arbeitsleistungen erfolgen im Rahmen der bestehenden Stellen- prozente in der EFV. Der wiederkehrende Aufwand wird sich hingegen aufgrund der systembasierten Umsetzung voraussichtlich nicht erhöhen.

Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) Die Umsetzung von IPSAS 6 bedingt einmalige Eigenleistungen der EFV und bei den neu zu konsolidierenden Einheiten für die Erfassung und Bewertung gewisser Bilanzpositionen an die Bestimmungen der KRB (z. B. Infrastrukturvermögen der SBB und der BLS Netz AG), die Überarbeitung des Konsolidierungshandbuches sowie die Anpassung der Konsolidierungssoftware. Die Arbeitsleistungen erfolgen im Rahmen der bestehenden Stellenprozente. Die wiederkehrende Erstellung der jährlich zu erstellenden KRB würde ebenfalls mit dem bestehenden Personalbestand erfolgen.

Bilanzierung Rüstungsgüter Die erstmalige Erfassung der Rüstungsgüter in der Bilanz bedingt einmalige Eigen- leistungen im VBS, die für die betroffenen Finanzdienste zu einem Mehraufwand führen würden. Ein wichtiger Faktor ist deshalb die zeitliche Belastung. Allenfalls ist im gegenseitigen Einvernehmen ein späterer Einführungstermin als 2017 festzu- legen. Der jährliche Arbeitsaufwand beschränkt sich dagegen auf die periodische oder Ende Jahr nachzuführenden Buchungen auf Kontoebene gemäss dem Beschrieb in Ziffer 1.3.1. Die Arbeitsleistungen erfolgen im Rahmen der bestehenden Stellen- prozente.

9392

3.1.3 Auswirkungen auf die Informatik

Finanzinstrumente (IPSAS 28–30) Die mit den IPSAS 28–30 verbundenen Änderungen haben primär Auswirkungen auf das bei der Bundestresorerie eingesetzte Informatiksystem (Adaptiv360 von Sungard). Zudem sind Anpassungen an weiteren Systemen der Bundestresorerie für die Budgetierung, die Kreditkontrolle, Auswertungen im Bereich Risikokontrolle (z. B. dynamische Analysen) und Berichterstattung notwendig.

Konsolidierte Rechnung Bund (KRB) Systemtechnisch werden die Konsolidierungsarbeiten heute durch die Software «IBM Cognos 8 Controller» unterstützt. Diese Standardsoftware hat sich für die Bedürfnisse des Bundes bewährt. Da die Software keine web-basierte Anbindung unterstützt, wird für die Erfassung des Finanzberichts die Dateneingabe der Konso- lidierungseinheiten mittels Excel-Reports vorgenommen. Das bedeutet jedoch, dass die Daten zweimal erfasst werden müssen. Die zeitliche Planung sieht vor, dass für das Rechnungsjahr 2017 erstmals ein kon- solidierter Abschluss mit dem erweiterten Konsolidierungskreis erstellt würde. Infolge der neuen Rahmenbedingungen (zusätzliche Konsolidierungseinheiten), der Weiterentwicklung im Softwarebereich (web-basierend) sowie neuer Bedürfnisse und Anforderungen ist der Ersatz der bestehenden Software geplant.

Bilanzierung Rüstungsgüter Mit der vorgeschlagenen Umsetzungsvariante der EFV gemäss Ziffer 1.3.1 kann auf kostspielige und aufwändige Umstellungen in der Informatik verzichtet werden. Die heutige Systemarchitektur für den Beschaffungsprozess des VBS bleibt unangetas- tet. Hingegen werden zusätzliche Anpassungen in der Standardsoftware notwendig und es sind einige Programme zu schreiben, damit die bestehenden Daten für die Aktivierung der Rüstungsgüter genutzt werden können.

3.1.4 Auswirkungen auf den Bundeshaushalt insgesamt

Finanzierungsrechnung und Bruttoschulden Neben den oben aufgeführten Kosten der Umsetzung und der zusätzlich wiederkeh- renden Betriebskosten ergeben sich auch bei den Zinsausgaben Auswirkungen aus der Anpassung des Rechnungsmodells: Die gemäss IPSAS 29 vorgesehene konstan- te Verzinsung der Schuldinstrumente führt zu einer Glättung der Zinsausgaben in der Finanzierungsrechnung. Über mehrere Rechnungsjahre betrachtet, ergeben sich jedoch keine Änderungen im kumulierten Ergebnis sämtlicher Saldi der Finanzie- rungsrechnung, weil sich die zugrunde liegenden Geldflüsse nicht ändern. Diese Glättung impliziert, dass die nach altem System vereinnahmten Agios in Zukunft in Form tieferer Zinsausgaben anfallen werden. Dadurch ergibt sich gegenüber der aktuellen Finanzplanung gemäss jetzigem System eine ausgabenseitige Entlastung, das heisst zusätzlicher finanzpolitischer Spielraum von kumuliert 2,4 Milliarden, verteilt auf die Restlaufzeit der betreffenden Anleihen (vgl. Ziff. 1.4.1). Im Gegenzug erhöhen sich die Bruttoschulden um rund 2,4 Milliarden, weil die Anleihen nicht mehr zum Nominalwert, sondern zu fortgeführten Anschaffungs-

9393

kosten bilanziert werden. Mit anderen Worten werden die früher vereinnahmten (Netto-)Agios neu in den Bruttoschulden enthalten sein. Das Ausgleichskonto zur Schuldenbremse ist bei Inkraftsetzung der Änderung um 1,0 Milliarden zu reduzieren, damit der Bundeshaushalt nicht ein zweites Mal von den Agiozahlungen früherer Jahre profitiert (vgl. Ziff. 1.4.1).

Eigenkapital Die Bewertung zu fortgeführten Anschaffungskosten gemäss IPSAS 29 führt zu einer Aufwertung der Darlehen für landwirtschaftliche Investitions- und Betriebs- kredite um rund 2 Milliarden (vgl. Ziffer 1.2.1). Im gleichen Ausmass wird sich der Bilanzfehlbetrag reduzieren. Die Erhöhung der Bruttoschulden von rund 2,4 Milliar- den durch die Bewertung der Anleihen zu fortgeführten Anschaffungskosten hat hingegen keinen Einfluss auf die Höhe des Eigenkapitals, weil die kumulierten Agios bereits heute als passive Rechnungsabgrenzung im Fremdkapital geführt werden.

Weitere Auswirkungen Die Ergänzung in Artikel 48 Absatz 4 E-FHG bewirkt, dass sich die bisherigen Beiträge für die Gremien der Rechnungslegung vom Eigenaufwand (Beratungsauf- wand) in den Transferaufwand verschieben.

3.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Die Kantone und Gemeinden kennen eigene Grundsätze zur Rechnungslegung (HRM2), die sich – wie das NRM – an den IPSAS orientieren. Sie lassen jedoch deutlich mehr Spielraum in der Ausgestaltung der Rechnungslegung zu als das NRM. Unter anderem orientieren sich die Kantone und Gemeinden bei der weiteren Anpassung ihres Rechnungsmodells jeweils auch an der Entwicklung beim Bund. Allerdings gilt es zu berücksichtigen, dass sich der Bund bei der finanzpolitischen Steuerung an der Finanzierungssicht (Cash-Sicht) ausrichtet, während dem sich die Kantone und Gemeinden auf die Erfolgssicht (Accrual-Sicht) abstützen. Hinzu kommt, dass das HRM2 – bedingt durch den grossen Spielraum – sehr unterschied- lich in den Kantonen und Gemeinden angewendet wird. Während Kantone wie Zürich, Bern oder Genf eine ähnliche Orientierung an IPSAS wie der Bund kennen, gilt das für andere Kantone nicht in jedem Fall. Es ist deshalb nicht davon auszuge- hen, dass die Vorlage unmittelbare Auswirkungen auf die Kantone und Gemeinden hat.

3.3 Weitere Auswirkungen

Die Vorlage hat keine weiteren direkten Auswirkungen auf die Wirtschaft, Gesell- schaft oder die Umwelt.

9394

4 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 25. Januar 201249 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201250 über die Legislatur- planung 2011–2015 angekündigt. Sie verbessert jedoch die Rahmenbedingungen der Rechnungslegung und unterstützt die zweckmässige Anwendung dieses Erlasses.

5 Rechtliche Aspekte

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die beantragte Änderung des Finanzhaushaltgesetzes stützt sich wie dieses selbst auf die Artikel 126 und 173 Absatz 2 BV.

5.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Mit dem Inkrafttreten des Statistikabkommens der Schweiz mit der EU im Rahmen der Bilateralen Verträge II per 1. Januar 2007 hat sich die Schweiz verpflichtet, Daten zu den Staatsfinanzen nach den Normen des ESVG95 zu erstellen. Diese finanzstatistische Richtlinie wurde in der Zwischenzeit im Rahmen des ESVG2010 gleichzeitig mit dem kurz vor Veröffentlichung stehenden Referenzwerk des IWF (dem GFSM2012) überarbeitet, um im Einklang mit den IPSAS zu stehen. Die Mitgliedsländer des Europäischen Statistischen Systems (ESS), zu denen neben den EU-Ländern auch die Schweiz und die übrigen EFTA-Länder gehören, sind über- eingekommen, diese neuen Normen im Jahr 2014 einzuführen. Dies umfasst auch die Aktivierung von Rüstungsgütern, militärischen Vorräten und Anzahlungen. Im Bereich des Haushalt- und Kreditrechts des Bundes besteht keine Verpflichtung zur Einhaltung bestimmter Rahmenbedingungen auf internationaler oder europa- rechtlicher Ebene. Hingegen empfiehlt sich aus Gründen der Vergleichbarkeit die Anlehnung an internationale Standards der Rechnungslegung, insbesondere an den IPSAS.

5.3 Erlassform

Die Vorlage umfasst grundlegende Bestimmungen rechtssetzender Natur über die Organisation und das Verfahren der Bundesbehörden (Art. 164 Abs. 1 Bst. g BV). Solche Bestimmungen sind in der Form des Bundesgesetzes zu erlassen.

49 BBl 2012 481

50 BBl 2012 7155

9395

5.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Artikel 48 Absatz 4 FHG wird neu um eine Subventionsbestimmung ergänzt. Danach kann der Bund Beiträge an Gremien der Rechnungslegung entrichten. Es ist jedoch nicht davon auszugehen, dass dadurch einmalige Ausgaben von mehr als

20 Millionen oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen ausge-

löst werden. Zurzeit betragen die Beiträge gesamthaft 90 000 Franken pro Jahr. Das Finanzhaushaltgesetz ist daher der Ausgabenbremse nach Artikel 159 Absatz 3 BV nicht zu unterstellen.

5.5 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

In Artikel 60c Absatz 6 FHG werden dem Bundesrat im Zusammenhang mit der Datenbearbeitung durch die SKB Rechtsetzungsbefugnisse delegiert. Dies dient der flexibleren Anpassung der Datenbearbeitungsgrundlagen an Entwicklungen in der Geschäftstätigkeit der SKB. Damit kann vermieden werden, dass bei solchen Ent- wicklungen das Gesetz angepasst werden muss.

9396

Anhang 1

Konsolidierungskreis (Stand: Dezember 2013)

– Stammhaus Bund; – Sonderrechnungen; – Bereich der Eidg. Technischen Hochschulen – Eidg. Alkoholverwaltung (EAV; bis 31.12.2014) – Fonds für die Eisenbahngrossprojekte (FinöV-Fonds) – Infrastrukturfonds für den Agglomerationsverkehr und das Natio- nalstrassennetz – Verwaltungseinheiten der dezentralen Bundesverwaltung mit eigener Rech- nung; – Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA) – Eidg. Hochschulinstitut für Berufsbildung (EHB) – Eidg. Institut für Geistiges Eigentum (IGE) – Eidg. Institut für Metrologie (METAS) – Eidg. Nuklear-Sicherheitsinspektorat (ENSI) – Eidg. Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) – Pro Helvetia – Schweiz. Exportrisikoversicherung (SERV) – Schweiz. Gesellschaft für Hotelkredit – Schweiz. Nationalmuseum (SNM) – Swiss Investment Fund for Emerging Markets (SIFEM AG) – Swissmedic

9397

Anhang 2

Geldflussrechnung direkte Methode g Rechnung Rechnung Differenz zu R 2011 Ziffer Mio. CHF 2011 2012 absolut % Anhang Total Geldfluss - 471 3 767 4 238 113

Geldfluss aus operativer Tätigkeit 3 100 4 470 1 370 31 Fiskaleinnahmen 58 996 58 788 - 208 0 1-6 Regalien und Konzessionen 1 410 938 - 472 - 50 7 Finanzeinnahmen 1 601 1 328 - 273 - 21 18/19 Übrige laufende Einnahmen 1 645 1 721 76 4 8 Rückzahlung Investitionsbeiträge 0 0 0 n.a. Eigenausgaben -9 790 -9 940 - 150 210/11/12 Laufende Transferausgaben -42 494 -42 882 - 388 1 Finanzausgaben -2 605 -1 906 699 - 37 20/21 Investitionsbeiträge -4 160 -4 101 59 -1 17 Investitionsausgaben Vorräte - 109 - 106 3 -3 Ausserordentliche Einnahmen 0 738 738 100 22 Ausserordentliche Ausgaben -1 148 0 1 148 n.a. Zu- / Abnahme von Forderungen (ohne Wertberichtigungen) 627 - 234 - 861 368 31 Zu- / Abnahme von laufenden Verbindlichkeiten 127 944 817 87 40 Zu- / Abnahme Passive Rechnungsabgrenzung Verrechnungssteuer -1 534 - 439 1 095 - 249 41 Zu- / Abnahme Verpflichtung gegenüber Sonderrechnungen 534 - 379 - 913 241 45

Geldfluss aus Investitionstätigkeit -3 659 -1 733 1 926 - 111 Investitionsausgaben Sach- und immaterielle Anlagen -2 318 -2 304 14 -1 Investitionseinnahmen Sach- und immaterielle Anlagen 45 50 5 10 Investitionsausgaben Darlehen und Beteiligungen Verwaltungsvermögen - 964 - 500 464 - 93 Investitionseinnahmen Darlehen und Beteiligungen Verwaltungsvermögen 535 172 - 363 - 211 Ausserordentliche Investitionsausgaben - 850 0 850 n.a. Ausserordentliche Investitionseinnahmen 290 0 - 290 n.a. 22 Abgrenzung Investitionsausgaben 110 4 - 106 -2 650 Zu- / Abnahme kurzfristig Finanzanlagen (ohne Positive Wiederbeschaffungswerte) -1 400 403 1 803 447 27 Zu- / Abnahme langfristige Finanzanlagen 893 442 - 451 - 102 27

Geldfluss aus Finanzierungstätigkeit 88 1 030 942 91 Geldw irksame(r) Schuldenabbau (-) / Neuverschuldung (+) 36 1 002 966 96 Zu- / Abnahme kurzfristige Finanzverbindlichkeiten 1 269 2 102 833 40 36 Abzgl. Zu- / Abnahme Negative Wiederbeschaffungswerte 208 169 - 39 - 23 36 Zu- / Abnahme langfristige Finanzverbindlichkeiten -1 441 -1 156 285 - 25 36 Abzgl. Zu- / Abnahme Leasingschuld / von Dritten mitfinanzierte Investitionen 0 - 113 - 113 100 36 Übriger Geldlfuss aus Finanzierungstätigkeit 52 28 - 24 - 86 Zu- / Abnahme Flüssige Mittel der Spezialfonds im EK & FK 52 28 - 24 - 86 9/38

Nachw eis Fonds «Geld» Rechnung Rechnung Differenz zu R 2011 Ziffer Mio. CHF 2011 2012 absolut % Anhang Stand Flüssige Mittel und kurzfristige Geldanlagen per 01.01. 6 015 5 544 - 471 -8 Zunahme (+) / Abnahme (-) - 471 3 767 4 238 113 Stand Flüssige Mittel und kurzfristige Geldanlagen per 31.12. 5 544 9 311 3 767 40

Nachw eis Veränderung Bruttoschulden Rechnung Rechnung Differenz zu R 2011 Ziffer Mio. CHF 2011 2012 absolut % Anhang Stand Bruttoschulden Bund per 01.01. -110 561 -110 516 45 0 Geldw irksame(r) Schuldenabbau (+) / Neuverschuldung (-) - 36 -1 002 - 966 96 Geldfluss aus operativer Tätigkeit 3 100 4 470 1 370 31 Geldfluss aus Investitionstätigkeit -3 659 -1 733 1 926 - 111 Übriger Geldlfuss aus Finanzierungstätigkeit 52 28 - 24 - 86 Zunahme (-) / Abnahme (+) Flüssige Mittel und kfr. Geldanlagen 471 -3 767 -4 238 113 Nicht geldw irksame(r) Schuldenabbau (+) / Neuverschuldung (-) 82 - 888 - 970 109 Zunahme (-) / Abnahme (+) Laufende Verbindlichkeiten - 127 - 944 - 817 87 Zunahme (-) / Abnahme (+) Leasingschuld / von Dritten mitfinanzierte Investitionen 0 - 113 - 113 100 Zunahme (-) / Abnahme (+) negative Wiederbeschaffungswerte 209 169 - 40 - 24 Stand Bruttoschulden Bund per 31.12. -110 516 -112 406 -1 890 2

9398

Aufbau der GFR Die GFR zeigt als zeitraumbezogene Rechnung anhand der Zu- und -abflüsse der Geldmittel die Ursachen der Veränderung zum Fonds «Geld». Dazu zählen Bargeld- bestände und Sichtguthaben sowie geldnahe Mittel. Zur Ermittlung der Geldflüsse wird auf die Einnahmen und Ausgaben gemäss Finanzierungsrechnung abgestützt und anschliessend um jene Positionen korrigiert, welche nicht zum Fonds «Geld» zählen (Forderungen, Verbindlichkeiten, Passive Rechnungsabgrenzung Verrech- nungssteuer). Die GFR stellt je gesondert den Fluss der Geldmittel aus der opera- tiven Tätigkeit, der Investitionstätigkeit und der Finanzierungstätigkeit dar. Die Finanzierungstätigkeit ist zusätzlich unterteilt in jene Geldflüsse, die sich unmittel- bar auf den Schuldenstand Bund auswirken und solche Finanzierungsvorgänge, welche den Schuldenstand nicht tangieren (Zu-/Abflüsse aus Spezialfonds).

Verhältnis der GFR zu den Bruttoschulden Die Bruttoschulden werden durch die Geldflüsse aus der operativen Tätigkeit und der Investitionstätigkeit beeinflusst. Überschüsse führen in der Regel zu einem Schuldenabbau, umgekehrt Nettoabflüsse zur Aufnahme neuer Schulden. In den Bruttoschulden sind jedoch zusätzlich auch Positionen enthalten, welche ‚nur‘ buchmässig erfasst werden und nicht unmittelbar durch Geldflüsse beeinflusst sind (Laufende Verbindlichkeiten, Negative Wiederbeschaffungswerte, Leasingschulden etc.). Aus der GFR lässt sich daher nur jene Veränderung der Schulden nachweisen, welche geldwirksam erfolgt.

Nachweis der Veränderung der Bruttoschulden Beispiel: Die Erhöhung der Bruttoschulden per Ende 2012 um 1,9 Milliarden lässt sich wie folgt begründen (vgl. oben stehende Tabelle): – Die geldwirksame Neuverschuldung beträgt 1,0 Milliarden. Aus der operati- ven Tätigkeit (4,5 Mrd.) und der Investitionstätigkeit (–1,7 Mrd.) resultiert zwar netto ein Geldzufluss von 2,7 Milliarden. Der Bestand an flüssigen Mitteln musste jedoch zusätzlich um 3,7 Milliarden aufgestockt werden, da im 1. Quartal 2013 eine Anleihe in der Höhe von 6,9 Milliarden zur Rück- zahlung fällig war. – Andererseits hat der Schuldenbestand durch nicht (unmittelbar) geldwirk- same Transaktionen netto um 888 Millionen zugenommen. Allein die lau- fenden Verbindlichkeiten sind um 944 Millionen angestiegen. Die buchmäs- sige Erfassung der Verbindlichkeiten löst noch keinen unmittelbaren Geld- fluss aus. Erst die Begleichung (Bezahlung) der Verbindlichkeiten schlägt sich in der GFR nieder.

9399

Anhang 3

Neugliederung Erfolgsrechnung (ER) Rechnung Voranschlag Voranschlag Differenz zu VA 2013 Ziffer im Mio. CHF 2012 2013 2014 absolut % Anhang

Jahresergebnis

Operatives Ergebnis Operativer Ertrag Fiskalertrag Direkte Bundessteuer Verrechnungssteuer Stempelabgaben Mehrwertsteuer Übrige Verbrauchssteuern Verschiedener Fiskalertrag Regalien und Konzessionen Übriger Ertrag Entnahme aus zweckgebundenen Fonds im Fremdkapitel Ertrag aus ausserordentlichen Transaktionen Operativer Aufwand Eigenaufwand Personalaufwand Sach- und übriger Betriebsaufwand Rüstungsaufwand Abschreibungen auf Sachanlagen und immat. Anlagen Transferaufwand Anteile Dritter an Bundeserträgen Entschädigungen an Gemeinwesen Beiträge an eigene Institutionen Beiträge an Dritte Beiträge an Sozialversicherungen Wertberichtigung Investitionsbeiträge Wertberichtigung Darlehen und Beteiligungen Einlage in zweckgebundene Fonds im Fremdkapital Aufwand aus ausserordentlichen Transaktionen

Finanzergebnis Finanzertrag Übriger Finanzertrag Finanzaufwand Zinsaufwand Übriger Finanzaufwand

Ergebnis aus namhaften Beteiligungen Zunahme von Equitywerten Abnahme von Equitywerten

Hinweis: Ausserordentliche Transaktionen sind auch im Finanzergebnis oder im Ergebnis aus namhaften Beteiligungen denkbar (aber unwahrscheinlich).

9400

Anhang 4

Segmentberichterstattung in der KRB

Bundes- Unternehmen Sozialvers. Konsolidierungs- verwaltung des Bundes des Bundes buchungen Total KRB

Erfolgsrechnung

Operativer Ertrag Operativer Aufwand - Personalaufwand - Sachaufwand - Abschreibungen -… Operatives Ergebnis

Finanzertrag Finanzaufwand Finanzergebnis

Jahresergebnis

Bilanz

Umlaufvermögen - Forderungen - Vorräte -… Anlagevermögen - Sachanlagen - Immaterielle Anlagen - Finanzanlagen Fremdkapital - Kurzfristige Verbindlichkeiten - Langfristige Verbindlichkeiten Eigenkapital

Geldflussrechnung

Geldfluss aus operativer Tätigkeit Geldfluss aus Investitionstätigkeit Geldfluss aus Finanzierungstätigkeit Total Geldfluss

Personal

Personalaufwand Anzahl Mitarbeitende in Vollzeitstellen

9401

Anhang 5

Bilanzierung Rüstungsgüter in ausgewählten Ländern

Erfassung Sachanlagen AUS FRA GB KAN NEU SWE USA Waffensysteme x x x x x x Munition x Panzer/Kraftfahrzeuge x x x x x Flugzeuge x x x x x x See-Flotte x x x x x x Maschinen x x x x x x Allgemeines Material x x (z. B. Uniformen etc.) Immobilien/Grundstücke x x x x x x Übungsplätze x x x Mobiliar x x x x x x x Software/Computer Systeme x x x x x x

Erfassung Vorräte AUS FRA GB KAN NEU SWE USA Munition x x x x x x x Lebensmittel x x x x x Treibstoff x x x x x x x Medikamente x x x Maschinen x x x x x Allgemeines Material x x x x x x (z. B. Uniformen etc.)

Legende AUS Australien FRA Frankreich GB Grossbritannien KAN Kanada NEU Neuseeland SWE Schweden USA Vereinigte Staaten von Amerika

Kommentar Von den elf untersuchten Ländern führen drei noch ein kameralistisches System (Deutschland, Niederlande, Norwegen), weshalb keine Vermögenswerte bilanziert werden. Österreich hat auf Anfang 2013 seine Rechnungslegung von der Cash-Basis auf Accrual-Sicht umgestellt. Es ist geplant, die Rüstungsgüter und militärischen Vorräte in der Bilanz zu erfassen.

9402

Anhang 6

Übersicht der Bilanzierung von Vorsorgeverpflichtungen in Bundesorganisationen Die Darstellung zeigt, nach welchen Rechnungslegungsgrundsätzen die dezentralen Verwaltungseinheiten sowie die Bundesunternehmen die Vorsorgeverpflichtungen und übrigen Leistungen zu Gunsten von Mitarbeitenden in der jeweiligen Rechnung erfassen (Stand 2013).

Organisation Rechnungslegungsstandard

Swiss GAAP FER nur Ausweis im

IPSAS andere Bilanzierung Anhang IFRS

Zentrale Verwaltung (Stammhaus Bund) X nein X

Dezentrale Verwaltungseinheiten Eidg. Alkoholverwaltung (EAV) X nein Eidg. Finanzmarktaufsicht (FINMA) X ja Eidg. Hochschulinstitut für Berufsbildung X (EHB) nein Eidg. Institut für Geistiges Eigentum (IGE) X ja Eidg. Institut für Metrologie (METAS) X ja Eidg. Nuklearsicherheitsinspektorat (ENSI) X ja Eidg. Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) X nein ETH-Bereich X nein X Pro Helvetia (PH) X ja Schweiz. Exportrisikoversicherung (SERV) X nein Schweiz. Nationalmuseum (SNM) X nein X Schweiz. Gesellschaft für Hotelkredit (SGH) X nein Schweiz. Heilmittelinstitut (Swissmedic) X ja

Bundesunternehmen Post X ja SBB X nein Swisscom X ja RUAG X ja Skyguide X nein X BLS Netz AG X kein Pers. SIFEM AG X kein Pers.

9403

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