Verordnung über den nationalen Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS) und das SIRENE-Büro (N-SIS-Verordnung)
Bundesamt für Polizei (fedpol), 4. Dezember 2007, Elisabeth Heer/Deborah Schibler
Erläuterungen zur Verordnung über das SIRENE-Büro und den nationalen Teil des Schen- gener Informationssystems
1. Einleitung
Mit der Unterzeichung des Schengen Assoziierungsabkommens (nachstehend: SAA) wurde der Grundstein für die Anbindung der Schweiz an das Schengener Informationssystem (nachstehend: SIS) gelegt. Das SIS ist das gemeinsame Personen- und Sachfahndungssystem der Schengen-Staaten. Dank eines automatischen Abfrageverfahrens können die zuständigen Behörden rasch und effizient Informationen zu gesuchten, vermissten oder unerwünschten Personen oder Sa- chen erhalten. Diese Informationen werden bei der polizeilichen und justiziellen Zusammen- arbeit in Strafsachen sowie bei Personenkontrollen an den Aussengrenzen oder im Hoheits- gebiet der Schengen-Staaten und bei der Erteilung von Visa und Aufenthaltstiteln herange- zogen. Die Kapazität des Schengener Informationssystems der ersten Generation (SIS I+) war ur- sprünglich auf 18 Schengen-Staaten beschränkt. Um die neuen EU-Mitgliedstaaten und wei- tere Schengen-Staaten in das System integrieren und die neusten Informationstechnologien nutzen zu können, beauftragte der EU-Rat im Dezember 2001 die EG-Kommission mit der technischen Entwicklung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II). Das Schengener Informationssystem der zweiten Generation (SIS II) bringt technisch gese- hen die Fahndungszusammenarbeit auf einen modernen Informatik-Standard. Damit kann den Anforderungen an neue Funktionen und neue Datenkategorien, wie z.B. der Austausch von erkennungsdienstlichen Daten oder Verknüpfungen zwischen den Ausschreibungen, entsprechend Rechnung getragen werden. Zudem werden Datenqualität und Identifizie- rungsmöglichkeiten verbessert. Aufgrund der Verspätungen der EG-Kommission in der technischen Umsetzung des SIS II beschloss die EU die Einführung der von Portugal vorgeschlagenen Übergangslösung SISo- ne4all. Das SISone4all ist eine technische Übergangslösung, die den neuen EU- Mitgliedstaaten die Anbindung und den Zugriff auf das SIS I+ ermöglicht. Das SIS I+ und somit auch das SISone4all werden durch das SIS II abgelöst werden, sobald dieses operati- onell ist. Der Bundesrat hat sich am 16. Mai 2007 für eine Anbindung an das alte System SIS one4all mit späterer Migration auf das neue System SIS II entschieden. Die europäischen Rechts- grundlagen für das SIS one4all sind in erster Linie das Schengener Durchführungsüberein-
kommen (SDÜ) sowie die der Schweiz seit Unterzeichnung des SAA notifizierten Weiterent- wicklungen. 1
Die Weiterentwicklungen werden im Anhang detailliert mit Fundstelle aufgeführt.
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Bei den Rechtsgrundlagen für das SIS II handelt es sich um zwei Verordnungen 2 und einen Beschluss 3 , welche der Schweiz von der EU notifiziert wurden. Diese Rechtsgrundlagen ersetzen denjenigen Teil des SDÜ, welcher die Grundlage für das SIS ist, nämlich Titel IV SDÜ. Die übrigen Bestimmungen des SDÜ gelten weiter. Die notwendige gesetzliche Grundlage zur Umsetzung des SDÜ wurde zusammen mit den Schengen-Assoziierungsabkommen genehmigt . Die Regelung hinsichtlich des nationalen Teil des SIS (N-SIS) wurde mit Artikel 351decies (neuer Art. 355d) des Strafgesetzbuches (StGB) umgesetzt. Dieser Artikel ist noch nicht in Kraft gesetzt. Inzwischen entschied der Bundesrat, die polizeilichen Informationssysteme in einem neuen, umfassenden Gesetz, dem Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme des Bundes (BPI) , zu vereinen. Das SIS als polizeiliches Informationssystem muss systema- tisch ebenfalls Teil dieses neuen Gesetzes sein. Artikel 355d StGB wird folglich durch Artikel 16 BPI übernommen werden. Das BPI wird zurzeit im Parlament beraten. Artikel 355d StGB wird mit Inkrafttreten des BPI aufgehoben. Bei der Integration von Artikel 355d StGB im BPI wurde der Wortlaut des Artikels einerseits in formaler Hinsicht angepasst, damit er der Terminologie des Gesetzesentwurfes entspricht. Andererseits wurden diejenigen Anpassungen eingebracht, die sich aufgrund der Umsetzung der Weiterentwicklungen des Schengen-Besitzstandes betreffend Rechtsgrundlagen zum SIS I+ sowie der Rechtsgrundlagen zum SIS II ins nationale Recht ergeben. Sowohl die Weiterentwicklungen zum SIS I wie auch die Rechtsgrundlagen zum SIS II sehen den Zugriff der Strassenverkehrsämter auf das SIS vor. Deshalb soll Artikel 16 BPI neu den Zugriff der Strassenverkehrsämter der Kantone auf Daten im SIS zu Fahrzeugen, Fahrzeug- ausweisen oder Kennzeichenschilder vorsehen. Mit diesem Zugriff können diese Stellen prü- fen, ob es sich bei den ihnen zum Zweck der Zulassung vorgeführten Fahrzeuge um gestoh- lene, unterschlagene oder sonst abhanden gekommene Fahrzeuge handelt. Dadurch wird die ordnungsgemässe Ausstellung der Fahrzeugausweise ermöglicht. Da das SIS II neu er- kennungsdienstliche Daten, d.h. Fingerabdrücke und Fotos, enthalten sollte, wurde die Ge- setzesgrundlage für den nationalen Teil des SIS auch in dieser Hinsicht angepasst.
Der revidierte und im BPI integrierte Artikel 355d StGB wird somit sowohl für das SISone4all als auch künftig für das SIS II die nationale Gesetzgrundlage bilden.
Die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Einrichtung, den Betrieb und die Nut- zung des Schengener-Informationssystems der zweiten Generation (ABl L 381 vom 28.12.2006, S. 4) und die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang von für die Ausstellung von Kfz- Zulassungsbescheinigungen zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (ABl L 381 vom 28.12.2006, S. 1). Beschluss des Rates über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (ABl L 205 vom 7.8.2007, S. 63). Bundesbeschluss über die Genehmigung und die Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die Assoziierung an Schengen und Dublin (BBl 2004 7149). Mit Inkrafttreten der Änderung des Allgemeinen Teils des StGB (Änderung vom 13. Dezember 2002) wurde Art. 351decies zum neuen Art. 355d StGB. 6 SR 311.0 Botschaft zum Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme der Bundes (BBl 2006 5061).
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Diejenigen Bestimmungen des SAA, welche das SIRENE-Büro betreffen, wurden in Artikel 351undecies (künftig: Artikel 355e StGB 8 - oder 355d StGB nach Inkrafttreten des BPI und der Neunummerierung des StGB) umgesetzt. In Artikel 16 BPI wird der Bundesrat beauftragt, entsprechend den Schengener Vorgaben, insbesondere folgende Punkte zu regeln: a) die Zugriffsberechtigung für die Bearbeitung der verschiedenen Daten b) die Verantwortung der am SIS beteiligten Behörden des Bundes und der Kantone c) die Aufsicht des EDÖB in seiner Funktion als unabhängige nationale Kontrollin- stanz Die vorliegende Verordnung wurde hauptsächlich nach Massgabe der Rechtsgrundlagen für das SIS II erarbeitet, da diese der Schweiz bereits notifiziert wurden, entsprechend also auch ein Umsetzungsbedarf besteht. Die EU-Rechtsgrundlagen für das SIS II basieren weitgehend auf den Rechtsgrundlagen für das SIS I+ und verbessern die Regelungen hauptsächlich im Detaillierungsgrad und in der Systematik. Zusätzlich dazu führen die EU-Rechtsgrundlagen SIS II (als rechtliches Abbild des Systems) einige, hauptsächlich technische, verbesserte Funktionen ein, die das SIS one4all – respektive die Rechtsgrundlagen des SIS one4all noch nicht kennt. Es wurde ent- schieden diese wenigen Bestimmungen (die also weitergehen als das SDÜ oder neu sind) bereits heute in die SIS-Verordnung zu integrieren, sie jedoch erst zum Zeitpunkt der Sys- temmigration (von SIS one4all auf SIS II) in Kraft zu setzen (Teilinkraftsetzung). Diese Lö- sung erlaubt der Schweiz rechtlich für beide Systeme – sowohl die Übergangslösung SIS one4all, als auch das neue SIS II – bereit zu sein, ohne dass aufwändige – und allenfalls zeitlich gedrängte – Anpassungen nötig sind. Folgende Regelungen werden erst nach der Migration auf das SIS II in Kraft gesetzt werden:
- Verknüpfungen zwischen Ausschreibungen,
- Ergänzende Daten zur Behandlung von Fällen des Missbrauchs der Identität einer Person,
- Recht auf Information bei Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung. Die Verordnung enthält aus Gründen der besseren Handhabung und Verständlichkeit gewis- se Grundsätze und Regelungen, die in den europäischen Rechtsgrundlagen bereits verbind- lich enthalten sind. Zudem versucht die Verordnung bereits bestehende nationale Abläufe so weit wie möglich zu übernehmen. So erfolgt die Abfrage des SIS und die damit verbundenen
Massnahmen im Trefferfall für die Endnutzer wie gehabt über das Informationssystem RI- POL, resp. ZEMIS. Einzige Neuerung für die Endnutzer ist dabei die Zusammenarbeit und Koordination mit dem SIRENE-Büro. Da es sich beim SIS um ein "Treffer/kein Treffer-System" handelt, werden nur die zur Identi- fikation einer Person oder Sache notwendigen und nicht alle fahndungsrelevanten Informati- onen gespeichert. Bei einem Treffer werden Zusatzinformationen über die sogenannten SI- RENE-Büros ausgetauscht. SIRENE steht dabei für Supplementary Information REquest at the National Entry (Anträge auf Zusatzinformationen bei der nationalen Eingangsstelle). Aus
Die Revision des Strafgesetzbuches bedingte eine Neunummerierung. Artikel 351undecies StGB wurde somit zu Artikel 355d StGB, welcher erst zusammen mit dem SAA in Kraft treten wird.
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diesem Grund ist es notwendig, die Aufgaben und Funktionen des SIRENE-Büros, sowie den Austausch der Zusatzinformationen ebenfalls zu regeln. Die Kompetenz des Bundesra- tes zur Organisation des SIRENE-Büros ergibt sich aus der allgemeinen Kompetenzdelega- tion zur Organisation der Bundesverwaltung (Art. 8 des Regierungs- und Verwaltungsorgani- sationsgesetzes vom 21. März 1997 9 ).
2. Kommentar
Die Nummerierung der Artikel in der SIS-Verordnung ist noch nicht definitiv. Diese wird im Verlaufe der Anhörung entsprechend angepasst. Titel Der Verordnungstitel knüpft an die Randtitel der Artikel 355d StGB und 16 BPI an. Der Er- lasstitel umfasst zum vereinfachten Zitieren auch den Kurztitel „N-SIS-Verordnung“. Ingress Im Ingress wird zunächst auf die massgebenden Gesetzesartikel der Umsetzungsgesetzge- bung verwiesen, die im Rahmen der Botschaft "Bilaterale II" durch das Parlament erlassen wurde. Es sind dies Artikel 16 BPI und 355d StGB. Zudem ist auch Artikel 19 BPI Grundlage für die Verordnung.
1. Kapitel: Gegenstand und Begriffe
Artikel 1 Gegenstand Der Artikel gibt die Bereiche der Verordnung wieder, die im Zusammenhang mit dem Anschluss der Schweiz an das Schengener Informationssystem geregelt werden müs- sen.
Artikel 2 Begriffe Dieser Artikel definiert die wichtigsten wiederkehrenden Bestimmungen zum besseren Verständnis.
2. Kapitel: Systemverantwortung und Systemarchitektur
Artikel 3 Systemverantwortung Dieser Artikel bezeichnet fedpol als verantwortliches Organ für das N-SIS und legt die aus der Systemverantwortung sich ergebenden Hauptaufgaben fest.
Artikel 4 Systemarchitektur Die Abfrage des SIS erfolgt über den von fedpol betriebenen nationalen Teil, genannt N- SIS. Das N-SIS kommuniziert mit dem zentralen System (C-SIS) über eine – ebenfalls von der EU eingerichtete – Schnittstelle. Die im N-SIS enthaltenen Daten stellen eine i- dentische Kopie der Daten des zentralen Systems dar. Das N-SIS wird entsprechend regelmässig mit dem zentralen System abgeglichen. Die Abgleichung erfolgt ebenfalls über die Schnittstelle.
9 SR 172.010
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Der Artikel hält zudem die Schnittstelle des N-SIS mit RIPOL und ZEMIS fest, da Abfra- gen im SIS über diese Datenbanken erfolgen werden.
Das in der JANUS-Verordnung 10 geregelte ORMA stellt das automatisierte Verwaltungs- system des SIRENE-Büros dar. ORMA ist ein System von fedpol für die Geschäftskon- trolle und elektronische Dossierführung (keine eigenständige Datenbank).
3. Kapitel: Berechtigungen der Behörden
Artikel 5 Zur Meldung berechtigte Behörden Die Berechtigung zur Meldung von Daten, die in das System eingegeben werden sollen, ist an die rechtmässige Aufgabenerfüllung der Behörden geknüpft. Die Berechtigung ist mithin zweckabhängig. Die Meldung erfolgt an verschiedene Behörden (fedpol, kantona- le und kommunale Polizeikorps, BFM, BJ, schweizerische Vertretungen im Ausland etc.) via die üblichen Kanäle, so meldet die Vormundschaftsbehörde ein vermisstes Kind dem lokalen Polizeikorps.
Artikel 6 Zugriffsberechtigte Stellen Aus Gründen des Datenschutzes und der Transparenz enthält die Bestimmung über die Zugriffsberechtigung sehr genaue und detaillierte Benutzerprofile, welche auf die gesetz- lichen Aufgaben der Benutzerinnen und Benutzer zugeschnitten sind.
4. Kapitel: SIRENE-Büro
Artikel 7 Organisation Das SIRENE-Büro übernimmt ähnliche Funktionen wie das bestehende nationale Zent- ralbüro Interpol (NZB) der Schweiz, das die Interpolzusammenarbeit betreut. Entspre- chend haben Artikel 7 und 8 eine ähnliche Struktur und ähnliche Inhalte wie Artikel 1 und
2 der Verordnung über das Nationale Zentralbüro Interpol Schweiz 11 .
Das SIRENE-Büro nimmt seine Verantwortung gemäss dem SIRENE-Handbuch der Eu- ropäischen Union 12 wahr, welches den Charakter von Verwaltungsweisungen hat. fedpol ist zudem berechtigt, weitere Weisungen zu erlassen, um die Aufgaben des SIRENE- Büros zu konkretisieren.
Artikel 8 Aufgaben Das SIRENE-Büro prüft die formelle Zulässigkeit und Vollständigkeit der Personenaus- schreibungen und gibt sie frei. Die Personenausschreibungen werden grundsätzlich von der Sektion Fahndungen RIPOL an das SIRENE-Büro zur Freigabe weitergeleitet. Sie erfolgen dann auf Anordnung und Weisung des Bundesamtes für Justiz, wenn es um Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung geht. Das SIRENE-Büro nimmt keine Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung vor, die in den Zuständigkeitsbereich des Bundesamtes für Migration fallen. Für diese ist das – für die Eingabe ins ZEMIS ver- antwortliche – , BFM selbst zuständig.
10 SR 360.2 11 SR 351.21 Amtsblatt der Europäischen Union vom 16.11.2006, L 317/41
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Die wichtigste Aufgabe des SIRENE-Büros und sein eigentlicher Zweck besteht darin, nationale Anlaufstelle für die nationalen und internationalen Partner zu sein. Dies vor al- lem in Bezug auf den Austausch von Zusatzinformationen sowie dessen Beratungstätig- keit bezüglich der zu ergreifenden Massnahmen. Zudem kann nur das SIRENE-Büro die Kennzeichnung von eingehenden Ausschreibungen veranlassen und die ausgehenden Ausschreibungen kennzeichnen. Kennzeichnung von eingehenden Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung verlangt es auf Anordnung und Weisung des BJ. Auch der Meinungsaustausch, wenn eine ausländische Behörde den Rückzug der Kennzeich- nung verlangt, führt das SIRENE-Büro nach Anordnung und Weisung des BJ, resp. der für die Ausschreibung zuständigen Behörde.
5. Kapitel: Nationaler Teil des Schengener Informationssystems (N-SIS)
1. Abschnitt: Allgemeine Bestimmungen
Artikel 9 Voraussetzung für die Datenfreigabe Grundvoraussetzung für jede Ausschreibung, sei es Personen- oder Sachausschreibun- gen, ist, dass sie zuerst im RIPOL oder – für Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung des BFM – im ZEMIS erfasst wurden.
Artikel 10 Daten Die einzelnen Daten betreffend die Personen- und Sachdaten werden aufgrund ihres Umfangs im Anhang abschliessend aufgeführt. Darin sind auch die Berechtigung zur Einsicht in die Daten oder deren Bearbeitung sowie der Umfang der Zugriffe geregelt. Siehe dazu auch Kommentar zum Anhang am Ende dieses Dokuments. Bei den Personenausschreibungen sind gemäss Absatz 2 alle verfügbaren Angaben einzugeben. Zwingend muss jedoch eine Ausschreibung Angaben über den Nachna- men, das Geburtsdatum, die zu ergreifenden Massnahme sowie den Ausschreibungs- grund enthalten.
Artikel 11 Personenausschreibungen über andere Fahndungskanäle Artikel 11 enthält den Grundsatz, dass eine Ausschreibung von Personen zunächst über das SIS zu erfolgen hat. Dies ist eine Vorschrift der EU, welche zum Zwecke hat, Dop- pelspurigkeiten und Missverständnisse zu verhindern.
Artikel 12 Kennzeichnung Wenn eine von einem Schengen-Staat eingegebene Ausschreibung einer Person zur Festnahme zwecks Auslieferung, einer vermissten Person oder einer Person oder Sa- che zwecks verdeckter Registrierung oder gezielter Kontrolle in der Schweiz nicht zuläs- sig ist, sei es beispielsweise, weil die der Ausschreibung zugrunde liegende Tat in der Schweiz nicht oder nicht gleich verfolgt wird, so kann das SIRENE-Büro vom ausschrei- benden SIRENE-Büro verlangen, dass es die Ausschreibung kennzeichnet. Ergibt sich in der Schweiz bei einer Abfrage ein Treffer mit einer gekennzeichneten Ausschreibung, so wird die Massnahme nicht vollzogen. Das Ersuchen um Kennzeichnung von Aus- schreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung durch das SIRENE-Büro erfolgt auf Anordnung und Weisung des Bundesamtes für Justiz.
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Absatz 4 regelt den Fall, dass der ausschreibende Schengen-Staat den Vollzug der Massnahme trotz Kennzeichnung verlangt. Dies ist nur in besonders dringenden und schwerwiegenden Fällen möglich. Erreicht das SIRENE-Büro ein solches Ersuchen, so leitet es dieses Ersuchen an die für die Ausschreibung zuständige Behörde weiter, wel- che verpflichtet ist ihre ursprüngliche Forderung nach Kennzeichnung darauf hin zu ü- berprüfen, ob sie zurückgezogen werden kann. Kann die Kennzeichnung zurückgezo- gen werden, ist der ausschreibende Schengen-Staat über das SIRENE-Büro zu benach- richtigen und die vorgesehene Massnahme unverzüglich auszuführen.
Artikel 13 Verknüpfungen zwischen Ausschreibungen Verknüpft werden können – sofern eine eindeutige operationelle Notwendigkeit besteht – zwei oder mehr eigene Ausschreibungen. Es bestehen folgende Verknüpfungsmög- lichkeiten:
- Personen- mit Sachausschreibungen,
- Ausschreibungen zu verschiedenen Personen miteinander,
- Sachausschreibungen miteinander. Es bleibt zu beachten, dass zwei oder mehr Ausschreibungen zur selben Person nicht miteinander verknüpft werden können, da nur eigene Ausschreibungen miteinander ver- knüpft werden dürfen und jeder Schengen-Staat nur eine Ausschreibung pro Person vor- nehmen darf 13 . Eine Verknüpfung ändert in Bezug auf Aufbewahrungsdauer und Massnahme nichts an den jeweiligen verknüpften Ausschreibungen. Absatz 3 präzisiert auch, dass die Zugriffsrechte nicht auf die verknüpfte Ausschreibung erweitert werden, sofern sie auf diese ursprünglich nicht bestanden. Für eine Behörde, welche über den Zugriff auf die eine Ausschreibung, jedoch nicht auf die damit verknüpfte Ausschreibung verfügt, ist die Verknüpfung gar nicht ersichtlich. Das SIS one4all sieht die Möglichkeit von Verknüpfungen nicht vor, diese werden erst mit dem SIS II technisch verfügbar sein. Diese Bestimmung wird daher erst mit dem SIS II in Kraft gesetzt werden.
Artikel 14 Austausch von Zusatzinformationen Dieser Artikel zählt die Situationen auf, in denen Zusatzinformationen zwischen den SI- RENE-Büros ausgetauscht werden können. Grundsätzlich erfolgt der Austausch von Zusatzinformationen nur im Einzelfall. Im Falle einer Ausschreibung zur Festnahme zwecks Auslieferung erfolgt der Informationsaus- tausch gleichzeitig mit der Ausschreibung generell an alle SIRENE-Büros. Dieser Fall ist in Artikel 25 geregelt. Wenn die Zusatzinformationen bei Eingabe einer Ausschreibung automatisch an alle Staaten erfolgen, so sind besonders schützenswerte Personendaten gemäss Artikel 3 Buchstabe c des Datenschutzgesetzes vom 19. Juni 1992 von der Übermittlung ausge- schlossen, sofern es sich nicht um Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Ausliefe-
Siehe auch Artikel 34.
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rung handelt. In letzterem Fall dürfen gestützt auf das IRSG schützenswerte Personen- daten auch automatisch ausgetauscht werden.
2. Abschnitt: Verfahren
Artikel 15 Personenausschreibungen Die zur Meldung berechtigten eidgenössischen und kantonalen Behörden, welche um Personenausschreibungen ersuchen, gehen nach dem bereits bestehenden Verfahren für die Ausschreibungen im RIPOL vor. Die Behörden werden neu die Wahl haben, ob ihre Ausschreibung nur im RIPOL, resp. ZEMIS oder auch im SIS verbreitet werden soll. Die Sektion Fahndungen RIPOL leitet das Ersuchen an das SIRENE-Büro weiter, wel- ches die Ausschreibung freigibt, nachdem es die formellen Voraussetzungen überprüft hat. Absatz 5 regelt das Verfahren in dringenden Fällen. Dabei handelt es sich um Ersuchen, welche die Behörden direkt an das SIRENE-Büro richten. Die Ausschreibung wird provi- sorisch vorgenommen. Wenn das schriftliche Gesuch mit den Dokumenten nicht am nächsten Werktag nachgereicht wird, wird die Ausschreibung wieder gelöscht. Das dringliche Verfahren trägt vor allem Situationen in der Nacht oder an Wochenenden Rechnung. Die Voraussetzungen für die Ausschreibung sind jedoch nach wie vor die- selben. Das in diesem Artikel geregelte Verfahren ist allgemeiner Natur und gilt für die Mehrheit der Ausschreibungskategorien. Da jedoch zwei Ausschreibungskategorien – Ausschrei- bungen zur Festnahme zwecks Auslieferung und Ausschreibungen zur Einreiseverwei- gerung des BFM – aufgrund ihrer Eigenheiten ein spezielles Verfahren und zusätzliche Regelungen benötigen, bedarf es des Vorbehalts von Absatz 5 zugunsten der in den Abschnitten zu den beiden Kategorien geregelten Verfahrensbestimmungen.
Artikel 16 Sachausschreibungen Die Sachausschreibungen werden von den zuständigen Behörden direkt im RIPOL er- fasst. Danach folgt die technische Übermittlung der Daten an die Sektion Fahndung RI- POL, welche sie prüft und anschliessend für die Ausschreibung im SIS freigibt. Sachfahndungen gemäss Absatz 3 werden im Gegensatz zu den übrigen Sachfahndun- gen automatisch vom System selbst im SIS ausgeschrieben, da diese nicht mehr formell überprüft werden müssen.
Artikel 17 Verfahren bei einem Treffer in der Schweiz Dieser Artikel regelt die Vorgehensweise der abfragenden Behörde und des SIRENE- Büros, wenn sich im Rahmen der Überprüfung einer Person oder einer Sache ein Treffer mit der Ausschreibung eines Schengen-Staates ergibt. In solchen Fällen besteht die Verpflichtung der abfragenden eidgenössischen oder kantonalen Behörde, sich unver- züglich mit dem SIRENE-Büro in Verbindung zu setzen, schriftlich alle bei ihnen vorhan- denen Informationen zu den Trefferumständen, insbesondere über die Personalien oder – sofern Sachausschreibungen betroffen sind – Identifikationsmerkmale von Sachen, den Zeitpunkt und die Umstände der Abfrage sowie die ergriffene Massnahme zu über-
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mitteln. Sofern die abfragende Behörde Zusatzinformationen benötigt, kontaktiert das SIRENE-Büro das SIRENE-Büro des ausschreibenden Schengen-Staates. Wenn eine zur Festnahme zwecks Auslieferung ausgeschriebene Person angehalten wird, so informiert das SIRENE-Büro umgehend das BJ. Das SIRENE-Büro berät die abfragende Behörde im Zusammenhang mit den zu treffen- den Massnahmen und spricht diese bei Bedarf mit dem ausschreibenden Schengen- Staat ab. Die Massnahmen richten sich nach den einschlägigen kantonalen oder eidge- nössischen Rechtsvorschriften.
Artikel 18 Verfahren bei einem Treffer im Ausland Dieser Artikel stellt den Gegenpol zu Artikel 17 dar und regelt die Situation, wenn sich im Rahmen der Überprüfung einer Person oder einer Sache im Ausland ein Treffer mit ei- ner schweizerischen Ausschreibung ergibt. Wenn das SIRENE-Büro des abfragenden Schengen-Staates das schweizerische SIRENE-Büro kontaktiert und um Zusatzinforma- tionen ersucht, ist das SIRENE-Büro verpflichtet, mit derjenigen kantonalen oder eidge- nössischen Behörde Kontakt aufzunehmen, welche das Ausschreibungsgesuch gestellt hat. Das SIRENE-Büro informiert dabei über den Treffer und ersucht um die angeforder- ten Zusatzinformationen. Die Behörde, welche das Ausschreibungsgesuch gestellt hat, stellt dem SIRENE-Büro unverzüglich die benötigten Zusatzinformationen zur Verfü- gung. Absatz 3 regelt die Ausnahme von Absatz 1. Wenn im Trefferfall an der Grenze bezüg- lich einer Ausschreibung zur Einreiseverweigerung die Massnahme – nämlich die Ver- weigerung der Einreise – bereits ergriffen wurde, wird das SIRENE-Büro vom entspre- chenden Schengen-Staat darüber informiert. Da hier im Normalfall kein Handlungsbe- darf besteht, kann das Weiterleiten dieser Information an die kantonalen oder eidgenös- sischen Behörden unterbleiben.
6. Kapitel: Ausschreibungskategorien
1. Abschnitt: Ausschreibungen von Drittstaatsangehörigen zur Einreiseverweigerung Artikel 19 Voraussetzung Zur Einreiseverweigerung können nur Drittstaatsangehörige ausgeschrieben werden. Die Ausschreibung darf nur erfolgen, wenn eine zuständige Verwaltungs- oder Justizbe- hörde (bspw. das BFM, der DAP oder das zuständige Gericht im Rekursfall) im Rahmen der Ausländer- und Asylgesetzgebung einen entsprechenden Entscheid gefällt hat. Der der Ausschreibung zugrunde liegende Entscheid ist grundsätzlich ein Einreiseverbot (o- der das bestätigende Urteil eines Gerichts) gemäss Art. 67 AuG. Im Trefferfall wird der betroffenen Person die Einreise verweigert, entsprechend wird sie auch „zwecks Einreiseverweigerung“ und nicht „zwecks Einreiseverbot“ ausgeschrieben.
Artikel 20 Ausschreibungsverfahren Dieser Artikel regelt die Zuständigkeit des Bundesamtes für Migration für die Erfassung und Freigabe von Ausschreibungen zur Einreiseverweigerung im Ausländer- und Asyl- bereich, da diese nicht über das RIPOL sondern über das ZEMIS ausgeschrieben wer-
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den. Zudem muss geregelt werden, dass das SIRENE-Büro – analog der Bestimmung betreffend das BJ – auf die Originaldokumente zum Zwecke des Austauschs von Zu- satzinformationen zugreifen kann. Absatz 2 hingegen bezieht sich auf die Einreiseverbote, welche der DAP im Rahmen seiner Aufgaben gemäss Artikel 67 Absatz 2 des Bundesgesetzes über die Ausländerin- nen und Ausländer (AuG) verfügen und im Verfahren nach Artikel 15 durch das SIRE- NE-Büro im SIS ausschreiben lassen kann. Die Einreiseverbote des Artikels 68 Absatz 3 AuG sind durch Artikel 67 Absatz 2 AuG abgedeckt. Es bedarf keiner Regelung für ein verkürztes Verfahren in dringenden Fällen, da das BFM selbst über Einreiseverweigerungen entscheidet und sie im SIS ausschreibt. Im Hinblick auf den Austausch von Zusatzinformationen zwischen den SIRENE-Büros muss aber gewährleistet sein, dass das SIRENE-Büro die erforderlichen Unterlagen, insbe- sondere das Einreiseverbot selbst, innert nützlicher Frist erhält.
Artikel 21 Massnahmen Ist ein Drittstaatsangehöriger zur Einreiseverweigerung ausgeschrieben, muss er kon- sequenterweise an der Grenze zurückgewiesen werden und darf nicht in den Schengen Raum einreisen, sofern nicht das Verfahren gemäss Absatz 3 zur Anwendung gelangt. Absatz 3 sieht ein spezielles Verfahren für diejenigen Drittstaatsangehörige vor, die auf- grund des FZA und des EFTA-Übereinkommens ebenfalls Freizügigkeit geniessen. Es handelt sich dabei grundsätzlich um Familienangehörige von EU- und EFTA-Bürger aus Drittstaaten, die im Rahmen des Familiennachzugs Freizügigkeitsrecht geniessen. Bei diesen Personen wird im Trefferfall verlangt, dass das SIRENE-Büro Rücksprache mit dem ausschreibenden Schengen-Staat nimmt und die zu ergreifenden Massnahmen ab- stimmt. Dadurch soll sichergestellt werden, dass die Rechte dieser Personen gewahrt werden.
2. Abschnitt: Ausschreibungen von Personen zur Festnahme zwecks Auslieferung
Artikel 22 Voraussetzungen Diese Kategorie entspricht der Kategorie „Verhaftung von Personen oder Ermittlung ih- res Aufenthaltes zu Zwecken der Strafuntersuchung oder des Straf- und Massnahmen- vollzuges“ im RIPOL. Für den Schengen-Raum kann eine ausgehende Ausschreibung ausschliesslich zur Festnahme zwecks Auslieferung eingegeben werden. Die übrigen Schengen-Staaten kennen im Rahmen dieser Kategorie auch die Ausschreibung zwecks Übergabehaft, was einer – durch den europäischen Haftbefehl ermöglichten – vereinfachten Auslieferungshaft entspricht. Grundlegende Voraussetzung für eine Ausschreibung dieser Kategorie ist der Antrag des BJ und das Bestehen eines Haftbefehls oder einer entsprechenden Urkunde, wel- che dem Ausschreibungsersuchen beigelegt werden muss. Bei einem Treffer ist die Person festzunehmen und in Auslieferungshaft zu setzen.
Artikel 23 Ausschreibungsverfahren Grundsätzlich läuft das Verfahren gleich ab wie bei den Ausschreibungen zur Personen- fahndung mit der Ausnahme, dass die Freigabe der Ausschreibung auf Anordnung und
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Weisung des BJ erfolgt. Dies begründet sich darin, dass das BJ bei Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung – im Gegensatz zu den übrigen Ausschreibungen – die Kompetenz zur materiellen Überprüfung hat. Die Justizbehörde nutzt für die Personenausschreibungen zur Festnahme zwecks Aus- lieferung ebenfalls das RIPOL. Der elektronische Datensatz für eine SIS-Ausschreibung wird dem BJ zugestellt. Gleichzeitig ist das Ausschreibungsersuchen schriftlich ein- schliesslich der Originaldokumente dem BJ auf dem Postweg zuzustellen. Nach erfolgter materieller Prüfung erteilt das BJ dem SIRENE-Büro den Auftrag zur Freigabe der Aus- schreibung, sofern die Voraussetzungen gegeben sind und übermittelt ihm hierzu die er- forderlichen Unterlagen. Die Originaldokumente verbleiben beim BJ. Das SIRENE-Büro muss zum Zwecke des Austauschs von Zusatzinformationen Einsicht in die Originaldo- kumente erhalten.
Artikel 24 Dringlichkeitsverfahren Dieser Artikel regelt das Verfahren in dringenden Fällen. Einerseits handelt es sich dabei um Fälle, in denen das BJ die Ausschreibung dem SIRENE-Büro aufgrund der Dring- lichkeit telefonisch oder via Fax anordnet. Andererseits kann es auch zu dringlichen Fällen ausserhalb der Bürozeiten oder zu Zei- ten, in denen das BJ nicht erreicht werden kann, kommen. In diesen Fällen können die Behörden ihre Ersuchen direkt an das SIRENE-Büro richten. Das SIRENE-Büro nimmt Rücksprache mit dem BJ (Pikettdienst) und gibt die dringliche Ausschreibung auf An- ordnung und Weisung des BJ frei. Der Artikel enthält in Absatz 4 die Möglichkeit, dass das SIRENE-Büro direkt mit den zu- ständigen Behörden Kontakt aufnehmen kann, wenn das Ausschreibungsersuchen mangelhaft ist oder gewisse Angaben, welche für die Ausschreibung notwendig sind, fehlen. Wenn das schriftliche Gesuch mit den Dokumenten dem BJ nicht am nächsten Werktag nachgereicht wird, wird die Ausschreibung wieder gelöscht. Die Voraussetzungen für die Ausschreibung sind nach wie vor dieselben; so darf auch hier die Ausschreibung nur erfolgen, wenn ein Haftbefehl oder eine Urkunde mit gleicher Rechtswirkung besteht.
Artikel 25 Austausch von Zusatzinformationen Alle Schengen-Staaten sind zwingend durch das SIRENE-Büro über neue ausgehende Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung zu informieren. Die Schweiz wird im Gegenzug ebenfalls über neue Ausschreibungen informiert. Diese Information soll den SIRENE-Büros dazu dienen, dass sie unverzüglich die Ausschreibungen prüfen und, sofern nötig, um eine Kennzeichnung ersuchen können. In der Schweiz wird das SIRENE-Büro auf Anordnung und Weisung des BJ um die Kennzeichnung ersuchen. Entsprechend sind bei Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung die in die- sem Artikel festgelegten Informationen zwingend und von Amtes wegen – d.h. ohne ent- sprechendes Ersuchen eines anderen SIRENE-Büros – an alle Schengen-Staaten zu übermitteln. Zudem kann es weitere, im Anhang fesgelegte, Informationen übermitteln.
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Aus Schweizer Sicht müssen die eigenen Daten betreffend Haftbefehl als Zusatzinfor- mationen über das SIRENE-Büro an die Schengen-Staaten übermittelt werden. Der eu- ropäische Haftbefehl wird wie ein herkömmlicher Haftbefehl behandelt.
Artikel 26 Umwandlung von gekennzeichneten Ausschreibungen Die Voraussetzungen einer Kennzeichnung und das entsprechende Verfahren werden in Artikel 12 allgemein für alle Ausschreibungen geregelt. Für Ausschreibungen von Per- sonen zur Festnahme zwecks Auslieferung enthält Artikel 26 eine Ergänzung zur allge- meinen Bestimmung von Artikel 12. Das SIRENE-Büro hat bei von den anderen Schengen-Staaten verlangten Kennzeich- nungen dieser Kategorie, die Pflicht gleichzeitig mit der Kennzeichnung, die Ausschrei- bung zur Festnahme zwecks Auslieferung in eine Ausschreibung zur Aufenthaltsermitt- lung für diesen Schengen-Staat umzuwandeln. Diese Umwandlung hat die Konsequenz, dass die von den schweizerischen Behörden ausgeschriebene Person in diesem Schengen-Staat nicht verhaftet, ihr Aufenthalt jedoch ermittelt und dem SIRENE-Büro mitgeteilt wird. Im umgekehrten Fall, d.h. wenn die Schweiz die Kennzeichnung verlangt, darf die ausgeschriebene Person in der Schweiz ebenfalls nicht verhaftet sondern ledig- lich ihr Aufenthalt festgestellt werden.
3. Abschnitt: Ausschreibungen von Vermissten
Artikel 27 Vermisste Es gibt zwei Kategorien von Vermissten: solche, die – im Interesse ihres eigenen Schut- zes oder zur Gefahrenabwehr – in Gewahrsam genommen werden müssen (nachste- hend „erste Kategorie“) und solche, die nicht in Gewahrsam genommen werden müssen (nachstehend „zweite Kategorie“).
Artikel 28 Voraussetzungen Personen dürfen nur dann in der ersten Kategorie als vermisst ausgeschrieben werden, wenn sie aufgrund einer Anordnung einer zuständigen Stelle zwangsweise unterge- bracht werden müssen. Hier ist vor allem ein Entscheid im Rahmen der fürsorgerischen Freiheitsentziehung (nachstehend FFE) gemäss Artikel 397a ff. ZGB gemeint. Es kann jedoch nicht allein darauf verwiesen werden, da beispielsweise auch das Epidemiege- setz (Bundesgesetz vom 18. Dezember 1970 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten beim Menschen 14 ) die Möglichkeit einer zwangsweisen Unterbringung auf behördliche Anordnung vorsieht. Es ist zudem nicht auszuschliessen, dass auch gewis- se Kantone entsprechende Regelungen in ihrer Gesetzgebung kennen. Minderjährige können in jedem Fall als Vermisste der ersten Kategorie ausgeschrieben werden, auch wenn für sie keine zwangsweise Unterbringung (insbesondere ein FFE) angeordnet wurde. Die Ausschreibungskategorie ist gerade bei Minderjährigen wichtig, weil die zu ergreifende Massnahme unterschiedlich ausfällt.
14 SR 818.101
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Artikel 29 Massnahmen Grundsätzlich wird bei Ausschreibungen von Vermissten nur der Aufenthaltsort der be- troffenen Person ermittelt und im Wege des Austausches von Zusatzinformationen an den ausschreibenden Schengen-Staat übermittelt. Volljährige Vermisste müssen dieser Mitteilung vorgängig zustimmen. Wenn die volljährige vermisste Person der Mitteilung nicht zustimmt, so teilt das SIRENE-Büro dem ausschreibenden Schengen-Staat ledig- lich mit, dass die Person gefunden wurde. Im umgekehrten Fall, d.h. das SIRENE-Büro wird informiert, dass eine von der Schweiz ausgeschriebene Person gefunden wurde, löscht es eine entsprechende eigene Ausschreibung und teilt der um die Ausschreibung ersuchenden Behörde die Löschung mit. Als weitere mögliche Massnahme sieht Absatz 4 vor, dass die in der ersten Kategorie ausgeschriebenen Personen in Gewahrsam genommen werden können, um sie an der Weiterreise zu hindern. Die Gewahrsamnahme kann jedoch nur dann erfolgen, wenn ei- ne vorgängige Prüfung ergeben hat, dass die Voraussetzungen einer zwangsweisen Un- terbringung gemäss der schweizerischen Gesetzgebung erfüllt sind. Dies bedeutet, dass in jedem Fall konkret überprüft werden muss, ob nach schweizerischem Recht bei- spielsweise ein FFE oder eine Unterbringung gemäss Epidemiegesetz angeordnet wer- den kann. Die Gewahrsamsnahme bedarf einer konkreten Einzelfallprüfung und kann nicht mit pauschalen Weisungen (bspw. nach Länder oder Falltypen) erfolgen. Dies ist deshalb wichtig, weil gewisse Schengen-Staaten andere, zum Teil weniger strenge Vor- aussetzungen für eine zwangsweise Unterbringung vorsehen. Ohne diese Überprüfung bestünde die Gefahr, dass eine Person gegen ihren Willen für längere Zeit in einer An- stalt untergebracht würde, obwohl eine solche Unterbringung von Amtes wegen nach schweizerischem Recht nicht angeordnet würde. Absatz 5 regelt den Fall von minderjährigen Vermissten der ersten Kategorie, die nicht Gegenstand einer behördlichen Anordnung zur zwangsweisen Unterbringung sind. Die Gewahrsamnahme dieser Minderjährigen kann gemäss Zivilgesetzbuch nur diejenige Person verlangen, welcher die elterliche Sorge zusteht. Im Falle des gemeinsamen Sor- gerechts von zwei Personen kann jede Person einzeln die Gewahrsamnahme verlan- gen.
4. Abschnitt: Ausschreibungen von Personen im Hinblick auf ihre Teilnahme an ei-
nem Strafverfahren Artikel 30 Voraussetzungen Personen dürfen im Hinblick auf ihre Teilnahme an einem Strafverfahren ausschliesslich auf Ersuchen einer Strafverfolgungsbehörde- oder Justizbehörde im SIS ausgeschrie- ben werden. Ziel einer solchen Ausschreibung ist die Ermittlung des Wohnsitzes oder des Aufenthaltsorts von Zeugen und Beschuldigten, um die Zustellung von amtlichen Dokumenten, wie die Vorladung zur Einvernahme, zur Verhandlung und zum Antritt ei- ner Freiheitsstrafe, sowie das Strafurteil oder andere Schriftstücke (Vorladungen zu Au- genscheinen, Zustellung von Beweisabnahmen, Appellations- oder Rekursersuchen der Privatkläger o.ä.) zu ermöglichen. Es dürfen nur die in Absatz 2 abschliessend aufgezählten Personen in dieser Kategorie ausgeschrieben werden. Im Hinblick auf das Inkrafttreten der eidgenössischen Strafpro-
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zessordnung wurde in Buchstabe c die Bezeichnung „Beschuldigte oder Verurteilte“ ge- wählt. 15
Artikel 31 Massnahme Im Trefferfall kann dem ausschreibenden Schengen-Staat ausschliesslich der Wohnsitz oder der Aufenthaltsort der betroffenen Person mitgeteilt werden.
5. Abschnitt: Personen- und Sachausschreibungen zwecks verdeckter Registrierung
oder gezielter Kontrolle Artikel 32 Voraussetzungen Auf Antrag einer Polizei- oder Strafverfolgungsbehörde können Personen als auch Sa- chen (Fahrzeuge und Container) zwecks verdeckter Registrierung oder gezielter Kon- trolle ausgeschrieben werden. Eine Ausschreibung in dieser Kategorie muss zweckge- bunden sein und darf somit nur im Rahmen einer Strafverfolgung oder zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit (formellgesetzliche Grundlage: Art. 16 Abs. 2 Bst. f BPI) erfolgen. Die Ausschreibung einer Person zwecks verdeckter Registrierung oder gezielter Kontrolle durch Staatsschutzstellen im Rahmen der Abwehr von Gefahren für die innere Sicherheit ist explizit ausgeschlossen. Die neue Personenfahndung (Ablösung RIPOL) sieht denn auch die Möglichkeit für Ausschreibungen zur verdeckten Registrie- rung und gezielten Kontrolle vor (Art. 15 Abs. 1 Bst. i BPI). Eine Person darf gemäss Absatz 2 nur dann ausgeschrieben werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte dafür bestehen, dass sie eine schwere Straftat plant oder begeht oder wenn die – aufgrund ihrer Gesamtbeurteilung berechtigte – Erwartung besteht, dass sie künftig schwere Straftaten begehen könnte. Fahrzeuge und Container können zwecks verdeckter Registrierung oder gezielter Kontrolle ausgeschrieben werden, wenn tatsäch- liche Anhaltspunkte für eine Verbindung zu schweren Straftaten bestehen. Absatz 4 enthält einen Verweis auf das Bundesgesetz über die verdeckte Ermittlung (BVE), welcher den Begriff „schwere Straftat“ im Sinne dieser Verordnung präzisieren soll. Diese Bestimmung ist kein Präjudiz in Bezug auf die Wertung von Straftaten allge- mein und im Sinne des BVE, sondern soll lediglich dazu dienen, den Begriff „schwere Straftaten“ zu konkretisieren ohne abschliessend zu sein. So gilt beispielsweise auch ei- ne Vergewaltigung nach Artikel 190 StGB als schwere Straftat im Sinne von Absatz 2 und 3 ohne in der Bestimmung des BVE erwähnt zu sein. Dieser Weg wurde aus Les- barkeitsgründen gewählt.
Artikel 33 Massnahmen Wird anlässlich einer Kontrolle die ausgeschriebene Person oder Sache angetroffen, können die kantonalen Behörden die in Absatz 1 vorgesehen Informationen erheben und über das SIRENE-Büro an die ausschreibende Behörde übermitteln lassen. Absatz 2 sieht als Massnahme bei der Ausschreibung zwecks gezielter Kontrolle, die Möglichkeit der Durchsuchung der Personen, Fahrzeuge und Container vor. Die Durch-
15 BBl 2006 1085, 1166
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suchung kann jedoch nur dann erfolgen, wenn die in den betreffenden kantonalen Ge- setzen vorgesehenen Voraussetzungen erfüllt sind. Zudem dürfen die kantonalen Behörden die Daten nur übermitteln lassen, wenn das kantonale Recht auch tatsächlich die verdeckte Registrierung und die gezielte Kontrolle vorsieht.
6. Abschnitt: Sachausschreibungen zur Sicherstellung oder Beweissicherung in
Strafverfahren Artikel 34 Voraussetzungen Dieser Artikel enthält eine abschliessende Aufzählung von den Sachen, welche zur Fahndung im SIS ausgeschrieben werden können. Grundsätzlich können Fahrzeuge, Anhänger, industrielle Ausrüstungen, Aussenbordmotoren, Container, Schusswaffen und Banknoten immer ausgeschrieben werden (so auch dann, wenn das Fluchtauto bei- spielsweise nicht gestohlen wurde, sondern dem Täter selbst gehört). Die übrigen Ge- genstände (Blankodokumente, Identitätsdokumente, Fahrzeugscheine und KfZ- Kennzeichen sowie Wertpapiere und Zahlungsmittel) können nur ausgeschrieben wer- den, wenn sie gestohlen, unterschlagen oder sonst abhanden gekommen sind oder un- gültig gemacht wurden. Die Rechtsgrundlagen SIS I+ sehen eine Ausschreibung von Fahrzeugen, Anhänger, in- dustriellen Ausrüstungen, Aussenbordmotoren, Container, Schusswaffen und Banknoten ebenfalls nur dann vor, wenn diese gestohlen oder sonst abhanden gekommen sind. Dies erwies sich in der Praxis als mangelhaft, da gerade die Tatwaffe oder das Fluchtau- to, welches dem Täter gehört, nicht ausgeschrieben werden könnte. Entsprechend wur- den die Rechtsgrundlagen SIS II den tatsächlichen Begebenheiten angepasst. Da es sinnlos wäre, eine mangelhafte Regelung zu übernehmen, wird der Verordnungsartikel – obwohl er auf den Rechtsgrundlagen SIS II beruht – auch für das SIS I+ in Kraft gesetzt.
Artikel 35 Massnahmen Bei einem Treffer muss das SIRENE-Büro die zu ergreifende Massnahme mit dem aus- schreibenden Schengen-Staat abstimmen. Personenbezogene Daten können aus- schliesslich zu diesem Zweck übermittelt werden.
7. Kapitel: Datenbearbeitung, Datensicherheit und Aufsicht
1. Abschnitt: Datenbearbeitung und -aufbewahrung
Artikel 36 Bearbeitungsgrundsatz Dieser Artikel enthält das Prinzip, dass Daten nur durch diejenige Behörde bearbeitet (geändert, ergänzt, aktualisiert oder gelöscht) werden darf, welche auch für die Aus- schreibung zuständig war.
Artikel 37 Bearbeitung zu anderen Zwecken Grundsätzlich dürfen Daten nur in Verbindung mit ihrem Zweck bearbeitet werden. Eine zweckfremde Bearbeitung ist nur unter restriktiven Voraussetzungen und nur mit Zu- stimmung des ausschreibenden Schengen-Staates möglich.
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Dieser Verordnungsartikel basiert auf den Rechtsgrundlagen des SIS II. Die praktischen Erfahrungen haben gezeigt, dass die diesbezügliche Formulierung des SDÜ nicht genü- gend war. Entsprechend wurde dieser Mangel in den Rechtsgrundlagen SIS II ange- passt. Da es sinnlos wäre, eine mangelhafte Regelung zu übernehmen, wird der Ver- ordnungsartikel – obwohl er auf den Rechtsgrundlagen SIS II beruht – auch für das SIS I+ in Kraft gesetzt.
Artikel 38 Qualität der Daten Dieser Artikel regelt die Vorgehensweise der Behörden, in den Fällen, in denen sich An- haltspunkte ergeben haben, dass Daten unrichtig sind oder unrechtmässig verarbeitet wurden. Das SIRENE-Büro wird entsprechend verpflichtet, die entsprechende behördli- che oder private Anzeige unverzüglich zu prüfen und die nötigen Schritte in die Wege zu leiten, damit die Ausschreibung von der gemäss Absatz 1 berechtigten Behörde ange- passt wird.
Artikel 39 Unterscheidung von Personen mit ähnlichen Merkmalen Es kann vorkommen, dass Personen mit ähnlichen Identitätskriterien Gegenstand von unterschiedlichen Ausschreibungen im SIS sind. Wenn eine Übereinstimmung von Iden- titätskriterien zwischen einer geplanten Ausschreibung und einer bereits im SIS enthal- tenen Ausschreibung festgestellt wird, muss das SIRENE-Büro abklären, ob es sich um ein und dieselbe Person handelt. Ist dies der Fall, kommt das Verfahren der Mehrfach- ausschreibung gemäss Artikel 40 zur Anwendung. Handelt es sich um zwei unterschied- liche Personen, so schreibt die zuständige Behörde die zweite Person aus, ergänzt je- doch die Ausschreibungen mit Informationen (bspw. anderes Geburtsdatum, gewisse Erkennungsmerkmale wie Brandnarben o.ä.), die dazu dienen, die beiden Personen mit ähnlichen Identitätsmerkmalen voneinander unterscheiden zu können. Das SIRENE-Büro ist des Weiteren verpflichtet, eine Ausschreibung zu verifizieren, wenn eine Person behauptet, nicht die in der Ausschreibung erfasste Person zu sein. Wird dabei festgestellt, dass es sich tatsächlich um zwei verschiedene Person handelt, so ist gemäss Absatz 3 die betroffene Person darauf hinzuweisen, dass zur Verhinde- rung einer falschen Identifizierung die bestehende Ausschreibung – analog dem Verfah- ren im Falle der missbräuchlich verwendeten Identität – mit eigenen Angaben ergänzt werden kann. Das SIS one4all sieht die Möglichkeit einer solchen Ergänzung nicht vor, diese wird erst mit dem SIS II technisch verfügbar sein. Absatz 3 wird daher erst mit dem SIS II in Kraft gesetzt werden.
Artikel 40 Mehrfachausschreibungen Vor jeder Ausschreibung wird von der ausschreibenden Behörde überprüft, ob zu der betreffenden Person nicht bereits eine Ausschreibung im SIS besteht. Wenn dabei fest- gestellt wird, dass die auszuschreibende Person bereits im Rahmen einer ausgehenden Ausschreibungen erfasst ist, darf die Person nicht erneut ausgeschrieben, resp. die neue Ausschreibung nicht freigegeben werden. Dies deshalb, weil für jede Person nur eine Ausschreibung pro Schengen-Staat eingegeben werden darf.
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Wenn die auszuschreibende Person hingegen im Rahmen einer eingehenden Aus- schreibung erfasst ist, so hat sich die neu ausschreibende Behörde über das SIRENE- Büro mit der Behörde der Erstausschreibung abzustimmen. Mehrfachausschreibungen sind grundsätzlich möglich, sofern sie miteinander vereinbar sind. Eine Ausschreibung zwecks gezielter Kontrolle beispielsweise ist mit einer Ausschreibung zwecks verdeckter Registrierung nicht vereinbar. Die Ausschreibung einer Person zur Festnahme zwecks Auslieferung und diejenige zwecks Einreiseverweigerung können hingegen in gewisssen Fällen nebeneinander bestehen. Dadurch kann im Trefferfall Unklarheit über die zu er- greifende Massnahme bestehen, weshalb im SIRENE-Handbuch diesbezüglich eine konkrete Rangordnung festgelegt wurde. So wird beispielsweise die Festnahme zur Auslieferungshaft vor der Verweigerung der Einreise ausgeführt.
Artikel 41 Ergänzende Daten zur Behandlung von Fällen des Missbrauchs der I- dentität einer Person Von missbräuchlich verwendeter Identität (Nachname, Vorname, Geburtsdatum) spricht man, wenn ein Straftäter die Identität einer anderen Person benutzt, beispielsweise in- dem er ein Identitätsdokument zum Nachteil des tatsächlichen Besitzers verwendet. Ob die Identität einer Person missbräuchlich verwendet wird, zeigt meistens erst der Treffer- fall, bspw. dann, wenn die entsprechend überprüfte Person bestreitet die gesuchte Per- son zu sein, resp. nichts mit dem Ausschreibungsgrund zu tun zu haben. Sobald klar ist, dass die Identität einer Person missbräuchlich verwendet wird, ist die Ausschreibung der gesuchten Person mit Informationen zu der Person, deren Identität missbräuchlich ver- wendet wird, zu ergänzen. Dies dient dem Zweck der Vorbeugung von negativen Fol- gen, die sich aus einer falschen Identifizierung ergeben könnten. Die Daten dürfen nur mit ausdrücklicher Genehmigung der Person, deren Identität missbräuchlich verwendet wird, hinzugefügt und ausschliesslich zum Zwecke der Unterscheidung verwendet wer- den. Absatz 3 listet abschliessend die Daten auf, mit welchen die Ausschreibung ergänzt werden darf. Gelöscht werden die Daten automatisch zusammen mit der Ausschreibung oder auf An- trag der betroffenen Person, deren Identität missbraucht wurde. Die Möglichkeit zur Speicherung von ergänzenden Daten im Falle einer missbräuchlich verwendeten Identität ist im Rahmen des SIS one4all nicht möglich, diese wird erst mit dem SIS II technisch verfügbar sein. Diese Bestimmung wird daher erst mit dem SIS II in Kraft gesetzt werden.
Artikel 42 Dauer der Personenausschreibungen Die Dauer der Aufbewahrung ist zweckgebunden. Grundsätzlich werden die Ausschrei- bungen nach drei, bzw. einem Jahr bei Ausschreibungen von Personen zur verdeckten Registrierung und gezielten Kontrolle, automatisch vom System gelöscht. Vier Monate vor Ablauf der Prüffrist erhält die für die Ausschreibung zuständige Behörde, d.h. das SIRENE-Büro oder das BFM bei Einreiseverweigerungen, einen automatischen Hinweis vom zentralen System, dass die Ausschreibung nach Ablauf der Prüffrist automatisch gelöscht wird.
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Gemeinsam mit der Behörde, welche um die Ausschreibung ersucht hat, prüft das SI- RENE-Büro oder das BFM vor der Löschung, ob die Aufbewahrung der Ausschreibung weiterhin erforderlich ist. Absatz 5 hält die Voraussetzungen für die weitere Aufbewah- rung vor. Demzufolge kann eine Ausschreibung beibehalten werden, wenn der Zweck dies erfordert. In dem Falle ist die automatische Löschung und entsprechend die Über- prüfung wiederum innerhalb von 3 Jahren (resp. 1 Jahr) vorgesehen und das Verfahren läuft entsprechend ab. Über die Anzahl der Ausschreibungen, deren Aufbewahrungsdauer verlängert wurde, hat die zuständige Behörde Statistiken zu führen.
Artikel 43 Dauer der Sachausschreibungen Die Aufbewahrungsdauer von Sachausschreibungen ist ebenfalls zweckgebunden. Die Maximalfrist beträgt in diesem Fall 5 Jahre für Ausschreibungen zwecks verdeckter Re- gistrierung und gezielter Kontrolle und 10 Jahre für Ausschreibung von Sachen zwecks Sicherstellung oder Beweissicherung in Strafverfahren. Wie die Personenausschreibun- gen werden auch Sachausschreibungen automatisch gelöscht. Da jedoch seitens des zentralen Systems kein vorgängiger Hinweis erfolgt, erübrigt sich eine entsprechende Regelung in der Verordnung. Im SIS II kann auch die Aufbewahrungsdauer von Sachen über diese Fristen hinaus ver- längert werden, sofern der Zweck dies erfordert. Die Verordnung wird anlässlich der Mig- ration von SIS one4all auf SIS II entsprechend anzupassen sein.
Artikel 44 Aufbewahrungsdauer von Zusatzinformationen Zusatzinformationen sind nicht im SIS gespeichert. Das SIRENE-Büro kann solche In- formationen jedoch in ihrem Verwaltungssystem speichern. Dort sind sie dann zu lö- schen, wenn der verfolgte Zweck nicht mehr gegeben ist. Für sie ist insofern die Aufbe- wahrungsdauer der dazugehörigen Ausschreibung im SIS massgebend, als sie spätes- tens ein Jahr nach Ablauf der entsprechenden Aufbewahrungsdauer in den nationalen Datenbanken gelöscht werden müssen. Diese Regelung betrifft ausschliesslich die Zusatzinformationen, welche das SIRENE- Büro von anderen SIRENE-Büros erhalten hat. Daten zu ausgehenden, also eigenen, Ausschreibungen und Daten zu eingehenden Ausschreibungen in deren Zusammen- hang Massnahmen ergriffen wurden, dürfen in eidgenössischen oder kantonalen Infor- mationssystemen aufbewahrt werden. Für die Löschung solcher Informationen gelten die Bestimmungen des Datenschutzgesetzes oder der einschlägigen Spezialgesetze betreffend die entsprechenden Informationssysteme.
Artikel 45 Bekanntgabe von Daten an Dritte Die Bekanntgabe von im SIS gespeicherten Daten an Dritte (Drittstaaten oder internati- onale Organisationen) ist nicht zulässig. Die Schweiz darf die in den schweizerischen Ausschreibungen enthaltenen Daten selbstverständlich weiterhin gemäss schweizeri- schem Recht und im Speziellen gemäss den entsprechenden Übereinkommen (Interpol, Europol etc.) an Drittstaaten und internationale Organisationen weiterleiten.
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Die Bekanntgabe von Daten, die in den Ausschreibungen der Schengen-Staaten enthal- ten sind, wäre nur in Bezug auf gestohlene, unterschlagen, abhanden gekommene oder ungültig gemachte Pässe und nur an Mitglieder von Interpol möglich. Dies braucht je- doch in der vorliegenden Verordnung nicht geregelt zu werden, da Anfragen betreffend dieser Sachkategorie von Mitgliedern von Interpol immer an die betreffenden Staaten gerichtet werden, und es diesen überlassen bleibt, die gewünschten Informationen wei- terzugeben.
Artikel 46 Statistik Die europäischen Rechtsgrundlagen des SIS sehen eine europäische Verwaltungsbe- hörde vor. Diese ist u.a. dazu verpflichtet, Statistiken zu erstellen und zu veröffentlichen. Damit sie diese Aufgaben erfüllen kann, sehen die Rechtsgrundlagen eine Verpflichtung der Schengen-Staaten vor, der Verwaltungsbehörde und der europäischen Kommission die für die Statistiken benötigten Informationen zur Verfügung zu stellen. Entsprechend enthält Absatz 1 die Verpflichtung zur Statistikerstellung hinsichtlich der von der Verwal- tungsbehörde benötigten Informationen. Verantwortlich für die Erstellung der Statistik ist in erster Linie das SIRENE-Büro. Absatz 2 präzisiert jedoch, dass das BFM und fedpol dem SIRENE-Büro die für die Statistik benötigten Daten zur Verfügung stellen müssen. Der Zweck dieser Bestimmung ist allgemein formuliert in Absatz 3 festgehalten. Somit wird gewährleistet, dass die Schweiz die entsprechenden Statistiken den unterschiedli- chen Akteuren der Europäischen Union zukommen lassen und somit ihre Meldungs- pflichten erfüllen kann.
2. Abschnitt: Rechte der Betroffenen
Artikel 47 Geltendmachung des Auskunfts-, Berichtigungs- oder Löschungsrechts Die Rechte der Betroffenen richten sich nach dem DSG und dem BPI, resp. dem IRSG für die Ausschreibungen zur Festnahme zwecks Auslieferung und müssen deshalb nicht in der Verordnung geregelt werden. Das Verfahren und die Fristen zur Wahrnehmung dieser Rechte hingegen, müssen gestützt auf die EU-Rechtsgrundlagen präzisiert wer- den. Gemäss Absatz 1 muss sich die Person, welche Rechte nach dem Datenschutzgesetz geltend machen will, über ihre Identität ausweisen und ein schriftliches Gesuch stellen. Das schriftliche Gesuch ist bei fedpol einzureichen. fedpol entscheidet als für das N-SIS verantwortliche Organ über das Gesuch nach Rück- sprache mit der Behörde, welche die Daten erfasst hat oder hat erfassen lassen (BFM, BJ, kantonale Behörden). Handelt es sich um ein Auskunftsgesuch betreffend einge- hende Ausschreibungen, so entscheidet in jedem Fall fedpol über das Auskunftsersu- chen, ist jedoch verpflichtet, dem ausschreibenden Schengen-Staat vorgängig Gelegen- heit zur Stellungnahme einzuräumen. Absatz 3 regelt den umgekehrten Fall. Wenn eine Person eine ausländische Behörde um Auskunft betreffend eine schweizerische Ausschreibung ersucht, so wird die auslän- dische Behörde der Schweiz via das SIRENE-Büro Gelegenheit zur Stellungnahme ein- räumen. Das SIRENE-Büro ist für diese Stellungnahme verantwortlich, bezieht jedoch diejenigen Behörden mit ein, welche einerseits um die Ausschreibung ersucht haben
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(beispielsweise kantonale Polizeibehörden) oder das BFM, wenn Ausschreibungen be- troffen sind, für die es zuständig ist. Die 30-tägige Frist gemäss Absatz 4 entspricht der in der Verordnung zum Daten- schutzgesetz vorgesehenen Frist. Die Maximalfrist von 60 Tagen hingegen ist eine aus den europäischen Rechtsgrundlagen fliessende Verpflichtung. Die 3-monatige Maximalfrist von Absatz 5 ist ebenfalls durch die europäischen Rechts- grundlagen vorgesehen.
Artikel 48 Recht auf Information Das Recht auf Information betrifft nur Drittstaatsangehörige, die Gegenstand einer Aus- schreibung zur Einreiseverweigerung sind. Ihnen sind die in Artikel 8 des Datenschutz- gesetzes enthaltenen Informationen mitzuteilen. Diese Mitteilung erfolgt nicht – wie in Artikel 8 DSG vorgesehen – auf Anfrage der betroffenen Person, sondern von Amtes wegen. Dies deshalb, weil die Rechtsgrundlagen der EU in diesem Falle eine Verpflich- tung der Behörden zur Auskunftserteilung vorsehen. Die Informationen werden der betroffenen Person zusammen mit der Eröffnung des Ent- scheids, welcher der Ausschreibung zugrunde liegt, mitgeteilt. Dies bedeutet, dass die Behörden, welche den Entscheid eröffnen (BFM, kantonale Migrationsbehörden, Justiz- behörden oder Grenzbehörden, wenn die Eröffnung des Entscheids mangels Kenntnis über den Aufenthalt der Person nicht früher möglich war), die in Artikel 8 DSG enthalte- nen Informationen schriftlich mitliefern müssen. Die Möglichkeit, die Auskunft zu unterlassen, ist von der Erfüllung der in Absatz 2 gere- gelten Voraussetzungen abhängig. Diese Bestimmung wird erst mit dem SIS II in Kraft gesetzt werden, da das SIS one4all eine solche Verpflichtung zur Information von Amtes wegen noch nicht kennt.
Artikel 49 Schadenersatz Eine Person hat das Recht Schadenersatz zu verlangen, sofern sie aufgrund des Be- triebs des SIS geschädigt wurde. Dieses Recht und das entsprechende Verfahren richtet sich nach dem Verantwortlichkeitsgesetz 16 . Im Rahmen der Umsetzung des Schenge- ner-Assoziierungsabkommen hat die Schweiz im Verantwortlichkeitsgesetz neu die Haf- tung für Schäden im Zusammenhang mit dem Betrieb des SIS geregelt. Die entspre- chenden Artikel sehen u.a. – ungeachtet der Person, welche den Schaden verursacht hat – eine Kausalhaftung des Bundes mit Rückgriffmöglichkeit auf den Kanton, in des- sen Dienst die fehlbare Person steht, vor.
3. Abschnitt: Datensicherheit, Datenschutzberatung und Aufsicht
Artikel 50 Datensicherheit Dieser Artikel entspricht der üblichen Regelung zur Datensicherheit für die Datenban- ken, so beispielsweise geregelt in Artikel 16 Absatz 2 und 17 Absatz 1 der ZEMIS-
16 SR 170.32
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Verordnung 17 . Im Bearbeitungsreglement werden die detaillierten organisatorischen und technischen Massnahmen festgelegt.
Artikel 51 Datenschutzberatung Die Einhaltung der Datenschutzvorschriften ist Aufgabe des Datenschutzberaters des EJPD. Dabei koordiniert und unterstützt er hauptsächlich im Sinne von Artikel 23 der Verordnung zum Datenschutzgesetz die Datenschutzberater der beteiligten Ämter, dies sind in erster Linie fedpol, BFM und BJ. Die Aufgaben sind klar umschrieben und wer- den von den Datenschutzberater und Datenschutzberaterinnen für das jeweilige Amt übernommen.
Artikel 52 Aufsicht Als oberste Aufsichtsbehörde überwacht die Bearbeitung von personenbezogenen Da- ten der Eidgenössische Beauftragte für Datenschutz und Öffentlichkeit (EDÖB), sowie die kantonalen Datenschutzbehörden, soweit sie dafür zuständig sind. Die eidgenössischen und kantonalen Datenschutzbehörden arbeiten eng mit dem Euro- päischen Datenschutzbeauftragten zusammen. Dabei fungiert der EDÖB als Schnittstel- le zwischen den kantonalen Datenschutzbehörden und dem Europäischen Daten- schutzbeauftragten für eine effiziente Zusammenarbeit. Zum Zweck der Koordination nach Absatz 2 trifft sich der EDÖB zusammen mit den kan- tonalen Datenschutzbehörden mindestens zweimal jährlich im Rahmen einer Koordina- tionsgruppe. Er übernimmt die Kosten dieser Sitzungen. Die Koordinationsgruppe gibt sich eine Geschäftsordnung.
8. Kapitel: Schlussbestimmungen
Artikel 54 Inkrafttreten Das SIS one4all kennt im Gegensatz zum SIS II gewisse verbesserte Funktionen noch nicht. Da die rechtlichen Grundlagen für das SIS II der Schweiz bereits notifiziert wurde, der Umsetzungsbedarf also bereits bekannt ist, und die Schweiz die rechtlichen Weiter- entwicklungen zum Zeitpunkt der Inbetriebnahme umgesetzt haben muss, wurde ent- schieden die wenigen – in erster Linie – technischen Bestimmungen bereits heute in die SIS-Verordnung zu integrieren, sie jedoch zu einem späteren Zeitpunkt in Kraft zu set- zen. Entsprechend wird in diesem Artikel mit einer Teilinkraftsetzung gearbeitet, wie sie in anderen Bereichen ebenfalls üblich ist. Übergangsbestimmungen sind nicht nötig, da die Änderungen hauptsächlich nur technische Weiterentwicklungen darstellen und die Rechtsgrundlagen des Systems nicht grundsätzlich verändern.
Anhang 1 Der Anhang führt alle Schengen-Assoziierungsabkommen auf.
17 SR 142.513
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Anhang 2 Der Anhang listet alle im System enthaltenen Daten und die einzelnen Zugriffsrechte der Benutzerinnen und Benutzer nach Artikel 6 auf. Ebenso wird darin geregelt, ob die Da- ten nur gesichtet (A) oder auch bearbeitet werden dürfen bzw. müssen (B). Wie bereits erwähnt, ist der Nachweis, dass die Daten für die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Behörden unerlässlich sind die Voraussetzung für den Zugriff auf diese Daten.
Anhang 3 Dieser Anhang legt die weiteren Informationen fest, welche das SIRENE-Büro gleichzei- tig mit einer Ausschreibung zur Festnahme zwecks Auslieferung an alle Schengen- Staaten übermitteln kann. Diese Informationen sind Teil eines Formblattes, welcher zum Austausch von Zusatzin- formationen verwendet wird.
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Anhang zu den Erläuterungen Weiterentwicklungen SIS one4all 18 Beschluss 2005/211/JI des Rates vom 24. Februar 2005 über die Einführung neuer Funktionen für das Schengener Informationssystem, auch im Hinblick auf die Ter- rorismusbekämpfung (ABl. L 68 vom 15.3.2005, S. 44); Verordnung (EG) Nr. 1160/2005 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. Juli 2005 zur Änderung des Übereinkommens zur Durchführung des Überein- kommens von Schengen vom 14. Juni 1985 betreffend den schrittweisen Abbau der Kontrollen an den gemeinsamen Grenzen hinsichtlich des Zugangs der in den Mitgliedstaaten für die Ausstellung von Zulassungsbescheinigungen für Fahrzeu- ge zuständigen Stellen zum Schengener Informationssystem (ABl. L 191 vom 22.7.2005).
Weiterentwicklungen SIS II Beschluss 2007/533/JI des Rates vom 12. Juni 2007 über die Einrichtung, den Be- trieb und die Nutzung des Schengener Informationssystems der zweiten Generati- on (ABl. L 205 vom 7.8.2007, S. 63); Verordnung (EG) Nr. 1987/2006 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Dezember 2006 über die Einrichtung, den Betrieb und die Nutzung des Schen- gener Informationssystems (ABl. L 381 vom 28.12.2006, S. 4); Verordnung (EG) Nr. 1986/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 20. Dezember 2006 über den Zugang von für die Ausstellung von Kfz- Zustellungsbescheinigungen zuständigen Dienststellen der Mitgliedstaaten zum Schengener Informationssystem der zweiten Generation (ABl. L 381 vom 28.12.2006, S. 1).
Dabei handelt es sich um die materiell wichtigsten Weiterentwicklungen. Die übrigen Weiterentwick- lungen legen grundsätzlich nur den Beginn der Anwendungen einzelner Bestimmungen fest.