05.443 Entwurf

Parlamentarische Initiative Sommaruga Simonetta. Einsatz von Schutzdienstpflichti- gen aus der Personalreserve Bericht der Sicherheitspolitischen Kommission des Ständerates

vom [Datum des Entscheids der Kommission]

Sehr geehrter Herr Präsident, sehr geehrte Damen und Herren,

Mit diesem Bericht unterbreiten wir Ihnen den Entwurf zu einer Änderung des Bun- desgesetzes vom 4. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz, BZG). Gleichzeitig erhält der Bundesrat Ge- legenheit zur Stellungnahme. Die Kommission beantragt, dem beiliegenden Entwurf zuzustimmen.

[Datum Entscheid Kommission] Im Namen der Kommission Der Präsident: Hermann Bürgi

2002–...... 1

Übersicht

Die parlamentarische Initiative Sommaruga Simonetta (05.443) verlangt eine Er- gänzung von Artikel 18, Absatz 2 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz, BZG). Künftig soll es möglich sein, nicht ausgebildete Schutzdienstpflichtige aus der Personalreserve in Katastrophen- und Notlagen sowie bei Instandstellungsarbeiten unmittelbar und ohne vorhergehende Grundausbildung einzusetzen und dabei in Rechten und Pflichten den ausgebildeten Schutzdienstpflichtigen gleichzustellen. Die aktuelle Gesetzgebung wird dahingehend gehandhabt, dass ausschliesslich ausge- bildete Schutzdienstpflichtige für Einsätze aufgeboten werden dürfen.

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Bericht

1 Entstehungsgeschichte

1.1 Dienstpflicht

Gemäss Artikel 59 Bundesverfassung 1 wird die Wehrpflicht für Schweizer Bürger grundsätzlich in der Armee (Militärdienstpflicht) oder im Ausnahmefall im Zivil- dienst (Zivildienstpflicht) geleistet. Männer, welche militärdienstuntauglich, aber schutzdiensttauglich sind, werden schutzdienstpflichtig (Schutzdienstpflicht gemäss Artikel 61 Bundesverfassung und Artikel 11 Bundesgesetz über den Bevölkerungs- schutz und den Zivilschutz, Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz, BZG 2). Im Bun- desgesetz über den Zivilschutz von 1994 3 begann die Schutzdienstpflicht mit dem Jahr, in dem die Pflichtigen 20 Jahre alt wurden und dauerte bis zum Ende des Jah- res, in dem sie das 52. Altersjahr erreichten. Mit dem BZG vom 4. Oktober 2002 wurde die Dauer der Schutzdienstpflicht reduziert, und zwar bis zum vollendeten vierzigsten Altersjahr.

1.2 Rekrutierung

Die Rekrutierung der Militär- und der Schutzdienstpflichtigen erfolgt heute gemein- sam. Das Verfahren umfasst die Information der Stellungspflichtigen, den Orientie- rungstag und die eigentliche Rekrutierung (bis zu drei Tage in einem der mit Armee XXI neu eingeführten Rekrutierungszentren). Bei der Zuteilung besteht keine Wahl- freiheit; die Armee hat Vorrang.

Im Jahr 2006 rekrutierte die Armee 37'377 Stellungspflichtige, davon waren 24'133 (64,57 %) militärdiensttauglich und 6'133 (16,41 %) schutzdiensttauglich. 7'111 (19,02 %) Stellungspflichtige waren weder militärdienst- noch schutzdiensttauglich.

1.3 Personalbedarf im Zivilschutz

Das Leitbild Bevölkerungsschutz vom 17. Oktober 2001 4 ging davon aus, dass der Personalbestand des Zivilschutzes für die Bewältigung von Katastrophen und Notla- gen gesamtschweizerisch rund 105‘000 Personen betragen sollte. Hinzu kommen rund 15‘000 Schutzdienstpflichtige, welche zu Gunsten von Partnerorganisationen (insbesondere Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen; Artikel 3 BZG) vorzeitig aus der Schutzdienstpflicht entlassen werden. Insgesamt beläuft sich der Personal- bestand somit auf rund 120‘000 Personen. Im Vergleich zum Zivilschutz 95 bedeu- tet das eine Reduktion der Bestände um rund zwei Drittel.

Zurzeit sind schweizweit rund 90’000 Schutzdienstpflichtige im Zivilschutz einge- teilt. Der Bestand dürfte sich, bedingt durch die noch laufenden Regionalisierungen,

1 AS 1999 2556 2 AS 2003 4187 3 AS 1996 1445

4 BBl 2002 1745

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bei 85'000 Schutzdienstpflichtigen einpendeln. Es sind vor allem finanzielle Gründe, die die Kantone dazu bewegen, die Bestände im Zivilschutz im Vergleich zu den Kennzahlen aus dem Leitbild Bevölkerungsschutz tief zu halten (-19 %).

1.4 Personalreserve

Gemäss Botschaft zur Totalrevision der Zivilschutzgesetzgebung vom 17. Oktober

2001 5 wollte der Bundesrat mit Artikel 18 BZG vermeiden, dass für den Einsatz

nicht benötigte Schutzdienstpflichtige aus- und weitergebildet werden. Auf Organi- sationsstufe sollten die regional und kantonal unterschiedlichen Personalbedürfnisse über die Personalreserve flexibel gehandhabt werden können. Das Parlament hat Artikel 18 dann dahingehend präzisiert, dass die der Personalre- serve Zugeteilten nicht ausgebildet werden müssen und auch keinen Anspruch auf Schutzdienstleistungen haben (Verhandlungen des Ständerates vom 4. Juni 2002 6). Die Frage eines Notfalleinsatzes von Schutzdienstpflichtigen aus der Reserve wurde dabei jedoch nicht explizit geklärt und liess folglich Raum für Interpretationen. Ar- tikel 18 BZG ermöglicht es den Kantonen demnach, Schutzdienstpflichtige unaus- gebildet in eine Personalreserve einzuteilen. Es handelt sich dabei also nicht um “Reservisten“ im Sinne der Reservisten der Armee, die ausgebildet sind und ihre Dienstpflicht erfüllt haben. Durch die Zuteilung in die Personalreserve kann vermie- den werden, dass für den Einsatz nicht benötigte Schutzdienstpflichtige unnötiger- weise aus- und weitergebildet werden. Schutzdienstpflichtige aus der Reserve sollen den Zivilschutz nur bei bewaffneten Konflikten verstärken, also im Falle eines Auf- wuchses. Nur in geringem Masse werden auch ausgebildete Schutzdienstpflichtige der Personalreserve zugeteilt. Die Geschäftsleitung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz hat am 7. Oktober

2004 die Erläuterungen zu den Rechtsgrundlagen auf Stufe Bund für die Ausbildung

im Bevölkerungsschutz verabschiedet. Zu Artikel 18 BZG wird darin festgehalten, dass nicht ausgebildete Schutzdienstpflichtige, die aus der Personalreserve aktiviert werden, vor einem Einsatz die gemäss Artikel 33 BZG vorgesehene Grundausbil- dung (Dauer: mindestens zwei, maximal drei Wochen) zu absolvieren haben. Das heisst, dass Schutzdienstpflichtige, die unausgebildet in die Personalreserve einge- teilt wurden, nicht zu einem Einsatz nach Artikel 27 BZG aufgeboten werden dür- fen. Dadurch soll erreicht werden, dass die Sollbestände minimal gehalten werden können; gleichzeitig wird damit der Einsatz von unausgebildeten Schutzdienstpflich- tigen aus der Reserve aber im Grundsatz ausgeschlossen. Das Bundesamt für Bevöl- kerungsschutz geht in den erwähnten Erläuterungen davon aus, dass bei kurzfristi- gem Bedarf ausgebildete Schutzdienstpflichtige von Nachbarorganisationen einzu- setzen sind. Bei einem Katastrophenereignis ist der Einsatzgrundsatz demnach fol- gender: Zuerst sollen die Zivilschutzorganisation der betroffenen Gemeinden einge- setzt werden, dann die Zivilschutzformationen der übrigen, nicht betroffenen Ge- meinden im Kanton, und dann die Zivilschutzformationen der anderen Kantone. Dieser Ablauf wurde in einer Vereinbarung der Militär- und Zivilschutzdirektoren- konferenz (MZDK) vom 13. Mai 2005 bestätigt. Es ist bisher noch nie vorgekom-

5 BBl 2002 1685

6 AB 2002 S 294

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men, dass unausgebildete Angehörige der Personalreserve in den Einsatz geschickt wurden. In die Personalreserve waren mit Stand 1. Januar 2006 rund 52’000 Schutzdienst- pflichtige eingeteilt. Sie müssen zwischen dem zwanzigsten und dreissigsten Alters- jahr Militärpflichtersatz bezahlen; mit jedem geleisteten Diensttag pro Jahr reduziert sich die Militärpflichtersatzabgabe um vier Prozent. Schutzdienstpflichtige können schon während der Rekrutierung (nach erfolgter Zuteilung in eine Gradfunktion) auf Antrag der Kantone direkt in die Personalreserve eingeteilt werden. Im Jahre 2005 war dies gesamtschweizerisch für 1000 Schutzdienstpflichtige der Fall.

2 Grundzüge der Vorlage und Argumente der Sicherheitspolitischen

Kommission des Ständerates Erfahrungen aus der Praxis haben gezeigt, dass es für den Zivilschutz durchaus Situ- ationen geben kann, in denen der Einsatz auch der unausgebildeten Angehörigen der Reserve wünschenswert wäre. Im Ernstfall stehen die Nachbarorganisationen meis- tens ebenfalls bereits im Einsatz und haben keine freien Kapazitäten mehr für zu- sätzliche Hilfeleistungen zugunsten anderer Gemeinden oder Kantone. In derartigen Situationen sollten auch unausgebildete Schutzdienstpflichtige aus der Reserve akti- viert werden können, ohne dass sie zuerst eine Grundausbildung absolvieren müs- sen. Erfahrungsgemäss stehen im ersten Moment nach einem Ereignis in der Regel genü- gend freiwillige private Helfer zur Verfügung; nach einigen Tagen müssen diese Leute aber wieder an ihrem Arbeitsplatz sein, und dann fehlen Kräfte für die klassi- schen Aufräumarbeiten, und Angehörige der Zivilschutzreserve – für viele Aufga- ben auch solche ohne Ausbildung – könnten idealerweise zum Einsatz gelangen. Auch nicht ausgebildete Angehörige der Reserve dürften in der Regel in der Lage sein, Arbeiten zu erledigen, ohne dass sie eine Grundausbildung als Schutzdienst- pflichtige absolviert haben. Dass diese Personen adäquat eingesetzt werden, ist Auf- gabe der Vorgesetzten. Hinzu kommt, dass man in Notsituationen den Helfern be- fehlen können muss: Schutzdienstpflichtige aus der Reserve müssen Aufträge entge- gennehmen und ausführen, bei Freiwilligen ist dies nicht im gleichen Masse der Fall. Beim Einsatz von Schutzdienstpflichtigen aus der Reserve ist (neben den Ent- schädigungen wie Sold und Erwerbsersatz) auch die Versicherungsfrage klar gere- gelt. Es macht für die Kommission wenig Sinn, in einer Notlage Schutzdienstpflichtige zu haben, auf die man nicht zurückgreifen kann, weil sie zuerst noch ausgebildet werden müssen. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz hätte seine Weisungen zu- mindest dahingehend flexibilisieren müssen, dass bei länger dauernden Katastro- phenlagen zuerst die ausgebildeten Reservisten eingesetzt werden und erst dann die- jenigen ohne Ausbildung. Mit der vorgeschlagenen Änderung von Artikel 18 BZG soll folglich sichergestellt werden, dass unausgebildete Schutzdienstpflichtige aus der Reserve kurzfristig und ohne eine Verpflichtung zu vorhergehender Ausbildung aufgeboten und eingesetzt werden können. Ohne die vorgeschlagene Gesetzesänderung könnten unausgebildete Schutzdienstpflichtige aus der Personalreserve auch in Zukunft nur als freiwillige Helfer ihren Beitrag zur Bewältigung einer Katastrophe oder einer Notlage leisten.

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Bei einem solchen Einsatz unter Leitung des Zivilschutzes wären sie zwar gemäss Artikel 29 BZG nach dem Bundesgesetz über die Militärversicherung (MVG 7) ver- sichert, haben hingegen keinen Anspruch auf Sold, Erwerbsausfallentschädigung und Reduktion der Wehrpflichtersatzabgabe. Eine Minderheit der Kommission argumentiert, dass für Einsätze im Ernstfall zwin- gend Grundkenntnisse nötig seien, eine dem Einsatz vorangehende Ausbildung also unausweichlich sei. Auch könnten Probleme entstehen, wenn in einer Einsatzmann- schaft Leute mit Grundausbildung und solche ohne Grundausbildung zusammenar- beiten. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz hält daran fest, dass aus der Sicht der Er- eignisbewältigung der Einsatz von unausgebildeten Schutzdienstpflichtigen dem der freiwilligen privaten Helfer gleichzusetzen sei und somit keine Vorteile bringe. So hielt beispielsweise der Bereichsleiter Zivilschutz im Kantonalen Führungsstab Lu- zern nach dem Unwetter vom August 2005 in einem Bericht fest, dass die Personal- reserve für solche Fälle ungeeignet sei: Ohne gründliche Ausbildung könne keine Einsatzqualität erzielt werden. Des Weiteren ist das Bundesamt für Bevölkerungs- schutz der Ansicht, dass dieses Unwetter einmal mehr gezeigt hat, dass es bei sol- chen Ereignissen nicht an freiwilligen privaten Helfern fehlt. Diese würden in der Akutphase die Einsatzleitung jedoch zusätzlich belasten, weil für sie Führung, Aus- rüstung, Verpflegung und Unterkunft bereitgestellt werden müsse und ihre Arbeits- leitung verglichen mit dieser der ausgebildeten Angehörigen des Bevölkerungs- schutzes erfahrungsgemäss eher bescheiden ausfalle. Für Instandstellungsarbeiten, die ohne Zeitdruck ausgeführt werden können, seien freiwillige private Helfer in der Regel jedoch willkommen. Das Bundesamt für Bevölkerungsschutz sieht in der Personalreserve vor allem ein wichtiges Instrument für den Aufwuchs. Zusammenfassung der Resultate der Vernehmlassung (folgt später)

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

Die vorgeschlagene Gesetzesänderung ermöglicht es, dass unausgebildete Schutz- dienstpflichtige in Katastrophen- und Notlagen sowie bei Instandstellungsarbeiten aufgeboten und eingesetzt werden können und dabei in Rechten und Pflichten den ausgebildeten Schutzdienstpflichtigen gleichgestellt sind.

4 Auswirkungen

4.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Werden unausgebildete Schutzdienstpflichtige bei einem Ereignis für Aufgaben her- beigezogen, die bisher freiwillige private Helfer übernommen haben, so muss pro Einsatztag und Person im Schnitt mit Mehrkosten von rund Fr. 200.- gerechnet wer- den. Diese setzen sich aus Fr. 172.- Erwerbsausfallentschädigung 8, Fr. 8.- Sold 9 so-

7 AS 1993 3043

8 Maximaler Ansatz, jedoch ohne Betreuungszulage

9 Durchschnitt

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wie aus Kosten für Transport und Unterkunft (rund Fr. 20.-) zusammen. Während die Erwerbsausfallentschädigung durch den Bund getragen würde, würden die übri- gen Mehrkosten zulasten der Kantone anfallen. Um Schutzdienstpflichtige kurzfristig in den Einsatz bringen zu können, muss ein Aufgebotssystem (Telefonalarm, Pager oder Ähnliches) vorhanden sein. Aus finan- ziellen Gründen sind in den meisten Organisationen nur Teile der ausgebildeten Schutzdienstpflichtigen an solche Systeme angeschlossen. Eine rasche Mobilisation von unausgebildeten Schutzdienstpflichtigen mit technischen Aufgebotsmittel ist, insbesondere aus Kostengründen, nicht vorgesehen.

4.2 Vollzugstauglichkeit

Die als „Kann-Formulierung“ verfasste Gesetzesanpassung ermöglicht eine Ver- grösserung der Einsatzbestände des Zivilschutzes. Der Einsatz unausgebildeter Schutzdienstpflichtiger aus der Personalreserve auf der Grundlage dieses Gesetzes- artikels ist unter den oben beschriebenen Umständen jedoch auf Ausnahmesituatio- nen beschränkt und dürfte dementsprechend selten erfolgen. Andererseits dürfen auf Grund der vorgeschlagenen Gesetzesänderung nicht plötzlich aus Spargründen noch grössere Teile der Schutzdienstpflichtigen nicht mehr ausgebildet und der Reserve zugeteilt werden; dies wäre für die Glaubwürdigkeit des Zivilschutzes fatal.

5 Rechtliche Grundlagen

5.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Das lediglich in Artikel 18, Absatz 2 zu ergänzende Bundesgesetz vom 4. Oktober

2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivil-

schutzgesetz, BZG) stützt sich auf Artikel 61 der Bundesverfassung. Artikel 61 der Bundesverfassung räumt dem Bund eine umfassende Kompetenz für die Regelung des Zivilschutzes ein. Insbesondere kann der Bund Vorschriften über den Einsatz des Zivilschutzes bei Katastrophen und in Notlagen erlassen (Artikel 61, Absatz 2 BV).

5.2 Erlassform

Es ist eine direkte Änderung von Artikel 18, Absatz 2 des Bevölkerungs- und Zivil- schutzgesetzes vorgesehen.

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