Bundesgesetz über die Preisbindung für Bücher (Buchpreisbindungsgesetz; BuPG) | Lexipedia

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Parlamentarische Initiative Regulierung der Bücherpreise Vorentwurf und erläuternder Bericht der Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates

vom 13. Oktober 2008

Übersicht

Mehr als hundert Jahre lang bildete die Preisbindung die Grundlage für die Ver- marktung deutschsprachiger Bücher. Im September 1999 erklärte die Wettbewerbs- kommission die bestehende deutschschweizerische Branchenabrede als unzulässig. Der Schweizerische Buchhändler- und Verlegerverband legte gegen die Verfügung Rekurs ein. Während der Rekurs alle Instanzen durchlief, reichte Nationalrat Maitre am 7. Mai 2004 eine parlamentarische Initiative ein. Diese verlangte, so rasch wie möglich die gesetzlichen Grundlagen zu schaffen, die für eine Regulierung der Bü- cherpreise in der Schweiz notwendig sind. Nachdem beide Kommissionen für Wirtschaft und Abgaben (WAK) der parlamenta- rischen Initiative zugestimmt hatten, erarbeitete die WAK des Nationalrates den vor- liegenden Vorentwurf für ein Bundesgesetz über die Preisbindung für Bücher. Am 13. Oktober 2008 hat die Kommission mit 13 zu 10 Stimmen bei einer Enthaltung diesem Vorentwurf zugestimmt. Die wesentlichen Grundzüge der Vorlage sind folgende: - Eine obligatorische Buchpreisbindung, die auf einem - Fixpreismodell beruht und Rabatte auf dem Fixpreis erlaubt; - Eine Mindestdauer der Buchpreisbindung; - Die Buchpreisfestsetzung wird dem Verlag oder dem Importeur/der Impor- teurin übertragen, und dem Preisüberwacher wird ein Interventionsrecht bei einer missbräuchlichen Überhöhung des Preises eingeräumt. Der Handlungsbedarf ist in der Kommission nicht unbestritten. Die Mehrheit ist der Überzeugung, dass die Buchpreisbindung eine breite Vielfalt an Büchern und ein dichtes Buchhandlungsnetz ermöglicht und für die Förderung Schweizer Autoren und Autorinnen unerlässlich ist. Darüber hinaus zeigen bisherige Erfahrungen, dass ein System ohne Preisbindung höhere Preisen nach sich zieht. Die Minderheit dage- gen bezweifelt, dass sich kulturelle Ziele und eine Büchervielfalt mit der Buchpreis- bindung erreichen lassen.

Bericht

1 Entstehungsgeschichte

Am 7. Mai 2004 reichte Nationalrat Maitre folgende parlamentarische Initiative ein: Gestützt auf Artikel 160 Absatz 1 der Bundesverfassung und Artikel 107 des Parla- mentsgesetzes reiche ich folgende parlamentarische Initiative ein: So rasch wie möglich sollen die gesetzlichen Grundlagen geschaffen werden, die für eine Regulie- rung der Bücherpreise in der Schweiz notwendig sind.

Die Kommission für Wirtschaft und Abgaben des Nationalrates (WAK-N) beschloss anlässlich der Sitzung vom 13. September 2004 mit 16 zu 6 Stimmen bei 2 Enthal- tungen, der parlamentarischen Initiative Folge zu geben. Die Kommission für Wirt- schaft und Abgaben des Ständerates (WAK-S) stimmte anlässlich der Sitzung vom 23. Mai 2005 mit 7 zu 5 Stimmen dem Beschluss der WAK-N zu (ParlG Art. 109 Abs. 3). Somit wurde die WAK-N mit der Ausarbeitung einer Vorlage beauftragt (ParlG Art. 111 Abs. 1). Die WAK-N beauftragte daraufhin am 21. Juni 2005 eine Subkommission, die Mög- lichkeiten zur Umsetzung der Initiative zu untersuchen. Als Mitglieder der Sub- kommission bestimmte die WAK-N Dominique de Buman (Präsident), Didier Ber- berat, Gerold Bührer, Charles Favre, Hildegard Fässler-Osterwalder, Hans Kauf- mann und Hansjörg Walter. Die Subkommission trat zwischen August 2005 und Ap- ril 2006 sechsmal zusammen. Sie führte eine Reihe von Anhörungen durch und prüf- te auf der Grundlage mehrerer Berichte des Bundesamtes für Kultur, des Staatssek- retariat für Wirtschaft (SECO), des Bundesamtes für Justiz sowie der Sekretariate der Wettbewerbskommission (Weko) und des Preisüberwachers die Frage der Zweckmässigkeit eines Gesetzerlasses über die Buchpreisregulierung. Am 13. April

2006 unterbreitete die Subkommission der WAK-N in einem Bericht zwei Anträge:

Einer verlangte, dass die parlamentarische Initiative abgeschrieben wird; der zweite forderte deren Weiterführung und die Ausarbeitung eines Gesetzestextes. Mit 14 zu

9 Stimmen beschloss die Kommission, mit der Ausarbeitung einer Vorlage zur Re-

gulierung der Bücherpreise fortzufahren und die daher notwendige Verlängerung der Behandlungsfrist zu beantragen (Art. 113 ParlG). Die Kommission unterbreitete ih- rem Rat zwei Anträge: einen Mehrheitsantrag für eine Verlängerung der Behand- lungsfrist um zwei Jahre und einen Minderheitsantrag für Abschreibung der Initiati- ve. Am 20. Dezember 2006 genehmigte der Nationalrat die Verlängerung der Be- handlungsfrist mit 124 zu 62 Stimmen1. Die WAK-N legte am 20. Februar 2007 die Grundzüge einer Buchpreisregulierung fest und beauftragte die Verwaltung mit der Ausarbeitung des Gesetzestextes (ParlG Art. 112 Abs. 1). Im Mai 2007 wurde die in der Deutschschweiz bestehende Buchpreisbindung end- gültig aufgehoben, als der Bundesrat beschloss, die Wettbewerbsabrede für das

1 Die WAK-N muss einen Gesetzesvorentwurf bis zur Sommersession 2009 vorlegen. Die vorhergehende Frist dauerte bis zur Sommersession 2007. Der Nationalrat verlängerte diese am 20. Dezember 2006 um 2 Jahre.

Buch nicht mehr zuzulassen (siehe unten 2.1.3). Mit Hinblick auf die neue Situation beschloss die WAK-N am 3. September 2007 mit 12 zu 11 Stimmen bei einer Ent- haltung, die Beratung des inzwischen von der Verwaltung erarbeiteten Gesetzestex- tes zu sistieren und die ersten Auswirkungen der Abschaffung der Buchpreisbindung abzuwarten. Das SECO wurde beauftragt, die Auswirkungen der Abschaffung in ei- nem Bericht darzulegen (siehe Kapitel 2.1.5). An ihrer Sitzung vom 25./26. August

2008 nahm die Kommission vom Bericht Kenntnis. Dieser stellte unter anderem

fest, dass so kurze Zeit nach Aufhebung der Preisbindung zwar bereits neue Preis- strategien entstanden sind, aber noch keine schlüssigen Aussagen über die Struktur- wirkungen der Aufhebungen möglich sind. Er schaffte damit weder entscheidende Argumente für noch gegen eine Buchpreisbindung. Die Kommission nahm im Sommer 2008 die gesetzgeberischen Arbeiten wieder auf und beriet den Gesetzes- text.

Am 13. Oktober 2008 nahm die WAK-N mit 13 zu 10 Stimmen bei einer Enthaltung den vorliegenden Vorentwurf an und beschloss, bei den interessierten Kreisen ein Vernehmlassungsverfahren durchzuführen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Ausgangslage

2.1.1 Regulierter Buchpreis

In einem Preisbindungssystem (Fixpreis- oder Einheitspreissystem) legt der Verlag den von den Endverbrauchern und Endverbraucherinnen zu zahlenden Buchpreis fest. Im Gegensatz zum freien Preissystem können die Buchhandlungen die Buch- preise nicht nach Belieben festsetzen. Das Preisbindungssystem sieht allerdings ge- nerell vor, dass die Buchhandlungen in bestimmtem Umfang Rabatte gewähren kön- nen (z.B. 5–10%). Für bestimmte Konsumenten (z.B. Bibliotheken oder Schulen) können höhere Rabatte gewährt werden. Die Bindung der Buchpreise kann zeitlich befristet oder unbefristet sein. Die Buchpreisbindung kann auf einer gesetzlichen Verpflichtung oder auf einer Branchenabrede basieren. In Europa besteht in Österreich, Frankreich, Deutschland, Griechenland, Italien, Portugal, Spanien und in den Niederlanden ein gesetzlich ge- regeltes Fixpreissystem. In Dänemark, Ungarn und Norwegen ist die Buchpreisbin- dung in einer Branchenvereinbarung geregelt. Belgien, die tschechische Republik, Estland, Finnland, Irland, Polen, Schweden und Grossbritannien verfügen über ein freies Preisbildungssystem.

2.1.2 Die Buchbranche in der Schweiz

Rund 80% der in der Schweiz verkauften Bücher werden im Ausland hergestellt (Deutschland, Frankreich, Italien, in sehr geringem Ausmass weitere Länder). Die restlichen 20% entsprechen der schweizerischen Verlagsproduktion. Die drei Märk- te, die den drei Sprachregionen entsprechen, sind sehr unterschiedlich und daher einzeln zu betrachten. Nachstehend werden die drei wichtigsten Glieder der Bücher-

kette (Verlage, Zwischenbuchhandel und Buchhandlungen) nach Sprachregion dar- gestellt2.

Buchbranche in der Deutschschweiz - Verlage: Wenige grosse Deutschschweizer Verlage wirken im gesam- ten deutschsprachigen Raum. Daneben bestehen auch mittelgrosse und kleine Verlage. Eine grosse Zahl deutscher Verlage ist im deutschsprachigen Markt aktiv. Einige veröffentlichen Werke Schweizer Autoren und Autorinnen. - Zwischenbuchhandel: Der Zwischenbuchhandel ist in deutscher und schweizerischer Hand. Jede Buchhandlung kann entscheiden, bei wel- chem Zwischenbuchhandel sie bestellen möchte. Bei über 50% der (ausländischen und schweizerischen) Bücher erfolgt die Verteilung über das Buchzentrum, das den Buchhandlungen gehört, der Rest wird über andere Zwischenbuchhändler verteilt. Seit der Preisfreigabe beziehen vermehrt Buchhandlungen ihre Titel direkt bei den Verla- gen. - Buchhandlungen: Rund 40% des Marktes werden von (kleinen bis mittelgrossen) unabhängigen Buchhandlungen abgedeckt. Die übrigen 60% sind in der Hand von drei grossen Handelsketten (Orell Füssli, Thalia, Ex Libris). Zum Anteil des grenzüberschreitenden elektroni- schen Handels gibt es keine statistischen Angaben.

Buchbranche in der Westschweiz - Verlage: Die Westschweizer Verlagslandschaft ist durch die geringe Grösse der Unternehmen gekennzeichnet. Die Weiterführung verlege- rischer Aktivitäten ist auf einige Personen zurückzuführen, die an der Spitze dieser Unternehmen stehen. - Zwischenbuchhandel: Der Zwischenbuchhandel in der Westschweiz ist grösstenteils in französischer Hand. - Buchhandlungen: 35% bis 40% des Marktes werden von unabhängi- gen Buchhandlungen abgedeckt. Die übrigen 60% bis 65% teilen sich zwei französische Unternehmen (FNAC und Payot) und die Super- märkte. Über 40 Buchhandlungen mussten zwischen 2001 und 2004 schliessen. Zum Anteil des grenzüberschreitenden elektronischen Handels gibt es keine statistischen Angaben.

Buchbranche in der italienschsprachigen Schweiz - Verlage: Die wenigen Verlage sind klein, und nur einige von ihnen verfügen über eine professionelle Struktur und sind auch in Italien vertreten.

2 Für eine detaillierte Beschreibung des Buchmarktes in der Schweiz siehe Prognos-Bericht: F. Neiger, J. Trappel, „Buchmarkt und Buchpreisbindung in der Schweiz“, Basel, 2001.

- Zwischenbuchhandel: Jeder Buchhändler begibt sich regelmässig nach Italien, um die Bücher einzukaufen. - Buchhandlungen: Es gibt einige Buchhandlungen (mit Filialen), die alle unabhängig sind. Zum Anteil des grenzüberschreitenden elektro- nischen Handels gibt es keine statistischen Angaben.

2.1.3 Die Bindung der Buchpreise in den letzten Jahren:

von gebundenen zu freien Preisen Buchpreisbindung in der Deutschschweiz Mehr als hundert Jahre lang bildete die Preisbindung die Grundlage für die Ver- marktung deutschsprachiger Bücher. In der Deutschschweiz wurde die Preisbindung ab 1993 in der Form des so genannten Sammelrevers durchgesetzt. Jeder Verlag, der den Sammelrevers unterschrieb, schloss dadurch mit jeder (Zwischen-) Buchhand- lung, die den Revers unterschrieb, einen individuellen Preisbindungsvertrag ab. Die Buchhandlungen verpflichteten sich, die von den Verlagen festgesetzten „Publi- kumspreise“ beim Verkauf einzuhalten und auch nicht indirekt zu unterlaufen. Men- genrabattierung (beispielsweise für Bibliotheken) und andere Sonderbedingungen waren im Sammelrevers ausdrücklich geregelt. Die beteiligten Verlage waren frei, ob, in welcher Höhe und wie lange sie den Preis eines Buches banden. Sie waren a- ber zur lückenlosen Preisbindung verpflichtet. Sie durften also Buchhandlungen, die den Sammelrevers nicht unterschrieben, gebundene Bücher nicht verkaufen. Dar- über hinaus waren sie zur Gleichbehandlung der Abnehmer und Abnehmerinnen verpflichtet. Als Sanktionsmassnahme unterwarfen sich Verlage und Buchhandlun- gen im Sammelrevers wechselseitig Konventionalstrafen. Rund 90% aller deutsch- sprachigen Bücher waren im Sammelrevers gebunden. Mit Verfügung vom 6. September 1999 erklärte die Weko den Sammelrevers als un- zulässig. Die angewandte Preisbindung beseitige den Wettbewerb und verstosse so- mit gegen das Kartellgesetz. Der Schweizerische Buchhändler- und Verlegerverband (SBVV) legte gegen diese Verfügung eine Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen und anschliessend beim Bundesgericht ein. Die Rekurs- kommission bestätigte die Verfügung der Weko. Das Bundesgericht gab dem SBVV jedoch teilweise Recht und forderte die Weko mit Entscheid vom 14. August 2002 auf, zu prüfen, ob die durch den Sammelrevers verursachte erhebliche Wettbe- werbsbeeinträchtigung aus Gründen der wirtschaftlichen Effizienz gerechtfertigt werden könne (BGE 2A.299/2001). Die Weko prüfte darauf, ob der Sammelrevers zu einer Erhöhung der Sortiments- breite, einer grösseren Vielfalt der verlegerischen Produkte oder – dank des dichte- ren Verkaufsstellennetzes und der besseren Beratung – zu einer Verbesserung des Absatzes führte. Die Weko befand, dass die wirtschaftlichen Effizienzwirkungen des Sammelrevers nicht nachweisbar sind und erklärte mit Verfügung vom 21. März

2005 den Sammelrevers erneut als rechtswidrig3.

3 Für die Zusammenfassung der Verfügungen der Weko siehe den Bericht des Weko-

Sekretariats mit Erläuterungen zur Verfügung der Wettbewerbskommission vom 21. März

2005 in Sachen Buchpreisbindung.

Gegen diese Verfügung legte der SBVV bei der Rekurskommission sowie anschlies- send beim Bundesgericht erneut Beschwerde ein. Der SBVV unterlag in beiden In- stanzen (BGE 2A.430/2006) und gelangte als letzte Möglichkeit mit einem Aus- nahmeantrag an den Bundesrat. Gemäss Art. 8 des Kartellgesetzes (KG) kann der Bundesrat Ausnahmen für unzulässig erklärte Wettbewerbsabreden auf Antrag zu- lassen, um überwiegende öffentliche Interessen (im vorliegenden Fall kulturpoliti- sche Interessen) zu verwirklichen. Der Bundesrat lehnte das Gesuch am 2. Mai 2007 ab. Er verwies in seiner Begründung auf die Effizienzprüfung durch die Weko, in der die positiven Auswirkungen nicht nachgewiesen werden konnten. Somit könne auch nicht nachgewiesen werden, dass die Buchpreisbindung notwendig sei für die Erzielung der kulturpolitischen Leistung. Der Bundesrat fügte an, dass sich die ange- führten kulturpolitischen Interessen mit anderen Mitteln verwirklichen liessen.

Buchpreis in der Westschweiz Der Buchpreis wurde in der Westschweiz Anfang der 90er-Jahre freigegeben. Vor- her gab es eine Branchenabrede über die Buchpreisregulierung.

Buchpreis in der italienischsprachigen Schweiz Der Buchpreis in der italienischen Schweiz ist und war immer frei.

2.1.4 Die Preisfestsetzung

Eine Bindung der Bücherpreise beeinflusst die Art der Preisfestsetzung für Bücher (siehe Tabelle unten). Ohne Buchpreisbindung erfolgt die Festsetzung der Preise durch den Markt, also in Abhängigkeit von Angebot und Nachfrage. So können Ver- lage Preise empfehlen, aber auch Rabatte geben. Buchhandlungen suchen nach den besten Einkaufsmöglichkeiten und reagieren auf die Nachfrage mit Rabatten, Auf- schlägen, Bindungsprogrammen, etc. Mit Buchpreisbindung sind es die Verlage oder Importeure, welche die Preise festsetzen. Der Wettbewerb ist in diesem Fall auf Stu- fe des Handels beseitigt, da die Buchhandlungen an die vorgegebenen Preise gebun- den sind. Hohe Preise können in beiden Systemen auftreten. Ohne Buchpreisbindung können hohe Bücherpreise beispielsweise durch eine unelastische Nachfrage entstehen. Eine weitere Möglichkeit besteht darin, dass der Wettbewerb nicht spielt, also Wettbe- werbsabreden bestehen oder marktbeherrschende Unternehmen ihre Stellung miss- brauchen. In diesem Fall kann die Weko intervenieren, die Beseitigung der Wette- bewerbsbeschränkung verfügen und gegebenenfalls Sanktionen verhängen. In einem System mit Buchpreisbindung hingegen besteht gewollt eine Wettbewerbsabrede. Es muss daher mit anderen Mitteln dafür gesorgt werden, dass Preise nicht missbräuch- lich festgesetzt werden. In der Schweiz obliegt diese Aufgabe dem Preisüberwacher.

Ohne Buchpreisbindung Buchpreisbindung Festlegung Preis für Die in Wettbewerb stehen- Der Verlag oder der Im- Endabnehmer und En- de Buchhandlung legt den porteur legt den Preis dabnehmerinnen Preis fest. fest. Kontrolle Schutz des Wettbewerbes Kontrolle missbräuchli- durch die Wettbewerbs- cher Preise durch den kommission (Weko). Preisüberwacher.

Die Preisfestsetzung und die Weko in der französischen Schweiz Die Weko hat im März 2008 eine Untersuchung gegen Vertreiber von Büchern („diffuseurs“) in der Westschweiz eröffnet. Sie untersucht, ob diese Vertreter der französischen Verlage in der Schweiz über eine marktbeherrschende Stellung verfü- gen. Falls dies zutrifft, untersucht die Weko, ob sie diese Stellung im Rahmen ihrer Preispolitik missbrauchen. Die Vertreiber importieren die Bücher und legen Schwei- zer Preise fest, die deutlich über den französischen Preisen liegen. Dabei könnte es sich um einen Preismissbrauch im Sinne des Kartellgesetzes handeln. Das Resultat der Untersuchung steht zum Zeitpunkt der Veröffentlichung dieses Berichts (No- vember 2008) noch aus.

Die Preisfestsetzung und der Preisüberwacher in der Deutschschweiz Zwischen der Branche und dem Preisüberwacher bestand ab 1988 eine einvernehm- liche Regelung zur Festsetzung der Preise für importierte Bücher. Ein Aufpreis ge- genüber dem Preis im Ursprungsland wurde seitens Preisüberwacher wegen der hö- heren Kosten in der Schweiz gewährt. Die Erhöhung war degressiv ausgestaltet, d.h. sie war prozentual umso geringer, je höher der Preis war. Die Branche schlug diese degressive Erhöhung in Form einer Umrechnungstabelle den deutschen Verlagen vor, der Preisüberwacher kontrollierte und genehmigte diese. Änderte sich der Wechselkurs um mehr als 2.5%, wurde eine Anpassung der Tabelle vorgenommen – bei einer Erhöhung auf Antrag der Branche, bei einer Senkung auf Antrag des Prei- süberwachers. Als 1999 das Verfahren der Weko eingeleitet wurde, war der Preisüberwacher nicht länger aktiv, da er den Ausgang des Verfahrens abwarten wollte. Als 2005 jedoch eine Klärung noch nicht in Sicht war und sich beim Preisüberwacher die Beschwer- den über zu hohe Bücherpreise häuften, wurde der Preisüberwacher wieder aktiv. Er analysierte, welche Überhöhung gegenüber deutschen Preisen gerechtfertigt ist: Er ermittelte, dass die Kosten (Löhne, Mieten) in der Schweiz maximal 12% höher lie- gen als in Deutschland. Unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Mehr- wertsteuersätze4 bedeutet dies, dass die gerechtfertige Überhöhung des Schweizer Preises maximal 8% über dem deutschen Endverkaufspreis liegt. Der Preisüberwa- cher stellte jedoch fest, dass die tatsächliche Differenz 16% betrug. Nach Verhand- lungen mit dem Preisüberwacher wurden die Buchpreise auf den 1. Juli 2006 und

4 Die Mehrwertsteuer auf Büchern in Deutschland beträgt 7%, in der Schweiz jedoch nur 2.4%. Diese Differenz sollte den Schweizer Konsumenten und Konsumentinnen zu Gute kommen.

den 1. Januar 2007 um durchschnittlich je 2 % gesenkt. Diese Senkungen erfolgten. Der Preisüberwacher hatte in den Verhandlungen auf eine stärkere Preissenkung ge- drängt, verzichtete aber bis zur Klärung der rechtlichen Situation (damals hängige Verfahren bei der Wettbewerbskommission und im Parlament) auf eine Weiterfüh- rung seiner Untersuchung. Er kündigte an, dass die Preisfestsetzung wieder zur Dis- position stehen werde, wenn die rechtliche Situation geklärt sei.

2.1.5 Empirische Daten zu den Bücherpreisen in der

Schweiz Wie in Kapitel 1 erwähnt, hatte die Kommission im September 2007 das SECO be- auftragt, die Auswirkungen der Abschaffung der Buchpreisbindung zu untersuchen. In Rahmen einer Studie der Fachhochschule Nordwestschweiz (FHNW) wurden zwischen März 2007 und März 2008 Bücherpreise in der deutschen wie auch in der französischen Schweiz erhoben. Insbesondere liegen Daten zur Bandbreite der Prei- se zwischen Buchhandlungen wie auch zum Unterschied zwischen Listenpreisen und Verkaufspreisen vor5.

Bücherpreise in der Deutschschweiz In der Zeit des Sammelrevers waren rund 90% der Buchtitel von der Buchpreisbin- dung betroffen. Für diese galten also in jeder Buchhandlung die verbindlichen Lis- tenpreise. Seit der Abschaffung der Buchpreisbindung in der Deutschschweiz sind die Listenpreise als unverbindliche Preisempfehlungen bestehen geblieben. Gemäss der Studie der FHNW zeigte sich 10 Monate nach der Abschaffung eine beträchtli- che Bandbreite der Preise zwischen verschiedenen Buchhandlungen und auf ver- schiedenen Verkaufskanälen. Als Beispiele für diese Entwicklung seien erwähnt: Ex libris bietet generell 15% Rabatt auf den Listenpreis und 30% Rabatt auf (seinen) Bestsellern. Orell Füssli und Weltbild bieten Rabatte von bis zu 30% auf die Listen- preise der jeweiligen Bestseller. Im Durchschnitt haben sich laut der Studie der FHNW die Preise in dieser Zeitspan- ne nicht signifikant verändert (kein signifikanter Unterschied zwischen durchschnitt- lichen Verkaufspreise und Listenpreisen). Nach so kurzer Zeit können gemäss SECO auch Strukturveränderungen nicht angemessen beurteilt werden, denn struk- turelle Umwälzungen dauern im Normalfall Jahre.

Bücherpreise in der Westschweiz In der Westschweiz existiert für viele Titel eine breite Preisstreuung, das heisst, dass Konsumenten und Konsumentinnen je nach Einkaufsort mehr oder weniger für Bü- cher bezahlen. Verschiedene Rabatte werden im Rahmen von Treueprogrammen gewährt, insbesondere Rabatte auf Bestseller durch grosse Ketten. Gemäss der Stu- die der FHNW entsprechen aber die durchschnittlichen Verkaufspreise auch in der

5 Siehe Bericht: B. Hulliger, D. Lussmann, P. Perrett, M. Binswanger,

„Auswirkungen der Abschaffung der Buchpreisbindung“, Hochschule für Wirtschaft, Fachhochschule Nordwestschweiz FHNW, 11. Juli 2008. (http://www.seco.admin.ch/themen/00374/00459/00460/index.html?lang=de)

Westschweiz ungefähr den Listenpreisen (also den unverbindlichen Preisempfeh- lungen).

Bücherpreise in der italienischsprachigen Schweiz Da der Büchermarkt in der italienischsprachigen Schweiz nur 3% des gesamt- schweizerischen Umsatzes ausmacht, hat die Studie der FHNW die Bücherpreise dort nicht untersucht.

Bücherpreise im Vergleich zum benachbarten Ausland Die Bücherpreise für die Konsumenten und Konsumentinnen sind in der Schweiz generell höher als in den Nachbarländern. Die Bestimmung der Preisdifferenzen ist unter anderem sehr schwierig, da sie sehr stark vom Wechselkurs abhängig sind. Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass die Preise in der italienischsprachigen Schweiz nur wenig höher sind als in Italien, dass die Preisdifferenzen in der deut- schen Schweiz etwas höher liegen und dass in der Westschweiz die grössten Preis- differenzen zum benachbarten Ausland bestehen. Gemäss der Studie der FHNW lag im März 2008 der durchschnittliche Verkaufs- preis in der Deutschschweiz zwischen 6 und 13% über dem Listenpreis in Deutsch- land (welcher wegen der Buchpreisbindung dem Verkaufspreis entspricht). Der Pro- zentsatz hängt davon ab, ob der höchste oder tiefste monatliche Wechselkurs der Beobachtungsperiode als Berechnungsgrundlage gewählt wird.

2.1.6 Bestehende Finanzhilfen für das Buch

Neben der Buchpreisbindung kann das Buch mit anderen Massnahmen, insbesonde- re mit Finanzhilfen unterstützt werden. Die Schweiz kennt im Rahmen ihrer jetzigen Buch- und Verlagsförderung folgende Massnahmen: - Die Kantone sowie einige Städte unterstützen die Buchbranche durch Beiträge an die Autoren und Autorinnen, für die Übersetzung, die Verlage sowie für die Verbreitung von Büchern. 2006 betrugen die Beiträge 4,5 Mio. Franken. - Förderung des Schweizer Buches; 2006 beliefen sich die Beiträge der drei wichtigsten Geldgeber des Bundes auf rund 6,7 Mio. Franken. Dies sind Pro Helvetia (u.a. Übersetzungsbeiträge, Autorenstipendien und Druckkostenzuschüsse), das Bundesamt für Kultur (Leseförde- rung und Unterstützung des Buchvertriebs im Ausland) und der Nati- onalfonds (Publikationsbeihilfen für die Herstellung von wissen- schaftlichen Büchern). - Förderung des Zugangs zum Buch mittels Unterstützung der Biblio- theken. Die Nationalbibliothek hat 2006 23,2 Mio. Franken aufge- wendet, um Erzeugnisse, die einen Bezug zur Schweiz haben (Werke, die mit der Schweiz und ihren Bewohnern in Zusammenhang stehen, sowie Werke und Übersetzungen in allen Sprachen von Schweizer Autoren), zu sammeln, zu erschliessen, zu erhalten und zu vermitteln.

- Indirekte Unterstützung der Nachfrage durch den reduzierten Mehr- wertsteuersatz von 2,4 Prozent auf Büchern, was einer Entlastung von

40 - 50 Mio. Franken jährlich entspricht.

Darüber hinaus ist das BAK im Begriff, eine neue Buchpolitik in der Schweiz zu de- finieren. Es überprüft die selektive Förderungspolitik mit dem Ziel, die Massnahmen zwischen dem Bund, den Kantonen und den Städten zu koordinieren. Das Bundes- amt überprüft ebenfalls eine erfolgsabhängige Förderung des Buches. Zudem eröff- net das in Beratung stehende Kulturförderungsgesetz eine weitere Fördermöglichkeit für das Buch.

2.2 Handlungsbedarf

Der Bedarf, eine Buchpreisbindung gesetzlich festzuschreiben ist in der Kommissi- on nicht unbestritten. Die Mehrheit ist der Überzeugung, dass die Buchpreisbindung die Vielfalt und die Qualität des Kulturgutes Buch fördert und der Bevölkerung den Zugang zu Büchern zu den bestmöglichen Bedingungen gewährleistet. Die Minder- heit dagegen bezweifelt, dass sich kulturelle Ziele und eine Büchervielfalt mit der Buchpreisbindung erreichen lassen und beantragt daher, nicht auf den Vorentwurf einzutreten. Der Eintretensentscheid fiel in der Kommission mit 13 zu 11 Stimmen bei einer Ent- haltung6.

2.2.1 Argumente der Mehrheit

Die Bedeutung des Buches als Kulturgut und als Identitätsträger eines Landes kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. In der heutigen Situation und insbesondere aufgrund der Tatsache, dass zahlreiche unabhängige Buchhandlungen von der Bild- fläche verschwunden sind, ist dieses Kulturgut in seiner Vielfalt und seiner Qualität bedroht. Deshalb muss die öffentliche Hand dringend reagieren und die Buchpreis- bindung gesetzlich festlegen. Die Buchpreisbindung sichert den kleinen und mittleren Buchhandlungen die wirt- schaftliche Existenz, da sie auf Umsätze durch Bestseller zählen können und ihre „Brottitel“ erhalten bleiben. Im Gegensatz dazu besteht ohne Buchpreisbindung ein starker Preiswettbewerb für Bestseller, der von Supermärkten und Buchhandelsket- ten getrieben wird. Die Supermärkte und Warenhäuser nutzen Bestseller vor allem als Marketinginstrument und nicht zur Erzielung hoher Margen. Grosse Buchhan- delsketten reduzieren Bestsellerpreise, um so Marktanteile zu gewinnen. Sie können sich die tiefen Preise leisten, da sie durch ihre Grösse beim Einkauf günstigere Kon- dition erzielen. Bei kleineren Buchhandlungen ist jedoch der betriebswirtschaftliche Spielraum nachweislich viel geringer. Sie verlieren daher die gesicherten Einnah-

6 Die Mitglieder der WAK-N sind: Hildegard Fässler-Osterwalder (Präsidentin), Hansruedi Wandfluh (Vize-Präsident), Caspar Baader, Pirmin Bischof, Christophe Darbellay, Dominique de Buman, Charles Favre, Hans-Jürg Fehr, Sylvia Flückiger-Bäni, Hansjörg Hassler, Hans Kaufmann, Susanne Leutenegger Oberholzer, Lucrezia Meier-Schatz, Philipp Müller, Paul Rechsteiner, Jean-Claude Rennwald, Jean-François Rime, Louis Schelbert, Johann N. Schneider-Ammann, Peter Spuhler, Georges Theiler, Adèle Thorens Goumaz, Hansjörg Walter, Markus Zemp und Josef Zisyadis.

men aus Bestsellerverkäufen, was für einige über kurz oder lang das Ausscheiden aus dem Markt bedeutet. Die Erfahrungen in der Schweiz und im Ausland bestäti- gen, dass ein regulierter Preis die kleinen Buchhandlungen vor der aggressiven Preispolitik der grossen Fachhandelsketten und Supermärkten schützt. Der sehr star- ke Rückgang der Buchhandlungen und Verlage in der Westschweiz – er war viel drastischer als in der Deutschschweiz mit dem Sammelrevers – ist weitgehend auf die Abschaffung dieser Massnahme zurückzuführen. Ein dichtes Buchhandlungsnetz ist nicht nur deshalb wichtig, weil dadurch der Zu- gang der Bevölkerung zu Büchern sichergestellt werden kann, sondern auch, weil dadurch eine grössere Vielfalt des Angebots gefördert wird. Bis zu 50% der Käufe in Buchhandlungen sind so genannte Spontankäufe (d. h. Kauf eines ausgestellten Buches ohne vorherige Kaufabsicht). Weniger bekannte und schwierige Titel profi- tieren am meisten von den Spontankäufen. Wenn die Auslagefläche wegen des Ver- schwindens von Buchhandlungen schrumpft, nehmen die Spontankäufe und damit der Verkauf solcher Titel automatisch ab; dies führt unweigerlich dazu, dass die Verlage sie nicht mehr produzieren. Auf eine Regulierung der Bücherpreise zu ver- zichten würde deshalb mittelfristig bedeuten, auf ein vielfältiges Verlagsangebot zu verzichten. Erfahrungen im Ausland bestätigen diesen Zusammenhang: Die Ab- schaffung der Buchpreisbindung in Grossbritannien führte zwar kurzfristig wegen sehr guter Konjunktur zu einem gleich bleibenden Zuwachs an Büchertiteln. Mittel- fristig führte sie jedoch Hand in Hand mit wachsenden Marktanteilen der Super- märkte und Internetanbietern zu einem Einbruch an neuen Titeln. In Bezug auf die Preise zeigen die bisherigen Erfahrungen, dass ein System ohne Preisbindung höhere Preisen nach sich zieht. In Grossbritannien beispielsweise führ- te die Abschaffung der Buchpreisbindung dazu, dass die Preise für Bücher im darauf folgenden Jahrzehnt deutlich stärker stiegen als die Konsumentenpreise. Während die Preise für Bestseller in grossen Fachhandelsketten und Supermärkten sanken, stiegen sie für weniger nachgefragte Bücher, die nicht mehr von der Quersubventio- nierung durch den gebundenen Buchpreis profitierten. Global bedeutete die Aufhe- bung der Preisbindung einen Anstieg der Buchpreise. Auch in der Schweiz lässt sich dieses Phänomen beobachten: Zu Zeiten des Sammelrevers’ in der Deutschschweiz war die Preisdifferenz zwischen der Deutschschweiz und Deutschland mit ca. 12- 18% deutlich geringer als diejenige zwischen der Westschweiz (ohne Buchpreisbin- dung) und Frankreich mit rund 25 bis 33%. Gegen die Buchpreisbindung wird oft argumentiert (siehe Minderheit unten), dass die Konsumentin und der Konsument die Preisbindung über den grenzüberschrei- tenden elektronischen Handel umgehen können. Die Mehrheit hält dem entgegen, dass der Marktanteil ausländischer Internetplattformen gering ist und bleiben wird. Die Mehrheit der Leser und Leserinnen bevorzugt nach wie vor, Bücher in der Schweiz zu kaufen. Darüber hinaus hängt die Attraktivität ausländischer Internet- plattformen entscheidend von den Preisunterschieden ab. Wenn, wie im Vorentwurf vorgesehen, der Preisüberwacher garantiert, dass die Preisunterschiede nur noch ge- ringfügig sind, können ausländische Internetplattformen die Buchpreisbindung in der Schweiz nicht untergraben.

2.2.2 Argumente der Minderheit

Minderheit (Kaufmann, Estermann, Favre Charles, Flückiger, Gysin, Miesch, Mül- ler Philipp, Rime, Theiler, Walter, Wandfluh) Die Minderheit bezweifelt, dass sich die kulturpolitischen Ziele der Initiative mit der Buchpreisregulierung erreichen lassen. Nach Ansicht der Minderheit zeigen Erfahrungen in der Schweiz und im Ausland, dass gebundene Preise weder zu einem dichten Buchhandlungsnetz noch zu einer Vielfalt des Verlagsangebots führen. Die Konzentration des Verkaufsstellennetzes ist ein Trend, den regulierte Preise nur unwesentlich beeinflussen. Das zeigt sich insbesondere in der Deutschschweiz, wo trotz des Sammelrevers ebenfalls ein aus- geprägter Konzentrationsprozess im Gange war. Die Buchpreisbindung erlaubt den kleinen Buchhandlungen allenfalls kurzfristig zu überleben, nicht aber mittel- und langfristig. Die Erfahrungen in Ländern ohne Preisbindung belegen, dass viele un- abhängige Buchhandlungen dank geschickter Strategien wie z.B. Organisation von Kulturanlässen oder Benutzung neuer Technologien weiter bestehen und sich in Ni- schenmärkten gut positionieren konnten. Selbst wenn regulierte Preise wirklich ein dichtes Buchhandlungsnetz gewährleisten könnten, hält die Minderheit sie nicht für eine notwendige Voraussetzung für die Vielfalt des Verlagsangebots. Bei der Einführung der Buchpreisbindung in Frank- reich zum Beispiel wurden keine merklichen Veränderungen des Verlagsangebots festgestellt. Andere Faktoren bestimmen die Vielfalt des Angebots, darunter in erster Linie rückläufige Produktionskosten. Die Minderheit stellt ebenfalls fest, dass die Konsumenten und Konsumentinnen die Preisbindung im Internetzeitalter leicht umgehen können. Sie bezweifelt die Mei- nung der Mehrheit, dass die ausländischen Internetplattformen auch künftig nur eine marginale Bedeutung haben werden. Bislang spielt dieser Verkaufskanal zwar eine untergeordnete Rolle, aber die Tendenz ist steigend; die Buchpreisregulierung würde dann weitgehend früher oder später ausgehebelt. Neben den Zweifeln an der Effizienz der Buchpreisregulierung als kulturpolitisches Instrument weist die Minderheit darauf hin, dass ein solches Gesetz einen schwer- wiegenden Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bedeutet und nicht dem Grundgedan- ken der liberalen schweizerischen Wirtschaftsordnung entspricht. Des Weiteren wirft eine solch systemfremde Regelung Probleme der Verfassungsmässigkeit auf (siehe Kapitel 6).

2.3 Der Gesetzesvorentwurf

2.3.1 Übersicht

Die wesentlichen Grundzüge der Vorlage sind folgende: - Eine obligatorische Buchpreisbindung, die auf einem - Fixpreismodell beruht und Rabatte auf dem Fixpreis erlaubt; - Eine Mindestdauer der Buchpreisbindung; - Die Buchpreisfestsetzung wird dem Verlag oder dem Importeur/der Importeurin übertragen, und dem Preisüberwacher wird ein Interven-

tionsrecht bei einer missbräuchlichen Überhöhung des Preises einge- räumt; - Der Anwendungsbereich des Gesetzes beschränkt sich auf den Ver- lag, den Import und den Handel mit Büchern in den Schweizer Lan- dessprachen. - Die Aufsicht über die Einhaltung des Gesetzes wird der Branche ü- bertragen. - Die Vorlage übernimmt das zivilrechtliche Sanktionsinstrumentarium des Bundesgesetzes vom 19. Dezember 1986 gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG).

2.3.2 Preisfestsetzung

Der Vorentwurf geht vom Grundsatz der Selbstverantwortung der Branche aus. In diesem Sinne überträgt er die Preisfestsetzung von Büchern den Verlagen sowie Im- porteuren und Importeurinnen. Die von ihnen festgesetzten Preise unterstehen aller- dings der Kontrolle durch den Preisüberwacher. Indem der Vorentwurf dabei auf ei- ne Umschreibung der Preisumrechnung und -überhöhung bei importierten Büchern verzichtet, überträgt er diese Aufgabe in erster Instanz den Verlagen sowie Impor- teuren und Importeurinnen. Bestehen Anzeichen für eine überhöhte Preisfestsetzung in der Schweiz - insbesondere durch den Vergleich mit dem Endverkaufspreis der entsprechenden Bücher in den Verlags- und Nachbarländern - ist die Zuständigkeit des Preisüberwachers gegeben und das Preisüberwachungsgesetz (PüG) anwendbar. Gestützt auf dieses wird der Preisüberwacher zuerst auf eine einvernehmliche Rege- lung hinwirken (Art. 9 PüG). Gelingt ihm dies nicht, so gibt ihm der vorliegende Vorentwurf die Kompetenz, branchenweit, aber in Berücksichtigung der sprachregi- onalen Unterschiede, mittels einer Allgemeinverfügung den Preis bzw. die erlaubte Überhöhung zu bestimmen. Mit dieser Lösung wird den sprachregionalen Unter- schieden in Struktur und Vertrieb von Büchern Rechnung getragen. Die in der Deutschschweiz während des Sammelrevers' gehandhabte Praxis der Bestimmung der Überhöhung durch Branche und Preisüberwacher wird auf die ganze Schweiz ausgedehnt.

2.3.3 Preisbindung

Die Buchhandlungen sind verpflichtet, ihre Bücher zu den von Verlagen und Impor- teuren - oder vom Preisüberwacher - festgesetzten Preisen anzubieten. Dabei sieht das Gesetz einen minimalen Spielraum von Preiswettbewerb vor, indem es den Buchhandlungen erlaubt, den gesetzten Endverkaufspreis um maximal fünf Prozent zu unterschreiten. Des Weiteren sieht der Vorentwurf eine Reihe von Möglichkeiten vor, bei denen Preisnachlässe gewährt werden können. Die Dauer der Preisbindung wird vom Verlag, vom Importeur oder von der Impor- teurin bestimmt. Sie oder er kann die Preisbindung für beendet erklären, wenn das betreffende Buch mindestens 18 Monate lang verkauft worden ist.

2.3.4 Sanktionensystem

Das Sanktionensystem entspricht dem Grundsatz des Vorentwurfs, der Branche möglichst viel Eigenverantwortung zu übertragen. Es ist privatrechtlich konzipiert. Damit obliegt es den involvierten Marktkräften, also den Verlagen, Importeuren, dem Zwischenbuchhandel, den Buchhandlungen, Konsumenten, Konsumentinnen und deren Verbänden, die Einhaltung des Gesetzes zu überwachen und sich gegen Widerhandlungen zu wehren. Der Bund hat - mit Ausnahme der Überprüfung der festgesetzten Preise - keine Interventionskompetenz. Das den Klageberechtigten zu- stehende zivilrechtliche Instrumentarium entspricht demjenigen des Bundesgesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb (UWG). Der Vorentwurf sieht weiter vor, dass die Branche eine Preisbindungstreuhandstelle einrichtet. Diese muss die Interessen der Branchenangehörigen unabhängig von ei- ner Mitgliedschaft in Branchenorganisationen wahrnehmen. Ferner steht ihr das Klagerecht bei Widerhandlungen gegen das Buchpreisbindungsgesetz ebenfalls zu. Der Vorentwurf schafft auch die rechtliche Grundlage für die Einrichtung eines Schiedsgerichts, das die Rechtsansprüche aus dem Gesetz anstelle eines ordentlichen Zivilgerichts beurteilen könnte. Die Möglichkeit der Schaffung eines Schiedsge- richts geht auf einen Vorschlag der Branche zurück.

3 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

3.1 Bundesgesetz über die Preisbindung für Bücher

(Buchpreisbindungsgesetz; BuPG)

Titel und Ingress Der vorgeschlagene Titel "Bundesgesetz über die Preisbindung für Bücher" (abge- kürzt Buchpreisbindungsgesetz bzw. BuPG) bringt klar zum Ausdruck, was Gegen- stand des Gesetzes ist.

Art. 1 Zweck Der Vorentwurf bezweckt die Förderung und den Schutz des Kulturgutes Buch. Das Gesetz soll Rahmenbedingungen schaffen, welche die Herstellung und den Konsum von möglichst vielen und möglichst unterschiedlichen Büchern erlauben. Zum einen sollen die Vielfalt und die Qualität des Angebots an Büchern gefördert werden. Zum andern soll der Zugang zu diesem Angebot möglichst vielen Konsumenten und Kon- sumentinnen zu den bestmöglichen Bedingungen offen stehen. Der Vorentwurf verfolgt die Anliegen an einem breiten und tiefen Sortiment an Bü- chern, am Zugang möglichst vieler Konsumenten zum Buchangebot sowie an einem Angebot zu angemessenen Preisen. Dabei gilt es, die Interessen der Autoren und Autorinnen, der Verlage, der Importeure, dem Zwischenbuchhandel, den Buchhand- lungen auf der einen Seite und die Interessen der Konsumenten und Konsumentin- nen auf der anderen Seite in die gewünschte Balance zu bringen. Letztere sind daran interessiert, ein ausreichendes Verkaufsstellennetz vorzufinden, das Bücher in einem breiten und tiefen Sortiment und zu angemessenen Preisen anbietet.

Art. 2 Geltungsbereich Absatz 1 umschreibt den Geltungsbereich des Gesetzes. Dieser beschränkt sich auf Bücher - wie sie in Artikel 3 des Vorentwurfs definiert sind - in den Schweizer Lan- dessprachen. Damit kommen diejenigen Bücher in den Schutzbereich des Gesetzes, die in Deutsch, Französisch, Italienisch oder Rätoromanisch verfasst und verlegt werden. Für anderssprachige Bücher besteht keine Preisbindung. Diese gilt ebenfalls nicht für gebrauchte oder mangelhafte Bücher. Der Ausschluss solcher Bücher vom Anwendungsbereich vereinfacht die nachfolgende Regulierung, indem die Abwei- chungen von der Preisbindung möglichst knapp gehalten werden können. Das Ge- setz erfasst das Verlegen und Importieren von und den Handel mit Büchern. Aus hoheitsrechtlichen und vollzugsspezifischen Gründen ist der grenzüberschreitende elektronische Handel nicht vom Geltungsbereich dieses Gesetzes umfasst.

Minderheit (Kaufmann, Estermann, Flückiger, Miesch, Riklin Kathy, Rime, Theiler, Wandfluh, Zemp) Eine Kommissionsminderheit will Bücher, die speziell als Lehrmittel für den Unter- richt in der Schule konzipiert worden sind, vom Geltungsbereich des Gesetzes aus- nehmen. Die Preisbindung würde damit für diese Lehrmittel nicht gelten. Die Mehr- heit ist der Meinung, dass Schulen durch die in Art. 6 Abs. 1 lit. b festgelegten Preis- nachlässe berücksichtigt werden. Diese gelten generell für Bücher, also nicht nur für Lehrmittel, sondern auch für allgemeine Literatur, welche ja auch von Schulen be- stellt wird.

Art. 3 Begriffe Dieser Artikel legt die wichtigsten, im Gesetz verwendeten Begriffe fest. Indirekt wird auch damit der Anwendungsbereich des Gesetzes begrenzt. An erster Stelle steht der Begriff des Buches. Der Vorentwurf definiert das Buch als Verlagserzeugnis in gedruckter Form. Auch kombinierte Produkte, bei welchen der gedruckte Teil die Hauptsache bildet (z. B. ist einem gedruckten Verlagserzeugnis eine CD oder DVD beigelegt), gelten als Bücher. Reine Hörbücher gelten demge- genüber nicht als Bücher im Sinne des Gesetzes. Um Auslegungsprobleme zu ver- meiden wird klar gesagt, was gemäss Vorentwurf nicht als Buch gilt: Zeitungen, Zeitschriften, Musiknoten und kartographische Produkte. Der Endverkaufspreis versteht sich als der Preis, zu welchem das Buch den Endab- nehmerinnen und Endabnehmern in der Schweiz inklusive Mehrwertsteuer angebo- ten wird. Die Preisangabe inklusive Mehrwertsteuer entspricht dem geltenden Recht, namentlich den Bestimmungen der Preisbekanntgabeverordnung. Endabnehmerinnen und Endabnehmer sind Personen, welche Bücher zu anderen Zwecken als dem Wiederverkauf erwerben. Endabnehmer und Endabnehmerinnen können auch juristische Personen, Gewerbebetriebe, Organisationen oder Bibliothe- ken sein. Der Begriff ist damit nicht deckungsgleich mit demjenigen des Konsumen- ten oder der Konsumentin, wie er in der Bundesverfassung und in verschiedenen Bundesgesetzen verwendet wird. Bücher, die nicht zum Zwecke des Wiederverkaufs erstanden wurden, gelten nach deren Gebrauch als gebrauchte Bücher. Sie fallen nicht unter den Anwendungsbereich dieses Gesetzes. Ihr Weiterverkauf fällt somit nicht unter die Preisbindungspflicht.

Verlegerin oder Verleger ist jede Person, welche gewerbsmässig Bücher herausgibt und verbreitet, Importeurin oder Importeur diejenige, welche zwecks Wiederver- kaufs gewerbsmässig Bücher in die Schweiz einführt. Zwischenbuchhändlerin oder Zwischenbuchhändler schliesslich ist jede Person, welche gewerbsmässig Bücher zum Wiederverkauf anbietet. Als Buchhändler oder Buchhändlerinnen werden Personen definiert, welche ge- werbsmässig Bücher Endabnehmerinnen und Endabnehmern zum Kauf anbieten. Damit sind nicht nur Buchhändler und Buchhändlerinnen im traditionellen Sinne er- fasst, sondern alle Anbieter von Büchern wie Grossverteiler, Kioske usw. Verleger oder Importeure, welche direkt an Endabnehmer (z. B. an Bibliotheken) liefern, sind gleichzeitig auch Buchhändler.

Art. 4 Preisfestsetzung Absatz 1 verpflichtet die Verleger, Verlegerinnen, Importeure oder Importeurinnen von Büchern, den Endverkaufspreis für die von ihnen verlegte oder importierte Bü- cher festzulegen. Die Verpflichtung richtet sich vorerst an die Verleger und Verlege- rinnen. Subsidiär, soweit der Verleger oder Verlegerin den Endverkaufspreis für die Schweiz nicht fixiert, was vor allem auf im Ausland verlegte Bücher zutreffen kann, legt der Importeur oder die Importeurin den Preis fest. Absatz 2 bestimmt, dass der Endverkaufspreis vor der ersten Ausgabe des Buches in geeigneter Form zu publizieren ist. Ebenfalls muss das Erscheinungsdatum genannt werden. Als Ausgabe gilt einerseits jede Neuauflage eines Buches; andererseits auch die Ausgabe des Buches in einer veränderten Form (z. B. nach der gebundenen Aus- gabe folgt eine Taschenbuchausgabe). Die Art und Weise der Preis- und Datums- publikation ist der Branche überlassen. Die festgelegten Endverkaufspreise können vom Preisüberwacher auf Preismiss- brauch überprüft werden (Abs. 3). Falls Anzeichen für eine missbräuchliche Preis- festsetzung vorliegen, strebt der Preisüberwacher mit den Betroffenen eine einver- nehmliche Regelung an (Art. 9 Preisüberwachungsgesetz, PüG). Diese Regelung soll branchenweit und nicht pro Buch oder pro Verlag gelten, wobei den unter- schiedlichen Sprachregionen Rechnung zu tragen ist. Bei der Prüfung der Überhö- hung geht der Preisüberwacher von dem im Verlagsland praktizierten Ladenpreis exklusive Mehrwertsteuer aus. Falls keine einvernehmliche Regelung zustande kommt, legt der Preisüberwacher die Preise bzw. die erlaubte Überhöhung mittels Allgemeinverfügung branchenweit unter Berücksichtigung der unterschiedlichen Sprachregionen fest. Der Rechtsschutz gegen die Allgemeinverfügung richtet sich nach den allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege. Ein alternatives Modell, welches auf den Preisüberwacher verzichtet und es dem Importeur oder der Importeurin erlaubt, den Preis für importierte Bücher zwischen

100 und 120% des Verkaufspreises im Ausland festzusetzen, wurde von der Kom-

mission sehr deutlich abgelehnt. Eine Preisüberhöhung von bis zu 20% entspricht ungefähr dem Doppelten dessen, was der Preisüberwacher unter dem Sammelrevers als gerechtfertigt ansah. So könnte ein solches Modell zu missbräuchlichen Preisen führen und würde das Interesse der Konsumentinnen und Konsumenten nicht be- rücksichtigen. Darüber hinaus legt dieses Modell die erlaubte Preisüberhöhung starr im Gesetz fest. Das gewählte System mit einem Preisüberwacher erlaubt eine zeit-

lich flexible und den tatsächlichen Kostenunterschieden angepasste Festlegung von missbräuchlichen Preisen.

Art. 5 Preisbindung Absatz 1 legt die Preisbindung für den Buchhandel fest. Die Buchhändler und Buch- händlerinnen sind verpflichtet, die Bücher zu dem vom Verleger, der Verlegerin, dem Importeur oder der Importeurin festgesetzten Endverkaufspreis anzubieten. Vorbehalten bleiben Absatz 2, Artikel 6 und 7 des Vorentwurfs, welche Ausnahmen und die zeitliche Dauer der Preisbindung regeln. Absatz 2 räumt den Buchhändlern und Buchhändlerinnen eine Rabattzone von fünf Prozent auf den festgesetzten Endverkaufspreisen ein. Sie können damit den End- verkaufspreis um fünf Prozent unterschreiten. Wie die einzelne Buchhandlung diese Rabattgestaltung einsetzen will, ist ihr überlassen.

Minderheit (Schelbert, Fässler, Fehr Hans-Jürg, Leutenegger Oberholzer, Renn- wald, Rechsteiner Paul, Thorens, Zisyadis) Eine Minderheit will in Absatz 2 dem Buchhandel ermöglichen, Preisanpassungen nicht nur nach unten, sondern auch nach oben vorzunehmen. Der Buchhandel könnte in diesem Fall die festgesetzten Endverkaufspreise um maximal fünf Prozent unter- oder überschreiten. Der Aufschlag soll es vor allem kleinen Buchhandlungen ermög- lichen, beispielsweise Buchwochen zu finanzieren und somit Leseförderung zu betreiben.

Minderheit (Kaufmann, Estermann, Flückiger, Miesch, Rime, Walter, Wandfluh) Eine Minderheit räumt in einem zusätzlichen Absatz 3 den Endabnehmerinnen und Endabnehmern das Recht ein, den Verkaufspreis in Franken oder in den in der Preisauszeichnung aufgeführten Fremdwährungen zu bezahlen. Die Bestimmung soll dazu führen, dass keine missbräuchlichen Preise festlegt werden.

Art. 6 Ausnahmen Absatz 1 legt die wirtschaftlichen Situationen fest, in denen von der Preisbindung abgewichen und ein Preisnachlass gewährt werden darf. Sie sind bereits heute bran- chenüblich und auch die ausländischen Rechtsordnungen mit einer Preisbindung für Bücher gewähren die vorgesehenen Ausnahmen. Buchstabe a regelt die Preisnachlässe beim Verkauf von Büchern an öffentliche Bib- liotheken. Als Grundsatz gilt, dass Preisnachlässe bis zehn Prozent gewährt werden können. Übersteigt der Gesamtbeschaffungsetat einer Bibliothek jährlich den Betrag von 500'000 Franken, kann ein Preisnachlass bis 15 Prozent zugestanden werden. Liegt der Etat über einer Million Franken, kann der Preis frei ausgehandelt werden. Die Bestimmung ist im Kontext der Bildungsförderung zu sehen. Durch tiefere Prei- se soll eine reichhaltige Ausstattung an Büchern in Bibliotheken und damit einher- gehend der Zugang der Öffentlichkeit zu Büchern gefördert werden. Damit soll auch die Lesefreudigkeit angeregt werden.

Buchstabe b räumt die Möglichkeit von Mengenrabatten ein. Solche sind auch in anderen Branchen üblich und können zum Mehrkonsum anregen. Generell gilt: Beim Kauf des gleichen Buches in mehr als zehn Exemplaren kann ein Preisnach- lass bis 10 Prozent gewährt werden. Beim Kauf von mehr als 50 Exemplaren können bis 15 Prozent, bei mehr als 100 Exemplaren bis 20 Prozent eingeräumt werden. Von dieser Möglichkeit sollen nicht zuletzt Schulen profitieren. Buchstabe c lässt die Abweichung von der Buchpreisbindung in zwei Spezialfällen zu: Beim geschlossenen Verkauf einer Reihe zusammenhängender Werke und bei der Subskription. Ob es sich dabei tatsächlich um Preisnachlässe handelt, bleibe da- hin gestellt. Der Kauf einer ganzen Werkreihe nimmt dem Käufer die Möglichkeit, nur den ihn am meisten interessierenden Band zu kaufen. Die Pflicht zum Erwerb der ganzen Reihe wird durch eine Preisreduktion entschädigt. Bei der Subskription lässt sich der Käufer oder die Käuferin auf ein Werk ein, das er oder sie vor seinem Erscheinen nicht prüfen kann, weshalb günstigere Preiskonditionen gewährt werden als nach dem Erscheinen des Buches. Buchstabe d schliesslich sieht eine Abweichung für Bücherclubs vor, die Bücher in einer eigenen Ausstattung und in einem späteren Zeitpunkt als die Originalausgabe auf den Markt bringen. Die Ausnahme betrifft handelsübliche Gegebenheiten, wel- che mit diesem Gesetz beibehalten werden sollen. Nach Absatz 2 sind die in Artikel 6 erwähnten Sonderkonditionen und Preisnachläs- se nicht kumulierbar. Dies gilt nicht für die in Artikel 5 des Vorentwurfs vorgesehe- ne Unterschreitung des Endverkaufspreises um fünf Prozent, die in der Kompetenz der Buchhändler liegt und ein wettbewerbsstimulierendes Element darstellt.

Art. 7 Dauer der Preisbindung Die Dauer der Preisbindung wird vom Verleger, von der Verlegerin, vom Importeur oder von der Importeurin bestimmt, beträgt aber mindestens 18 Monate: Ist das betreffende Buch während mindestens 18 Monaten preisgebunden im In- oder Aus- land verkauft worden, kann er oder sie die Preisbindung für beendet erklären. Die Preisbindung läuft also nicht automatisch nach Ablauf der Frist von 18 Monaten aus, sondern bedarf einer besonderen Erklärung von Seiten des Verlegers, der Verlege- rin, des Importeurs oder der Importeurin. Nach Meinung der Mehrheit soll dieser Spielraum gewährt werden, damit die Buchpreisbindung für erfolgreiche Titel auf- rechterhalten werden kann. Eine solch grosszügige Lösung ist notwendig, um die vom Vorentwurf angestrebten kulturellen Ziele zu erreichen.

Minderheit (Kaufmann, Baader Caspar, Favre Charles, Flückiger, Hassler, Inei- chen, Miesch, Müller Philipp, Rime, Schneider, Walter, Wandfluh) Nach Auffassung einer Minderheit soll die Preisbindung automatisch sechs Monate nach der ersten Ausgabe des Buches im In- oder Ausland dahinfallen. Dem Verle- ger, der Verlegerin, dem Importeur oder der Importeurin soll nicht freie Hand ge- währt werden, um eine zeitlich gänzlich unbefristete Buchpreisbindung festzulegen. Für die Minderheit ist der Novitätseffekt eines Buches nach sechs Monaten verflo- gen. Daher soll den Buchhändlern die Möglichkeit gegeben werden, allfällige Über- bestände liquidieren zu können.

Art. 8 Vertrieb an branchenfremde Händler und Händlerinnen Branchenfremde Händler und Händlerinnen sollen nicht zu niedrigeren Preisen oder günstigeren Konditionen beliefert werden als der traditionelle Buchhandel. Gross- verteiler, Supermärkte und Kiosk-Ketten sollen keine Konkurrenzvorteile gegenüber den spezialisierten Buchhandlungen erlangen. Mit dieser Bestimmung werden die Vielfalt und die Qualität des Angebots an Büchern durch ein ausreichendes Netz an Verkaufsstellen gefördert.

Minderheit (Kaufmann, Flückiger, Miesch, Müller Philipp, Rime, Schneider, Walter, Wandfluh, Zemp) Für die Minderheit besteht heute eine grenzüberschreitende Diskriminierung zulas- ten des Schweizer Buchhandels: Verlage und Importeure verkaufen dem Schweizer Buchhandel Bücher zu schlechteren Bedingungen als dem ausländischen Buchhan- del. Um diesen Missstand zu beheben möchte die Minderheit einen Absatz einfügen, nach welchem Verleger und Importeure Abnehmern in der Schweiz Bücher nicht teurer verkaufen dürfen als Abnehmern im Ausland. Das Verbot betrifft importierte Bücher, aber auch Bücher von Schweizer Verlegern, die für in den Nachbarländern abzusetzende Bücher tiefere Preise festsetzen als für die Schweiz. In den Augen der Mehrheit können gewisse Preiserhöhungen gerechtfertigt sein, weshalb sie ein sol- ches Diskriminierungsverbot ablehnt. Sie vertraut in Bezug auf ungerechtfertigte Preiserhöhungen der Missbrauchsaufsicht durch den Preisüberwacher (Art. 4).

Minderheit (Kaufmann, Flückiger, Miesch, Müller Philipp, Rime, Schneider, Walter, Wandfluh, Zemp) Eine Minderheit verlangt, dass im Ausland zurückgeforderte Mehrwertsteuern an die Konsumenten und Konsumentinnen in der Schweiz weiterzugeben sind. Ziel ist es, dass sich die Berechnung des schweizerischen Verkaufspreises für Bücher am La- denpreis im Verlagsland exklusive Mehrwertsteuer orientiert und somit Preisüber- höhungen vermieden werden. Die Mehrheit ist der Meinung, dass dies durch den Ar- tikel 4 Absatz 3 und den Begleitkommentar zu diesem Artikel bereits gewährleistet ist.

Art. 9 Klagen Absatz 1 regelt die Klageberechtigung und die Klageansprüche des durch eine Wi- derhandlung gegen die Artikel 4 bis 8 des Buchpreisbindungsgesetzes individuell Betroffenen. Betroffen ist, wer in seinen wirtschaftlichen Interessen durch die ge- nannten Widerhandlungen bedroht oder verletzt wird. Durch eine Widerhandlung betroffen sein können die Verleger, die Importeure, die Zwischenbuchhändler, die Buchhändler sowie die Endabnehmer. Sowohl Klageberechtigung wie auch die dem Betroffenen zustehenden zivilen Rechtsansprüche sind dem UWG nachgebildet, weshalb auf die entsprechende Lite- ratur zum UWG verwiesen werden kann. Ein blosser Verweis auf das UWG ist hin- gegen nicht praktikabel, weil wegen der Abweichungen in der Klageberechtigung Unklarheiten geschaffen würden.

Der privatrechtlichen Konzeption des Vorentwurfs entsprechend handelt es sich bei den Rechtsansprüchen um zivile Abwehr- und Reparationsansprüche. Als Abwehr- ansprüche stehen die Klagen auf Unterlassung, Beseitigung und Feststellung der Widerrechtlichkeit zur Verfügung (Abs. 1 Bst. a - c). Sie werden ergänzt durch die Klage auf Berichtigung bzw. Urteilspublikation (Abs. 2). Allen Abwehransprüchen gemeinsam ist, dass zu ihrer Geltendmachung Widerrechtlichkeit genügt. Ein Ver- schulden des Störers ist nicht nötig. Absatz 3 räumt dem Betroffenen die Ansprüche auf Schadenersatz und Genugtuung sowie auf Herausgabe eines Gewinnes entsprechend den Bestimmungen über die Geschäftsführung ohne Auftrag ein. Die rechtlichen Voraussetzungen zur Geltend- machung dieser Wiedergutmachungsansprüche richten sich nach dem Obligationen- recht (Art. 41 ff).

Art. 10 Klagen von Organisationen Während Artikel 9 die individuell Betroffenen zur Klage ermächtigt, legitimiert die- se Bestimmung auch Verbände zur Erhebung von Abwehrklagen. Dies lässt sich damit rechtfertigen, dass der Vorentwurf bloss zivilrechtliche Sanktionen zulässt und keine staatliche Interventionsbefugnis vorsieht. Mit der Verbandsklage kann gewährleistet werden, dass Widerhandlungen gegen dieses Gesetz trotz Prozess- und Kostenrisiko vor Gericht gebracht werden können. Bliebe die Durchsetzung des Ge- setzes dem einzelnen Verleger, Buchhändler, Zwischenbuchhändler oder Endab- nehmer überlassen, bestünde ein erhebliches Risiko, dass Zuwiderhandlungen gegen das Gesetz nicht sanktioniert würden. Nach Absatz 1 stehen die Abwehrklagen auf Unterlassung, Beseitigung, Feststellung der Widerrechtlichkeit, Berichtigung und Urteilspublikation jenen Berufs- und Wirt- schaftsverbänden offen, deren Statuten sie zur Wahrung der wirtschaftlichen Interes- sen von Verlegern, Importeuren, Zwischenbuchhändlern oder Buchhändlern ermäch- tigen. Hingegen würde eine Ausdehnung der Klageberechtigung auf sämtliche Be- rufs- und Wirtschaftsverbände wenig Sinn machen, da es ihnen kaum gelänge, ein Rechtsschutzinteresse nachzuweisen. Analog zum UWG räumt Absatz 2 den Organisationen von gesamtschweizerischer oder regionaler Bedeutung, die sich statutengemäss dem Konsumentenschutz wid- men, die Abwehransprüche nach Artikel 9 Absätze 1 und 2 ein. Anlass für eine Kla- gemöglichkeit der Konsumentenorganisationen könnten überhöhte Endverkaufsprei- se in einer Sprachregion sein. Dabei dürfte allerdings eine Publikumsmeldung beim Preisüberwacher der kostengünstigere Weg sein.

Art. 11 Vorsorgliche Massnahmen Die Möglichkeit, die Anordnung vorsorglicher Massnahmen zu verlangen, kann im vorliegenden Zusammenhang bedeutsam sein. Dies insbesondere dann, wenn ein schnelles Eingreifen erforderlich ist, sei es gegen eine Missachtung der Preisbindung (Art. 5 Vorentwurf), sei es wegen Verletzung des Diskriminierungsverbots (Art. 8 Vorentwurf). Die Artikel 28c–28f des Zivilgesetzbuches (Persönlichkeitsschutz) enthalten detaillierte Bestimmungen zu vorsorglichen Massnahmen im Rahmen des Zivilrechts, weshalb sinngemäss diese auch im Rahmen des vorliegenden Gesetzes

Anwendung finden sollen. Verschiedene Gesetze verweisen diesbezüglich auf das ZGB, so auch das UWG und das Kartellgesetz.

Art. 12 Preisbindungstreuhand Das Institut der Preisbindungstreuhand strebt eine Lösung abseits von Zwangsmit- gliedschaften an. Die von der Branche einzurichtende Stelle muss deshalb auch Nichtmitgliedern von Berufs- und Wirtschaftsverbänden, die nach den Statuten zur Wahrung der wirtschaftlichen Interessen von Verlegern, Importeuren, Zwischen- buchhändlern oder Buchhändlern befugt sind, offenstehen (Abs. 1). Die Preisbin- dungstreuhandstelle ist zur Anhebung von Abwehransprüchen gemäss Artikel 9 Ab- sätze 1 und 2 dieses Vorentwurfs ermächtigt (Abs. 2). Dies stärkt die Durchset- zungskraft des Gesetzes und damit auch dessen Präventivwirkung. Ferner steht da- mit auch Nichtverbandsmitgliedern eine Fachstelle zur Verfügung, an die sie sich wenden können und die notfalls deren Interessen gerichtlich durchsetzen kann.

Art. 13 Schiedsgericht Absatz 1 ermächtigt die Branche, ein Schiedsgericht zu schaffen. Analog zur Preis- bindungstreuhand muss ein solches Schiedsgericht eine von den Branchenverbänden unabhängige Institution sein. Erfüllt es diese Voraussetzungen, so ist es als Fachge- richt in der Lage die staatlichen Institutionen von Klagen im Zusammenhang mit dem Preisbindungsgesetz zu entlasten. Absatz 2 hält ausdrücklich fest, dass das Schiedsgericht auch Nichtmitgliedern eines Branchenverbandes zugänglich sein muss. Entscheidend ist, dass eine Person oder Organisation nach Artikel 9, 10 oder 12 des Vorentwurfs klageberechtigt ist. Das Schiedsgericht konstituiert sich nach den in der Schweiz geltenden Regeln über die Schiedsgerichtsbarkeit. Im Vordergrund wird die zurzeit in parlamentarischer Beratung stehende Schweizerische Zivilprozessordnung (ZPO) stehen. Der entspre- chende Entwurf regelt im dritten Teil (Art. 351 - 397) eingehend die Schiedsge- richtsbarkeit, insbesondere die Bestellung des Schiedsgerichts, das Schiedsverfah- ren, den Schiedsspruch sowie die Rechtsmittel. Sollte die ZPO bei Inkrafttreten des vorliegenden Gesetzes noch nicht zur Anwendung gelangen, gilt weiterhin das Kon- kordat vom 27. März 1969 über die Schiedsgerichtsbarkeit, dem alle Kantone beige- treten sind. Darüber hinaus sorgt die Branche selber für den Unterhalt des Schiedsgerichts. Die Gebührenordnung für den Zugang zum Schiedsgericht ist von diesem festzulegen.

Minderheit (Favre Charles, Baader Caspar, Flückiger, Hassler, Ineichen, Miesch, Müller Philipp, Kaufmann, Rime, Walter, Wandfluh) Art. 13a (neu) Periodische Überprüfung Eine Minderheit möchte vorsehen, dass die im Gesetz vorgesehenen Massnahmen periodisch auf ihre Wirksamkeit überprüft werden. Bei einem so komplexen und umstrittenen Gegenstand sollte der Gesetzgeber mit Bedacht vorgehen und die Aus- wirkungen des Gesetzes prüfen. Absatz 1 sieht vor, dass die Überprüfung alle drei Jahre stattfindet. Der erste Evaluationsbericht ist damit drei Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes fällig. Der Bundesrat soll den eidgenössischen Räten alle drei Jahre ei-

nen Wirksamkeitsbericht vorlegen und gestützt auf das Ergebnis der Evaluation Än- derungen oder allenfalls auch die Aufhebung des Gesetzes beantragen (Abs. 2). Die Mehrheit erachtet es als unverhältnismässig, alle drei Jahre eine Evaluation zu ver- anlassen. Mit dem Gesetz wird ja nicht ein gänzlich neues System eingerichtet. Es bestehen ausreichend Erfahrungen mit dem System der Buchpreisbindung in der Schweiz.

4 Auswirkungen

4.1 Finanzielle und personelle Auswirkungen

Der Vorentwurf hat aufgrund seiner privatrechtlichen Konzeption keine direkten fi- nanziellen Auswirkungen auf den Bund. Hingegen wird sich die schweizweite Ü- berprüfung der von den Verlagen und Importeuren festgesetzten Preise durch den Preisüberwacher personell auswirken.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden

Soweit das Schiedsgericht zum Tragen kommt und Streitigkeiten nicht vor staatliche Gerichte gezogen werden, sind keine Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden ersichtlich.

5 Verhältnis zum europäischen Recht

Die vorgeschlagenen Regelungen stehen nicht im Widerspruch zu Vorschriften der Europäischen Union. Die Gesetze zur Buchpreisbindung in den Nachbarländern Deutschland, Österreich, Frankreich und Italien beruhen alle auf dem gleichen Prin- zip wie das in diesem Vorentwurf gewählte.

6 Rechtliche Grundlagen

6.1 Verfassungsmässigkeit

Zur Beurteilung der Verfassungsmässigkeit dieses Vorentwurfs muss vorerst geprüft werden, ob die Verfassung dem Bund die Kompetenz verleiht, ein solches Gesetz zu erlassen. Da eine Preisregulierung eine Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit dar- stellt, gilt es zudem abzuklären, ob die entsprechenden Bedingungen der Bundesver- fassung (BV) erfüllt sind. Bundeskompetenz Gemäss Artikel 3 und Artikel 42 Absatz 2 BV bedarf der Bund einer Verfassungs- grundlage, um Rechtsnormen zu erlassen. Besteht auf einem Sachgebiet keine Ver- fassungsnorm, die dem Bund eine Kompetenz verleiht, so sind die Kantone zustän- dig. Es geht somit um die Frage, ob die Verfassung dem Bund jene Kompetenzen überträgt, die er benötigt, um ein Buchpreisbindungsgesetz zu erlassen.

Nach Auffassung der Kommission lässt sich die Rechtsetzungskompetenz im Be- reich der Buchpreisbindung aus Artikel 69 Absatz 2 und aus Artikel 103 BV ablei- ten. Laut Artikel 69 Absatz 2 BV kann der Bund kulturelle Bestrebungen von gesamt- schweizerischem Interesse unterstützen sowie Kunst und Musik fördern. Der Vor- entwurf soll ein vielfältiges Angebot an Büchern ermöglichen, wobei die literari- schen Werke sicher den Hauptteil ausmachen. Die Kommission ist deshalb der Mei- nung, dass der Bund mit einem Buchpreisbindungsgesetz im Rahmen von Artikel 69 Absatz 2 handelt. Für einige Kommissionsmitglieder lässt sich mit dieser Argumentation die Rechtset- zungskompetenz des Bundes schwerlich begründen. In ihren Augen meint die For- mulierung „kulturelle Bestrebungen von gesamtschweizerischem Interesse unter- stützen sowie Kunst und Musik fördern“ vor allem die finanzielle Unterstützung und bietet dem Bund keine Handhabe für den Erlass eines einschränkenden Gesetzes. Die Kommissionsmehrheit schliesst sich dieser engen Auslegung von Artikel 69 Absatz 2 nicht an. Für eine breite Auslegung dieser Bestimmung spricht in ihren Augen unter anderem die Tatsache, dass der Entwurf zum Kulturförderungsgesetz, das andere Massnahmen als Finanzhilfen vorsieht, ebenfalls Artikel 69 Absatz 2 als Grundlage hat. Die zweite Bestimmung, welche dem Bund Rechtsetzungskompetenz verleiht, ist Artikel 103 BV. Dieser besagt, dass der Bund im Rahmen der Strukturpolitik be- drohte Wirtschaftszweige und Berufe fördern kann. Der Vorentwurf soll nicht nur die Existenz unabhängiger Buchhandlungen sichern, sondern auch das Fortbestehen des gesamten Schweizer Verlagswesens garantieren, das ohne Regulierung länger- fristig zu verschwinden droht. Die Kommission ist deshalb der Meinung, dass Arti- kel 103 den Bund ebenfalls zur Gesetzgebung in diesem Bereich befugt. Einige Kommissionsmitglieder lehnen diese Sichtweise ab. Ihrer Auffassung nach kann nicht behauptet werden, dass dieser Sektor als Ganzes vom Untergang bedroht sei; dies treffe höchstens auf gewisse Unternehmen oder Unternehmenstypen zu.

Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit Die von der Kommission vorgeschlagene Regelung stellt zweifellos eine Einschrän- kung der Wirtschaftsfreiheit dar, da die Buchhandlungen und anderen Verkaufsstel- len ihre Preise nicht mehr frei oder zumindest nur noch innerhalb des im Vorentwurf abgesteckten engen Rahmens gestalten können. Die Wirtschaftsfreiheit ist ein in Artikel 27 BV verankertes Grundrecht. Gemäss Ar- tikel 36 BV bedürfen Einschränkungen von Grundrechten einer gesetzlichen Grund- lage – oder gar eines Gesetzes, wenn es sich um eine schwerwiegende Einschrän- kung handelt – und sie müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und zudem verhältnismässig sein. Darüber hinaus stellt die Verfassung in Artikel 94 Ab- satz 4 die zusätzliche Bedingung, dass eine Abweichung vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit nur zulässig ist, wenn die Bundesverfassung sie vorsieht. Die erste Bedingung – eine gesetzliche Grundlage oder ein Gesetz – stellt offen- sichtlich kein Problem dar, da hierzu ja ein Gesetz erlassen werden soll. Was das öf- fentliche Interesse anbelangt, weist die Kommission darauf hin, dass diese Bedin- gung mit den vom Vorentwurf angestrebten kulturpolitischen Zielen erfüllt ist. Die Bedingung in Artikel 94 Absatz 4 schliesslich wird dadurch erfüllt, dass sich der

Vorentwurf, wie oben erwähnt, auf Artikel 103 BV abstützen lässt. Diese Bestim- mung hält ausdrücklich fest, dass der Bund nötigenfalls vom Grundsatz der Wirt- schaftsfreiheit abweichen kann. Nicht einig ist sich die Kommission in der Frage der Verhältnismässigkeit. Das Ver- hältnismässigkeitsprinzip verlangt insbesondere, dass eine Massnahme, welche ein Grundrecht einschränkt, angemessen ist, das heisst, dass sie geeignet ist, das ange- strebte öffentliche Interesse zu verwirklichen (Eignung) und dass es kein milderes, aber ebenso wirksames Mittel gibt, das angestrebte Ziel zu erreichen (Erforderlich- keit)7. Da die Kommission geteilter Meinung darüber ist, inwiefern sich mit der Buchpreisbindung die angestrebten kulturpolitischen Ziele verwirklichen lassen, besteht diese grundsätzliche Meinungsverschiedenheit (vgl. Kap. 2.2) auch in der Frage der Verhältnismässigkeit. In den Augen der Kommissionsmehrheit lassen sich mit der Buchpreisbindung die angestrebten kulturpolitischen Ziele erreichen (Eignungskriterium). Weniger einschränkende Mittel (wie zum Beispiel die finanzielle Unterstützung von Autorinnen und Autoren) wären zwar möglich, aber weniger wirksam als die Preisbindung (Erforderlichkeitskriterium). Die Minderheit ist gegenteiliger Meinung: Es sei nicht nur fragwürdig, ob die Buchpreisbindung dem Eignungskriterium standhalte, sondern es gebe, wolle man eine Politik zur Förderung des Buches betreiben, durchaus andere mindestens gleich wirksame Mittel, die in Bezug auf die Wirtschaftsfreiheit weniger eingreifend seien.

6.2 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Die Vorlage enthält keine Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen.

6.3 Erlassform

Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Dazu gehören insbesondere die grund- legenden Bestimmungen über die Einschränkungen verfassungsmässiger Rechte (Bst. b). Die Regulierung der Buchpreise, welche die Wirtschaftsfreiheit ein- schränkt, erfolgt damit im dafür vorgesehenen Verfahren für Bundesgesetze.

7 Bei der Abklärung der Verhältnismässigkeit ist auch danach zu fragen, ob der

Freiheitseingriff gewichtiger ist als der angestrebte Zweck (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn). Bei dieser Güterabwägung verfügt der Gesetzgeber allerdings über einen grossen Ermessenspielraum. Deshalb bedarf diese Frage keiner vertieften Abklärung.