Entwurf des Berichts des Bundesrates zur Strategie Bevölkerungsschutz und Zivilschutz 2015+

Bericht des Bundesrates zur Strategie Bevölkerungsschutz und Zivilschutz 2015+

9. November 2011

1. Einleitung 1

1.1 Veranlassung 1

1.2 Sicherheitsverbund Schweiz, Verbundsystem Bevölkerungsschutz, Zivilschutz 2

1.3 Umfeld 5

1.3.1 Gesellschaft, Demografie, Dienstpflicht 5

1.3.2 Bedrohungen und Gefahren 6

1.3.3 Erwartete Leistungen 10

1.3.4 Föderalismus und Finanzen 13

1.3.5 Tendenzen im Bevölkerungsschutz in anderen Staaten 14

2. Verbundsystem Bevölkerungsschutz 16

2.1 Standbericht 16

2.1.1 Aufgaben 16

2.1.2 Aufgabenteilung Bund – Kantone und Finanzierung 16

2.1.3 Zuständigkeiten und Leistungen der Partnerorganisationen 18

2.1.4 Zusammenarbeit mit weiteren Partnern 20

2.1.4.1 Beiträge der Armee 20

2.1.4.2 Beiträge des Zivildienstes 22

2.1.4.3 Beiträge der wirtschaftlichen Landesversorgung 22

2.1.4.4 Beiträge der Fachdienste 23

2.1.5 Zivile Führung und Lageverbund 24

2.1.5.1 Führung Bund 24

2.1.5.2 Führung Kantone 26

2.1.5.3 Gemeinsame Führung Bund – Kantone 27

2.1.6 Dienstpflicht, Rekrutierung und Bestände 28

2.1.7 Ausbildung 30

2.1.8 Infrastruktur 31

2.2 Strategie Verbundsystem Bevölkerungsschutz 32

2.2.1 Aufgaben 34

2.2.2 Aufgabenteilung Bund – Kantone und Finanzierung 34

2.2.3 Führung und Lageverbund 36

2.2.3.1 Führung Bund 36

2.2.3.2 Führung Kantone 36

2.2.3.3 Gemeinsame Führung Bund – Kantone 37

2.2.4 Zusammenarbeit mit weiteren Partnern 37

2.2.5 Dienstpflichtsystem 39

2.2.6 Ausbildung 40

2.2.7 Infrastruktur 41

3. Zivilschutz 42

3.1 Standbericht 42

3.1.1 Aufgaben 42

3.1.2 Aufgabenteilung Bund – Kantone und Finanzierung 42

3.1.3 Organisation und Strukturen 43

3.1.4 Dienstpflicht, Bestände und Rekrutierung 44

3.1.5 Ausbildung 46

3.1.6 Einsätze 49

3.1.7 Material 50

3.1.8 Infrastruktur 51

3.1.9 Finanzen 52

3.2 Strategie Zivilschutz 54

3.2.1 Aufgaben 56

3.2.2 Organisation 56

3.2.2.1 Interkantonale Stützpunkte 57

3.2.2.2 Zivilschutz auf kantonaler Ebene 57

3.2.2.3 Kantonale Zivilschutzstützpunkte 58

3.2.3 Aufgabenteilung Bund-Kantone und Finanzierung 58

3.2.4 Dienstpflicht, Rekrutierung und Bestände 59

3.2.5 Ausbildung 60

3.2.6 Material 61

3.2.7 Infrastruktur 61

3.2.8 Zivilschutz im Kriegsfall 62

4. Weitere Vorgehen, Umsetzung 63

Anhang 1: Anzahl Personen und Diensttage in der Zivilschutzausbildung, 2005-2010 67 Anhang 2: Leistungsprofil Bevölkerungsschutz 68

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1. Einleitung

1.1 Veranlassung

Die nach 1989 grundlegend veränderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen in Europa waren Anlass für einen tiefgreifenden Wandel des Bevölkerungsschutzes in der Schweiz. Aus einem primär auf den Schutz vor den Auswirkungen eines Krieges ausge- richteten Zivilschutz entstand das Verbundsystem Bevölkerungsschutz mit seinen Part- nerorganisationen Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe und Zi- vilschutz, das auf den Schutz der Gesellschaft vor allen Arten von Gefahren und Notla- gen ausgerichtet ist. In einem ersten Schritt (1991–1995) wurde die Bedeutung der Ka- tastrophenhilfe jener des Schutzes der Bevölkerung im Kriegsfall gleichgestellt. In der Folge (1999–2004) wurde die Katastrophen- und Nothilfe zur Priorität; die Bewältigung eines bewaffneten Konflikts rückte in den Hintergrund. In den gleichen Zeitraum fiel die Schaffung des Bundesamtes für Bevölkerungsschutz (BABS) im Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Es umfasst das frühere Bundesamt für Zivilschutz, das Labor Spiez und die Nationale Alarmzentrale (NAZ). Die seither mit dem Bevölkerungsschutz gemachten Erfahrungen sind mehrheitlich po- sitiv. Als Teil des im Bericht des Bundesrates an die Bundesversammlung vom 23. Juni 2010¹ über die Sicherheitspolitik der Schweiz (SIPOL B 2010) skizzierten Konzepts eines Sicherheitsverbunds Schweiz (SVS) muss er jedoch in den nächsten Jahren weiter angepasst werden. Es geht darum, die Aufgabenteilung zwischen den staatlichen Ebe- nen einerseits und zwischen den Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes and- rerseits zu überprüfen und nötigenfalls anzupassen, die Leistungs- und Durchhaltefä- higkeit zu klären sowie Bestandes-, Infrastruktur- und Materialfragen anzugehen. Dies betrifft insbesondere den Zivilschutz, eine der Partnerorganisationen des Bevölkerungs- schutzes. Dabei sollen nicht finanzierte Lastenverschiebungen zwischen Bund und Kan- tonen vermieden werden. Punktuelle Optimierungen am bestehenden System sind mit einer Teilrevision des Be- völkerungs- und Zivilschutzgesetzes vom 4. Oktober 2002² eingeleitet worden.3 Dabei geht es vor allem um eine flexiblere Handhabung der Anzahl Schutzdienst- bezie- hungsweise Ausbildungstage für Kader und Spezialisten sowie um die Werterhaltung der Schutzrauminfrastruktur.

Darüber hinaus ist aber eine grundsätzliche Überprüfung durch Bund und Kantone und eine allfällige Anpassung von Bevölkerungs- und Zivilschutz nötig. Der Bundesrat hat deshalb das VBS beauftragt, in Zusammenarbeit mit der Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz, Feuerwehr eine Strategie zur Weiterentwicklung des Bevölkerungsschutzes und des Zivilschutzes für den Zeithorizont nach 2015 zu erarbeiten. Dazu wurde im Herbst 2010 eine Arbeitsgruppe unter der Leitung von Regierungsrat Josef Dittli (UR) gebildet. Sie umfasste Vertreterinnen und Vertreter von Bund und Kantonen, der ein- zelnen Partnerorganisationen und weiterer Akteure, die im Bevölkerungsschutz zum Tragen kommen.

Die Teilrevision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetztes wird 2011 im Parlament beraten und soll auf den 1. Januar 2012 in Kraft treten.

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Die Motion 10.3540 von Nationalrätin Evi Allemann verlangt vom Bundesrat einen vertiefenden «Bericht Bevölkerungsschutz» mit umfassendem Modernisierungskonzept. Mit dem vorliegenden Bericht ist die Motion erfüllt. Als konzeptionelle Grundlage, ins- besondere bei der Bedrohungs- und Gefahrenanalyse, dient der SIPOL B 2010. Zudem waren bei der Erarbeitung dieses Berichts parallel laufende Projekte zu berücksichtigen, zu denen inhaltliche Schnittstellen und Abhängigkeiten bestehen, insbesondere der Aufbau des Koordinations- und Konsultationsmechanismus für den Sicherheitsverbund Schweiz, die Einsetzung des Bundesstabs ABCN (BST ABCN), die Weiterentwicklung der Armee und die Sicherheitsverbundsübung 2014.

1.2 Sicherheitsverbund Schweiz, Bevölkerungsschutz, Zivilschutz

Sicherheitsverbund Schweiz Der Sicherheitsverbund Schweiz soll helfen, Bedrohungen und Gefahren umfassend zu erkennen und unter Beteiligung der verschiedenen Partner koordiniert und vernetzt ab- zuwehren und zu bewältigen. Er umfasst alle Organisationen, mit denen die Schweiz auf sicherheitspolitische Bedrohungen und Gefahren reagieren kann. Hauptpartner sind der Bund und die Kantone; sie tragen die Einsatzverantwortung und verfügen über die für ihren Aufgabenbereich nötigen Mittel, Führungsorgane und -infrastrukturen. Weitere Partner sind die Gemeinden, vor allem die grossen Städte, und Dienstleistungserbringer (insbesondere im Bereich der kritischen Infrastrukturen wie Energie, Wasserversorgung und -entsorgung, Verkehr und Kommunikationsinfrastruktur). Entscheidend für das Funktionieren des Sicherheitsverbunds Schweiz sind die Fähigkeiten und Mittel der Partner, die gemeinsame Entwicklung von Strategien sowie eine klare Zuordnung der Aufgaben und die Regelung der Einsatz- und Führungsverantwortung.

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Eine Einteilung in vier Sicherheitsbereiche, wie sie im SIPOL B 2010 vorgenommen wurde, ist nützlich, um Aufgaben und Zuständigkeiten zuzuordnen und um Fähigkeiten und Kapazitäten der Partner zur Prävention und Bewältigung von Ereignissen zu verbessern, aufeinander abzustimmen oder neu zu entwickeln. Der Bevölkerungsschutz spielt primär im Sektor B der folgenden Darstellung eine Rolle, Teile davon sekundär auch in den Sektoren A und D. Der Sicherheitsverbund Schweiz stellt die bestehende Kompetenzaufteilung zwischen Bund und Kantonen und insbesondere den Grundsatz der Subsidiarität4 nicht in Frage. Es geht darum, die Koordination zwischen Bund und Kantonen sowie den Kantonen untereinander zur Verhütung und Bewältigung sicherheitspolitischer Bedrohungen und Gefahren, zur Entwicklung gemeinsamer Strategien und Lösungen und zur Festlegung und Umsetzung der in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich liegenden Massnahmen zu verbessern. Ein Konsultations- und Koordinationsmechanismus, dessen zweijährige Pilotphase im Januar 2011 begann, dient dazu, Massnahmen und Entscheide aufeinan- der abzustimmen. Der Sicherheitsverbund Schweiz schafft keine zusätzlichen Hierar- chiestufen; die Verantwortlichkeiten werden dort belassen, wo sie nach geltendem Recht liegen. Der Sicherheitsverbund Schweiz ist der Rahmen, in dem die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Gemeinden, ebenso wie der Partnerorganisationen des Bevölke- rungsschutzes, weiterentwickelt und die Fähigkeiten verbessert werden sollen.

Bevölkerungsschutz Der Bevölkerungsschutz ist eines von acht Instrumenten5 der Sicherheitspolitik. Genau besehen bezeichnet der Begriff nicht ein einziges Instrument, sondern ein Verbundsys- tem von Polizei, Feuerwehr, dem Gesundheitswesen, technischen Betrieben (Elektrizi- tät, Gasversorgung, Wasserversorgung und -entsorgung, Verkehr, Kommunikationsinf- rastruktur) und Zivilschutz. Dazu kommen Führungs- und Koordinationsorgane des Bundes, der Kantone und der Gemeinden. Von Bevölkerungsschutz wird dann gespro- chen, wenn ein Ereignis die Partnerorganisationen – Polizei6, Feuerwehr, Gesundheits- wesen, technische Betriebe und Zivilschutz – gemeinsam betrifft und sie von den Füh- rungsstäben von Kanton, Region oder Gemeinde im Verbund eingesetzt werden. 7 Dabei stützen sie sich auf gemeinsame Einsatzplanungen und umfassende Risikoanalysen.

Subsidiarität bedeutet, dass Aufgaben auf der tiefstmöglichen staatlichen Ebene wahrgenommen wer- den und die übergeordnete Ebene nur unterstützt oder eingreift, wenn die untere Ebene ihre Aufgaben in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht allein nicht zu bewältigen vermag Aussenpolitik, Armee, Bevölkerungsschutz, Nachrichtendienst, Wirtschaftspolitik, Zollverwaltung, Polizei und Zivildienst. Die Polizei ist einerseits ein eigenständiges sicherheitspolitisches Instrument, das in der alltäglichen Gewährleistung von Sicherheit eine zentrale Rolle spielt; anderseits aber ist die Polizei auch Teil des Verbundsystems Bevölkerungsschutz, in dem sie zusammen mit den Partnerorganisationen auch bei Katastrophen und Notlagen zum Einsatz kommt. Für diesen Bericht von Belang ist nur jener Teil der Polizeiaufgaben, die Teil dieses Verbundsystems sind. Eine ähnliche Unterscheidung kann auch für die Feuerwehr, das Gesundheitswesen und die technischen Betriebe vorgenommen werden. In der Regel erfolgen Führung und Mitteleinsatz auf Stufe der Kantone und Regionen/Gemeinden; der Bund koordiniert bei Bedarf.

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Der Bevölkerungsschutz ist in erster Linie für die Vorsorge und Bewältigung von Ka- tastrophen und Notlagen zuständig. Da diese plötzlich eintreten können, muss er in der Lage sein, Leistungen jederzeit und aus dem Stand zu erbringen. Die Mittel zur Ereig- nisbewältigung liegen in der Verantwortung der Kantone, spezialisierte Kapazitäten (Labor Spiez und NAZ) in jener des Bundes. Mehrere Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes verfügen über vernetzte Inf- rastruktureinrichtungen. Dazu gehören öffentliche und private Schutzräume sowie Schutzanlagen, insbesondere Kommandoposten mit Führungseinrichtungen und sani- tätsdienstliche Anlagen. Dazu kommen Systeme zur Alarmierung und Information der Bevölkerung: stationäre und mobile Sirenen und geschützte Notfallsender. Wichtig ist auch die Kommunikationsinfrastruktur, die mit dem Sicherheitsnetz Funk Schweiz (Po- lycom) eine gesamtschweizerische Kommunikation zwischen den Behörden und Orga- nisationen für Rettung und Sicherheit ermöglicht. Im Bevölkerungsschutz arbeiten öffentliche und private Institutionen zusammen. Dazu gehören auch die koordinierten Bereiche8 (Kommunikationsinfrastruktur, Sanität, Ver- kehr, Wetter) sowie die Eidgenössische Kommission für ABC-Schutz, welche die Zu- sammenarbeit in der Planung, Vorbereitung und Umsetzung von Massnahmen sicher- stellen. Eine ähnliche Funktion im Bereich der Naturgefahren erfüllt der Lenkungsaus- schuss Intervention Naturgefahren des Bundes. Militärische Mittel kommen erst dann zum Einsatz, wenn die zivilen Mittel im interre- gionalen und interkantonalen Verbund ausgeschöpft sind oder entsprechende Ressour- cen (z. B. Transportkapazitäten, schweres Rettungsgerät) fehlen. Auf Bundesebene beschäftigt sich das BABS in der normalen Lage mit den Bedrohun- gen und Gefahren für die Bevölkerung, für ihre Lebensgrundlagen und die Kulturgüter. Das Amt entwickelt Strategien zu deren Abwehr und sorgt für die entsprechende For- schung und Entwicklung. Es erarbeitet Grundlagen für die Organisation des Zivilschut- zes, für die Ausbildung im Zivilschutz sowie für das Material und die Schutzbauten. Zudem überwacht das BABS den Vollzug der Bundesvorschriften über den Zivilschutz durch die Kantone und unterstützt sie bei der Ausbildung und beim Einsatz von Teilen des Bevölkerungsschutzes. Bei ausserordentlichen Ereignissen wie erhöhter Radioakti-

vität, Störfällen mit chemischen Stoffen oder Organismen oder Überflutungen ist die NAZ für die Warnung, Alarmierung und Verbreitung von Verhaltensanweisungen an die Bevölkerung sowie die Information von Medien und Bevölkerung zuständig. Dar- über hinaus ist die NAZ die permanente Stabsstelle des BST ABCN. Dieser dient dazu, bei einem ABCN-Ereignis die Zusammenarbeit der zuständigen Stellen und die Koor- dination der Einsätze zu gewährleisten. Das Labor Spiez stellt die Analyse von Proben, Fachberatung und spezialisierte Einsatzformationen für ABC-Ereignisse bereit.

Zivilschutz Der Zivilschutz basiert auf einer Dienstpflicht, die in der Bundesverfassung niederge- legt ist. Er ist die einzige Partnerorganisation im Bevölkerungsschutz, welche die Durchhaltefähigkeit gewährleisten und die übrigen Partnerorganisationen bei Katastro-

Die koordinierten Bereiche sind für die Planung und Vorbereitung in spezifischen Bereichen zustän- dig, zur Abstimmung zwischen zivilen Stellen des Bundes und der Kantone sowie der Armee.

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phen und Notlagen über Wochen unterstützen, verstärken und entlasten kann. Grund- sätzlich liegt die Verantwortung für den Zivilschutz bei den Kantonen. Der Bund erlässt rechtliche Grundlagen und Vorschriften, insbesondere bezüglich Rekrutierung, Perso- nal, Ausbildung und Einsätze sowie Kommunikationsinfrastruktur, Alarmierung und Schutzbauten. Die Aufgaben des Zivilschutzes umfassen den Schutz der Bevölkerung, die Betreuung schutzsuchender Personen, den Schutz der Kulturgüter, die Unterstützung der Füh- rungsorgane der Kantone und Gemeinden und anderer Partnerorganisationen sowie In- standstellungsarbeiten nach Katastrophen. Darüber hinaus erbringt er spezialisierte Leistungen für die Alarmierung der Bevölkerung, Bereitstellung der Schutzinfrastruktur und Mithilfe bei schweren Rettungen. Er kann auch in Abwesenheit von Katastrophen oder Notlagen Einsätze zugunsten der Gemeinschaft leisten.9 Leistungen zur Bewälti- gung von Katastrophen und Notlagen müssen praktisch ohne Vorbereitungszeit erbracht werden. Der Zivilschutz wurde in den letzten Jahren stark kantonalisiert beziehungsweise regio- nalisiert. Als Folge sind die Kantone in der Koordination, in Ausbildungs- und Materi- alfragen zunehmend gefordert. Auch deshalb ist es angezeigt, die Weiterentwicklung des Zivilschutzes als Partnerorganisation im Verbundsystem Bevölkerungsschutz in einem separaten Teil dieses Berichts zu behandeln. Damit kann eine Vermischung zwi- schen den koordinativen Funktionen des Bevölkerungsschutzes und den internen Frage- stellungen der Partnerorganisation Zivilschutz vermieden werden.

1.3 Umfeld

Verschiedene Elemente des Umfeldes beeinflussen die Ausgestaltung und Weiterent- wicklung des Bevölkerungsschutzes. Dazu zählen der Föderalismus, die Subsidiarität die Entwicklung von Bedrohungen und Gefahren und die Weiterentwicklung der Ar- mee, aber auch gesellschaftliche und demografische Trends. Angesichts der internatio- nalen Zusammenarbeit bei natur- und technikbedingten Gefährdungen, aber auch mit Blick auf Verbesserungen am schweizerischen System, gilt es zudem auch die Entwick- lung des Bevölkerungsschutzes und des Zivilschutzes in anderen Staaten zu beobachten, vor allem in den Nachbarländern.

1.3.1 Gesellschaft, Demografie, Dienstpflicht

Der Bevölkerungsschutz mit seinen Partnerorganisationen basiert auf Berufs-, Miliz- und Freiwilligenorganisationen. Auf Bundesebene besteht eine Dienstpflicht in der Ar- mee (im Ausnahmefall im Zivildienst) oder im Zivilschutz. Die Feuerwehrdienstpflicht und andere Dienstpflichten sind, soweit solche bestehen, kantonal oder kommunal gere- gelt. Instrumente, die auf dem Milizprinzip basieren, sind von gesellschaftlichen Entwick- lungen stark betroffen. Das Milizsystem und die Freiwilligenarbeit sind in einen Gegen-

Einsätze zugunsten der Gemeinschaft sind eine Dienstleistung des Zivilschutzes zugunsten der Öffent- lichkeit. Sie kommen z. B. bei kulturellen oder sportlichen Anlässen von nationaler Bedeutung oder bei Massnahmen zur Verbesserung der lokalen Infrastruktur zum Tragen. Sie dienen auch der prakti- schen Ausbildung von Kader und Mannschaften des Zivilschutzes.

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satz zu Grundströmungen in Wirtschaft und Gesellschaft geraten. Der Milizgedanke hat an Wirkungskraft und damit auch an Verbindlichkeit eingebüsst: Die Bereitschaft, sich ohne marktübliche Entschädigung für die Gemeinschaft zu engagieren, ist schwächer geworden. Die Bereitschaft, sich über das rechtliche Minimum hinaus zu engagieren, wird insbesondere durch konkurrierende Anforderungen von Ausbildung oder Studium, Familie und Beruf beeinträchtigt. Diese Gegebenheiten werden sich auch auf die Bestände des Zivilschutzes und der Feu- erwehren auswirken. Es wird sich in Zukunft verstärkt die Frage stellen, in welcher Quantität und Qualität das Personal für diese Organisationen rekrutiert werden kann, aber auch, ob die Wehr- beziehungsweise Dienstgerechtigkeit noch gegeben ist. Der Bundesrat stellt das Milizsystem oder die allgemeine Militärdienstpflicht nicht in Frage. Das Milizsystem muss aber modernisiert werden. Der SIPOL B 2010 verweist auf die unterschiedlichen Dienstpflichtsysteme bei den milizbasierten Partnerorganisati- onen des Bevölkerungsschutzes und auf die Notwendigkeit, eine Harmonisierung zu prüfen. Allenfalls sei weiteren Organisationen im Bereich des Katastrophenschutzes zu ermöglichen, ihre Leistungen im Rahmen einer zivilen Dienstpflicht zu erbringen. Eine Harmonisierung der Dienstpflichtsysteme bei den Milizorganisationen im Bevöl- kerungsschutz wie auch die Diskussion um eine allfällige allgemeine Dienstpflicht lie- gen im Spannungsfeld der Bedürfnisse insbesondere von Armee (und Zivildienst), Zi- vilschutz und Feuerwehr, aber auch der Entwicklungen in Wirtschaft und Gesellschaft.

1.3.2 Bedrohungen und Gefahren

Entscheidend für die Ausgestaltung der Sicherheitspolitik und ihrer Instrumente sind die bestehenden und sich für die Zukunft abzeichnenden Bedrohungen und Gefahren. 10 Ei- ne ausführliche Darstellung und Analyse der für die Schweiz relevanten Bedrohungen und Gefahren findet sich im SIPOL B 2010. Dieser unterscheidet zwischen direkten Bedrohungen und Gefahren, das heisst solchen, welche die Sicherheit der Schweiz und ihrer Bevölkerung direkt berühren, und indirekten Bedrohungen und Gefahren, das heisst solchen, die für sich genommen noch keine Bedrohungen und Gefahren sind, sol- che aber verstärken können. Direkte Bedrohungen und Gefahren sind:

natur- und zivilisationsbedingte Naturkatastrophen und Notlagen;
Versorgungsstörungen infolge von Konflikten;
militärischer Angriff;
Nötigung mit wirtschaftlichen Mitteln;
verbotener Nachrichtendienst;
Angriffe auf die Informatik- und Kommunikationsinfrastruktur;
Terrorismus;

Bedrohung setzt einen Willen voraus, die Schweiz oder ihre Interessen zu schädigen oder zumindest eine solche Schädigung in Kauf zu nehmen. Gefahr setzt keinen Willen zur Schädigung voraus (z. B. Naturgefahren und technische Gefahren).

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gewalttätiger Extremismus;
organisierte Kriminalität;
Gewalt gegen Leib und Leben. Zu den indirekten Bedrohungen und Gefahren zählt der Bericht:
Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und Trägersystemen längerer Reichweite;
Zerfall staatlicher Strukturen;
Migrationsprobleme;
Klimawandel;
Pandemien. Die sicherheitspolitischen Instrumente des Bundes, der Kantone und der Gemeinden sind für die einzelnen Bedrohungen und Gefahren unterschiedlich relevant. Das gilt auch für das Verbundsystem Bevölkerungsschutz: Die Partner des Bevölkerungsschut- zes bewältigen lokal begrenzte Ereignisse und Grossereignisse selbständig. Das Ver- bundsystem kommt zusammen mit dem Bund insbesondere bei Katastrophen und Not- lagen zum Einsatz. Es leistet aber auch Beiträge bei Terrorismus, bewaffneten Konflik- ten, Migrationsproblemen, Klimawandel und bei Pandemien. Im Folgenden wird nur auf jene Bedrohungen und Gefahren eingegangen, die für den Bevölkerungsschutz rele- vant sind.11

Rahmenbedingungen für den Bevölkerungsschutz Wegen ihrer Topografie ist die Schweiz gegenüber Naturgefahren stark exponiert. Dies dürfte sich mit dem Klimawandel und den dadurch gehäuft und verstärkt auftretenden Extremereignissen (Starkniederschläge, Stürme, längere Trockenperioden) in Zukunft noch verschärfen. Wegen ihrer Topografie und Kleinräumigkeit ist die Schweiz auch einer der am dichtesten besiedelten Staaten Europas, mit entsprechend hoher Infrastruk- turdichte, die bei physischer oder funktionaler Beeinträchtigung hohe Schäden zur Fol- ge haben kann. Die hohe Infrastrukturdichte führt zu verwundbaren Knotenpunkten und Netzführungen mit mehrfacher Funktionalität,12 die bei natur- und zivilisationsbeding- ten Katastrophen und Notlagen besonders anfällig sind. Der hohe Technologiesie- rungsgrad der Schweiz bringt es zudem mit sich, dass insbesondere bei den Informati- ons- und Kommunikationstechnologien eine hohe Vernetzung besteht, was zwar eine wichtige Voraussetzung für hohen Lebensstandard und Wettbewerbsfähigkeit ist, zugleich aber mit Abhängigkeiten und Verwundbarkeiten verbunden ist.

Eine detaillierte Auslegeordnung und Analyse der Gefährdungen der Schweiz wird mit dem Projekt Risiken Schweiz unter Federführung des BABS erarbeitet. Dieser umfassende Gefährdungskatalog, der auch Aussagen zu Eintretenswahrscheinlichkeit und Schadensausmass enthält, ist derzeit noch in Aus- arbeitung und soll anschliessend als Grundlagendokument für den Bevölkerungsschutz verwendet werden. So verlaufen z. B. häufig Autobahn- und Zugtrassen nahe beieinander, wobei diese oftmals mit weite- ren Telekommunikations- und Stromleitungen ergänzt werden. Gewisse Tunnels haben auch eine Mehrfachfunktion, indem neben der Verkehrsführung auch Telekommunikations-, Strom- und Was- serleitungen eingebaut sind.

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Natur- und zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen13 Die Eintretenswahrscheinlichkeit von Katastrophen und Notlagen ist schwierig abzu- schätzen, tendenziell aber gross. Es gibt keine oder nur sehr kurze Vorwarnzeiten, und sie betreffen stets grössere Gebiete. Der Übergang von Alltagsereignissen zu Katastro- phen und Notlagen ist fliessend. Dies trifft insbesondere dann zu, wenn die Mittel der betroffenen Gemeinschaft ausgeschöpft sind, sich das Ereignis aber weiter verschärft. Die Katastrophen der letzten zehn Jahre haben gezeigt, dass sowohl Ursachen wie Aus- wirkungen vielfältig und überlappend sein können.14 Sie können zu derart vielen Schä- den und Problemen führen, dass die personellen und materiellen Mittel der betroffenen Gemeinschaft überfordert sind und die ordentlichen Abläufe nicht mehr ausreichen, um die Auswirkungen zu bewältigen. Katastrophen und Notlagen lassen sich aufgrund ihrer Ursachen in natur- und zivilisationsbedingt unterscheiden.15 Naturbedingte Katastrophen und Notlagen wie die Hochwasser von 2005 und 2007 werden die Schweiz auch in Zukunft betreffen. Wegen des Klimawandels dürften sie voraussichtlich sogar häufiger und intensiver sein. Weil sie sich durch präventive Mass- nahmen nicht vollständig verhindern lassen, sind vorsorgliche Massnahmen durch das Verbundsystem Bevölkerungsschutz besonders wichtig. Ähnliches lässt sich zu Stürmen und anderen extremen Wetterereignissen (Trockenheit, Hitze- und Kältewellen) sagen. Obwohl die Schweiz eine geringe bis mittlere seismische Aktivität aufweist, gehören auch Erdbeben wegen des mit ihnen verbundenen Schadenpotenzials zu den grössten Risiken in der Schweiz. Weil extreme Wetterperioden und Erdbeben auch länger anhal- tende Auswirkungen haben, sind die Übergänge zu Notlagen jeweils fliessend. Zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen ereignen sich in der Schweiz seltener als Naturkatastrophen. Ihre Eintretenswahrscheinlichkeit konnte durch verbesserte Si- cherheitsvorkehrungen in den vergangenen 20 Jahren gesenkt werden. Zudem existiert ein gut ausgebautes Frühwarn- und Alarmierungssystem beispielsweise zur Überwa- chung von Kernenergie- und Stauanlagen sowie von Gewässern. Wie bei Naturkatastro- phen hat die hohe Siedlungs- und Nutzungsdichte in der Schweiz aber zur Folge, dass die potenziellen Schäden grösser geworden sind. Ausfälle von kritischen Infrastrukturen

(z. B. im Bereich Energie, Verkehr, Informations- und Kommunikationstechnologie) können sowohl Ursache wie auch Folge von natur- und zivilisationsbedingten Katastro- phen sein. Solche Ausfälle können auch zu Versorgungsengpässen – und damit Notla- gen – hinsichtlich weiterer lebensnotwendiger Güter und Dienstleistungen führen. Be- sondere Bedeutung kommt dabei der Stromversorgung zu.

Katastrophen sind Ereignisse, die in der Regel plötzlich, d.h. ohne Vorwarnzeit, eintreten (z. B. Na- turkatastrophen, zivilisationsbedingte Katastrophen wie Atomunfälle). Demgegenüber entwickeln sich Notlagen kontinuierlich (z. B. Epidemie, Dürre). Japan zum Beispiel war im März 2011 von einer mehrfachen Katastrophe betroffen: Auf ein Erdbeben der Stärke 8,9 auf der Richterskala folgte ein Tsunami mit Wellen von bis zu 20 Meter Höhe. Zwei Tage nach dem Beben ereignete sich ein Vulkanausbruch im Südwesten Japans, und die Vorfälle im Kernkraftwerk Fukushima I führten zur Freisetzung von Radioaktivität und zur Evakuation von rund

200 000 Menschen.

Im Gefährdungskatalog von Risiken Schweiz sind gegen 120 Gefährdungen in den Bereichen Natur, Technik und Gesellschaft aufgeführt. Die Zusammenhänge zwischen den einzelnen Gefährdungen werden in sogenannten Gefährdungsdossiers dokumentiert, die neben weiteren Grundinformationen auch ein Beispielszenario enthalten.

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Militärischer Angriff Dem Bevölkerungsschutz und insbesondere dem Zivilschutz wurde lange Zeit eine we- sentliche Rolle bei einem militärischen Angriff auf die Schweiz zugedacht. Der Zivil- schutz war während des Kalten Krieges im Falle eines militärischen Angriffs gegen die Schweiz für Massnahmen zum Schutz der Zivilbevölkerung zuständig. Diese Aufgabe hat jedoch in den letzten rund 20 Jahren an Bedeutung verloren, nachdem die Wahr- scheinlichkeit eines militärischen Angriffs auf die Schweiz für die absehbare Zukunft gering geworden ist. Der Bevölkerungsschutz und mit ihm der Zivilschutz sind denn auch schwergewichtig auf andere Aufgaben ausgerichtet worden, in erster Linie auf die Bewältigung von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen. Im un- wahrscheinlichen Fall eines militärischen Angriffs würden der Bevölkerungsschutz und insbesondere der Zivilschutz aber weiterhin eine tragende Rolle spielen beim Schutz der Zivilbevölkerung, insbesondere wenn die Schweiz mit Massenvernichtungswaffen an- gegriffen würde.

Terrorismus Der Bevölkerungsschutz spielt bei der Terrorismusbekämpfung keine Rolle, würde aber bei der Bewältigung eines Terroranschlags zum Einsatz kommen, vor allem nach einem Anschlag mit atomaren, radiologischen, biologischen oder chemischen Mitteln. Auch Terroranschläge auf kritische Infrastrukturen könnten den Einsatz des Bevölkerungs- schutzes erforderlich machen, um die Auswirkungen auf die Bevölkerung und ihre Le- bensgrundlagen zu minimieren (z. B. bei einem Anschlag auf ein Kernkraftwerk, einen grossen Industriebetrieb oder einen Betreiber eines kritischen Netzwerks).

Migrationsprobleme Der Bevölkerungsschutz hat bei der Bewältigung von Migrationsproblemen nur eine untergeordnete Rolle. Bei einem ausserordentlich grossen Zustrom von Flüchtlingen könnten jedoch die Aufnahme- und Betreuungsstrukturen so stark überfordert sein, dass der Zivilschutz und die Armee eingesetzt werden müssten, zum Beispiel für die Bereit- stellung von Aufnahmeplätzen und die Betreuung von Personen.

Klimawandel Der Klimawandel betrifft den Bevölkerungsschutz insofern, als davon ausgegangen werden muss, dass die Häufigkeit und Intensität von Naturkatastrophen tendenziell zu- nehmen werden, auch in der Schweiz. Diese Entwicklung legt nahe, dass die Bedeutung des Bevölkerungsschutzes, dessen primäre Aufgabe es ist, den Schutz vor und die Be- wältigung von Naturkatastrophen und Notlagen sicherzustellen, ebenfalls zunehmen wird. Pandemien Pandemien gefährden unmittelbar die Gesundheit der Bevölkerung und sind eine wie- derkehrende Realität (in den letzten Jahren SARS, Vogelgrippe, Schweinegrippe). Tra- ditionell wird die Führung für die Bekämpfung von Pandemien der Gesundheitspolitik zugewiesen. Daran soll festgehalten werden. Pandemien können aber das Funktionieren

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von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft temporär so stark beeinträchtigen, dass der Ein- satz des Zivilschutzes und der Armee nötig wird, wie das bei der Vogel- und Schweine- grippe bereits der Fall war.16

1.3.3 Erwartete Leistungen17

Vom Sicherheitsverbund Schweiz, dem Bevölkerungsschutz und dem Zivilschutz als Partnerorganisation des Bevölkerungsschutzes erwarten Behörden (Bund, Kantone und Gemeinden) und Private Leistungen. Wie viel die einzelne Partnerorganisation zu einem gemeinsamen Einsatz beitragen sollte, ist schwer zu quantifizieren; für die Betroffenen zählt die Leistungserbringung im Gesamten, das heisst das Resultat. Als bevölkerungs- schutz- oder zivilschutzrelevante Resultate werden erwartet:

Insbesondere bei der Schweinegrippe haben in verschiedenen Kantonen die Kantonalen Führungsor- gane oder Sonderstäbe die Führung im Umgang mit der Pandemie übernommen. Die Planung und teilweise auch Durchführung von Massenimpfungen wurden über die Kantonalen Führungsorgane gewährleistet, die Infrastrukturen vielerorts durch den Zivilschutz aufgebaut, zur Verfügung gestellt und für den Betrieb vorbereitet. Die in diesem Kapitel dargelegten Leistungen beziehen sich auf die heutige Situation.

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Sicherheitsbereich Aufgaben/Bedürfnisse Mittel Vorbeugung,  Vorbeugende und vorsorgliche Massnahmen Kantone:18 Bevölkerungsschutz (Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, Vorsorge und technische Betriebe, Zivilschutz)  Warnung und Alarmierung von Bevölkerung und Behörden Bewältigung von Bund: Aussenpolitik (Diplomatie, Schweizerisches Korps für Humanitäre natur- und  Schutz der Bevölkerung und ihrer Lebensgrundlagen Hilfe), Polizei (Bundeskriminalpolizei, Bundessicherheitsdienst, internatio- zivilisations-  Rettung, Hilfe, Instandstellung nale Polizeikooperation), Nachrichtendienste, Armee (subsidiäre Unter- bedingten stützung), Labor Spiez, NAZ, Zivildienst, wirtschaftliche Landesversorgung Katastrophen  Sicherstellen des Minimalbetriebs kritischer Infrastrukturen und Notlagen  Sicherstellung der Versorgung mit strategischen Gütern Dritte: private Leistungserbringer, internationale Organisationen, Nicht- regierungsorganisationen

Polizeiliche  Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit Kantone:19 Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe, Zi- Gefahrenabwehr, vilschutz  Schutz der demokratischen Staatsschutz und Bund: Aussenpolitik (Diplomatie), Polizei (Bundeskriminalpolizei, Bundes- Rechtsordnung Strafverfolgung sicherheitsdienst, internationale Polizeikooperation), Nachrichtendienste,  völkerrechtliche Schutzaufgaben Armee (Luftpolizeidienst, subsidiäre Unterstützung), Labor Spiez, NAZ, Eid-  Schutz kritischer Infrastrukturen genössische Zollverwaltung  Wahrung der Lufthoheit Dritte: Private Leistungserbringer, Skyguide, internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen

Abhalten  Abhalten und Abwehr eines militärischen Angriffs Bund: Aussenpolitik (Diplomatie), Polizei (Bundeskriminalpolizei, Bundes- und Abwehr sicherheitsdienst), Nachrichtendienste, Armee (Verteidigung), Labor Spiez,  Verteidigung des Luftraums eines militärischen NAZ, Eidgenössische Zollverwaltung Angriffs  Wiederherstellung der territorialen Integrität Kantone: Bevölkerungsschutz (Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, tech- nische Betriebe, Zivilschutz) Dritte: private Leistungserbringer, Skyguide (militarisiert)

Für die Fälle erhöhte Radioaktivität, Epidemien (Mensch und Tier), Talsperrenbruch und Satellitenabstürze liegt die Führung beim Bund. Bei politisch motivierten Geiselnahmen liegt die Führung beim Bund. Er hat auch die Federführung bei der gemeinsamen Verfolgung schwerer grenzüberschreiten- der komplexer Kriminalität (organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, grenzüberschreitende Wirtschaftskriminalität, terroristisch motivierte Straftaten, verbotener Nachrichtendienst, Sprengstoffdelikte, Korruption).

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Die Kantone erwarten Der Bund erwartet Die Gemeinden erwarten Die Kantone erwarten vom Bund: von den Kantonen: von den Kantonen: von den Gemeinden:

Koordination (über finanzielle Beteili- Einsatzbereitschaft der Partner- Koordination (über finanzielle Betei- Organisation, Ausrüstung und Aus- gung), Gewährleistung der Zusam- organisationen des Bevölkerungs- ligung), Gewährleistung der Zusam- bildung der Partnerorganisationen des menarbeitsfähigkeit schutzes (Ausbildungsstand, menarbeitsfähigkeit Bevölkerungsschutzes auf kommuna- Zusammenarbeit, Alarmierung, ler Ebene nach den gesetzlichen Vor- Ausrüstung) gaben Führung in Grosslagen Koordination und Führung in Katastrophen und Notlagen auf kantonaler Stufe Koordination und Führung gemäss Subsidiaritätsprinzip (zivile Führung und Kantonale Führungsorgane) in regionalen oder kommunalen Katastrophen und Notlagen Finanzierung von Alarmierungs- Finanzierung der Einsatzmittel und ausreichend finanzielle Mittel zur systemen, Kommunikationsinfrastruktur der Ausrüstung des Zivilschutzes Auftragserfüllung für den Bevölkerungs- und Zivilschutz, Ausrüstung und Material der Schutzan- lagen sowie standardisiertes Material und persönliches Einsatzmaterial für den Zivilschutz kantonsübergreifende Ausbildung (z. B. gemeindeübergreifende Ausbildung für Kader und Spezialisten), Herstellung (z. B. für Kader, Spezialisten und von didaktischem Material Führungsorgane) Durchführung von Übungen, Forschung Gefährdungsanalyse und Risikobe- Durchführung von Übungen Gefährdungsanalyse und Risikobewer- und Entwicklung wertung auf kantonaler Ebene tung auf kommunaler und regionaler Ebene internationale Kontakte und Zusammen- Bereitschaft und Fähigkeit zur Zu- Systemsteuerung und Controlling arbeit sammenarbeit in Katastrophen und Notlagen Rekrutierung für den Zivilschutz Spezialisierte Leistungen und Einsatz- mittel (Labor Spiez, NAZ)

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 13

1.3.4 Föderalismus und Finanzen

Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen ist seit 2008 in Kraft. Der Neue Finanzausgleich (NFA) soll mehr Effizienz und Kostenbewusstsein in der Leistungserbringung durch den Staat und einen besseren Ausgleich zwischen den Kantonen bewirken. Durch eine Entflechtung der Aufgaben und deren Zuweisung nach dem Subsidiaritätsprinzip sowie einer Bereinigung der Fi- nanzflüsse schafft er klare Zuständigkeiten bei Bund und Kantonen. Der NFA trägt dem Prinzip der fiskalischen Äquivalenz Rechnung (wer den Nutzen hat, trägt auch die Kos- ten) und ebenso der Kongruenz (wer zahlt, bestimmt). Damit schafft er Anreize für eine effizientere Leistungserbringung. Zudem wurden Voraussetzungen für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den Kantonen geschaffen. So soll ein Kanton, der für andere Leistungen erbringt, dafür entschädigt werden. Die Reform Bevölkerungsschutz 2001 orientierte sich bereits an den Prinzipien des NFA und nahm diese vorweg, insbesondere beim Zivilschutz. Die übrigen Partnerorga- nisationen des Bevölkerungsschutzes – Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, techni- sche Betriebe – lagen bereits bisher primär in kantonaler Verantwortung. Beim Zivilschutz standen zwei Optionen im Vordergrund: eine Beitragsfinanzierung von 30 Prozent durch den Bund über alle Aufgabenbereiche des Zivilschutzes einerseits, eine konsequente Finanzierung zu jeweils 100 Prozent durch Bund und Kantone gemäss definierten Zuständigkeiten anderseits. Die zweite Option entsprach besser dem Ziel einer Aufgaben- und Finanzierungsentflechtung; sie wurde im Dokument Eckwerte für das Leitbild Bevölkerungsschutz vom 24. März 2000 festgelegt, zu dem auch die Kan- tonsregierungen konsultiert wurden. Fortan galt, dass für die Bewältigung von Katast- rophen und Notlagen grundsätzlich die Kantone zuständig sind, für die Bewältigung machtpolitischer Bedrohungen und bewaffneter Konflikte grundsätzlich der Bund. Auf dieser Grundlage wurde die Aufteilung der Kosten zwischen Bund und Kantonen im Leitbild Bevölkerungsschutz vom 17. Oktober 200120 und im totalrevidierten Bevöl- kerungs- und Zivilschutzgesetz vom 4. Oktober 200221 geregelt. Dabei wurde den Vor- gaben des NFA Rechnung getragen. Die Kantone mussten insbesondere die Materialbe- schaffung für die Formationen des Zivilschutzes zur Bewältigung von Katastrophen und

Notlagen (Einsatzmaterial sowie persönliche Ausrüstung) und die von ihnen durchge- führte Ausbildung übernehmen. Bei den Sachausgaben übernahm der Bund vollumfäng- lich die Kosten für die Schutzanlagen und das anlagegebundene Material, die Systeme für die Alarmierung (Sirenen) und die Information der Bevölkerung (geschützte Sende- anlagen), die Kommunikationsinfrastruktur (insbesondere Polycom) und das standardi- sierte ABC-Schutzmaterial. Dies erfolgte im Interesse der Einheitlichkeit und zur Erfül- lung kantonsübergreifender Bedürfnisse, die eine gewisse Standardisierung notwendig machten. Bei den effektiven Kosten, die gemäss neuem Prinzip durch Bund und Kanto- ne zu tragen waren, ergab sich zunächst eine ausgeglichene Bilanz. Wegen der anste- henden Erneuerung von Zivilschutzmaterial wird sich diese aber in den nächsten Jahren zuungunsten der Kantone verändern. Der NFA hat insgesamt zur Klarheit bei Aufgaben- und Finanzierungsfragen beigetra- gen. Insbesondere beim Zivilschutz hat sich aber, vorab bezüglich Einsatzmaterial und

www.bevoelkerungsschutz.admin.ch > Dokumente > Grundlagen Bevölkerungsschutz 21 SR 520.1

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 14

persönlicher Ausrüstung, auch gezeigt, dass teils beträchtliche Auffassungsunterschiede zwischen Bund und Kantonen über Zuständigkeits- und Finanzierungsfragen bestehen. Der vorliegende Bericht soll deshalb auch die Aufgabenteilung und Finanzierung nach den Prinzipien des NFA noch einmal überprüfen und Lösungsmöglichkeiten aufzeigen.

1.3.5 Tendenzen im Bevölkerungsschutz in anderen Staaten

Die Bevölkerungsschutzsysteme in den europäischen Staaten sind stark durch die politi- schen und institutionellen Rahmenbedingungen geprägt. Die folgende Darstellung gibt einen Überblick über die unterschiedlichen Ausprägungen:

Zuständigkeiten Aufgaben Institutionen Dienstleistungsmodell

Zuständigkeit für Gefahrenabwehr Feuerwehren Freiwilligkeit Katastrophenschutz bei (Alltagsereignisse)

Deutschland Hilfsdienste den Bundesländern Katastrophenschutz Technisches Unterstützung durch den Zivilschutz Hilfswerk Bund, v.a. bei ABC- (Kriegsfall) Schutz, Sanitätsdienst, Personenbetreuung Zuständigkeit für Schutz von Bevölke- Feuerwehren (zivil und Freiwilligkeit Katastrophenschutz bei rung und Lebensgrund- militärisch) (plus grösserer Anteil

Frankreich den Departementen lagen bei Alltagsereig- Militäreinheiten ziviles und militäri- Staat koordiniert Mass- nissen und Katastro- sches Berufspersonal) nahmen und ist für Präven- phen tion zuständig Keine Vorkehrungen für den Kriegsfall Zuständigkeit für Koordi- Katastrophenschutz Feuerwehren und Freiwilligkeit nation und Richtlinien bei Forstwache (plus grösserer Anteil den Regionen Nationale und regionale ziviles und militäri- sches Berufspersonal) Italien Provinzen und Gemeinden Rettungsdienste setzen Vorgaben um Freiwillige Zivilschutz- Staat stellt nationale Koor- organisationen dination sicher Streitkräfte Forschungsinstitute Zuständigkeit für Bewältigung Feuerwehren Freiwilligkeit

Österreich Katastrophenschutz bei von Alltagsereignissen Rettungsorganisationen Bundesländern Katastrophenschutz Bund koordiniert Mass- Zivilschutz nahmen des Zivilschutzes Zuständigkeit für Ret- Brandbekämpfung, Integrierte Rettungs- Berufsmodell tungswesen bei Gemeinden Rettung, Nothilfe und dienste (in ländlichen Gebieten

Schweden Staat zuständig für Ausbil- Schutz in allen Lagen mit hohem Anteil dung und Überwachung Freiwilliger) der Rettungsdienste und Koordination der Mass- nahmen Zuständigkeit für das Brandbekämpfung, Integrierte Rettungs- Berufsmodell

Finnland Rettungswesen in allen Rettung, Nothilfe und dienste (in ländlichen Gebieten Lagen bei Gemeinden Schutz in allen Lagen mit hohem Anteil Staat zuständig für Pla- Freiwilliger) nung und Koordination

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Es lassen sich grob zwei Modelle unterscheiden:

Katastrophen- und Zivilschutzmodelle mit einem hohen Anteil an freiwilligem Per- sonal, wie er in allen Nachbarstaaten der Schweiz zu finden ist; bei diesem Modell ist der Katastrophenschutz als System verschiedener Organisationen aufgebaut, so- dass im Katastrophenfall die für die Bewältigung der Alltagsereignisse zuständigen professionellen Organisationen personell und materiell verstärkt werden können;
ein «institutionalisierter» Ansatz mit einem weitgehend professionalisierten, integ- rierten Rettungswesen für Brandbekämpfung, Rettung, Nothilfe und den Schutz in allen Lagen (vor allem in den skandinavischen Ländern). Es gibt auch beim Bevölkerungsschutz Trends zur verstärkten internationalen Zusam- menarbeit. So hat die EU 2007 beschlossen, zur Verbesserung der Krisenreaktionsfä- higkeit die Mitgliedsstaaten zur Bereitstellung von Bevölkerungsschutz-Modulen anzu- halten. Die diesbezüglichen standardisierten Fähigkeitsprofile werden im Rahmen des EU Civil Protection Mechanism erarbeitet. In diesem Zusammenhang ist auch für die Schweiz der Zugang zum Monitoring and Information Centre wichtig, da es im Ereig- nisfall den Informationsaustausch ermöglicht. Daneben werden Mittel des Bevölke- rungsschutzes, zum Beispiel im Rahmen der European Forest Fire Tactical Reserve, in Pools zusammengeführt und nach Bedarf den Mitgliedsstaaten zur Verfügung gestellt. Wie in der Schweiz lässt sich in Europa eine generelle Bedeutungszunahme des Bevöl- kerungsschutzes – im Sinne eines zivilen Katastrophenschutzes – feststellen. Die Ent- wicklungen und Prioritäten haben sich deutlich von der klassischen Zivilverteidigung (civil defence) im Falle eines bewaffneten Konflikts zum Zivilschutz (civil protection) bei der Bewältigung von Katastrophen und Notlagen verschoben.

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2 Verbundsystem Bevölkerungsschutz

2.1 Standbericht

2.1.1 Aufgaben

Das Verbundsystem Bevölkerungsschutz ist heute auf die Bewältigung von Katastro- phen und Notlagen ausgerichtet und schützt die Bevölkerung und ihre Lebensgrundla- gen zudem im Falle eines bewaffneten Konflikts. Im Einzelnen hat der Bevölkerungs- schutz folgende Aufgaben:22

Vorsorgliche Planungen und Massnahmen: Als Grundlage für vorsorgliche Pla- nungen und Massnahmen werden für den Bevölkerungsschutz auf den verschiede- nen staatlichen Ebenen Gefährdungs- und Risikoanalysen erstellt und aktualisiert. Diese bilden die Grundlage für Einsatzkonzeption, Organisation, Ausbildung, Aus- rüstung, Bestände und Infrastruktur der Partnerorganisationen sowie der Führungs- stäbe. Vorbereitungen für den Einsatz des Bevölkerungsschutzes (insbesondere des Zivilschutzes) im Kriegsfall werden heute nur noch in Teilbereichen getroffen (ins- besondere durch die Werterhaltung der Schutzinfrastruktur).
Sicherstellung der zivilen Führungsfähigkeit: Der Bevölkerungsschutz stellt mit seinen Führungsorganen auf Stufe Kanton und Gemeinde die Führungsfähigkeit der zivilen Behörden bei Katastrophen und Notlagen sowie bei einem bewaffneten Konflikt sicher. Dazu gehören die Warnung, Alarmierung und Verbreitung von Verhaltensanweisungen an die Bevölkerung, die Bereitstellung eines gemeinsamen Lagebildes, die Koordination der den zivilen Behörden unterstellten Einsatzmittel und die Bereitstellung der Führungsunterstützung.
Schutz, Rettung und Betreuung im Ereignisfall: Der Bevölkerungsschutz ist mit seinen Partnerorganisationen für die zivile Ereignisbewältigung bei Katastrophen und Notlagen sowie bei einem bewaffneten Konflikt zuständig. Dabei geht es ins- besondere um den vorsorglichen Schutz der Bevölkerung, um die Rettung im Er- eignisfall und die Betreuung der betroffenen Personen bei einem Ereignis. Das Verbundsystem Bevölkerungsschutz sorgt für Koordination und Zusammenarbeit der Partnerorganisationen Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technische Betriebe und Zivilschutz. Bei Bedarf können weitere Institutionen, die Armee, private Organisa- tionen und Unternehmen sowie allenfalls Zivildienstleistende beigezogen werden.

2.1.2 Aufgabenteilung Bund–Kantone und Finanzierung

Für den Bevölkerungsschutz sind grundsätzlich die Kantone zuständig. Der Bund hat vor allem eine koordinierende und unterstützende Funktion. Nur den Zivilschutz regelt der Bund weitgehend in eigener Zuständigkeit; den Kantonen obliegt hier die Umset-

Nach Art. 2 des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes ist es der Zweck des Bevölkerungsschutzes, die Bevölkerung und ihre Lebensgrundlagen bei Katastrophen und in Notlagen sowie im Falle be- waffneter Konflikte zu schützen sowie zur Begrenzung und Bewältigung von Schadenereignissen bei- zutragen.

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zung des Bundesrechts. Es gibt demnach im Bevölkerungsschutz Bereiche kantonaler, eidgenössischer und gemeinsamer Verantwortung23: Zuständigkeit Kantone Gemeinsame Zuständigkeit Zuständigkeit Bund

 Massnahmen bei  Weiterentwicklung des  Koordination und allenfalls Katastrophen und Notlagen Bevölkerungsschutzes Führung bei Ereignissen, die  Zeit- und lagegerechte  Information der Bevölkerung mehrere Kantone, die ganze Führung (präventiv und im Schweiz oder das grenznahe Ereignisfall) Ausland betreffen (im Einver-  Organisation des nehmen mit den Kantonen) Bevölkerungsschutzes  Internationale Zusammen- arbeit  Unterstützung der Kantone mit  Bereitschaft und Einsatz der spezialisierten Einsatzmitteln Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes  Überprüfung der Zusammen- arbeit von Bevölkerungsschutz  Ausbildung im mit anderen sicherheitspoliti- Bevölkerungsschutz schen Mitteln und Regeln der  Regelung der interkantonalen Ausbildungszusammenarbeit Zusammenarbeit  Warnung und Alarmierung der  Vollzug der Bundesvor- Behörden und der Bevölke- schriften beim Zivilschutz rung bei Gefahren, inkl. Be- reitstellung entsprechender Alarmierungs- und Kommuni- kationssysteme  Regelung der Schutzdienst- pflicht sowie von Ausbildung und Material im Zivilschutz  Massnahmen zur Verstärkung des Bevölkerungsschutzes bei bewaffneten Konflikten  Anordnungen bei erhöhter Radioaktivität, in Notfällen bei Stauanlagen, Epidemien und Tierseuchen  Anordnungen bei einem bewaffneten Konflikt (u.a. Schutzbauten)

Die Reform zum Bevölkerungsschutz 2001 orientierte sich an den Prinzipien des NFA, der einen grundsätzlichen Wechsel von der Beitrags- zur Zuständigkeitsfinanzierung vorsah. Für die meisten Partnerorganisationen hatte dies keine wesentlichen Verände- rungen zur Folge. Die Polizei, die Feuerwehr, das sanitätsdienstliche Rettungswesen und die technischen Betriebe lagen bereits vor der Reform hinsichtlich Zuständigkeit und Finanzierung primär in kantonaler oder kommunaler Verantwortung. Einzig der Zivilschutz als Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und Gemeinden war von der Ein- führung der Zuständigkeitsfinanzierung betroffen. Die Kosten der Polizei, der Feuerwehr, des Gesundheitswesens und der technischen Betriebe sind weitgehend von der Bewältigung von Alltags- und Grossereignissen be-

Nach den Vorgaben des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes und des Leitbilds Bevölkerungsschutz 2001.

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stimmt. Der Kostenanteil, der darüber hinaus für die Bewältigung von Katastrophen, Notlagen oder bewaffneter Konflikte ausgegeben wird, ist verhältnismässig gering. Beim Zivilschutz ist es umgekehrt: Seine Dimensionierung und Kosten richten sich nach der Unterstützung bei nichtalltäglichen Grossereignissen. Bei der finanziellen Entschädigung der Angehörigen der Partnerorganisationen des Be- völkerungsschutzes muss zwischen milizbasierten und professionellen Organisationen unterschieden werden: Bei den Milizorganisationen (Zivilschutz, Feuerwehr, Sanität24) hat der Zivilschutz eine Sonderstellung, weil Schutzdienstleistende beziehungsweise deren Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber für die Dauer der Dienstleistung mit Erwerbs- ersatz entschädigt werden. Sold und sonstige Entschädigungen gehen bei den anderen Milizorganisationen zulasten der Trägerschaft (Kanton oder Gemeinde). Bei den profes- sionellen Organisationen (Polizei, Berufsfeuerwehr25, Berufssanität26, technische Wer- ke) gehen die Personalkosten vollständig zulasten der Kantone oder Gemeinden.

2.1.3 Zuständigkeiten und Leistungen der Partnerorganisationen

Die fünf Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz haben folgende Zuständigkeiten:

die Polizei: die Aufrechterhaltung von Sicherheit und Ordnung;
die Feuerwehr: die Rettung und die allgemeine Schadenwehr;
das sanitätsdienstliche Rettungswesen: die medizinische Versorgung der Bevölke- rung und der Einsatzkräfte;
die technischen Betriebe: die Betreuung der technischen Infrastruktur, insbesondere der Elektrizitäts-, Wasser- und Gasversorgung, der Entsorgung sowie der Ver- kehrsverbindungen und der Kommunikationsinfrastruktur;
der Zivilschutz: den Schutz der Bevölkerung, die Betreuung von schutzsuchenden Personen, den Schutz der Kulturgüter, die Unterstützung der zivilen Führungsorga- ne und der andern Partnerorganisationen, Instandstellungsarbeiten sowie Einsätze zugunsten der Gemeinschaft. Die Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes tragen die Verantwortung für ihre jeweiligen Aufgabenbereiche selber und unterstützen sich gegenseitig bei der Erfüllung ihrer Aufgaben. Sie kommen in verschiedenen Phasen eines Ereignisses zum Einsatz. Polizei, Feuerwehr und Sanität sind Ersteinsatzmittel, deren Einsätze Stunden bis Tage dauern. Die technischen Betriebe und der Zivilschutz hingegen können ihre Einsatzkräf- te zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen Tage bis Wochen zur Verfügung stellen. Dabei ist zu beachten, dass ausser dem Zivilschutz alle Partnerorganisationen auch bei Katastrophen und Notlagen ihren Grundauftrag zu erfüllen haben und sich we- gen der kurzen Durchhaltefähigkeit möglichst rasch mit dem Gros ihrer Einsatzkräfte wieder zurückziehen müssen.

Zum Beispiel Samaritervereine. Zum Beispiel Berufsfeuerwehr Basel (Rettung Basel-Stadt), Bern, St. Gallen, Winterthur, Zürich (Schutz und Rettung Zürich), Biel, Neuenburg, Lausanne und Genf (Stadt und Flughafen). Zum Beispiel Schutz und Rettung Zürich, Sanitätspolizei Bern oder Rettung Basel-Stadt.

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Die Polizeikorps haben sich zur gegenseitigen Unterstützung in Konkordaten zusam- mengeschlossen. Eine Vereinbarung regelt zudem den interkantonalen Polizeieinsatz. Im Sanitätsbereich wird die interkantonale Zusammenarbeit durch den Koordinierten Sanitätsdienst27 sichergestellt. Die Zusammenarbeit der technischen Betriebe wird im Rahmen der entsprechenden Regierungskonferenzen geregelt. Beim Zivilschutz wurde im Jahr 2005 eine Vereinbarung über die interkantonale Hilfeleistung bei Katastrophen und Notlagen von allen Kantonen unterzeichnet. Die Feuerwehren arbeiten im Einsatz spontan – im Sinne der Nachbarschaftshilfe – über die Kantonsgrenzen hinweg zusam- men. Vereinbarungen bestehen, um den raschen interkantonalen Einsatz aus geografi- schen (z. B. Einsatz von Stützpunktfeuerwehren in einem Nachbarkanton) oder aus fachlichen Gründen (z. B. Chemiewehr, Strahlenwehr) zu gewährleisten. In den letzten Jahren wurden auch Feuerwehrfusionen über Kantonsgrenzen hinweg realisiert. Die «Philosophie» des Verbundsystems Bevölkerungsschutz hat sich in den letzten Jah- ren auch in kantonalen und regionalen Strukturen niedergeschlagen: Die verschiedenen Partnerorganisationen wurden unter dem Dach übergreifender Führungsstäbe zusam- mengeführt, und in einer zunehmenden Anzahl Kantone tragen die zuständigen Ämter den Begriff «Bevölkerungsschutz» in ihrem Namen. Am 6. Januar 2011 haben sich zu- dem auf Regierungsebene die Schweizerische Konferenz der Kantonalen Militär- und Zivilschutzdirektoren und -direktorinnen (MZDK) und die Regierungskonferenz der Feuerwehr Koordination Schweiz (RK FKS) zur gemeinsamen Regierungskonferenz Militär, Zivilschutz, Feuerwehr (RK MZF) zusammengeschlossen, womit nun die bei- den grossen Milizorganisationen im Bevölkerungsschutz, Zivilschutz und Feuerwehr, durch eine einzige Regierungskonferenz politisch koordiniert werden.28 Die Schnittstellen bei den Aufgaben der Partnerorganisationen (und Dritten) sind nicht in allen Bereichen klar geregelt. Es bestehen teilweise unterschiedliche Auffassungen. So setzen einige Regionen den Zivilschutz nicht mehr nur als Mittel der zweiten Staffel zur Unterstützung der Blaulichtorganisationen ein, sondern als Ersteinsatzmittel. Damit gehen sie in Richtung eines integrierten Modells, bei dem Feuerwehr und Zivilschutz kombiniert eingesetzt werden.29 Unklarheiten bestehen auch im Gesundheitswesen, wo

der Betrieb der geschützten sanitätsdienstlichen Infrastrukturen durch das Gesundheits- wesen teilweise ungenügend geregelt ist. Einige Kantone sind deshalb daran, wieder einen Zivilschutz-Sanitätsdienst aufzubauen. Klärungsbedarf besteht weiter bei der Aufgabenzuordnung an die Partnerorganisationen beim ABC-Schutz sowie bei den technischen Betrieben, wo durch die Privatisierung vieler ehemals staatlicher Unter- nehmen (z. B. Telekommunikation, Energie-, Wasserversorgung) der Einbezug dieser Betriebe in die Katastrophendispositive schwieriger geworden ist.

Vergleiche Konzept 96 Koordinierter Sanitätsdienst (KSD) vom 8. September 1997. Dieses Konzept wurde von allen Kantonsregierungen und vom Bundesrat gutgeheissen und verpflichtet die föderal or- ganisierten Organe zur partnerschaftlichen Zusammenarbeit. Der Koordinierte Sanitätsdienst wird als Erweiterung des öffentlichen Gesundheitswesens verstanden und soll durch den koordinierten Einsatz von Mitteln der Armee, des Zivilschutzes und ziviler Organisationen die bestmögliche Versorgung der Patientinnen und Patienten gewährleisten. Gleichzeitig wurde auf operativer Ebene die Plattform der ABC-Koordinatoren in die RK MZF integ- riert. Dabei übernimmt der Zivilschutz teilweise auch Aufgaben, die nach herkömmlicher Aufgabenteilung den Feuerwehren zufielen (z. B. Elementarschadenbewältigung, Rettung aus Trümmerlagen).

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 20

2.1.4 Zusammenarbeit mit weiteren Partnern

2.1.4.1 Beiträge der Armee

Die Armee ist nicht Teil des Verbundsystems Bevölkerungsschutz, sondern einer der Partner im übergeordneten Sicherheitsverbund Schweiz. Bei der Bewältigung von Ka- tastrophen und Notlagen sind die Kantone je nach Art und Dauer des Ereignisses auf Mittel der Armee angewiesen. Diese Mittel kommen auf Begehren der Kantone und nach dem Subsidiaritätsprinzip zum Zuge: Einsätze der Armee werden so weit geleistet, als die Behörden ihre Aufgaben mit den zivilen Mitteln im kantonalen und regionalen Verbund in personeller, materieller oder zeitlicher Hinsicht nicht selbst bewältigen kön- nen. Die Armee erhöht dadurch die Durchhaltefähigkeit und bricht personelle Belas- tungsspitzen bei den bereits eingesetzten Mitteln des Verbundsystems Bevölkerungs- schutz. Die Einsätze der Armee finden grundsätzlich unter ziviler Einsatzverantwortung statt; die Einsatzführung liegt bei der Armee. Die Armee ist darauf ausgerichtet, Leistungen zur Unterstützung der zivilen Behörden permanent aus dem Stand oder nach nur kurzer Vorbereitungszeit und für Wochen zu erbringen. Praktisch sofort sind vor allem Durchdiener verfügbar, die nach ihrer Grund- ausbildung in Bereitschaftsverbände eingeteilt werden. Dazu kommt Berufs- und Zeit- militär sowie ziviles Personal. Diese Mittel können im Luftpolizeidienst, in der Katast- rophenhilfe sowie für Sicherungs- und Unterstützungsaufgaben für die zivilen Behörden eingesetzt werden. Nach kurzer Vorbereitungszeit (Wochen) können auch Truppen in der letzten Phase der Grundausbildung oder Wiederholungskurse leistende Verbände eingesetzt werden. Diese Truppenkörper sind für Konferenz- und Objektschutzaufgaben sowie bei Katastrophen und Notlagen vorgesehen. Nach mittlerer Vorbereitungszeit können weitere Verbände eingesetzt werden; diese müssen aber dafür eigens aufgeboten werden. Die Armee ist in den Koordinierten Bereichen unterschiedlich stark einbezogen. Ihre Leistungen werden dabei auf zwei verschiedene Arten erbracht: stille Beiträge (Dienst- leistungen, die in der ordentlichen Tätigkeit der Verwaltung oder Truppen erbracht wer- den und keine ausserordentliche Bereitstellungen von Personal oder Material erfordern) und aktive Beiträge (Dienstleistungen, die ausserordentliche Bereitstellungen von Per- sonal beziehungsweise Material erfordern). Für aktive Beiträge wenden sich zivile Leis-

tungsempfänger bzw. das Steuerungs-/Lenkungsorgan des entsprechenden Koordinier- ten Bereichs an die Armee. Militärische Katastrophenhilfe leisten Truppenformationen, die durch ihre Ausbildung, Ausrüstung, Bereitstellung und Alarmierung dazu befähigt sind (Rettungstruppen), und weitere Truppenformationen, die beigezogen werden können. Damit Hilfe zeitgerecht erbracht werden kann, hat die Armee einen spezialisierten Katastrophenhilfeverband in permanenter Bereitschaft. Zusätzlich sind weitere spezialisierte Mittel verfügbar, wenn sich gerade Katastrophenhilfe-, Genie- oder Pontonierformationen im Dienst befinden. Weitere zur Unterstützung der Katastrophenhilfe befähigte Verbände sind ebenfalls in erhöhter Bereitschaft, zum Beispiel für Luftaufklärung und Lufttransport, Führungsun- terstützung und Logistik. Die militärische Katastrophenhilfe erfolgt sowohl in der un- mittelbaren Ereignisbewältigung wie in der Phase der Überlebenshilfe. Eine Besonder- heit ist die Spontanhilfe: Diese ist durch gerade im Schadenraum anwesende und in der Regel nicht speziell für Katastrophenhilfe befähigte Verbände auf direktes Gesuch hin

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 21

möglich. Die Spontanhilfe ist auf den Einsatzraum des betreffenden Verbandes und auf

24 Stunden Dauer beschränkt.

Die ABC-Abwehr der Armee soll durch präventive und reaktive Massnahmen die Über- lebenschancen von Menschen, Tieren und Pflanzen verbessern. Dazu gehört die Einsatzequipe VBS, die zusammen mit dem Labor Spiez betrieben wird und von der NAZ alarmiert und eingesetzt werden kann. Zusätzlich existiert eine Messorganisation Radioaktivität der Armee mit Messequipen, die für die NAZ eingesetzt werden kann. Die Messorganisation und die Einsatzequipe VBS werden demnächst zusammengelegt. Mit der ABC-Abwehr aller Truppen ist die Armee flächendeckend fähig, sich gegen ABC-Bedrohungen zu wappnen (Prophylaxe), Freisetzungen von A-, B- oder C- Agen- zien zu erkennen und zu melden (ABC-Spürdienst), mit Sofortmassnahmen das Überle- ben zu sichern (Sofortdekontamination und behelfsmässige ABC-Dekontamination) und durch permanente Beobachtung und Messung die Lageentwicklung zu verfolgen (ABC- Meldungen). Die ABC-Abwehrtruppen können rasch und in grösseren Räumen Infor- mationen über Vorhandensein, Art und Ausmass einer ABC-Kontamination gewinnen, diese den Truppenkommandanten oder zivilen Einsatzkräften melden sowie kontami- nierte Gebiete absperren und nicht kontaminierte Gebiete freigeben. Sie können zudem mit ABC-Probenahme und mobilen oder stationären Laboreinrichtungen den Nachweis über Art, Menge, Konzentration/Intensität von ABC-Agenzien erbringen und mit gründ- licher ABC-Dekontamination Personen, Patientinnen und Patienten, Geräte, Grossgerä- te und Fahrzeuge von Kontamination befreien, sodass diese nicht mehr gefährdet sind beziehungsweise davon keine Gefahr mehr ausgeht. Der Sanitätsdienst der Armee kann den Koordinierten Sanitätsdienst verstärken. Der Umstand, dass der Oberfeldarzt heute gleichzeitig Beauftragter des Bundesrates für den Koordinierten Sanitätsdienst ist, erleichtert die rasche Unterstützung. Mit dem Informa- tions- und Einsatzsystem (IES) hat der Koordinierte Sanitätsdienst ein elektronisches Informationsinstrument, das jederzeit eine Übersicht über die vorhandenen sanitäts- dienstlichen Ressourcen gibt. Die sanitätsdienstliche Unterstützung der zivilen Füh- rungsorgane wird durch den Beauftragten für den Koordinierten Sanitätsdienst gesteu- ert. Es geht dabei um die Koordination zwischen Bundesstellen und den Kantonen, um das Bereithalten einer strategischen Reserve von 800 Betten durch sieben geschützte

Spitäler und das Militärspital Einsiedeln (low level care), um den Betrieb dieser ge- schützten Einrichtungen mit Spitalformationen und um die Dekontamination von Perso- nen in bezeichneten Dekontaminationsspitälern. Dazu kommt die medizinische Über- wachung und Risikobeurteilung im B-Bereich für die Kantone, die Bereithaltung von Material durch die Armeeapotheke und die subsidiäre Verstärkung des zivilen Gesund- heitswesens. Die Zusammenarbeit zwischen den kantonalen Mitteln des Bevölkerungsschutzes und der Armee funktioniert gut. Die Armee dupliziert nicht die zivilen Mittel, sondern be- schafft für die eigenen Nutzung Schwergewichtsmittel, die komplementär sind zu jenen der zivilen Partner. Zudem hat sie ausgerichtet auf den militärischen Gebrauch Mittel, die bei den zivilen Partnern fehlen, zum Beispiel Lufttransportmittel, Brückenmaterial sowie Schiffe und bewaffnete Patrouillenboote.

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2.1.4.2 Beiträge des Zivildienstes

Der Zivildienst ist ein ziviles Mittel des Bundes. Zivildienstleistende erfüllen die Dienstpflicht ausserhalb der Armee mit gemeinnütziger Arbeit für Staat und Gesell- schaft. Gemäss Zivildienstgesetz vom 6. Oktober 199530 leistet der Zivildienst auch Beiträge zur nationalen Sicherheitskooperation31 und zum Schutz und zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Damit ist er auch ein Instrument der Sicherheitspolitik, wobei über die Frage, welche konkreten sicherheitspolitischen Beiträge er leisten kann und soll, noch Unklarheit herrscht. Im Inland soll der Zivildienst gemäss Zivildienstgesetz zur Prävention von Naturkatast- rophen und, wenn ein grösseres Schadenereignis eingetreten ist, zur längerfristigen Schadensbehebung und zur Unterstützung der Zivilbevölkerung eingesetzt werden. Weil der Status der Zivildienstleistenden weitestgehend jenem der Armeeangehörigen entspricht, können Zivildienstpflichtige auch zu ausserordentlichen Einsätzen verpflich- tet werden.32 Für ausserordentliche Zivildiensteinsätze liegt die Aufgebotskompetenz beim Bundesrat, für Einsätze zur Katastrophen- und Nothilfe bei der Vollzugsstelle für den Zivildienst. 2005 und 2006 sind Gruppeneinsätze zur Behebung der Folgen von Naturkatastrophen durchgeführt worden, vornehmlich für spätere, länger dauernde In- standstellungsarbeiten. Die Zahl der Zivildienstpflichtigen wächst: Ende 2010 lag sie bei 23 227, für Ende 2011 ist ein Bestand von 26 000 prognostiziert; davon haben mehrere hundert eine Kaderaus- bildung der Armee absolviert. Systematisch ausgebildetes Kader oder Führungsstruktu- ren, die Einsätze im Verband zuliessen, fehlen jedoch. Individuelle Einsätze von mehre- ren Monaten Dauer sind zwar möglich, die Einsatzbereitschaft des Zivildienstes als Or- ganisation ist aber derzeit tief: Gruppen von Zivildienstleistenden können nicht aus dem Stand alarmiert und eingesetzt werden, sie sind nicht speziell ausgebildet und haben ausser wetterfester Arbeitskleider weder eine eigene Ausrüstung noch eine eigene Infra- struktur. Die Vorbereitung für einen Gruppeneinsatz erfordert deshalb mehrere Wochen. Der Zivildienst eignet sich deshalb nicht als Mittel der Sofort- und Nothilfe und tritt nicht in Konkurrenz zu Blaulichtorganisationen, Zivilschutz und Armee. Der Einsatz von Einzelpersonen ist rasch möglich. Einzelne Personen können in mehrmonatigen

Einsätzen für Präventions- und Wiederaufbauarbeiten eingesetzt werden.

2.1.4.3 Beiträge der wirtschaftlichen Landesversorgung

Aufgabe der wirtschaftlichen Landesversorgung ist die Sicherstellung der Versorgung des Landes mit lebenswichtigen Gütern und Dienstleistungen im Falle von schweren Mangellagen. Nach dem Subsidiaritätsprinzip tritt der Staat jedoch bei der Erfüllung dieses verfassungsmässigen Auftrags nicht etwa an die Stelle der Wirtschaft, vielmehr sorgt er mit gezielten Massnahmen dafür, dass die Wirtschaft ihre Versorgungsfunktion wieder selber wahrnehmen kann. Damit die Landesversorgung im Verbund mit dem Bevölkerungsschutz einen Beitrag zur Bekämpfung einer Krise leisten kann, wird eine schwere wirtschaftliche Mangellage vorausgesetzt, die aber nur dann angenommen 30 SR 824.0 Das Konzept der nationalen Sicherheitskooperation ist durch den Sicherheitsverbund Schweiz ersetzt worden (gemäss SIPOL B 2010). Bisher sind allerdings noch nie ausserordentliche Zivildiensteinsätze angeordnet worden.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 23

werden darf, wenn die mangelnde Versorgungsleistung für die Gesamtversorgung eine lebenswichtige Bedeutung hat. Indiziert ist eine solche Mangellage etwa dann, wenn eine generelle Unterversorgung besteht oder wenn bei einer Monopolsituation der einzi- ge Anbieter oder bei einem Oligopol einzelne bedeutende Anbieter eines lebenswichti- gen Produkts oder einer lebenswichtigen Dienstleistung ausfallen. Von einem Ange- botsausfall müssen zudem grössere Teile des Landes betroffen sein. Entscheidend ist letztlich aber stets, dass die Wirtschaft einer solchen Versorgungskrise aus eigener Kraft nicht mehr Herr wird. Im globalisierten Güteraustausch kommt heutzutage vor allem den Dienstleistungen, namentlich den Transporten, der Telekommunikation und der Informationstechnologie, eine zunehmend grössere Bedeutung zu. Durch entsprechende Vorbereitungsmassnah- men der wirtschaftlichen Landesversorgung gilt es deshalb, die Widerstandsfähigkeit der Wirtschaft und ihrer lebenswichtigen Betriebe zu stärken, damit ihre Versorgungs- funktion in einer Krise sichergestellt werden kann.

2.1.4.4 Beiträge der Fachdienste

Fachdienste auf allen Ebenen der Gemeinwesen erfüllen wichtige Aufgaben im Bevöl- kerungsschutz: Sie stellen die allgemeinen Gefahrengrundlagen wie z. B. Gefahren- und Risikokarten. Bei unmittelbar drohender Gefahr oder bei Ereignissen beurteilen sie z. B. als Lawinen- und/oder Naturgefahrenkommissionen in den Gemeinden und Kantonen die Gefahrensituation und bereiten Entscheidgrundlagen für Führungsorgane vor. Sie planen und begleiten die Ausführung von Notfallmassnahmen durch die Einsatzkräfte. Im Bereich der Naturgefahren hat der Bundesrat zur Verbesserung der Handlungsfähig- keit der Fachdienste und zur besseren Vernetzung mit den Führungsorganen in den Jah- ren 2007 und 2010 im Zusammenhang mit dem Projekt Optimierung von Warnung und Alarmierung (OWARNA) Massnahmen beschlossen33 und verschiedenen Bundesstellen Aufträge erteilt, die bis 2018 gemeinsam mit den Kantonen umzusetzen sind. Insbeson- dere muss die Vorhersage von Naturereignissen und die Information der Bevölkerung in Gefahrensituationen und bei Ereignissen verbessert sowie die Einsatzfähigkeit der Fachdienste gestärkt werden. Die Massnahmen werden durch den Lenkungsausschuss Intervention Naturgefahren LAINAT koordiniert. Auch im ABC-Bereich spielen die verschiedenen Fachdienste und Fachexperten eine wichtige Rolle. Sie koordinieren die Vorsorgemassnahmen, beraten und unterstützen im Ereignisfall die Führungsorgane sowie die Einsatzorganisationen mit entsprechenden Fachexpertisen. Diese Fachstellen beziehungsweise Fachexpertinnen und -experten sind teils im Pikettdienst organisiert, sodass sie rasch die notwendige fachliche Unterstüt- zung leisten können. Sie leisten damit einen wesentlichen Beitrag zum Schutz der Be- völkerung sowie der Umwelt bei ABC-Gefahren. Organisatorisch sind die ABC- Fachstellen sowie ABC-Koordinatorinnen und -Koordinatoren in der Koordinations- plattform ABC der Kantone (KPABC) zusammengeschlossen, die wiederum mit den Fachstellen auf Bundesstufe vernetzt ist.

Gestützt auf den Schlussbericht OWARNA vom 12. Dezember 2006 und den Folgebericht OWARNA vom 26. Mai 2010 (www.planat.ch).

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2.1.5 Zivile Führung und Lageverbund

Die Behörden auf Bundes- und Kantonsebene sind gesetzlich verpflichtet, (zivile) Füh- rungsorgane für die folgenden Aufgabenbereiche zu bilden:

Information der Bevölkerung über Gefährdungen, Schutzmöglichkeiten und Schutz- massnahmen;
Warnung und Alarmierung sowie Verhaltensanweisungen an die Bevölkerung;
Sicherstellen der Führungsfähigkeit;
Koordination der Vorbereitungen und Einsätze der Partnerorganisationen;
Sicherstellen einer zeit- und lagegerechten Bereitschaft sowie der personellen und materiellen Verstärkung des Bevölkerungsschutzes für bewaffnete Konflikte. Der Bundesrat und die Kantonsregierungen sind in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbe- reichen für die politische Führung und das Krisenmanagement zuständig. Die Führung muss mental und fachlich auf solche Lagen vorbereitet sein, und die Unterstützungsor- gane müssen in ihren Strukturen und Abläufen fähig sein, die benötigten Leistungen und Produkte (z. B. Lagedarstellung, Handlungsoptionen, Anträge) zur richtigen Zeit zu erbringen. Führungsgrundsätze können die Regelung der Zusammenarbeit und der Kompetenzabgrenzungen erleichtern, ersetzen aber nicht die vorgängige Auseinander- setzung mit den Herausforderungen und das Üben der Entscheidfindungsprozesse in den dafür vorgesehenen oder ad hoc zusammengesetzten Führungsstrukturen.

2.1.5.1 Führung Bund

Die Führung auf Stufe Bund ist in normalen, besonderen und ausserordentlichen Lagen grundsätzlich die Gleiche. Die Reaktionszeiten können aber in einer Krise durch Anpas- sungen des Führungsverhaltens und der Führungsorganisation (Einsatz von Krisenstä- ben) verkürzt werden.34 Der Bundesrat als oberste leitende und vollziehende Behörde der Schweiz ist verantwortlich für die politische Führung in nationalen und internationa- len Belangen. Die Departemente tragen die Linienverantwortung, die Departementchefs und -chefinnen zusätzlich die politische Verantwortung. Das oberste Koordinationsor- gan der Bundesverwaltung ist die von der Bundeskanzlerin oder vom Bundeskanzler geleitete Generalsekretärenkonferenz. Der Bundesrat kann Massnahmen zur Wahrung der Sicherheit, der Unabhängigkeit und der Neutralität der Schweiz treffen, um eingetretenen oder unmittelbar drohenden schweren Störungen der öffentlichen Ordnung sowie der inneren oder äusseren Sicher- heit zu begegnen.35 Er hat damit die Kompetenz für das Krisenmanagement in allen Sicherheitsbereichen: polizeiliche Gefahrenabwehr, Staatsschutz und Strafverfolgung, Vorbeugung und Bewältigung von natur- und zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen, Abhalten und Abwehr eines militärischen Angriffs sowie Wahrung der Inte- ressen der Schweiz im Ausland und Beiträge zu internationalem Krisenmanagement.

Weisungen vom 24. Oktober 2007 über organisatorische Massnahmen in der Bundesverwaltung zur Bewältigung besonderer und ausserordentlicher Lagen; BBl 2007 8293. Art. 185 der Bundesverfassung; SR 101.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 25

Der Sicherheitsausschuss des Bundesrates besteht aus den Chefinnen und Chefs des VBS (Vorsitz), des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements und des Eidgenössi- schen Justiz- und Polizeidepartements (EJPD). Er bereitet Beratungen und Entscheide des Bundesrats in sicherheitspolitischen Fragen vor und koordiniert sicherheitspolitisch relevante Geschäfte. Er beurteilt die sicherheitsrelevante Lage, koordiniert Aufträge an den Nachrichtendienst des Bundes und an das Bundesamt für Polizei, und er bespricht departementsübergreifende Bundesratsanträge sicherheitspolitischen Inhalts. Seit Anfang 2011 besteht der BST ABCN.36 Er ist ein Organ des Bundes und hat gemäss ABCN-Einsatzverordnung vom 20. Oktober 201037 folgende Aufgaben:

Zurverfügungstellung von Szenarien für die vorsorgliche Planung;
Koordination der vorsorglichen Planung und Ausbildung zur Bewältigung von ABCN-Ereignissen;
Überprüfung der Einsatzbereitschaft durch regelmässige Übungen; Im Ereignisfall übernimmt der BST ABCN zusätzlich folgende Aufgaben:
Beurteilung der Gesamtlage;
Antragstellung an den Bundesrat für Massnahmen zur Bewältigung eines ABCN- Ereignisses sowie Koordination und Vollzug dieser Massnahmen;
Koordination mit weiteren Stäben des Bundes, mit den kantonalen Führungsorganen und mit den zuständigen Stellen im Ausland;
Koordination der Fachunterstützung der Kantone durch die zuständigen Bundesämter und des Einsatzes der zusätzlich erforderlichen Ressourcen. Als permanente Stabsstelle des BST ABCN verfolgt die NAZ mit ihrem Melde- und Lagezentrum laufend und in enger Zusammenarbeit mit den betroffenen Ämtern die bevölkerungsschutzrelevante Lage in der Schweiz und beurteilt diese. Mit der elektroni- schen Lagedarstellung38 trägt sie zum Wissensgleichstand unter den Partnern des Be- völkerungsschutzes bei. Die bevölkerungsschutzrelevante Lage konzentriert sich auf die natur- und technologiebedingten Gefahren, deren Auswirkungen auf kritische Infra- strukturen sowie die zur Bewältigung des Ereignisses erfolgten Aktivitäten. Sie ergänzt damit die Bedrohungslage, die vom Nachrichtendienst des Bundes und anderen Bun- desbehörden erstellt wird. Bei Bedarf kann der Bund Ad-hoc-Stäbe, Koordinationsorgane oder Task-Forces bil- den. Diese haben, wie die Sonder- und Krisenstäbe, nur beschränkte Weisungs- oder

Entscheidbefugnisse und unterstützen den Bundesrat, die Departemente oder Dritte,

Der Bund hat weitere Sonder- und Krisenstäbe, die auf die Bewältigung bestimmter Ereignisse ausge- richtet sind und nur im Ereignisfall aufgeboten werden. Ihre Bereitschaft wird durch Alarmorganisati- onen, Piketts, feste Standorte und Infrastrukturen sowie regelmässige Trainings zusammen mit exter- nen Partnern (u.a. Kantone) sichergestellt (z. B. SOGE, Sonderstab Geiselnahme und Erpressung). 37 SR 520.17 Durch die Sammlung der Informationen von Kantonen, Fachstellen, Netzbetreibern und weiteren Partnern entsteht in der elektronischen Lagedarstellung ein Gesamtbild. Die zusammenfassenden La- geberichte und -karten der NAZ verdichten die Informationen und geben einen Überblick über die La- ge in der Schweiz und im Ausland.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 26

indem sie, basierend auf den Produkten des Nachrichtenverbunds Schweiz39 und weite- rer Quellen, die Grundlagen für die Lagebeurteilung und Entscheidfindung beschaffen, Entwürfe für Anordnungen oder Anträge erarbeiten und den Vollzug von Entscheiden überwachen. Zudem koordinieren sie die Zusammenarbeit zwischen den Departementen und externen Stellen.

2.1.5.2 Führung Kantone

Das Krisenmanagement auf Stufe Kanton ist mit jenem des Bundes vergleichbar. Pri- mär sind dafür die Direktionen beziehungsweise Departemente sowie kantonalen Ämter verantwortlich. Sie bereiten sich inhaltlich und organisatorisch (Task Forces, Sonder- stäbe) auf die Bewältigung von Krisenlagen vor und stellen der kantonalen Exekutive entsprechende Anträge. Innerhalb des Kantonsgebiets trägt die Kantonsregierung die politische Verantwortung für die Sicherheit der Bevölkerung. Wie der Bund arbeiten die Kantone im Ereignis- oder Krisenfall so lange wie möglich in ihren ordentlichen Strukturen: Bei Alltagsereig- nissen führt eine Einsatzleiterin oder ein Einsatzleiter – in der Regel eine Führungsper- son der Polizei oder Feuerwehr – die Partnerorganisationen. Wenn mehrere Partneror- ganisationen zusammen über längere Zeit im Grosseinsatz stehen, übernimmt das Kan- tonale Führungsorgan (KFO)40 die Koordination der Mittel und die Sicherstellung der Verbindung zu den vorgesetzten Regierungsstellen. Das KFO steht bei Katastrophen und Notlagen immer in der Führungsverantwortung, die operative Führung der Einsatz- kräfte delegiert es aber in der Regel an die Führungskräfte der eingesetzten Formatio- nen. Das KFO beurteilt die Bedrohungen und Gefahren und veranlasst Planungen und Vorbereitungen. Es berät die Exekutive und schlägt allfällige Notmassnahmen vor. Im Einsatz koordiniert beziehungsweise führt das KFO den Einsatz von Polizei, Feuerwehr, Gesundheitswesen, technischen Betrieben, Zivilschutz sowie Dritten (z. B. Armee oder zivilen Partnern). Das KFO besteht in der Regel aus der Leitung, Vertreterinnen und Vertretern der Verwaltung und den Ressortchefinnen oder -chefs von Polizei, Feuer- wehr, Gesundheitswesen, technischen Betrieben und Zivilschutz. Bei Bedarf werden weitere Spezialistinnen und Spezialisten aufgeboten. Bei der Katastrophenhilfe und Hilfe in Notlagen spielt grundsätzlich die Nachbar- schaftshilfe; zum Teil gibt es auch regionale Vereinbarungen. Es gibt wenig bindende Vereinbarungen zwischen den Kantonen. Auf nationaler Ebene schlossen die Kantone 2005 eine entsprechende Vereinbarung für den interkantonalen Einsatz des Zivilschut- zes ab.41 Die Bewältigung von Schadenereignissen in den vergangenen Jahren (Sturm Lothar 1999, Hochwasser 2005 und 2007) hat gezeigt, dass die Führungs- und Einsatz-

kräfte der Kantone, insbesondere die Feuerwehr und der Zivilschutz, sich rasch, unbü- rokratisch, wirksam und über längere Zeit gegenseitig unterstützen können.

Bei diesem Nachrichtenverbund machen sich mit Sicherheitsfragen befasste Behörden von Bund und Kantonen lagerelevante Informationen gegenseitig zugänglich. Das Lagebild, das vom NDB geführt wird, ist für alle angeschlossenen Stellen auf einer geschützten elektronischen Plattform abrufbar. In einzelnen Kantonen spricht man auch vom Kantonalen Führungsstab (KFS) oder vom Kantonalen Krisenstab (KKS). Vereinbarung vom 13. Mai 2005 über die interkantonale Hilfeleistung durch den Zivilschutz bei Ka- tastrophen und Notlagen (von allen Kantonen unterzeichnet).

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 27

Seit Herbst 2009 sind die Stabschefinnen und -chefs der KFO im Rahmen der Konfe- renz der Kantonalen Verantwortlichen für Militär, Bevölkerungsschutz und Zivilschutz in einer interkantonalen Konferenz zusammengeschlossen. Gleiches gilt für die ABC- Koordinatorinnen und -Koordinatoren der Kantone und des Bundes. Diese Plattformen dienen aber in erster Linie der Koordination vorsorglicher Massnahmen und nicht der Ereignisbewältigung.

2.1.5.3 Gemeinsame Führung Bund–Kantone

Der Bund hat mit dem Bundesrat, seinem Sicherheitsausschuss, dem BST ABCN sowie den Sonder- und Krisenstäben Gremien, die für die Bewältigung von Krisen auf Stufe Bund vorgesehen sind. Die Kantone sind in einzelnen beratenden und vorbereitenden Gremien des Bundes vertreten.42 Der mit dem SIPOL B 2010 geschaffene Konsultations- und Koordinationsmechanis- mus SVS (KKM SVS) soll die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen in der Sicher- heitspolitik und im Krisenmanagement verbessern. Die Hauptpartner des SVS – der Bund und die Kantone – sind im KKM SVS paritätisch vertreten. Der Bundesrat ist in der politischen Plattform mit den Chefinnen und Chefs des VBS und des EJPD vertre- ten, die kantonalen Fachkonferenzen mit den Präsidentinnen und Präsidenten der KKJPD und der RK MZF. Bei Bedarf können weitere Exekutivmitglieder beigezogen werden. Auf der operativen Ebene – im Steuerungsausschuss – sind Bundesämter und interkantonale Konferenzen, Fach- und Koordinationsgremien vertreten. Der Steue- rungsausschuss wurde Anfang 2011 gebildet und hat seine Arbeit aufgenommen. Sein Vorsitz soll durch eine Delegierte oder einen Delegierten wahrgenommen werden, der von Bund und Kantonen gemeinsam ernannt und durch eine Geschäftsstelle unterstützt wird. Die Wahl dieser oder dieses Delegierten wird im Verlauf des Jahres 2011 erfol- gen. In Fach- und Arbeitsgruppen sollen technische, einsatzspezifische und organisato- rische Problemstellungen sowie Ausbildungsfragen, inklusive Übungen, bearbeitet wer- den. Bisher existieren nur bei der Polizei Strukturen und Entscheidabläufe, die alle Kantone und die Zusammenarbeit zwischen den Kantonen und dem Bund abdecken. Bei der Ka- tastrophen- und Nothilfe fehlen zum Voraus festgelegte kantonsübergreifende Koordi- nations- und Führungsstrukturen sowie verbindliche und standardisierte Abläufe, die in Krisen eine effiziente Zusammenarbeit unter den Kantonen sowie zwischen den Kanto- nen und dem Bund fördern. Ein weiteres Element der gemeinsamen Führung von Bund und Kantonen ist die ge- meinsame Lagedarstellung. In dieser Hinsicht präsentiert sich die Situation in den Kan- tonen uneinheitlich: Eine Mehrheit der Kantone verfügt zwar über ein solches System, es besteht aber keine Einheitlichkeit. Verschiedene Kantone greifen auf mehr als ein System zurück. Weit verbreitet sind die elektronische Lagedarstellung der NAZ (in elf

Kantonen zumindest teilweise im Einsatz) sowie das Informations- und Einsatzsystem

Eine Vertretung der Kantone in entscheidbefugten Bundesgremien steht nicht zur Debatte; sie würde der verfassungsrechtlichen Kompetenzaufteilung grundlegend widersprechen.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 28

IES43 (in 18 Kantonen), die beide durch den Bund betrieben werden. Daneben gibt es eine Vielzahl anderer Systeme, darunter auch Eigenentwicklungen. In fast allen Kanto- nen wird die elektronische Lagedarstellung durch die Kantonspolizei betrieben, wobei teilweise auch andere Partner involviert sind (KFO, Zivil-/Bevölkerungsschutz, Kan- tonsspital). In den meisten Kantonen kann die elektronische Lagedarstellung von den Organen des Zivil- und Bevölkerungsschutzes benutzt werden, wobei sich diese Zu- griffsmöglichkeit in einigen Kantonen auf Katastrophenereignisse und Notlagen be- schränkt. Der Aufbau und die Einführung einer schweizweit einheitlichen elektronischen Lage- darstellung würden von einer Mehrheit der Kantone grundsätzlich begrüsst, von einigen aber auch abgelehnt. Dies wird damit begründet, dass die Idee einer einheitlichen elekt- ronischen Lagedarstellung zu spät lanciert worden sei und viele Kantone inzwischen eigene Lösungen erarbeitet und finanziert hätten. Einige Kantone schliessen eine Mitfi- nanzierung zwar nicht aus, beziehen diese jedoch in erster Linie auf eine mögliche kan- tonsspezifische Ausgestaltung des Systems. Eine Mehrheit der Kantone lehnt eine fi- nanzielle Beteiligung am Aufbau einer elektronischen Lagedarstellung aber ab, mit der Begründung, dass der Aufbau einer solchen Lagedarstellung Sache des Bundes sei. Die MZDK (die heutige RK MZF) hat in der Folge ablehnend zur gemeinsamen Entwick- lung einer «elektronischen Lagedarstellung Kantone» Stellung genommen und dem BABS empfohlen, die Vielfalt der eingesetzten Systeme dadurch einzuschränken, dass der Bund künftig nur noch ein System zur Verfügung stellt, das sämtliche Funktionen der bisher angebotenen Lösungen sowie die neu entwickelte Plattform GIN (Gemein- same Informationsplattform Naturgefahren) vereint. Die dafür notwendigen Arbeiten seien durch den Bund zu finanzieren. Es gilt zu berücksichtigen, dass die öffentlichen Netze, über die auf die elektronische Lagedarstellung IES und GIN zugegriffen wird, bei einem grösseren Stromausfall nicht mehr zur Verfügung stünden und die Erreich- barkeit unter den Partnern damit nicht mehr gesichert wäre. Mit dem geplanten Vorha- ben Polydata soll diese Lücke geschlossen werden.

2.1.6 Dienstpflicht, Rekrutierung und Bestände

Dienstpflicht und Rekrutierung Die Partnerorganisationen bauen auf unterschiedlichen Dienstmodellen auf: Die Polizei, das Gesundheitswesen und die technischen Betriebe sind Berufsorganisationen; der Zi- vilschutz und die Feuerwehr hingegen basieren grundsätzlich auf dem Milizprinzip. Im Rahmen des Gesundheitswesens (z. B. Samariter) und des Zivilschutzes sind jedoch auch freiwillige Dienstleistungen möglich, und bei den Berufsfeuerwehren als Teil der Feuerwehr handelt es sich um Berufsorganisationen. Somit setzen sich die Partnerorga- nisationen des Bevölkerungsschutzes aus professionellen Angehörigen, Freiwilligen wie auch Dienstpflichtigen (kantonal und national) zusammen.

Entsprechend unterschiedlich sind die Rekrutierungsverfahren: Die Berufselemente rekrutieren ihre Angehörigen auf dem Arbeitsmarkt. Bei den Feuerwehren regeln die

IES ist eine vom Koordinierten Sanitätsdienst aufgebaute webbasierte Plattform, welche die Prozesse der Führungs- und Einsatzorganisationen des Sanitätsdienstes im Alltag, bei Katastrophen und in Not- lagen unterstützt und neben weiteren Funktionen auch ein elektronisches Lagebild darstellen kann.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 29

Kantone die Rekrutierung und die Ausgestaltung der Dienstpflicht, wobei Zwangsrekru- tierungen eine Ausnahme sind und die Kompetenz zur Regelung der Dienstpflicht durch kantonales Recht teilweise an die Gemeinden delegiert wird. Während einige Kantone auf eine Feuerwehrdienstpflicht verzichten, besteht in den meisten anderen Kantonen eine unterschiedliche Dienstpflicht für Männer und teilweise auch für Frauen, wobei die Dienstpflicht auch durch die Bezahlung einer jährlichen Ersatzabgabe erfüllt werden kann. Der Zivilschutz ist analog der Militärdienstpflicht eine nationale Dienstpflicht. Das Rekrutierungsverfahren für die Schutzdienstpflichtigen wird gemeinsam mit der Armee durchgeführt.

Führungsorgane

Freiwillige Gesundheits- wesen Technische Betriebe

Kantonale/ Polizei Berufs- kommunale elemente Dienstpflicht Feuerwehr

Zivilschutz

Nationale Armee Dienstpflicht Zivildienst

Grafik: Personelle Zusammensetzung der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz

Während die Situation bei den Berufselementen im Bevölkerungsschutz klar und un- bestritten ist, präsentiert sich das Bild bei den milizbasierten Partnerorganisationen un- einheitlich und unübersichtlich. Problematisch ist insbesondere, dass aus Sicht der Dienstpflichtigen die Ungleichheiten der national geregelten Schutzdienstpflicht und der kantonal beziehungsweise kommunal geregelten Feuerwehrdienstpflicht44 teilweise als unbefriedigend empfunden wird, dies insbesondere bezüglich der ungleichen finanziel- len Entschädigung für Dienstleistende im Zivilschutz sowie in der Feuerwehr, bei der es keinen Erwerbsersatz wie beispielsweise bei der Armee gibt. Bei Miliz- und Freiwilli- genorganisationen zeichnen sich zudem Bestandesprobleme ab, insbesondere in den grösseren Gemeinden und Agglomerationen, weil es zunehmend schwierig wird, genü- gend Freiwillige zu finden, und der Zivilschutz seinerseits hat zudem Probleme, genü- gend qualifiziertes Personal für die anspruchsvoller werdenden Aufgaben zu finden, weil nur Militärdienstuntaugliche rekrutiert werden können. Verschiedene Nichtregie- rungsorganisationen (z. B. Samariter, Redog) leisten ausserdem auf freiwilliger Basis

Bei den Feuerwehren regeln die Kantone die Dienstpflicht, wobei sie die Zuständigkeit an die Ge- meinden delegieren können. Wenn eine Feuerwehrdienstpflicht besteht, dann ist sie entweder durch persönliche Dienstleistung oder durch eine entsprechende finanzielle Ersatzabgabe zu leisten. Die Feuerwehrdienstpflicht ist auf kantonaler Ebene für Männer und Frauen gleich geregelt. Zwangsrekru- tierungen bilden heute die Ausnahme; die meisten Feuerwehrleute leisten freiwillig Dienst.

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ebenfalls einen wichtigen Beitrag für das Verbundsystem Bevölkerungsschutz, ohne dass sie von ähnlichen Leistungen des Staates wie die Dienstpflichtigen profitieren kön- nen. Gerade bei grösseren Ereignissen ist aber deren Unterstützung wesentlich.

Bestände In der folgenden Tabelle sind die Bestände der Partnerorganisationen ersichtlich (die Bestände des Gesundheitswesens und der technischen Betriebe lassen sich nicht bezif- fern, da es sich nicht um einheitliche oder einzelne Organisationen handelt):

Partnerorganisation Bestand Polizei ca. 17 000 Feuerwehr ca. 101 000 (in ca. 1700 Organisationen), davon 1200 Berufsfeuerwehr- leute in 14 Organisationen Gesundheitswesen nicht bezifferbar (sanitätsdienstliches Rettungswesen ca. 2000) Technische Betriebe nicht bezifferbar Zivilschutz ca. 143 000 total (in 371 Organisationen) ca. 76 000 Aktive ca. 67 000 Personalreserve Tabelle: Bestände Partnerorganisationen Bevölkerungsschutz

2.1.7 Ausbildung

Die Angehörigen der Blaulichtorganisationen Polizei, Feuerwehr und sanitätsdienstli- ches Rettungswesen werden nach eigenen Lehrplänen und Standards ausgebildet, wobei sich eine kantonsübergreifende Zusammenarbeit etabliert hat. Bei der Polizei etwa bie- tet das Schweizerische Polizei-Institut Weiterbildungs- und Kaderkurse sowie Ausbil- dungsmaterialien für alle Polizeikorps an, bei den Feuerwehren spielt die Feuerwehr- Koordination Schweiz (FKS) eine ähnliche Rolle.45 Bei all diesen Ausbildungen steht die Bewältigung von Alltags- und Grossereignissen im Zentrum. Beim Zivilschutz erfolgt die Grundausbildung nach Vorgaben des Bundes in den Kan- tonen. Die Ausbildung der Zivilschutzkommandanten und deren Stellvertreter, der Ka- der und Spezialisten der Führungsunterstützung und des Kulturgüterschutzes sowie des Lehrpersonals für den Zivilschutz werden vom Bund durchgeführt. Die Ausbildung der Führungsorgane ist uneinheitlich: Auf den Stufen Gemeinde und Region werden diese gemäss kantonalen Vorgaben ausgebildet; daneben gibt es auch Ausbildungsmodule des BABS und der Feuerwehr Koordination Schweiz. Hinzu kom- men – je nach Kanton in unterschiedlicher Anzahl und Grösse – regelmässige Übungen auf Ebene der Kantone oder Regionen, teilweise in Zusammenarbeit mit weiteren Part- nern (z. B. der Armee).

Die FKS erlässt die Reglemente zur Ausbildung der Feuerwehren. Die Aus- und Weiterbildung er- folgt auf der Grundlage der Reglemente und der kantonalen Vorgaben auf lokaler, regionaler und kan- tonaler, zum Teil interkantonaler Ebene; die Koordination der Ausbildung wird zunehmend in den vier Koordinationsregionen des Feuerwehrwesens koordiniert. Die Aus- und Weiterbildung aller 1200 Feuerwehrinstruktorinnen und -instruktoren obliegt auf gesamtschweizerischer Ebene der FKS.

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Die Ursachen für Defizite im Bereich Ausbildung liegen in den kantonalen Unterschie- den, die unter anderem wegen unterschiedlicher Bedürfnisse und Anstrengungen beste- hen, sowie in den unterschiedlichen, zum Teil uneinheitlichen Ausbildungsangeboten einzelner Partner. Es fehlt nicht nur eine durch die Ausbildung der Führungsorgane und der Angehörigen der Partnerorganisationen getragene, gesamtschweizerische unité de doctrine im Bevölkerungsschutz, sondern auch eine durchgehende Kompatibilität der in Unterlagen und Lehrschriften verwendeten Terminologie. Bei der Lehrpersonalausbil- dung hingegen wurde die Zusammenarbeit mit den Partnerorganisationen, insbesondere mit der Feuerwehr und dem sanitätsdienstlichen Rettungswesen, intensiviert. Es werden gemeinsame methodisch-didaktische Ausbildungen durchgeführt.

2.1.8 Infrastruktur

Die Infrastruktur des Bevölkerungsschutzes besteht aus zwei Teilen: einer Vielzahl klar zugeteilter Infrastrukturobjekte der Partnerorganisationen (z. B. Spitäler, Feuerwehr- stützpunkte, Polizeiposten) sowie aus Elementen, die zwar als Zivilschutzinfrastruktur aufgebaut, heute aber grösstenteils für das gesamte Verbundsystem eingesetzt (z. B. Alarmierungssysteme) oder von den Führungsorganen (z. B. Kommandoposten) sowie anderen Partnerorganisationen (z. B. Polycom) genutzt werden. Es hat sich in der Praxis und besonders auch bei der Übung «Schweiz Dunkel» 2009 gezeigt, dass bei der sicheren Kommunikation innerhalb der Führungsebenen von Bund und Kantonen und zwischen diesen in Katastrophen und Notlagen erhebliche Lücken bestehen. Ein grossflächiger Stromausfall würde dazu führen, dass das Gros der Tele- fonleitungen, Mail- und Internetverbindungen der Stäbe des Bundes und der Kantone, die auf den öffentlichen Netzen basieren, ausfielen. Der Bundesrat und die Kantonsre- gierungen könnten in einer solchen Situation nur mit Schwierigkeiten miteinander kommunizieren. Weil davon auszugehen ist, dass Strompannen sich häufen werden, besteht hier Hand- lungsbedarf. Die in den achtziger Jahren speziell für solche Szenarien eingeführten Sys- teme wie das Regierungsnetz für die Telefonie (R-Netz) und Vulpus-Telematik für die verschlüsselte Meldungsübermittlung, beide vom Verteidigungsbereich bereitgestellt und finanziert, sind am Ende ihres Lebenszyklus (R-Netz: 2011; Vulpus-Telematik: ca. 2014). Es müssen neue Systeme beschafft werden, die den erhöhten Anforderungen bei der Krisenbewältigung in allen Lagen Rechnung tragen. Die dafür vom VBS vorgese- henen Führungskommunikationssysteme Polyconnect (Führungskommunikation zwi- schen Bund und Kantonen) und Polydata (stromsicherer Intranet-Zugriff auf Anwen- dungen wie ELD, GIN und IES von Bund und Kantonen) könnten einen wesentlichen Beitrag zur Sicherung der Führungsfähigkeit im Sicherheitsverbund Schweiz leisten; vorgängig müssen aber noch Fragen der Finanzierung und Zuständigkeit geklärt wer- den. Die ortsgebundenen Kommandoposten, die Systeme für die Alarmierung und Informa- tion der Bevölkerung (geschützte Sendeanlagen), die Kommunikationsinfrastruktur so- wie das standardisierte ABC-Material werden heute als Zivilschutzinfrastrukturen durch

den Bund finanziert und stehen im Katastrophenfall und in Notlagen dem Bevölke- rungsschutz zur Verfügung.

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2.2 Strategie Verbundsystem Bevölkerungsschutz

Der Bevölkerungsschutz ist als Verbundsystem für Führung, Schutz, Rettung und Hilfe konzipiert. Insgesamt hat die Etablierung dieses Systems trotz aller kantonalen Unter- schiede in den letzten zehn Jahren Fortschritte gemacht. Auf kantonaler und je nach Kantonsgrösse und -organisation auch auf regionaler und kommunaler Ebene existieren zivile Führungsstrukturen für Katastrophen und Notlagen, die das Zusammenwirken der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz und weiterer Partner (z. B. Armee) koor- dinieren können. Anderseits ist es bis heute nur ungenügend gelungen, die Idee des Be- völkerungsschutzes breit in der Bevölkerung, den Partnerorganisationen, involvierten Dritten und in der Politik zu verankern, und die Erwartungen des Bundes an die Kanto- ne und umgekehrt widersprechen sich teilweise. Der Bevölkerungsschutz muss deshalb – auch wenn die grundsätzliche Ausrichtung stimmt – weiterentwickelt und angepasst werden. Die künftige Strategie für den Bevölkerungsschutz besteht entsprechend aus Elementen, die gleich bleiben wie bisher, weil sie sich bewährt haben, und solchen, die neu sind, weil sich gezeigt hat, dass dort Handlungsbedarf besteht. Gleichbleibende Elemente der Strategie sind:

Die primäre Ausrichtung des Bevölkerungsschutzes auf die Bewältigung von Ka- tastrophen und Notlagen soll beibehalten werden. Das Verbundsystem muss sich auch in Zukunft an den für die Schweiz besonders relevanten und wahrscheinlichen Bedrohungen und Gefahren orientieren, und im Falle des Bevölkerungsschutzes sind dies natur- und zivilisationsbedingte Katastrophen und Notlagen.
Der Bevölkerungsschutz soll in der grundsätzlichen Verantwortung der Kantone verbleiben, und die verschiedenen Partner des Verbundsystems sollen im Rahmen ihrer jeweiligen Zuständigkeitsbereiche weiterhin auf bewährte Weise in den Kan- tonen und Gemeinden zusammenarbeiten. Die Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Partnerorganisationen im Verbundsystem Bevölke- rungsschutz ist weitgehend unbestritten und hat sich bewährt.
Die Aufteilung der Finanzierung zwischen Bund und Kantonen im Bevölkerungs- schutz soll grundsätzlich beibehalten werden, gemäss dem Prinzip der Zuständig- keitsfinanzierung. Für die Finanzierung der Partnerorganisationen sind die Kantone zuständig; der Bund finanziert wie bisher gewisse Teile des Zivilschutzes.

Die Führung von Einsätzen im Bevölkerungsschutz soll weiterhin grundsätzlich bei den Kantonen liegen. Die Kantone verfügen über das Gros der Mittel zur Bewälti- gung von Katastrophen und Notlagen.
Der Bund soll wie bis anhin im Einvernehmen mit den Kantonen Einsätze zur Be- wältigung von Katastrophen und Notlagen koordinieren und allenfalls führen, wenn mehrere Kantone, das ganze Land oder das grenznahe Ausland betroffen sind. In Fällen von Radioaktivität, Notfällen bei Stauanlagen, Satellitenabstürzen, Epide- mien, Tierseuchen und bei einem bewaffneten Konflikt liegt die Führung beim Bund. Der BST ABCN berät und unterstützt den Bundesrat bei der Führung solcher Einsätze und ist im Ereignisfall auch für die Koordination mit den Kantonen zu- ständig.
Auch die Zusammenarbeit von Bevölkerungsschutz und Armee soll grundsätzlich gleich bleiben. Wenn die Mittel zur Bewältigung einer Katastrophe oder Notlage

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nicht ausreichen oder bestimmte Mittel fehlen, kann die Armee zur subsidiären Un- terstützung der Kantone eingesetzt werden. Neue Elemente der Strategie sind:

Das Verbundsystem Bevölkerungsschutz muss in enger Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen weiterentwickelt und angepasst werden; dazu braucht es eine stärkere Koordination zwischen den verschiedenen Partnerorganisationen auf ge- samtschweizerischer Ebene. Das BABS soll deshalb seine Koordinationsfunktion für den Bevölkerungsschutz als Gesamtsystem stärker wahrnehmen als bisher. In diesem Zusammenhang ist auch zu prüfen, ob der Koordinierte Sanitätsdienst von der Armee ins BABS transferiert werden soll.
Um die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen zu verbessern und zu ver- einfachen, sollen auf Stufe Bund und Kantone jeweils klare Ansprechstellen – im Sinne von zentralen «Eingangs- und Ausgangstoren» – bezeichnet werden. Dabei muss zwischen Ereignisfall und Alltag unterschieden werden. Im Ereignisfall ist auf Stufe Bund die NAZ als permanente Stabsstelle des BST ABCN die zentrale Anlaufstelle und für subsidiäre Einsätze der Armee weiterhin die kantonalen territo- rialen Verbindungsstäbe; auf Stufe Kantone sind es im Ereignisfall die Kantonalen Führungsorgane. Für den Alltag sollen das BABS und die zuständigen kantonalen Ämter ebenfalls jeweils eine zentrale Ansprechstelle für alle Belange des Bevölke- rungsschutzes bezeichnen.
Die Aufgabenteilung im Bevölkerungsschutz ist grundsätzlich unbestritten, es gibt aber einzelne Schnittstellen zwischen Partnerorganisationen (und Dritten), die be- reinigt werden müssen. Dazu gehört insbesondere die Aufgabenteilung zwischen der Feuerwehr und dem Zivilschutz, wo etwa bei der Rettung aus Trümmerlagen Klärungsbedarf besteht, sowie die ABC-Abwehr. Ebenfalls zu klären – und wo nö- tig auf- und auszubauen – ist die Zusammenarbeit zwischen Fach- und Führungsor- ganen auf allen Ebenen der Gemeinwesen.
Der gemeinsame Lageverbund ist ein wesentliches Element für eine effiziente und wirksame Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen im Ereignisfall.46 Der Bund soll deshalb den bevölkerungsschutzrelevanten Lageverbund so weiterentwi- ckeln und vereinfachen, dass dieser künftig über eine einzige elektronische Platt- form dargestellt und den Kantonen sowie den Partnerorganisationen zur Verfügung

gestellt werden kann. Beim Lageverbund sollen ausserdem die Betreiber kritischer Infrastrukturen noch stärker miteinbezogen werden.

Das derzeitige Dienstpflichtsystem verursacht im Bevölkerungsschutz verschiedene Probleme: Es können teilweise zu wenige für die Aufgaben qualifizierte Personen rekrutiert werden (v. a. im Zivilschutz), und die Regelung der Dienstpflicht und Entschädigung bei den einzelnen milizbasierten Partnerorganisationen ist teilweise ungleich. Es soll deshalb eine Studiengruppe eingesetzt werden, die prüft, ob und wie diese Nachteile behoben werden könnten.
Die für die Zukunft absehbaren Einsätze zur Bewältigung von Katastrophen und Notlagen erfordern zunehmend eine mobile Einsatzführung. Bei technischen Nach-

Unter Lageverbund versteht man das Zusammenfassen der Lage vor Ort sowie der unterschiedlichen Lagedarstellungen aller in einer Ereignisbewältigung involvierten Partner.

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rüstungen der bestehenden ortsfesten Kommandoinfrastruktur soll deshalb künftig die Möglichkeit geschaffen werden, auch mobile Einsatzführungsstrukturen zu schaffen.

2.2.1 Aufgaben

Das Verbundsystem Bevölkerungsschutz orientiert sich an den derzeit wahrscheinlichen Ereignissen, muss aber noch stärker auf sich abzeichnende Entwicklungen bei den na- tur- und zivilisationsbedingten Katastrophen und Notlagen ausgerichtet werden. Dabei stehen insbesondere folgende Entwicklungen im Vordergrund:

Naturkatastrophen als Folge des Klimawandels (z. B. Hochwasser, Trockenheit, Hitze- und Kältewellen);
Notlagen aufgrund eines Ausfalls von kritischen Infrastrukturen;
ABC-Ereignisse (z. B. Radioaktivität, Pandemie). Die damit verbundenen Aufträge sind für den Bevölkerungsschutz nicht grundsätzlich neu, müssen aber in Zukunft in organisatorischer, material- und ausbildungsmässiger Hinsicht noch stärker berücksichtigt werden. Folgen ergeben sich daraus insbesondere für den Zivilschutz, dessen Leistungsprofil vor allem im ABC-Bereich, bei der Bewälti- gung des Ausfalls von kritischen Infrastrukturen und in Bezug auf das Sanitätswesen angepasst werden muss. Bei einem bewaffneten Konflikt ergeben sich keine grundsätzlichen Änderungen im Aufgabenbereich des Bevölkerungsschutzes. Die Partnerorganisationen haben auch im Falle eines bewaffneten Konflikts ihre herkömmlichen Aufgaben zu erfüllen. Es besteht jedoch die Möglichkeit, den Personalbestand des Zivilschutzes aufzustocken. Die Wert- erhaltung der Schutzbauten (Schutzanlagen und Schutzräume für die Bevölkerung) soll auch längerfristig sichergestellt werden.

2.2.2 Aufgabenteilung Bund–Kantone und Finanzierung

Der Bevölkerungsschutz bleibt in der grundsätzlichen Verantwortung der Kantone. Dem Bund wird im Alltag weiterhin vor allem eine koordinierende und unterstützende Funktion zukommen. Um die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen sowie zwischen den Partnerorganisationen aber noch effizienter und wirksamer zu gestalten, soll das BABS seine Koordinationsfunktion für den Bevölkerungsschutz als Gesamtsys- tem noch stärker wahrnehmen als bisher. Zudem soll auf Stufe Bund und Kantone je- weils eine zentrale Ansprechstelle für alle Belange des Bevölkerungsschutzes im Alltag bezeichnet werden. Auf Stufe Bund ist dafür das BABS zuständig, auf Stufe Kantone die für den Bevölkerungsschutz zuständigen Ämter. Bei der verstärkten Koordinations- funktion des BABS sollen, bei Respektierung kantonaler und kommunaler Hoheitsrech- te, vermehrt auch die grossen Städte miteinbezogen werden. Ausserdem soll der Bund bei der Rekrutierung für den Zivilschutz bei Bedarf künftig auch gewisse Leistungen für andere Partnerorganisationen übernehmen beziehungsweise anbieten können (z. B. Ab- klärungen zur Erfüllung medizinischer Anforderungen für die Dienstleistung in anderen Partnerorganisationen). Das BABS soll teilweise neue Aufgaben übernehmen, und teil- weise solche, die es schon bisher hatte, noch stärker ausüben als bisher.

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Neue Aufgaben des BABS:

Analyse, Aufarbeitung und Weiterverbreitung von sachdienlichen Informationen aus Grossereignissen, Katastrophen, Notlagen, bevölkerungsschutzrelevanten Kri- sen und internationalen Kontakten (z. B. zuhanden der Kantone); Aufgaben, die das BABS bereits hatte, künftig aber verstärkt werden sollen:
Lösungsvorschläge für Fragen der Interoperabilität erarbeiten und den zuständigen Regierungskonferenzen (RK MZF, KKJPD) vorlegen;
Grundlagen für die Kantone erarbeiten in den Bereichen Risikoanalyse (Programm Kataplan), Planungsgrundlagen (z. B. grossräumige Evakuierungen), Terminologie (z.B. Führungsprozesse), Information (z. B. Verhaltensempfehlungen für die Be- völkerung bei Ereignissen), Planung, Durchführung und Auswertung von grossen Übungen;
Interoperabilität im Bevölkerungsschutz sicherstellen durch die Finanzierung von Alarmierungs- und Informationssystemen, Ausrüstung und Material der Schutzan- lagen und des standardisierten Materials sowie die Mitfinanzierung von ausfallsi- cheren Kommunikationsinfrastrukturen (z. B. Polydata, Polyconnect)47;
Kader, Spezialistinnen und Spezialisten der Kantonalen Führungsorgane ausbilden und Übungen durchführen, darunter insbesondere auch Kurse im Bereich Polycom oder ABC-Schutz für Kader der Partnerorganisationen, die in den Kantonen und Gemeinden als Multiplikatoren wirken. Dabei sollen auch Synergien mit der simu- lationsgestützten Ausbildung der Armee angestrebt werden.
Zusammenarbeit zwischen Fach- und Führungsorganen auf allen Ebenen der Ge- meinwesen fördern. Den Kantonen kommt die Aufgabe zu, die Einsatzbereitschaft der Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes in Bezug auf ihren Ausbildungsstand sowie hinsichtlich der Alarmierung (Aufgebot für den Einsatz) und Ausrüstung sicherzustellen. Sie tragen die Verantwortung für die Gefährdungsanalyse und die Risikobewertung auf kantonaler Ebene sowie die Interoperabilität, das heisst die Bereitschaft und Fähigkeit zur Zusam- menarbeit in Katastrophen und Notlagen zwischen den eigenen Partnerorganisationen und denjenigen der Nachbarkantone. Dazu überprüfen sie regelmässig die Einsatzbereit- schaft und setzen, wo nötig, Verbesserungen durch. Die Aufteilung der Finanzierung zwischen Bund und Kantonen ist unbestritten und soll weitgehend gleich bleiben. Einzig beim Zivilschutz ist die Frage zu prüfen, inwiefern

sich der Bund – zusätzlich zur Finanzierung von Schutzanlagen, Kommunikationssys- temen, Alarmierung und standardisiertem Material – auch an den Kosten für weiteres Einsatzmaterial und persönliche Ausrüstung beteiligen soll. Je nach Ausgestaltung des Dienstpflichtmodells könnten in Zukunft ausserdem nicht nur Schutzdienstpflichtige, sondern auch Angehörige anderer Partnerorganisationen (z. B. Feuerwehr, Samariter) Anrecht auf eine Reduktion des Wehrpflichtersatzes oder Leistungen der Erwerbser- satzordnung haben, wobei dies nur für Dienstleistungen im Rahmen des Bevölkerungs- schutzes (z. B. Übungen, längere Kurse) gelten würde. Dies hätte beim Wehrpflichter- satz Einnahmeeinbussen und bei der Erwerbsersatzordnung Mehrausgaben zur Folge.

Der Kostenschlüssel zwischen Bund und Kantonen (Benutzer der Systeme) ist noch zu definieren.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 36

2.2.3 Führung und Lageverbund

2.2.3.1 Führung Bund

Die Führung von Einsätzen auf Stufe Bund liegt beim Bundesrat. Der BST ABCN berät und unterstützt den Bundesrat bei ABCN-Ereignissen im In- und Ausland, wo der Bund eine Koordinations- oder Führungsrolle hat, und er stellt im Ereignisfall auch die Koor- dination mit den Kantonen sicher. Mit dem BST ABCN wurden die Zuständigkeiten auf Stufe Bund bei ABCN-Ereignissen geregelt; die permanente Stabsstelle ist beim BABS. Es müssen nun in den nächsten Jahren Erfahrungen gesammelt werden, um zu sehen, ob sich diese Lösung in der Praxis bewährt oder ob Anpassungen nötig sein werden. Eine weitere Frage ist, wie das Verhältnis zwischen BST ABCN und dem KKM SVS künftig aussehen soll. Letzterer ist noch im Aufbau begriffen und soll nach derzeitigem Stand primär in der normalen Lage als Plattform von Bund und Kantonen zur Diskussi- on strategischer und operativer Fragen dienen, und zwar im gesamten Sicherheitsbe- reich, inklusive der Bewältigung von Katastrophen und Notlagen. Der BST ABCN hin- gegen ist ein Instrument, das in einem ABCN-Ereignisfall – also einem Teilbereich der vom KKM SVS abgedeckten Themenpalette – zum Einsatz gelangt. Der KKM SVS ist damit als übergeordnete sicherheitspolitische Koordinations- und Dialogplattform zu sehen, der BST ABCN hingegen als spezialisiertes Krisenorgan des Bundes für die Be- wältigung von ABCN-Ereignissen. Sollte der KKM SVS dereinst – nach Beendigung der Aufbauphase und aufgrund erster Erfahrungen – auch eine aktive Rolle im Krisen- management von Bund und Kantonen übernehmen, ergäben sich im Verhältnis zum BST ABCN neue Abgrenzungsfragen, die bereinigt werden müssten.

2.2.3.2 Führung Kantone

Die Führung auf Stufe Kantone hat sich bewährt und soll beibehalten werden. Die poli- tische Verantwortung beziehungsweise Führung liegt bei den Kantonsregierungen, die operative Verantwortung bei den KFO. Für die innerkantonale Führung (Kanton– Gemeinde bzw. Region) sind die Kantone zuständig. Bei kantonsübergreifenden Katast- rophen und Notlagen hat sich die Nachbarschaftshilfe, zum Teil gestützt auf interkanto- nale Vereinbarungen, etabliert. Die interkantonale Zusammenarbeit findet seit Herbst

2009 zudem im Rahmen der Konferenz der kantonalen Stabschefinnen und -chefs, in

der alle Stabschefinnen und -chefs der KFO zusammengeschlossen sind, statt. In einigen Kantonen sind aber Lücken vorhanden und Verbesserungen nötig: Die Dop- pelbelastung von Führungspersonen der kantonalen Verwaltung durch die Mitarbeit im KFO und die Tagesgeschäfte im Amt kann sich gerade bei längeren Krisenlagen als Nachteil der Milizlösung erweisen. Die Führungsfähigkeit der KFO muss aber auch bei länger andauernden Katastrophen oder Notlagen sichergestellt sein. Die KFO sollen deshalb durch spezifische Sonderstäbe (z. B. Pandemie), durch Stabsgruppen (Erweite- rung des KFO je nach Ereignis durch entsprechendes Fachpersonal aus der kantonalen Verwaltung und/oder aus der Privatwirtschaft) oder durch professionelle Strukturen (z. B. Geschäftsstellen KFO) entlastet werden. Klar definierte Prozesse für die interkantonale Zusammenarbeit im Bevölkerungsschutz existieren nicht. Zudem sind die Führungsprozesse und Abläufe von Kanton zu Kanton verschieden. Bei der Stabsarbeit sollen künftig gemeinsam erarbeitete Standards ange- wendet werden, die sich zum Beispiel an jene der Armee und Polizei anlehnen. Die

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Voraussetzungen für die interkantonale Zusammenarbeit sollen aber auch durch eine verstärkte Koordination auf Bundesebene und durch entsprechende Dienstleistungen des Bundes (z. B. nationaler Lageverbund, weitergehende Ausbildungsangebote für Führungsorgane, frei verfügbares Angebot von Übungen und Übungsmaterial) optimiert werden.

2.2.3.3 Gemeinsame Führung und Lageverbund Bund–Kantone

Auf Stufe Bund und Kantone sind die Zuständigkeiten und die Führung bei ABCN- Ereignissen jeweils klar geregelt. In Fällen, wo Bund und Kantone bei der Ereignisbe- wältigung zusammenarbeiten, kommt dem Lageverbund und der Festlegung einer zent- ralen Ansprechstelle besondere Bedeutung zu: Der Lageverbund, das heisst die Zusammenarbeit aller Beteiligten und das Zusammen- führen ihrer relevanten Informationen zum entsprechenden Ereignis, ist wichtig für die gemeinsame Führung von Bund und Kantonen im Ereignisfall. Für die zeit- und lagege- rechte Führung im Bevölkerungsschutz sind die Kantone verantwortlich. Dies kann nur dann effizient und wirksam erfolgen, wenn in einem Einsatz auch die überregionale Dimension beachtet wird. Eine enge Zusammenarbeit im bevölkerungsschutzrelevanten Lageverbund zwischen Bund und Kantonen ist deshalb essenziell. Bei der Führungs- kommunikation und der Darstellung der Lage muss der Informationsfluss und - gleichstand weiter verbessert werden. Dazu soll künftig der Bund mit den Kantonen und Partnerorganisationen ein ausfallsicheres Führungskommunikationssystem (Polycon- nect, Polydata) aufbauen und eine einzige integrierte Lagedarstellung zur Verfügung stellen. Dabei soll auch die Zusammenarbeit mit den Betreibern kritischer Infrastruktu- ren (z. B. Swissgrid, Swisscom, SBB) ausgebaut werden, weil hier eine zunehmend starke Vernetzung und Abhängigkeit besteht.48 Diese Infrastrukturbetreiber können wichtige Beiträge in den Lageverbund einbringen, sind aber ihrerseits auch auf einen sicheren Zugang zur bevölkerungsschutzrelevanten Lagedarstellung angewiesen; nur so können sie ihren Beitrag zur Ereignisbewältigung leisten. Ein zweites wesentliches Element bei der Zusammenarbeit von Bund und Kantonen im Ereignisfall ist das Bezeichnen von klaren Ansprechstellen – im Sinne von «Eingangs- toren» – auf beiden Seiten. Sowohl Bund wie auch Kantone müssen im Ereignisfall Gewissheit haben, dass sie sich bei der anderen Seite an eine zentrale zuständige Stelle wenden können. Auf Seiten des Bundes wird diese Funktion für den Bevölkerungs- schutz von der NAZ wahrgenommen, bei den Kantonen sind es die Kantonalen Füh- rungsorgane. Im Fall der Armee sind für die Kantone die Territorialregionen die An- sprechstellen auf Stufe Bund.

2.2.4 Zusammenarbeit mit weiteren Partnern

Armee Die Armee ist ein zentraler Partner für das Verbundsystem Bevölkerungsschutz. Sie hat Mittel und Fähigkeiten, die bei den Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes

Dabei müssen die neuen rechtlichen Bedingungen berücksichtigen werden, weil viele dieser Betriebe in den vergangenen Jahren privatisiert wurden.

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knapp sind oder ganz fehlen. Es wäre aufwändig und sinnlos, diese Mittel in einer ande- ren Organisation aufzubauen und damit Doppelspurigkeiten zu schaffen. Die Armee ist de facto ein nationaler Stützpunkt, nicht nur für den Zivilschutz, sondern auch für ande- re Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes. Die Armee hat weitere Stärken. Sie kann auch dann eingesetzt werden, wenn eine starke Schutzkomponente – für die Bevölkerung, für Infrastrukturen, aber auch für die einge- setzten Mittel selber – nötig ist, z. B. bei einer akuten Terrordrohung oder zur Bewälti- gung der Folgen eines Anschlages. Diese Robustheit erweitert die Handlungsfreiheit der politischen Behörden, und die relativ grossen Bestände erlauben auch eine substanzielle Durchhaltefähigkeit. In Anbetracht dieser Fähigkeiten drängt es sich auf, die bisherigen Beiträge der Armee zum Bevölkerungsschutz weiterzuführen; ihre Bedeutung nimmt eher zu als ab. Die Grundsätze (vor allem die Subsidiarität) und die Mechanik der Zusammenarbeit sind eingespielt. Der Sicherheitsverbund Schweiz bietet die Möglichkeit, die Abstimmung mit den Mitteln des Bevölkerungsschutzes noch zu verfeinern – massive Veränderungen sind aber weder nötig noch erwünscht. Eine Umgruppierung von Kräften von der Ar- mee zum Zivilschutz oder umgekehrt würde mehr Nachteile als Vorteile bringen; sie steht nicht zur Debatte. Aus Sicht des Bevölkerungsschutzes ist es wesentlich, dass die Armee eine solide Mannschaftsstärke behält, damit sie im Einsatz (auch im Assistenzdienst) lange durch- halten kann. Das Milizsystem ist wichtig, weil es möglich macht, auch die zivil erwor- benen Fähigkeiten der Angehörigen der Armee zu nutzen, was bei Einsätzen im Bevöl- kerungsschutz besonders wichtig ist. Schliesslich liegt es auch im Interesse eines wirk- samen Bevölkerungsschutzes, dass die Armee für diese Aufgabe gut und modern ausge- rüstet ist.

Zivildienst Der Zivildienst kann gemäss Zivildienstgesetz für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen eingesetzt werden. Er verfügt aber heute weder über Führungsstrukturen, noch über ausgebildetes Personal oder geeignetes Material. Wenn ein entsprechender Bedarf nachgewiesen würde, müsste der Bund die Führung und Ausbildung der Zivil- dienstleistenden sicherstellen. Ein stärkerer Einbezug des Zivildienstes in die Bewälti- gung von Katastrophen und Notlagen ist deshalb zurzeit weder realistisch noch sinnvoll. Die Studiengruppe, die eingesetzt werden soll, um das heutige Dienstpflichtsystem zu überprüfen, soll unter anderem auch die Frage klären, ob und in welcher Form der Zi- vildienst (als Organisation oder durch Zusammenarbeit) nicht in eine gegenüber dem heutigen Zivilschutz erweiterte Palette von Möglichkeiten zur Ableistung der Schutz- dienstpflicht integriert werden könnte.

Koordinierte Bereiche Für die Koordinierten Bereiche soll eine flexible Struktur gefunden werden, in der je nach Bedarf neue Koordinierte Bereiche geschaffen beziehungsweise nicht mehr not- wendige aufgelöst werden können. Weiterhin sollen die Geschäftsstellen der Koordi- nierten Bereiche bei den durch die jeweiligen Aufgaben am meisten tangierten Verwal-

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tungseinheiten angesiedelt sein. Gemäss diesem Grundsatz sollte die Geschäftsstelle des Koordinierten Sanitätsdienstes, die heute bei der Armee angesiedelt ist, beim BABS integriert werden.

2.2.5 Dienstpflichtsystem

Um Bestandesproblemen sowie den fehlenden oder ungleichen Anreizen– insbesondere auch finanzieller Art – zwischen den verschiedenen milizbasierten Organisationen zu begegnen, soll eine Anpassung des nationalen Dienstpflichtsystems geprüft werden. Eine solche Prüfung muss sorgfältig angegangen werden, weil es sich um eine komple- xe Materie handelt, bei der viele, ganz unterschiedliche Aspekte zu berücksichtigen sind, nicht nur rechtlicher und finanzieller, sondern auch gesellschafts- und staatspoliti- scher Art. Um diese Fragen mit der gebotenen Umsicht abzuklären, soll eine Studien- gruppe eingesetzt werden, die ihre Untersuchungen für eine allfällige Anpassung der nationalen Dienstpflicht für die Zeit nach 2015 ausrichten soll. Als Rahmenbedingung für diese Überprüfung gilt, dass die Militärdienstpflicht weiterhin Priorität hat und das Milizprinzip beibehalten wird. Die Studiengruppe soll aber prüfen, ob und wie die fol- genden Anliegen befriedigt werden können: a) Die bisher allein im Zivilschutz geleistete Schutzdienstpflicht sollte auch in einer anderen Partnerorganisation des Bevölkerungsschutzes (z. B. Feuerwehr, Sanität) oder in Nichtregierungsorganisationen, die in den Kantonen anerkannte Partner des Bevölkerungsschutzes sind (z. B. Rotes Kreuz, Samariter, Redog), oder in einer sozi- alen Institution geleistet werden können. b) Der Zivilschutz (und die gemäss vorstehendem Absatz zusätzlichen Organisationen, die neu von der Schutzdienstpflicht profitieren könnten) sollte nicht allein aus mili- tärdienstuntauglichen Stellungspflichtigen rekrutiert werden können, sondern auch (in beschränkter Zahl) aus militärdiensttauglichen. Die Armee muss aber bei der Rekrutierung weiterhin Priorität haben, und es soll keine Wahlfreiheit bestehen. Hin- gegen soll geprüft werden, ob und wie das Dienstpflichtsystem durchlässiger und flexibler gemacht werden könnte (z.B. mittels differenzierter Tauglichkeit). Die Stu- diengruppe soll dazu verschiedene Varianten ausarbeiten. c) Dabei soll auch die Möglichkeit geprüft werden, ob und in welcher Form der Zivil- dienst (als Organisation oder durch Zusammenarbeit) in eine gegenüber dem heuti- gen Zivilschutz zu erweiternde Palette von Möglichkeiten zur Ableistung der Schutzdienstpflicht innerhalb des Bevölkerungsschutzes integriert werden könnte.

Dabei wäre darauf zu achten, dass die Belastung mindestens jener des Militärdienstes entspricht. Eine ungleiche Belastung innerhalb der Schutzdienstpflicht – je nachdem, ob diese infolge einer Zuteilung oder des Vorbringen von Gewissensgründen gegen den Militärdienst erfolgt ist – wäre dabei nicht a priori auszuschliessen. d) Milizangehörige und Freiwillige des Verbundsystems Bevölkerungsschutz sollen für ihren Einsatz angemessen entschädigt werden. In diesem Zusammenhang wäre zu klären, ob ein Anspruch nach dem Erwerbsersatzgesetz auch auf Milizangehörige und Freiwillige des Verbundsystems Bevölkerungsschutz ausgedehnt werden könnte, ob hierfür von der föderalistischen Organisation abgerückt werden müsste und wel- che Kosten dies für die Erwerbsersatzordnung zur Folge hätte, resp. in welchem Mass die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge deswegen erhöht werden müssten.

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Es sollen ausserdem Möglichkeiten erarbeitet werden, die den zivilen Dienst dem Militärdienst möglichst gleichwertig machen (z. B. Diensttage, Entschädigung, An- reizsystem).

2.2.6 Ausbildung

In den vergangenen Jahren wurden nur noch wenige grosse, komplexe Übungen mit Beteiligung des Bundes und der Kantone durchgeführt (Mikado Due 2005, Mikado Quatro 2006, Rheintal 2006, Regiocat 2006). Als Folge davon gingen auf allen Stufen Wissen und Verständnis für bereichs- und regionenübergreifendes ziviles Krisen- und Notfallmanagement verloren. Bei den durchgeführten Übungen wurden in erster Linie Themen und Szenarien geübt, die militärischen Ausbildungsbedürfnissen entsprachen. Künftig soll in Übungen wie Seismo 12 (Erdbeben in der Nordwestschweiz, 2012), Pandemie 2013 und der Sicherheitsverbundsübung SVU 2014 das Zusammenwirken der politischen und operativen Führungsorgane des Bundes und der Kantone geschult und überprüft werden. Damit das Zusammenwirken der nationalen und kantonalen Führungsstrukturen wirk- sam trainiert werden kann, bedarf es einer verbesserten Koordination und Zusammenar- beit der damit betrauten Stellen bei Bund und Kantonen. So ist vorgesehen, dass für grosse und komplexe Übungen im SVS gemeinsame Projekt- und Übungsleitungen ein- gesetzt werden. Folgende Massnahmen sind deshalb erforderlich:

Der Bund ist – via Delegierte oder Delegierter von Bund und Kantonen für den Si- cherheitsverbund Schweiz – zuständig für Konzeption und Durchführung von gros- sen Übungen im Rahmen des Sicherheitsverbunds Schweiz und koordiniert die Zu- sammenarbeit der mit dieser Aufgabe beauftragten Stellen bei Bund und Kantonen.
Der KKM SVS koordiniert das Übungsregime und führt eine mehrjährige Pla- nungsübersicht über alle Ausbildungsmassnahmen und Übungen der sicherheits- politischen Partner.
Der Bund bietet Module für die Aus- und Weiterbildung der kantonalen Führungs- organe an und unterstützt beim Erstellen und Durchführen von Übungen für die un- teren Stufen der Führungsorgane (Regionen, Gemeinden).
Das BABS stellt im Hinblick auf die Interoperabilität in Zusammenarbeit mit den Kantonen und den Partnerorganisationen Grundsätze zur Führungsdoktrin, -termi- nologie und -ausbildung bereit.
Das BABS unterstützt die Kantone durch elektronisch verfügbare Übungsunterlagen zum Anlegen und Durchführen von Übungen mit Führungsorganen der Gemeinden und Regionen sowie mit Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes.
Das BABS stellt in Zusammenarbeit mit der Höheren Kaderausbildung der Armee

sicher, dass kantonale Führungsstäbe auf dem Führungssimulator bevölkerungs- schutzrelevante Szenarien trainieren können.

Bericht des Bundesrates über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz 2015+ Seite 41

2.2.7 Infrastruktur

Zur Erneuerung der Infrastruktur sind verschiedene Massnahmen bereits in der Phase der Realisierung (Polyalert, Polycom), andere sind für die nächsten Jahre geplant. Be- reits im Gang ist die Nachrüstung der aktiven ortsgebundenen Führungsstandorte (Kommandoposten) mit moderner Kommunikationstechnologie. In Anbetracht der rea- len Erfordernisse in heutigen und für die Zukunft absehbaren Einsätzen soll künftig auch die Schaffung von mobilen Einsatzführungsstrukturen möglich sein. Zur Sicher- stellung der Führungsfähigkeit im gesamten Sicherheitsverbund Schweiz werden die veralteten Systeme (R-Netz und Vulpus-Telematik) durch die Informatiksysteme Poly- connect und Polydata ersetzt. Als wesentliches Element der gemeinsamen Führung von Bund und Kantonen soll der Bund ein einziges System zur Darstellung der bevölkerungsschutzrelevanten Lage zur Verfügung stellen, das auf der elektronischen Lagedarstellung der NAZ basiert und sämtliche Funktionen der bisher angebotenen Lösungen wie IES-KSD (Informations- und Einsatz-System des Koordinierten Sanitätsdienstes) und GIN vereint. In diesem Zusammenhang ist zudem die Frage zu klären, inwieweit das Führungs- und Informati- onssystem des Heeres (FIS Heer) auch zu einer besseren kommunikativen Vernetzung mit dem Bevölkerungsschutz beitragen kann.

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3. Zivilschutz

3.1 Standbericht

3.1.1 Aufgaben

Ursprünglich auf den bewaffneten Konflikt ausgerichtet, ist der Zivilschutz seit der letz- ten Reform (2001) auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen fokussiert. Er ist im Unterschied zu den anderen Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes grundsätzlich als Einsatz- und Schwergewichtsmittel der zweiten Staffel positioniert und soll insbesondere die Durchhaltefähigkeit der anderen Partnerorganisationen erhö- hen. Der Zivilschutz hat folgende Aufgaben:

Bereitstellung von Schutzinfrastruktur und von Mitteln zur Alarmierung der Bevöl- kerung;
Betreuung von schutzsuchenden und obdachlosen Personen;
Schutz von Kulturgütern (in Zusammenarbeit mit der Feuerwehr);
Unterstützung der anderen Partnerorganisationen, insbesondere für Langzeiteinsätze (selbständig oder im Verbund);
Unterstützung der Führungsorgane in den Bereichen Lage, Kommunikationsinfra- struktur, ABC-Schutz und Logistik;
Instandstellungsarbeiten nach natur- und zivilisationsbedingten Ereignissen;
Einsätze zugunsten der Gemeinschaft. Die gegenwärtigen Bedrohungen und Gefahren verlangen eine hohe Bereitschaft und Flexibilität des Zivilschutzes. Schon heute bestehen Ansätze, um mit kantonalen, teils spezialisierten Mitteln zur Schwergewichtsbildung oder mit erhöhten Bereitschaftsgra- den ausgewählter Zivilschutzformationen schneller und wirksamer Hilfe zu leisten. In einigen Kantonen und Regionen werden Teile des Zivilschutzes zudem nicht mehr als Mittel der zweiten, sondern bereits der ersten Staffel eingesetzt.

3.1.2 Aufgabenteilung Bund–Kantone und Finanzierung

Der Zivilschutz wurde mit der Einführung des Verbundsystems Bevölkerungsschutz und dessen Ausrichtung auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen primär ein Instrument der Kantone und Gemeinden. Für die Organisation, Ausbildung, Bereitschaft und den Einsatz des Zivilschutzes sind die Kantone verantwortlich. Der Bund ist zuständig für Konzeption und Koordination in strategischen Belangen, Information der Bevölkerung im Ereignisfall, Forschung und Entwicklung im Bereich des Zivilschutzes. Er rekrutiert (gemeinsam mit der Armee) die Schutzdienstpflichtigen, bildet die Zivilschutzkommandantinnen und -kommandanten, deren Stellvertreterinnen und Stellvertreter, das Kader und die Spezialistinnen und Spezialisten der Führungsun- terstützung und des Kulturgüterschutzes sowie das Lehrpersonal aus, betreibt dazu eine Ausbildungsinfrastruktur und erstellt in Zusammenarbeit mit den Kantonen Grundlagen für eine einheitliche Ausbildung (Grund- und Fachausbildung). Der Bund erlässt weiter Vorgaben für den Bau, den Unterhalt sowie die Erneuerung von Schutzräumen und

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Schutzanlagen49. Ebenfalls Bundessache sind die Systeme zur Alarmierung der Bevöl- kerung und die Kommunikationsinfrastruktur des Zivilschutzes, die Schutzanlagen so- wie standardisiertes Material50. Die Kantone tragen seit 2004 die Kosten für die von ihnen betriebene Ausbildung sowie das Einsatzmaterial und die Ausrüstung der Formationen zur Bewältigung von Katast- rophen und Notlagen, der Bund die Kosten für die Rekrutierung, die Kommunikations- infrastruktur, die Alarmierung und Information der Bevölkerung (Sirenen, geschützte Sendeanlagen), Schutzanlagen und standardisiertes Material. Diese föderalistische Organisation des Zivilschutzes hat sich grundsätzlich bewährt: Es ist sinnvoll, den Zivilschutz auf regionale und lokale Gegebenheiten und Gefährdungen auszurichten. Allerdings wird die Aufteilung der Kompetenzen, Aufgaben und Kosten zwischen Bund und Kantonen unterschiedlich interpretiert, insbesondere im Materialbereich. Bund und Kantone einigten sich 2001 grundsätzlich darauf, dass der Bund für das Material, das für besondere Katastrophen und Notlagen und für den Fall eines bewaffneten Konfliktes benötigt wird, zuständig ist und es auch finanziert. Dieses vom Bund finanzierte stan- dardisierte Material blieb bisher auf den ABC-Bereich beschränkt und deckt nicht ande- re Ereignisse ab, die mehrere Kantone oder die ganze Schweiz betreffen und damit auch ein Aufgebot des Zivilschutzes durch den Bund auslösen könnten. Die gemeinsame Ma- terialplattform des Bundes und der Kantone aus dem Jahr 2006 war nicht erfolgreich. Deshalb begannen die Kantone und Gemeinden 2011 mit einem eigenen Materialforum damit, aus der Überalterung des Materials entstehende Lücken auf eigene Kosten zu schliessen. Meinungsunterschiede bestehen darüber, inwieweit der Bund auch Material über den ABC-Bereich hinaus finanzieren und inwieweit das von den Kantonen neu beschaffte Material standardisiert sein sollte. Aus Sicht des Bundesamtes für Bevölke- rungsschutz läuft die dezentrale Erneuerung von Material in den letzten Jahren dem Bemühen um Einheitlichkeit und Zusammenarbeitsfähigkeit zwischen den Kantonen sowie einer einheitlichen, effizienten Ausbildung zuwider. Die Kantone ihrerseits ar- gumentieren, dass der Bund nur dann Vorgaben machen sollte, wenn er sich auch finan- ziell engagiere, also auch Material jenseits des ABC-Bereichs finanziere.

3.1.3 Organisation und Strukturen

Die Kantone und Gemeinden legen nach einem Modell des Bundes Organisationsform und Struktur des Zivilschutzes selber fest, entsprechend ihren politischen und topografi- schen Gegebenheiten und ihren spezifischen Gefährdungen. Bei den Zivilschutzorganisationen ist eine Zentralisierung im Gang. Immer mehr Zivil- schutzorganisationen sind auf regionaler Ebene organisiert, das heisst sie umfassen mehrere Gemeinden, die zum Beispiel in Form eines Gemeindeverbunds Träger der regionalen Zivilschutzorganisation sind. In kleineren Kantonen ist der Zivilschutz häu- fig kantonalisiert, sodass es für den ganzen Kanton nur noch eine einzige Zivilschutzor-

Schutzanlagen sind Kommandoposten, Bereitstellungsanlagen und geschützte sanitätsdienstliche Anlagen. Standardisiert ist heute jenes Material, dass bei nuklearen, biologischen oder chemischen Ereignissen zum Einsatz käme.

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ganisation gibt. Mittlerweile sind rund 10 % der Zivilschutzorganisationen auf Kantons- ebene, rund 75 % auf Regionsebene und nur mehr etwa 15 % auf Gemeindeebene orga- nisiert (vor allem grössere Gemeinden und Städte). Die gleiche Entwicklung drückt sich auch in der Anzahl Zivilschutzorganisationen aus und in der Anzahl Einwohner, für die sie jeweils zuständig sind. Die Gesamtzahl der Zivilschutzorganisationen – konkret: der kleineren davon – ist im Abnehmen begriffen:

2005 2006 2007 2008 2009 2010 Anzahl der Zivilschutzorganisationen 425 388 386 385 373 371 < 10‘000 Einwohner 42 % 38 % 36 % 32 % 31 % 30 % > 10‘000 Einwohner 58 % 62 % 64 % 68 % 69 % 70 %

Die häufigste Formation des Zivilschutzes ist die Kompanie. Aufgrund der verstärkten Regionalisierung nehmen aber Zivilschutzorganisationen mit Bataillonsstrukturen zu.

3.1.4 Dienstpflicht, Bestände und Rekrutierung

Dienstpflicht und Rekrutierung Die Rekrutierung der Militär- und Schutzdienstpflichtigen erfolgt gemeinsam. Das Ver- fahren umfasst die Information der Stellungspflichtigen, den Orientierungstag und die eigentliche Rekrutierung. Bei der Zuteilung hat die Armee Vorrang, sodass für den Zi- vilschutz nur militärdienstuntaugliche Personen rekrutiert werden können.

militär- schutz- dienst- dienst- NEIN NEIN Ersatz- tauglich tauglich abgabe ? ? JA JA

mit Gewissen vereinbar Zivil- Zivil- NEIN dienst schutz* ? JA

Armee

* Zivilschutzleistende müssen auch eine Ersatzabgabe leisten, können diese aber durch das Leisten von Dienstagen reduzieren. Zwischen 2005 und 2010 wurden jährlich durchschnittlich 6000 Schutzdienstpflichtige rekrutiert. Dies entspricht zwar den im Leitbild vorgesehenen Rekrutierungszahlen, die Fähigkeiten der Rekrutierten entsprechen den Anforderungen in den einzelnen Fachbe- reichen aber noch zu wenig. Insgesamt hat aber die gemeinsame Rekrutierung mit der

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Armee dank der Zentralisierung und Professionalisierung des Verfahrens dennoch zu einer Qualitätssteigerung geführt. Die für den Schutzdienst Rekrutierten werden den drei Grundfunktionen Stabsassisten- tin oder Stabsassistent, Betreuerin oder Betreuer sowie Pionierin oder Pionier zugeteilt. Als Ergänzung zu den Grundfunktionen gibt es Spezialfunktionen wie z.B. Sanitäterin oder Sanitäter, Kulturspezialistin oder Kulturspezialist sowie Anlagewartin oder Anla- gewart. Diese Spezialfunktionen können durch eine Zusatzausbildung erworben werden. Die Kantone haben für ihre kantonsspezifischen Bedürfnisse neben den offiziellen Spe- zialfunktionen eine Anzahl weiterer Funktionen geschaffen (z. B. Seuchenwehr- Pionier/in, Verkehrshelfer/in, Fahrer/in, Kochgehilfe/in, Gerätewart/in).

Bestände Das Leitbild Bevölkerungsschutz 2001 sah für den Zivilschutz einen Bestand von 120 000 Personen vor.51 Pro Jahr sollten 6000 Personen rekrutiert werden, die vom 20. bis zum 40. Altersjahr im Zivilschutz eingeteilt blieben. Es wurde angenommen, dass

15 000 Personen zugunsten anderer Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes

vorzeitig aus der Schutzdienstpflicht entlassen würden, woraus ein Sollbestand von 105 000 resultierte. Für den Fall, dass die Kantone mehr Schutzdienstpflichtige als be- nötigt haben sollten, wurde ihnen eingeräumt, nicht benötigte Schutzdienstpflichtige einer Personalreserve zuzuweisen. In der Praxis weicht der Bestand von den Vorgaben des Leitbildes ab: 2010 betrug der Bestand des Zivilschutzes rund 76 000. Gleichzeitig bestand eine Personalreserve von rund 67 000. Der Bestand einschliesslich Reserve lag damit 36 % über der Vorgabe des Leitbildes, jener ohne Reserve aber rund 27 % darunter. Der Grund für diese Abwei- chungen liegt darin, dass die Reorganisation und Zentralisierung im Zivilschutz, aber auch finanzielle Überlegungen dazu führten, dass weniger Schutzdienstpflichtige benö- tigt und die Überzähligen der Personalreserve zugewiesen werden. Ein kleinerer Teil der Schutzdienstpflichtigen wird bereits bei der Rekrutierung, ein weit grösserer Teil ab einem Alter von 30 Jahren der Reserve zugeteilt. Dies hängt damit zusammen, dass die Wehrpflichtersatzabgabe und die entsprechende Reduktion mit Vollendung des 30. Al- tersjahrs wegfallen.52 Freiwillig leisten rund 3000 Personen Schutzdienst; davon rund

500 Frauen.

Die Aufgaben des Zivilschutzes bei Katastrophen und Notlagen können offenkundig mit diesem (gegenüber dem Leitbild rund 25 %) geringeren Bestand erfüllt werden, sonst würden die Kantone ihn zulasten der massiv alimentierten Personalreserve erhö- hen. Abweichungen zu den im Leitbild 2001 vorgesehen Beständen gibt es auch bei den einzelnen Fachgebieten. Einzig in der Unterstützung und Logistik werden die vorgese-

Dieser Bestand war auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen ausgerichtet. Man war sich bewusst, dass im Fall eines bewaffneten Konflikts ein grösserer Bestand nötig wäre. Dazu wurde vor- gesehen, dass der Bund das Dienstpflichtalter (bis maximal zum 50. Altersjahr) erhöhen und allenfalls auch Männer, die bereits aus der Wehr- oder Zivildienstpflicht entlassen wurden, aufbieten könnte. Das Leitbild ging davon aus, dass der Bestand des Zivilschutzes im Fall eines bewaffneten Konfliktes maximal 200 000 Personen betragen sollte. Die Wehrpflichtersatzabgabe reduziert sich pro geleisteten Zivilschutz-Diensttag um 4 %.

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henen Bestände ausgeschöpft. Besonders in der Führung und Führungsunterstützung wird wegen den Regionalisierungen und Kantonalisierungen weniger Personal benötigt: Fachgebiet Sollbestand Effektivbestand Abweichung Leitbild 2001 2010 Führung 6000 2242 –63 % Führungsunterstützung 20 000 10 598 –47 % Betreuung 35 000 20 628 –41 % Kulturgüterschutz 5000 2022 –59 % Unterstützung 29 000 28 570 – 1% Logistik 10 000 10 945 +9% Weitere Dienste 0 1439 Total 105 000 76 444 –27 %

Zwischen den Kantonen bestehen grosse Unterschiede in der personellen Alimentierung des Zivilschutzes. Gebirgskantone haben teilweise Probleme, ihre Formationen zu fül- len; andere Kantone haben beträchtliche Überbestände und weisen einen grossen Teil der Rekrutierten direkt der Personalreserve zu. Diese Unterschiede hängen einerseits damit zusammen, dass in den Gebirgskantonen prozentual mehr Militärdienstpflichtige ausgehoben werden, anderseits sind sie auch eine Folge der Mobilität junger Schutz- dienstpflichtiger. Wenn diese nämlich ihren Herkunftskanton verlassen (z. B. für die berufliche Ausbildung), stehen sie ihm nicht mehr zur Verfügung: Der Schutzdienst wird grundsätzlich in dem Kanton geleistet, in welchem die Schutzdienstpflichtigen ihren Wohnsitz haben. Im Einvernehmen zwischen den betroffenen Kantonen können Schutzdienstpflichtige aber auch einem anderen als dem Wohnsitzkanton zugeteilt wer- den. Von dieser Möglichkeit wird bislang möglicherweise zu wenig Gebrauch gemacht. Als problematisch erweist sich ausserdem, dass die Schutzdienstpflicht mit 40 Jahren, die Militärdienstpflicht – und damit die Pflicht zur Leistung der Wehrpflichtersatzabga- be für Militärdienstuntaugliche – bereits mit 30 Jahren endet. Für Schutzdienstpflichtige bedeutet dies, dass sie zusätzlich ab dem 30. Altersjahr geleistete Diensttage nicht mehr «kompensieren», das heisst an die Wehrpflichtersatzabgabe anrechnen lassen können.

3.1.5 Ausbildung

Die Zivilschutzausbildung (einschliesslich Wiederholungskurse) liegt grundsätzlich in der Zuständigkeit der Kantone. Der Bund ist für die Aus- und Weiterbildung der Zivil- schutzkommandanten, deren Stellvertreter, bestimmter Kader, Spezialisten sowie des Zivilschutzlehrpersonals zuständig. Einheitliche Ausbildungsgrundlagen werden ge- meinsam erstellt. Die Gesamtdauer der Aus- und Weiterbildung und der Einsätze zugunsten der Gemein- schaft darf für die einzelne dienstpflichtige Person nach der Revision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes pro Jahr vierzig Tage nicht überschreiten.53 Für die Kontroll- führung der Ausbildungs- und Einsatzdienste der Zivilschutzangehörigen sind die Kan- tone verantwortlich. Um eine korrekte Abwicklung zu gewährleisten, insbesondere hin-

Für Einsätze zugunsten der Gemeinschaft gilt gemäss neuer Gesetzgebung ab 2012 eine Beschrän- kung auf maximal drei Wochen pro Jahr. Einsätze zur Katastrophen- und Nothilfe (inkl. Instandstel- lungsarbeiten) sowie im Fall eines bewaffneten Konflikts sind in ihrer Dauer nicht beschränkt.

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sichtlich der Auszahlung von Erwerbsersatz, baut das BABS in Zusammenarbeit mit den Kantonen ab 2012 ein gesamtschweizerisches Zentrales System zur Zivilschutzkon- trollführung (ZSZ) auf. Zur Ausbildung gehören Grund-, Zusatz- und Kaderausbildung, Weiterbildung und Wiederholungskurse.

Grundausbildung Die Schutzdienstpflichtigen absolvieren nach der Rekrutierung eine Grundausbildung von zwei bis drei Wochen, wobei die Kantone innerhalb dieser gesetzlich vorgeschrie- benen Bandbreite die genaue Dauer festlegen (in der Regel zwei Wochen). Im allge- meinen Teil der Grundausbildung wird allen Schutzdienstpflichtigen das für alle Grund- funktionen relevante Wissen vermittelt. Im funktionsbezogenen Teil der Grundausbil- dung steht die einsatzbezogene fachtechnische Ausbildung, getrennt nach drei Grund- funktionen, im Vordergrund (Stabsassistent/in, Betreuer/in, Pionier/in). Die Grundausbildung ist aber nicht durchgehend einheitlich; es gibt zum Teil beträchtli- che kantonale Unterschiede in Bezug auf die Inhalte und Organisation (Fächerkanon, Schwergewichte, Arbeitsprogramme). Einige Kantone möchten zudem weitere Grund- funktionen schaffen. Es ist im Interesse der Zusammenarbeitsfähigkeit und zur Vermei- dung von Problemen beim Kantonswechsel von Angehörigen des Zivilschutzes darauf zu achten, dass die Grundausbildung in den verschiedenen Kantonen nicht zu stark di- vergiert. Verglichen mit den Armeeangehörigen erhalten die Angehörigen des Zivilschutzes eine relativ bescheidene Grundausbildung, zumal diese praktisch überall auf die gesetzliche Minimaldauer von zwei Wochen beschränkt bleibt. Von 2005 bis 2010 absolvierten pro Jahr rund 6500 Angehörige des Zivilschutzes ihre Grundausbildung. Das Total der Diensttage betrug dabei pro Jahr knapp 70 000 (detaillierte Angaben im Anhang 1).

Zusatzausbildung Gewisse Fachgebiete (z. B. Logistik, Kulturgüterschutz) benötigen Spezialistinnen und Spezialisten (z. B. Anlage- oder Materialwart/in, Kulturgüterspezialist/in), die eine Zu- satzausbildung von maximal einer Woche erhalten. Diese Zusatzausbildung kann im Anschluss an die Grundausbildung oder später erfolgen. Von 2005 bis 2010 absolvier- ten pro Jahr rund 1100 Angehörige des Zivilschutzes eine Zusatzausbildung. Das Total der Diensttage betrug dabei pro Jahr rund 4'100 (detaillierte Angaben im Anhang 1).

Kaderausbildung Für die Übernahme einer Kaderfunktion (Gruppen- oder Zugführer/in, Chef/in eines Fachbereichs, Zivilschutzkommandant/in) ist eine Ausbildung von ein bis zwei Wochen zu absolvieren. In Anbetracht der steigenden Anforderungen an Zivilschutzkomman- dantinnen und -kommandanten hat sich diese Ausbildungsdauer als zu kurz und zu we- nig auf die Bedürfnisse der Kantone zugeschnitten erwiesen. Die Dauer der Grundaus- bildung soll deshalb mit der Revision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes ver- längert werden, wobei ein Teil der Ausbildung in den Kantonen durchgeführt werden

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soll. Von 2005 bis 2010 absolvierten pro Jahr rund 2000 Angehörige des Zivilschutzes eine Kaderausbildung. Das Total der Diensttage betrug dabei pro Jahr rund 9500. (De- taillierte Angaben im Anhang). Die Zusammenschlüsse zu regionalen oder kantonalen Zivilschutzorganisationen führen vermehrt zu Formationen mit Bataillonsstruktur. Die bisherigen Ausbildungsunterlagen sowie Aus- und Weiterbildungsangebote sehen aber die Funktion der Bataillonskom- mandantin oder des Bataillonskommandanten beziehungsweise der Dienstchefin oder des Dienstchefs in einem Bataillonsstab nicht vor. Die Tendenz zu Zusammenschlüssen hat auch eine vermehrte Professionalisierung der Führung und Verwaltung notwendig gemacht. Grössere Zivilschutzorganisationen wer- den heute nicht mehr ausschliesslich von nebenberuflichen Kommandantinnen und Kommandanten geführt. Oft verfügen diese auch über weiteres Berufspersonal. Dies hat im Allgemeinen positive Auswirkungen auf die Aus- und Weiterbildung der Kader und Mannschaft, eine spezifische Aus- und Weiterbildung für hauptberufliche Funktionsträ- ger fehlt jedoch bisher.

Weiterbildung Kader und Spezialisten können innerhalb von vier Jahren zusätzlich zu Weiterbildungs- kursen von insgesamt höchstens zwei Wochen aufgeboten werden. Weiterbildungskurse haben zum Zweck, Neuerungen rasch umzusetzen sowie Planungen und Vorbereitungen für den Einsatz auf dem neuesten Stand zu halten. Die Weiterbildung der Mannschaft findet in den Wiederholungskursen statt. Von 2005 bis 2010 absolvierten pro Jahr rund 3200 Angehörige des Zivilschutzes eine Weiterbildung. Das Total der Diensttage betrug dabei pro Jahr rund 4800 (detaillierte Angaben im Anhang 1).

Wiederholungskurse Die Wiederholungskurse dienen der Überprüfung, Erhaltung und Verbesserung der Einsatzbereitschaft. Sie werden zudem verwendet, um Neuerungen einzuführen sowie Planungen und Vorbereitungen für den Einsatz auf dem neuesten Stand zu halten. Wie- derholungskurse finden in den jeweiligen Zivilschutzorganisationen, unter Leitung von deren Kader, statt. Schutzdienstpflichtige absolvieren jährlich Wiederholungskurse von zwei Tagen bis maximal einer Woche. Kader, Spezialistinnen und Spezialisten können zu einer zusätzlichen Woche aufgeboten werden. In den Jahren 2005 bis 2010 sind im Durchschnitt rund 177 000 Diensttage in Wieder- holungskursen geleistet worden. Dies ergibt ungefähr zwei Tage pro schutzdienstpflich- tiger Person.54 Da Kader, Spezialistinnen und Spezialisten im Durchschnitt aber mehr Diensttage in Wiederholungskursen leisten, ist davon auszugehen, dass nur ein Teil der Mannschaftsstufe den gesetzlich vorgeschriebenen jährlichen Wiederholungskurs ab- solviert hat. Mit der vorgesehenen Einführung eines zentralen Systems zur Zivilschutz- kontrollführung sollte künftig eine flächendeckende Kontrolle möglich sein.

Berechnet auf Basis der durchschnittlichen Gesamtzahl Schutzdienstpflichtiger (Kader und Mann- schaft, ohne Personalreserve) von 2005 bis 2010.

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Zuweilen werden im Rahmen von Wiederholungskursen Dienstleistungen erbracht, die Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft gleichkommen. Die Kantone verweisen in die- sem Zusammenhang darauf, dass klare Richtlinien fehlen; solche sollen nun erarbeitet werden. Generell wird die Dauer der Wiederholungskurse mit rund zwei Tagen auf das Mini- mum beschränkt, möglich wäre gemäss Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz bis zu einer Woche (7 Tage). Aus finanziellen Gründen und auf Druck der Wirtschaft hin ha- ben aber viele Kantone in ihrer Gesetzgebung das bundesrechtliche Minimum an Diensttagen verankert. Umgekehrt hat die Erfahrung gezeigt, dass die bisher zusätzlich mögliche Wiederholungskurs-Woche für das Kader nicht ausreicht. Deshalb wird mit der Teilrevision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes die Dauer der Wiederho- lungskurse für Kader, Spezialistinnen und Spezialisten erhöht.

Ausbildung des Lehrpersonals Der Bund führt seit 1995 Lehrgänge für das Lehrpersonal des Zivilschutzes durch, was zu einer steigenden Zahl diplomierter hauptberuflicher Instruktorinnen und Instruktoren geführt hat. Viele Kantone beschäftigen jedoch nach wie vor auch noch nebenberufliche Ausbildnerinnen und Ausbildner.

3.1.6 Einsätze

Die Schutzdienstpflichtigen können durch die Kantone oder den Bund zu Einsätzen aufgeboten werden. Die Kantone bieten sie für Katastrophen und Notlagen im betref- fenden Kanton, für Instandstellungsarbeiten und für Einsätze zugunsten der Gemein- schaft auf. Der Bund seinerseits kann Schutzdienstpflichtige bei Katastrophen und Not- lagen aufbieten, die mehrere Kantone, das ganze Land oder das grenznahe Ausland betreffen, und im Fall bewaffneter Konflikte. Die folgende Tabelle zeigt, für welche Art von Einsätzen von 2005 bis 2010 wie viele Diensttage geleistet worden sind:

2005 2006 2007 2008 2009 2010  Katastrophen und Notlagen 44 067 8269 8031 2280 8587 2969 12 400 Instandstellungsarbeiten 4824 8016 4066 9791 9968 7300 zugunsten Gemeinschaft 57 263 60 473 66 231 105 584 78 343 68 133 72 700 zugunsten Gemeinschaft, national 7192 11 728 13 322 27 894 11 757 20 831 15 400 Diensttage total 108 522 85 294 95 600 139 824 108 478 101 901 107 800

Die Diensttage für Einsätze bei Katastrophen und Notlagen schwanken deshalb stark, weil solche Ereignisse unregelmässig eintreffen. Die entsprechenden Einsätze erreichten im Unwetterjahr 2005 ein Hoch und fielen nachher auf rund einen Fünftel davon. Deut- lich ist die Zunahme der Diensttage bei den Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft auf kantonaler, regionaler und kommunaler Ebene, wobei 2008 mit der Fussball-Europa- meisterschaft besonders hervorsticht. Der grösste Teil der Diensttage – im Durchschnitt 88 000 pro Jahr oder rund 80 % – wurde für Einsätze zugunsten der Gemeinschaft bean- sprucht (z.B. internationale oder nationale Sportanlässe wie Skirennen, Radrennen, Eid- genössisches Schwing- und Älplerfest, Eidgenössisches Schützenfest). Dies sind nützli-

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che Gelegenheiten, um Einsatz und Führung in der Praxis zu trainieren. Sie tragen auch zur Verankerung des Zivilschutzes in der Bevölkerung bei. Insgesamt wurden für Einsätze pro schutzdienstpflichtige Person (ohne Angehörige der Reserve) durchschnittlich nur 1,4 Diensttage pro Jahr absolviert. Dies ist ein Indiz da- für, dass es im Zivilschutz Überbestande gibt, gleichzeitig aber auch ein Hinweis dar- auf, dass der Zivilschutz nicht leichtfertig eingesetzt wird.

3.1.7 Material

Der Zivilschutz verfügt über umfangreiches Material, das zu einem guten Teil in den siebziger und achtziger Jahren beschafft wurde, als der Einsatz des Zivilschutzes im Fall eines bewaffneten Konflikts im Vordergrund stand. Dieses Material ist grösstenteils veraltet und sollte ersetzt werden. Als Folge der Zivilschutzreform 95, mit welcher der Zivilschutz stärker auf die Katast- rophen- und Nothilfe ausgerichtet wurde, erhielten die Rettungszüge eine neue Einsatz- ausrüstung. Zudem wurden zuerst die Rettungszüge und anschliessend die übrigen An- gehörigen des Zivilschutzes mit einer neuen Einsatzbekleidung ausgerüstet. Für das Rettungsmaterial gab der Bund insgesamt ca. 300 Millionen Franken, für die Beklei- dung ca. 50 Millionen Franken aus. Dieses Material entspricht immer noch den Anfor- derungen an eine zeitgemässe Ausrüstung und trägt zu einem gesamtschweizerisch ein- heitlichen Erscheinungsbild des Zivilschutzes bei. Mit der Zeit wird es aber zu ersetzen sein. Die grösste derzeitige Divergenz zwischen Bund und Kantonen im Zivilschutz betrifft die Frage, wer für den Ersatz eines Teils des Materials zuständig ist und dafür die Kos- ten zu tragen hat. Nominell sorgt der Bund für die Systeme zur Alarmierung der Bevöl- kerung und die Kommunikationssysteme, die Ausrüstung und das Material der Schutz- anlagen sowie das standardisierte Material des Zivilschutzes. Die Meinungsverschie- denheiten beziehen sich darauf, was unter «standardisiertem Material» zu verstehen sei. Nach bisheriger Praxis beschränkt der Bund es auf Material im ABC-Bereich. Die Kan- tone hingegen sind der Auffassung, dass dies auch Material für andere Katastrophen und Notlagen umfassen müsste, die mehrere Kantone oder die ganze Schweiz betreffen und damit auch ein Aufgebot des Zivilschutzes durch den Bund auslösen könnten. Eine Lösung dieses Problems ist dringlich. Je nach Bedürfnissen und finanziellen Res- sourcen haben einzelne Kantone und Gemeinden in den letzten Jahren damit begonnen, zusätzliches Material zu beschaffen. Aus Sicht des BABS läuft die dezentrale Erneue- rung von Material in den letzten Jahren dem Bemühen um Einheitlichkeit und Zusam- menarbeitsfähigkeit zwischen den Kantonen zuwider. Die Kantone ihrerseits argumen- tieren, dass der Bund nur dann Vorgaben machen sollte, wenn er sich auch finanziell engagiere, also auch Material jenseits des ABC-Bereichs finanziere.

Aufgrund einer Vereinbarung aus dem Jahr 2006 zwischen den Kantonen und dem Bund ist eine von den Kantonen betriebene Materialplattform geschaffen worden, die eine gemeinsame und kostengünstige Beschaffung und Bewirtschaftung des Zivil- schutzmaterials bezweckt. Weil bezüglich dieser Materialplattform zu grosse Unter- schiede zwischen den Erwartungen der Kantone und den Möglichkeiten den Bundes bestanden, haben sich die Kantone 2011 zu einem eigenen Materialforum zusammenge- schlossen, das unter der Federführung des Kantons Zürich nun die entsprechenden Er-

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satzbeschaffungen vorantreibt. Mittlerweile haben sich alle Kantone diesem Materialfo- rum angeschlossen. Ein Teil des ausgedienten ABC-Schutzmaterials ist vom Bund entsorgt worden. Für die Entsorgung des verbleibenden Materials sowie über den möglichen Ersatz müssen die Resultate des Konsenspapiers «Einsatzmittel zur ABC-Ereignisbewältigung» abgewar- tet werden.

3.1.8 Infrastruktur

Alarmierungs- und Kommunikationsinfrastruktur Der Bund hat den Auftrag, die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung bereitzustel- len; für den Betrieb sind die Kantone und Wasserkraftwerke verantwortlich. In der Schweiz gibt es heute rund 8200 Sirenen, davon 4700 stationäre und 2800 mobile, mit denen sich der allgemeine Alarm auslösen lässt. Unterhalb von Stauanlagen befinden sich zusätzlich rund 700 stationäre Wasseralarmsirenen. Da der bisherige Betreiber sei- ne Leistung einstellen wird, werden die Sirenen in der ganzen Schweiz ab 2016 über ein neues Netz gesteuert werden müssen (Projekt Polyalert). Damit sämtliche Behörden und Organisationen für Rettung und Sicherheit des Bundes, der Kantone und der Gemeinden über eine einheitliche Infrastruktur Funkgespräche und Daten untereinander übertragen können, wird bis 2013 das Sicherheitsnetz der Schweiz aufgebaut (Polycom). An den Investitionen und am Unterhalt dieses digitalen Funknet- zes beteiligt sich der Bund massgeblich. Sobald die Kantone ihre Teilnetze aufgebaut haben, rüstet der Bund auch den Zivilschutz mit Polycom aus. Dadurch kann das veral- tete Funksystem SE125 abgelöst werden. Mit der Schulungsanlage im Eidgenössischen Ausbildungszentrum in Schwarzenburg sind zudem die Voraussetzungen geschaffen worden, um die dazu nötige Ausbildung für alle relevanten Behörden und Organisatio- nen zu gewährleisten.

Schutzbauten Schutzbauten dienen primär für den Fall eines bewaffneten Konflikts, sollen aber auch bei Katastrophen und in Notlagen als Notunterkünfte genutzt werden. Der Bund regelt die Erstellung, die Ausrüstung, den Unterhalt, die Erneuerung und die Umnutzung der Schutzbauten. In der Schweiz gibt es rund 300 000 private und 5000 öffentliche Personenschutzräume, in denen sich über 95 % der Bevölkerung unterbringen lassen. Die Baupflicht ist gesetz- lich verankert und geht bei den Personenschutzräumen zulasten der Bauherrschaft. Wird in Wohnhäusern kein Schutzraum erstellt, sind Ersatzbeiträge zu entrichten, die primär zur Finanzierung der öffentlichen Schutzräume verwendet werden. Mit der Revision der gesetzlichen Grundlagen wird die Baupflicht weiter reduziert und führt zu einer finan- ziellen Entlastung der Eigentümerinnen und Eigentümer, und die Ersatzbeiträge sollen neu auch für die Erneuerung von privaten Schutzräumen eingesetzt werden. Die rund 2000 Schutzanlagen umfassen Kommandoposten, Bereitstellungsanlagen für Personal und Material des Zivilschutzes sowie sanitätsdienstliche Schutzanlagen (Pati- entenplätze und Behandlungsmöglichkeiten in geschützten Spitälern und geschützten

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Sanitätsstellen für derzeit mindestens 0,6 % der Bevölkerung, d. h. für rund 45 000 Per- sonen).55 Die Kantone legen nach Vorgaben des Bundes den Bedarf an Schutzanlagen fest. Die Gemeinden sind für die Erstellung, Ausrüstung, Erneuerung und Umnutzung zuständig, die Finanzierung liegt beim Bund. Für die geschützten Spitäler sind nach Vorgaben des Bundes die jeweiligen Spitalträgerschaften verantwortlich. Die Finanzie- rung der Mehrkosten liegt beim Bund. Mit dem Zivilschutz-Leitbild 95 begann ein faktischer Baustopp für Schutzanlagen. Die Reduktion der Bestände des Zivilschutzes gemäss Leitbild Bevölkerungsschutz 2001 führte zu einer weiteren Verringerung der benötigten Anlagen. Mit der aus finanziellen Gründen erfolgten Reduktion der Patientenliegestellen von 2 % auf 0,6 % der Bevölke- rung wurde zudem eine Reihe von sanitätsdienstlichen Anlagen zur Umnutzung frei. Zwischen 2004 und 2010 wurde so die Anzahl Schutzanlagen um fast 10 % reduziert. Grundsätzlich stehen heute genügend Schutzanlagen zur Verfügung; nur bei den Kul- turgüterschutzräumen gibt es gewisse Lücken. Die fortschreitende Regionalisierung schafft weiteres Potenzial für Umnutzungen. Durch regelmässigen Unterhalt und Massnahmen zur Werterhaltung kann mit relativ geringem finanziellem Aufwand die Lebensdauer der Schutzbauten verlängert werden. Durch eine differenzierte Betriebsbereitschaft lassen sich künftig zudem Erneuerungs-, Betriebs- und Unterhaltskosten senken, und es werden weitere Massnahmen zur Sen- kung der Unterhalts- und Betriebskosten geplant. Die Realität der heutigen und für die Zukunft absehbaren Einsätze im Zivil- und Bevölkerungsschutz verlangt zudem ver- mehrt nach mobilen Strukturen für die Einsatzleitung. Die bestehenden Kommandopos- ten hingegen sind ortsgebunden und damit für solche Fälle nur bedingt geeignet. Es muss deshalb die Möglichkeit geschaffen werden, mobile Strukturen für die Einsatzlei- tung zu schaffen.

3.1.9 Finanzen

Das Leitbild Bevölkerungsschutz 2001 legte in Bezug auf die geschätzten Ausgaben von Bund, Kantonen und Gemeinden Eckwerte fest. Die Sachausgaben (ohne Personal- kosten) des Bundes wurden auf jährlich rund 50 Millionen Franken geschätzt. Bei den Sachausgaben der Kantone und Gemeinden wurde von ebenfalls rund 50 Millionen Franken ausgegangen. Die Sachausgaben umfassen Material (Einsatzmaterial, persönli- che Ausrüstung usw.), Alarmierungs- und Kommunikationsinfrastruktur, öffentliche Schutzräume, Schutzanlagen sowie Ausbildung im Bevölkerungsschutz und im Zivil- schutz. Effektiv beliefen sich die durchschnittlichen jährlichen Sachausgaben des Bundes in den Jahren 2004 bis 2009 auf 38,2 Millionen Franken.56 Die Prognose des Leitbildes hat sich somit als ziemlich genau erwiesen, wenn man die angeordneten Budgetkürzungen

Mit den Umwälzungen im Schweizer Spitalwesen (Neubauten, Zusammenlegungen von Spitälern, Zunahme von Privatspitälern, zunehmende Privatisierung öffentlicher Spitäler) ändert sich die Aus- gangslage. Die Vorgabe von Patientenplätze und Behandlungsmöglichkeiten in geschützten Spitälern und geschützten Sanitätsstellen für früher 2 %, dann 0,6 % der Bevölkerung wird in naher Zukunft nochmals überdacht werden müssen. Es wird mit dem Koordinierten Sanitätsdienst zu prüfen sein, was ein machbarer und vertretbarer Ansatz ist. Die Ausgaben der Kantone und Gemeinden sind nicht erfasst worden.

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von rund 12 Millionen Franken, von denen hauptsächlich die Schutzbauten betroffen waren, berücksichtigt.

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3.2 Strategie Zivilschutz

Bei der Reform des Zivilschutzes hat sich vieles als richtig erwiesen, insbesondere die primäre Ausrichtung auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen und die ver- stärkte Regionalisierung, die beim Zivilschutz zu mehr Effizienz in der Organisation und zu grösserem Leistungsvermögen bei den Einsätzen geführt hat. Der Zivilschutz wird denn heute in der Öffentlichkeit auch stärker und positiver wahrgenommen als früher. Die gemeinsam mit der Armee durchgeführte zentralisierte Rekrutierung und die Professionalisierung des Verfahrens hat zudem insgesamt zu einer besseren Abklärung der Eignung der Schutzdienstpflichtigen für eine bestimmte Funktion im Zivilschutz geführt. Dennoch muss das gegenwärtige System in verschiedener Hinsicht überprüft und mit Blick auf die sich dem Zivilschutz stellenden Herausforderungen angepasst werden. Wie beim Bevölkerungsschutz als Ganzem sollen deshalb auch beim Zivil- schutz gewisse bestehende Elemente für die künftige Strategie beibehalten und andere angepasst oder neu geregelt werden. Gleichbleibende Elemente der Strategie sind:

Die Ausrichtung des Zivilschutzes auf die Bewältigung von Katastrophen und Not- lagen soll weitergeführt und verstärkt werden. Wegen des Klimawandels ist häufi- ger mit naturbedingten Katastrophen und Notlagen und grösseren Auswirkungen zu rechnen. Das Schadenausmass solcher Ereignisse ist zwar durch Schutzmassnah- men und Warnsysteme verringert worden, gleichzeitig haben aber die Verdichtung der Besiedlung und die Abhängigkeit von kritischen Infrastrukturen (und damit auch die Verletzlichkeit gegenüber solchen Ereignissen) zugenommen. Die Vorbe- reitungen und der Einsatz im Hinblick auf einen bewaffneten Konflikt sollen wegen der viel kleineren Eintretenswahrscheinlichkeit zweitrangig bleiben.
Die föderalistische Organisation des Zivilschutzes soll grundsätzlich beibehalten werden. Dies ermöglicht es den Kantonen, gemäss ihren teils spezifischen Gefähr- dungen, den topographischen Gegebenheiten sowie den politischen Strukturen massgeschneiderte Organisationen zu schaffen. Zudem ist die föderalistische Struk- tur für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen auch deshalb sinnvoll, weil der Zivilschutz eine Partnerorganisation des ebenfalls föderalistisch organisierten Verbundsystems Bevölkerungsschutz ist.
Der Zivilschutz und dessen Einsätze sollen in der Zuständigkeit der Kantone und

der Gemeinden/Regionen bleiben. In Situationen, in denen mehrere Kantone von einem Ereignis betroffen sind, oder in Situationen, in denen die Nachbarschaftshilfe nicht mehr ausreicht, können die Kantone den Bund um Koordination ersuchen. Bei Ereignissen, für deren Bewältigung die Verantwortung beim Bund liegt (z. B. ra- diologische Verstrahlungslagen, Epidemien), kann der Bund den Zivilschutz in Ab- sprache mit den Kantonen aufbieten. Der Bund kann solche Einsätze koordinieren und entsprechende Massnahmen anordnen, die Einsatzführung vor Ort liegt bei den betroffenen Kantonen. - Bei der Ausbildung soll ein vernünftiges Gleichgewicht zwischen Vereinheitlichung und Differenzierung beibehalten werden. Auch wenn nicht alle Kantone dieselben Zivilschutzleistungen benötigen, ist eine flächendeckende, einheitliche Grundaus- bildung im Zivilschutz – im Sinne der Effizienz und Interoperabilität – sinnvoll. Die nötige Differenzierung wird mit einer stufengerechten Spezialisierung und Fle-

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xibilisierung erreicht, indem zum Beispiel in der Weiterbildung oder bei der Spe- zialistenausbildung die unterschiedlichen Bedürfnisse der Kantone berücksichtigt werden.

Ein bewaffneter Konflikt ist zwar wenig wahrscheinlich, aber nicht für immer aus- zuschliessen. Weil die Erstellung von Schutzbauten sehr zeitintensiv ist, soll an der Werterhaltung der bestehenden Schutzbauten festgehalten werden. Daneben sollen vorbereitende Massnahmen – im Sinne einer Vorsorgeplanung – für den Fall eines Einsatzes des Zivilschutzes in einem bewaffneten Konflikt festgelegt werden. Neue Elemente der Strategie sind:
Der Zivilschutz hat in Anbetracht der Anforderungen in Einsätzen und des ange- strebten Leistungsprofils einen zunehmenden Bedarf an qualifizierten und mög- lichst ohne Einschränkungen einsetzbaren Schutzdienstleistenden. Bisher können für den Zivilschutz aber nur militärdienstuntaugliche Personen rekrutiert werden. Ob dieser Nachteil mit einer Anpassung des Dienstpflichtsystems behoben werden kann, soll durch die geplante Studiengruppe geprüft werden. Weiter soll geprüft werden, ob gleichzeitig in Analogie zum Militärdienst auf die Unterscheidung zwi- schen Wiederholungskursen und Einsätzen zugunsten der Gemeinschaft verzichtet werden soll und ob die Gesamtdienstzeit im Sinne einer Obergrenze möglichst je- ner von Militärdienstleistenden angepasst werden soll.
Die aktuellen Bestände müssen überprüft und dem Auftrag angepasst werden. Ent- scheidende Parameter dafür sind das Leistungsprofil des Zivilschutzes, das Dienst- pflichtmodell (inkl. Dienstalter und Anzahl Diensttage) sowie die zur Verfügung stehenden Finanzen. In Anbetracht der Bedrohungslage und der realen Bedürfnisse des Zivilschutzes sind die heutigen Bestände insgesamt zu hoch. Sie sollen deshalb reduziert werden, indem das Dienstalter gesenkt und jenem in der Armee angepasst wird, und insbesondere soll auch die Reserve abgeschafft werden.
Jeder Kanton muss über genügend Mittel für die Basisleistungen des Zivilschutzes verfügen. Spezialisierte personelle und materielle Mittel (z. B. Dekontaminations- material, leistungsfähige Notstromaggregate und Pumpen, Hochwassersperren, Or- tungs- und Rettungsmaterial) sollen aber in interkantonalen Stützpunkten zusam- mengelegt werden. Damit lassen sich Kosten sparen und Doppelspurigkeiten ver-

meiden, und die Mittel können rascher und flexibler zum Einsatz gebracht werden. Die interkantonalen Stützpunkte sollen so ausgestaltet und ausgerüstet werden, dass sie nicht die Mittel der Armee duplizieren. Die Armee bleibt auf Stufe Bund das Reservemittel, um die Kantone bei der Bewältigung von Katastrophen und Notla- gen subsidiär zu unterstützen. - Um interkantonal eingesetzt werden zu können, muss der Zivilschutz Interoperabi- litätskriterien erfüllen. Der Bund soll gemeinsam mit den Kantonen solche Krite- rien erarbeiten, insbesondere für Teilbereiche der Führung, der Ausbildung und des Materials. Es soll auch die Frage geprüft werden, ob sich der Bund an Kosten, die aus Bestrebungen zur besseren Interoperabilität entstehen, beteiligen soll. Um den bisher vorwiegend lokal beziehungsweise regional eingesetzten Zivilschutz mobiler und rascher einsatzfähig zu machen, sollen auch Transportmöglichkeiten vorgese- hen werden.

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- Das Gros der Schutzdienstleistenden soll auch in Zukunft zur Erhöhung der Durch- haltefähigkeit der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz eingesetzt werden. Um aber den Bedürfnissen der Kantone zu entsprechen und die Effizienz zu stei- gern, sollen spezialisierte Teile des Zivilschutzes auch als Elemente der ersten Staf- fel Schwergewichte bilden können (insbesondere die kantonalen und interkantona- len Stützpunkte).

3.2.1 Aufgaben

Katastrophen und Notlagen sind wegen der hohen Wahrscheinlichkeit ihres Eintretens der primäre Auftrag des Zivilschutzes. Die diesbezüglichen Gefährdungsannahmen und Risikoszenarien stellen hohe Anforderungen an die Bereitschaft und Flexibilität des Verbundsystems Bevölkerungsschutz. Der Zivilschutz ist davon auch betroffen: Neben seiner bisherigen Aufgabe, die Durchhaltefähigkeit der übrigen Partnerorganisationen als zweite Staffel zu erhöhen, werden in Zukunft spezialisierte Zivilschutzformationen mit einem erhöhten Bereitschaftsgrad auch Leistungen im Rahmen einer ersten Staffel erbringen müssen. Der Einsatz im Falle eines bewaffneten Konflikts bleibt ebenfalls ein Auftrag des Zivilschutzes. Weil jedoch die Wahrscheinlichkeit eines solchen Konflikts für die absehbare Zukunft gering ist, ist diese Aufgabe nicht prioritär. Der Zivilschutz hat im Katastrophen- und im Kriegsfall folgende, weitgehend gleich bleibenden Aufgaben: Leistungen bei Elementarschäden (z. B. Rettungen aus Trümmer- lagen, technische Sicherungsarbeiten zur Schadensbegrenzung, Instandstellungsarbei- ten), Leistungen beim Ausfall kritischer Infrastrukturen (z. B. logistische Unterstützung der betroffenen Bevölkerung), Leistungen bei ABC-Ereignissen (z. B. Messung der Ortsdosisleistung bei erhöhter Radioaktivität, Aufbau und Betrieb von Dekontaminati- onsstellen), Betreuung von schutzsuchenden und obdachlosen Personen, Verstärkung der Führungsunterstützung und der Logistik, Unterstützung der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz, Instandstellungsarbeiten, Schutz der Kulturgüter (in Zusam- menarbeit mit der Feuerwehr), Bereitstellung von Mitteln zur Alarmierung der Bevölke- rung, Bereitstellung von Kommunikationsinfrastruktur, Bereitstellung und Betrieb der Schutzinfrastruktur sowie Planung von und Mitwirkung bei Evakuationen57 bei Katast- rophen und Notlagen.

3.2.2 Organisation

Damit der Zivilschutz seine Aufgaben effizient wahrnehmen und auch als spezialisiertes Ersteinsatzmittel bei Katastrophen und Notlagen eingesetzt werden kann, sind Anpas- sungen an der Organisationsstruktur erforderlich. Nachfolgend wird ein neues Modell in

Der Nuklearunfall in Fukushima hat der Problematik allfälliger grossflächiger Evakuationen neue Aktualität und Dringlichkeit verliehen. Dies daraus zu ziehenden Lehren müssen nun auch in der Schweiz in den entsprechenden Katastrophenbewältigungsszenarien berücksichtigt werden. Der Bun- desrat hat in diesem Zusammenhang die Einsetzung einer interdepartementalen Arbeitsgruppe zur Überprüfung der Notfallschutzmassnahmen bei Extremereignissen in der Schweiz (IDA NOMEX) be- schlossen. Aufgabe der Arbeitsgruppe, in der auch die Kantone mitarbeiten sollen, ist es, im Lichte der Erfahrungen von Japan zu untersuchen, ob und welche neuen gesetzlichen und organisatorischen Notfallschutzmassnahmen ergriffen werden müssen.

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groben Zügen beschrieben; die Details müssten in einer späteren Phase noch weiter de- finiert werden.

3.2.2.1 Interkantonale Stützpunkte

Neben den «Basiselementen» des Zivilschutzes in den Regionen und Gemeinden und den bereits heute teilweise vorhandenen kantonalen Elementen (Stützpunkten) sollen auch auf interkantonaler Ebene Stützpunkte gebildet werden. Diese Stützpunkte müss- ten so ausgerüstet sein, dass schweres und spezielles Material rasch und flexibel zum Einsatz gebracht werden könnte, in den beteiligten Kantonen, aber auch darüber hinaus in überregionalen Einsätzen oder solchen, wo der Bund die Koordination oder Führung übernimmt. Diese spezialisierten interkantonalen Stützpunkte sollen grundsätzlich so ausgerüstet werden, dass sie über Material und Fähigkeiten verfügen, die nicht jeder Kanton einzeln bereithalten oder beschaffen kann beziehungsweise muss. Sie sollen aber nicht die bereits vorhandenen Einsatzmittel der Armee duplizieren; diese bleibt auf nationaler Ebene das Reservemittel, um bei Katastrophen und Notlagen subsidiär Unter- stützung zu leisten. Als Standorte für die interkantonalen Stützpunkte sollen geeignete, eventuell schon be- stehende kantonale Stützpunkte dienen. Personell sollen diese Stützpunkte überkantonal durch die jeweils beteiligten Kantone alimentiert und betrieben werden. Während die «Basiselemente» des Zivilschutzes weiterhin durch die Kantone ausgerüstet und finan- ziert werden, soll sich der Bund an der Ausrüstung, am Betrieb und an allfälligen über- regionalen oder nationalen Einsätzen der interkantonalen Stützpunkte finanziell beteili- gen. Mit Leistungsvereinbarungen könnten die vom Bund erwarteten Leistungen und die Aufteilung der Kosten geregelt werden.

3.2.2.2 Zivilschutz auf kantonaler Ebene

Die Kantone sind für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen auf ihrem Gebiet zuständig. Da der Zivilschutz in den nächsten Jahren noch stärker auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen ausgerichtet werden soll, soll das Gros der Schutz- dienstpflichtigen den regionalen Zivilschutzorganisationen in den Kantonen zugewiesen werden. Dort werden die Schutzdienstpflichtigen gemäss den Bedürfnissen als «Katast- rophenhelfer» organisiert, ausgebildet und ausgerüstet. Die Organisationsform wird durch die Kantone festgelegt. Mögliche Aufgaben sind Elementarschadenbewältigung, Betreuung, Führungsunterstützung, Logistik, Unterstützung der Partnerorganisationen sowie weitere Aufgaben gemäss kantonalen Eigenheiten. Die schnellen Einsatzelemente des Zivilschutzes sollen innert rund sechs Stunden am Einsatzort (z. B. für Rettung, Schadenabwehr, Führungsunterstützung und Betreuung) sein, Einsatzelemente der zweiten Staffel nach Tagen (z. B. für die Unterstützung ande- rer Partnerorganisationen, Instandstellungsarbeiten). Letztere gewährleisten eine Durch- haltefähigkeit von Wochen bis Monaten. Auch ausserhalb von Katastrophen und Notlagen soll der Zivilschutz in der Lage sein, die Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes bei Grossereignissen zu unterstüt- zen, insbesondere durch Führungsunterstützung und logistische Dienstleistungen. Be- sonders zu beachten ist dabei die Unterstützung der Feuerwehr, unter anderem durch die

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Möglichkeit der Ablösung nach einer gewissen Einsatzzeit (Erhöhung der Durchhalte- fähigkeit), womit die Feuerwehr freigespielt werden könnte und nach der Retablierung schneller wieder als Ersteinsatzelement zur Verfügung stünde. Einsätze des Zivilschutzes zugunsten der Gemeinschaft haben dem Zweck und den Aufgaben des Zivilschutzes zu entsprechen. Die Bewilligungspraxis ist zu überprüfen, und es sind einheitliche Kriterien zu erstellen. Dem Bund soll dabei die Aufsichtskom- petenz zugeordnet werden.

3.2.2.3 Kantonale Zivilschutzstützpunkte

Für die Erbringung besonderer Leistungen und die Schwergewichtsbildung im Einsatz können die Kantone – allein, in bilateraler Zusammenarbeit oder im Rahmen von Kon- kordaten – kantonale Zivilschutzstützpunkte aufbauen. Das Profil dieser kantonalen Stützpunkte umfasst unter anderem folgende Leistungen: Rettung, Elementarschaden- bewältigung sowie Unterstützung der Partnerorganisationen im Bevölkerungsschutz. Dazu zählen etwa die Unterstützung bei der Rettung aus Trümmern oder komplexe Elementarschadenwehreinsätze. Gleichzeitig können die Kantone mit diesen Stützpunk- ten weitere Bedürfnisse abdecken, zum Beispiel zur Unterstützung der Berg- und Lawi- nenrettung, der Care-Teams oder von Einsätzen bei ABC-Ereignissen. Die schnellen Einsatzelemente der kantonalen Stützpunkte sind innert Stunden am Einsatzort; die Einsatzelemente der zweiten Staffel nach Tagen. Falls kantonale zu interkantonalen Stützpunkten ausgebaut würden, könnten diese in- nerhalb des Kantons, überregional oder durch den Bund koordiniert auch national ein- gesetzt werden. Sie könnten somit als Ersteinsatz- und Reserveelement den Kantonen und dem Bund zur Verfügung stehen. In jedem Fall müssen die Leistungen und der Be- reitschaftsgrad der Zivilschutzstützpunkte definiert und aufeinander abgestimmt sein.

3.2.3 Aufgabenteilung Bund–Kantone und Finanzierung

Die Kantone sollen für den Zivilschutz auf kantonaler Ebene und dessen Einsätze ver- antwortlich sein. Sie sollen Vorgaben machen und Leistungsaufträge für die Zivil- schutzorganisationen der Regionen und Gemeinden erstellen. Dies gilt insbesondere für die Ausbildung, die Einsatzvorbereitung, das Material und die Infrastruktur. Der Zivil- schutz auf kantonaler und kommunaler Ebene bleibt damit weitgehend im Verantwor- tungsbereich der Kantone. Dies steht im Einklang mit dessen Aufgaben- und Einsatz- spektrum, das eine Konzentration auf die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen vorsieht. Dem Bund soll indessen die Kompetenz zukommen, die in den Kantonen ge- planten Zivilschutzeinsätze dahingehend zu prüfen, ob diese mit dem Zweck und den Aufgaben des Zivilschutzes übereinstimmen. Weiter soll dem Bund die Führung des zentralen Systems zur Zivilschutzkontrollführung obliegen. Zur Gewährleistung einer kantonsübergreifenden Interoperabilität des Zivilschutzes soll der Bund weiterhin sämtliche Instruktoren und Kommandanten sowie einzelne, näher zu definierende Spezialisten ausbilden. Ausserdem soll er – in Zusammenarbeit mit den Kantonen – sämtliche Ausbildungs- und Grundlagenreglemente verfassen. Darüber hin- aus verbleiben im Verantwortungsbereich des Bundes die Erarbeitung von rechtlichen und konzeptionellen Grundlagen und Planungen im Bevölkerungsschutz, Zivilschutz

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und Kulturgüterschutz, die Information der Bevölkerung über Gefährdungen, Grundla- gen für die Werterhaltung der Schutzbauten, die Weiterentwicklung der Alarmierungs- und Kommunikationssysteme sowie der weitere Aufbau einer gesamtschweizerischen Kommunikationsinfrastruktur und die vorbereitenden Massnahmen für Ereignisse, in denen die Kompetenz beim Bund liegt (z. B. radiologische Verstrahlungslagen, Talsper- renbrüche, bewaffneter Konflikt). In Bezug auf die Finanzierung des Zivilschutzes gilt weiterhin der Grundsatz der Zu- ständigkeitsfinanzierung. Die Finanzierung der Zivilschutzorganisationen der Regionen und Gemeinden regeln die Kantone. Dies gilt insbesondere für das Einsatzmaterial und die persönliche Ausrüstung der in den Zivilschutzorganisationen eingeteilten Schutz- dienstpflichtigen sowie für die persönliche Ausrüstung der kantonalen und interkantona- len Stützpunkte. Falls einzelne Kantone gemeinsame Stützpunkte bilden, werden die Kosten zwischen den beteiligten Kantonen entsprechend aufgeteilt. Der Bund würde sich bei der Ausrüstung und beim Betrieb der interkantonalen Stützpunkte finanziell beteiligen. Ob er das via Beschaffung von bestimmtem (schwerem oder mobilem) Ma- terial machen würde oder via einen fixen Kostenverteilschlüssel, ist noch festzulegen. Die Kantone tragen die Kosten für Katastrophen und Notlagen auf ihrem Gebiet, der Bund die zusätzlichen Kosten für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen, bei denen ihm aufgrund des Ausmasses die Koordination übertragen wird, sowie die Kosten für den Fall eines bewaffneten Konfliktes, erhöhte Radioaktivität, Notfälle bei Stauan- lagen, Epidemien und Tierseuchen. Konkret trägt der Bund die Kosten für58: die Rekru- tierung der Schutzdienstpflichtigen, die vom Bund durchzuführenden Ausbildungen, die Einsätze von Schutzdienstpflichtigen beim Aufgebot durch den Bundesrat (z. B. Einsät- ze zugunsten der Gemeinschaft auf nationaler Ebene), die Mehrkosten für Schutzanla- gen und Kulturgüterschutzräume (Erstellung, Erneuerung, Aufhebung, Pauschalbeiträge für die Betriebsbereitschaft der Schutzanlagen), Netzbeiträge des Zivilschutzes an die Kommunikationsinfrastruktur Polycom sowie Funkgeräte für den Zivilschutz, die Sys- teme zur Alarmierung der Bevölkerung (Polyalert), die Ausrüstung und das Material der Schutzanlagen sowie das standardisierte Material des Zivilschutzes (zurzeit das ABC-

Schutzmaterial).

3.2.4 Dienstpflicht, Rekrutierung und Bestände

Dienstpflicht und Rekrutierung Mit der Frage, ob das nationale Dienstpflichtsystem angepasst werden soll, soll unter anderem auch geprüft werden, ob die Schutzdienstpflicht einen höheren Stellenwert erhalten kann, auch wenn die Armee bei der Rekrutierung der Dienstleistenden weiter- hin Priorität hat. Bisher konnten für den Zivilschutz nur militärdienstuntaugliche Perso- nen rekrutiert werden. Mit der künftigen Ausrichtung des Zivilschutzes steigt aber die Relevanz und Komplexität der Aufgaben und Leistungen, sodass auch beim Zivilschutz die Bestände konsequenter auf die Bedürfnisse und Aufgaben ausgerichtet werden müs- sen. Gerade das Stützpunktsystem, das auf spezialisierte Aufgaben ausgerichtet ist, er- fordert entsprechend ausgebildetes und einsatzfähiges Personal. Der Schutzdienst wurde

Art. 71 des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes

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bisher oft als Dienstleistung «zweiter Klasse» angesehen, die Aufwertung der Schutz- dienstpflicht soll sich deshalb auch imagefördernd auf den Zivilschutz auswirken. Um die Bestände im Zivilschutz zu reduzieren, aber auch aus Gerechtigkeitsüberlegun- gen, soll das Dienstalter in den Zivilschutzorganisationen analog der Armee für Mann- schaften auf 30 Jahre, für Kader auf 42 und für Kommandantinnen und Kommandanten auf 50 Jahre beschränkt werden. Freiwillige Dienstleistungen über die Altersgrenze hin- aus sollen analog zur Armee möglich sein und insbesondere den Einsatz von Berufska- dern in den Zivilschutzorganisationen bis zum Erreichen des Pensionsalters ermögli- chen. Der Wehrpflichtersatz ist derzeit bis zum 30. Altersjahr zu bezahlen, sodass die Ermässigung für geleistete Zivilschutzdiensttage nur bis zum 30. Altersjahr gewährt werden kann. Künftig soll deshalb die Möglichkeit geprüft werden, ob ab dem 30. Al- tersjahr vom Kader und einzelnen Spezialisten geleistete Schutzdiensttage angerechnet werden können. Dabei ist ein System zu finden, welches den administrativen Aufwand möglichst klein hält.

Bestände Die Bestände im Zivilschutz sind heute insgesamt zu hoch. Die aktuelle Bedrohungs- und Gefahrenlage sowie das Stützpunktmodell erlauben und erfordern eine Senkung des heutigen Bestandes von insgesamt 143 000 Schutzdienstpflichtigen, inklusive Reserve. Das Ziel ist es, die Bestände auf die Gefährdungsannahmen und Risikoszenarien sowie auf die Bedürfnisse von Gemeinden, Kantonen und Bund auszurichten. Dazu soll neben der Senkung des Dienstalters auch die Reserve abgeschafft werden. Die Bestände der Zivilschutzorganisationen der Regionen und Gemeinden sind von den Gefährdungsannahmen sowie den Gegebenheiten in den Regionen und Gemeinden ab- hängig. Sie müssen so festgelegt werden, dass die von ihnen geforderten Aufgaben op- timal erfüllt werden können. Darüber hinaus wird mit den Beständen der regionalen Organisationen der Aufwuchs bestritten. Bei der Rekrutierung muss mit den jährlichen Zuteilungsquoten erreicht werden, dass insbesondere bei den kleineren Kantonen die minimalen Bestände für den Zivilschutz und deren Leistungsaufträge erfüllt werden können. Für die interkantonalen Zivilschutzstützpunkte legen die Kantone die Bestände nach ihren Bedürfnissen fest. Bei der Festlegung der Bestände gilt es, sich insbesondere auf die kantonalen Gefährdungsanalysen abzustützen.

3.2.5 Ausbildung

Die Kantone sollen für die Grundausbildung der Schutzdienstpflichtigen der Zivil- schutzorganisationen der Regionen und Gemeinden, der interkantonalen Zivilschutz- stützpunkte sowie für die Ausbildung der Kader – ohne die Kommandantinnen und Kommandanten und gewisse Kader, Spezialistinnen und Spezialisten – verantwortlich sein. Wiederholungskurse finden in der Verantwortung und unter der Leitung der Kader der jeweiligen Stufe statt. Der Bund soll im Sinne einer unité de doctrine und der Inte- roperabilität Vorgaben für ein angemessenes Ausbildungscontrolling erlassen und die Bewilligungspraxis für Wiederholungskurse regeln. Die Kantone sollen in der Folge

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diese Vorgaben unter Berücksichtigung der kantonalen Unterschiede entsprechend um- setzen. Der Bund ist für die gesetzlichen Vorgaben der Zivilschutzausbildung und die diesbe- züglichen Umsetzungserlasse verantwortlich. Zur Sicherstellung einer landesweiten Interoperabilität soll der Bund sämtliche Ausbildungsgrundlagen für die Kantone erar- beiten. Aus Gründen der Interoperabilität, Effizienz und Kostenberechnung sollen vom Bund auch die Kommandantinnen und Kommandanten sowie gewisse Kader, Spezialis- tinnen und Spezialisten der interkantonalen Zivilschutzstützpunkte und der Zivilschutz- organisationen der Regionen und Gemeinden ausgebildet werden. Die Ausbildungsmo- dule des Bundes stehen auch den Partnerorganisationen offen. Der Bund soll weiter das Lehrpersonal für den Zivilschutz ausbilden. Die Zivilschutzin- struktoren sollen weiterhin zentral ausgebildet und via Praktika in den Kantonen auf die kantonspezifischen Besonderheiten vorbereitet werden. Im Sinne der Qualitätssicherung sollen für die Ausbildung landesweit nur noch hauptamtliches Personal mit abgeschlos- sener Bundesausbildung zugelassen werden.

3.2.6 Material

Die Beschaffung des Materials und der Ausrüstung des Zivilschutzes basiert auf den Grundsätzen der Zuständigkeitsfinanzierung und der landesweiten Interoperabilität. Es wird ausschliesslich für die Bewältigung von Katastrophen und Notlagen beschafft. Die Zivilschutzorganisationen der Regionen und Gemeinden werden vollumfänglich durch die Kantone ausgerüstet. Für die interkantonalen Stützpunkte könnten das schwe- re Einsatzmaterial und die Fahrzeuge vom Bund, die persönliche Ausrüstung der Schutzdienstleistenden von den Kantonen finanziert werden. Aus Gründen der Interoperabilität, Effizienz und Kostenreduktion soll der Bund die Kantone bei der Beschaffung von Ausrüstung und Material mittels Leistungskatalogen unterstützen, die gemeinsam mit den Kantonen erarbeitet werden, und mittels einer ge- meinsamen Beschaffungsplattform. Als Beitrag zugunsten des Verbundsystems Bevölkerungsschutz bleibt der Bund zu- ständig für die Systeme zur Alarmierung der Bevölkerung, die Kommunikationsinfra- struktur, die Ausrüstung und das Material der Schutzanlagen sowie für spezifisches, klar definiertes standardisiertes Material.

3.2.7 Infrastruktur

Die Alarmierungs- und Informationssysteme für die Bevölkerung und die Kommunika- tionsinfrastruktur der Führungs- und Einsatzorganisationen sowie die Schutzbauten bil- den ein Gesamtsystem, auf das die Notfallkonzepte in der Schweiz abgestimmt sind.

Alarmierungs- und Kommunikationssysteme (Polyalert) Die Systeme zur Alarmierung und Information der Bevölkerung sowie die Kommunika- tionsinfrastruktur müssen zugunsten des Bevölkerungsschutzes weiterentwickelt und durch den Bund finanziert werden.

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Schutzbauten Schutzräume bieten für die Bevölkerung insbesondere im Falle eines bewaffneten Kon- flikts Schutz und sind auch auf diesen Fall ausgelegt. Sie können jedoch auch bei Ka- tastrophen und Notlagen Schutz bieten, etwa bei einem Kernkraftwerk-Unfall. Öffentli- che Schutzräume können zum Beispiel bei einem Erdbeben, grösseren Migrationsströ- men oder Evakuierungen aufgrund von Hochwasser oder Lawinengefährdungen zur temporären Unterbringung von Personen genutzt werden. Die erforderliche Anzahl Schutzanlagen für den Zivilschutz ist weitgehend vorhanden. Ein Ausbau ist kaum mehr notwendig. Mit einer zweckmässigen Kategorisierung in «aktive» Schutzanlagen, die für den Fall von Katastrophen und Notlagen vorgesehen sind, und «inaktive» – das heisst für den bewaffneten Konflikt vorgesehene und in einer tieferen Bereitschaft stehende – Schutzanlagen lassen sich bei der Werterhaltung Ein- sparungen erzielen. Der Wert aller Schutzbauten wird auf rund 12 Milliarden Franken geschätzt. Es wäre deshalb wenig sinnvoll, diese Infrastruktur einfach aufzugeben. Deshalb steht in einer längerfristigen Perspektive eine möglichst kostengünstige Werterhaltung im Vorder- grund.

3.2.8 Zivilschutz im Kriegsfall

Die zu Verteidigungsmassnahmen erforderliche Vorwarnzeit reicht aus, um mit zeit- und lagegerechten Massnahmen den Zivilschutz zu verstärken. Die Massnahmen für den Einsatz bei bewaffneten Konflikten beschränken sich deshalb neben der Werterhal- tung der Schutzbauten auf die Kaderausbildung. Hier sollen vorbereitende Massnah- men, die sich auf den Einsatz des Zivilschutzes im Falle eines bewaffneten Konflikts beziehen, zum Wissenserhalt vermittelt werden. Die Betreuungsformationen des Zivil- schutzes bilden dabei den Kern für eine allfällige Schutzorganisation im Kriegsfall.

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4. Weiteres Vorgehen, Umsetzung

Nach Abschluss der Beratung des vorliegenden Berichts des Bundesrates zur Strategie Bevölkerungsschutz und Zivilschutz 2015+ soll die Umsetzung innerhalb von zwei Pro- jektorganisationen erfolgen: eine zum Bevölkerungsschutz und eine zum Zivilschutz. Die Frage der allfälligen Anpassung des Dienstpflichtsystems wird davon getrennt an- gegangen, mit der Einsetzung einer eigenen Studiengruppe. In den beiden Projektorganisationen zum Bevölkerungsschutz und Zivilschutz sollen anhand von Teilprojekten konkrete Umsetzungskonzepte erarbeitet werden. Dabei sind in geeigneter Form alle relevanten Stellen auf Stufe Bund und Kantone einzubeziehen. Die Projektorganisationen sollen ihre Arbeit nach der Behandlung des Berichts durch das Parlament aufnehmen. In den zwei Projekten und entsprechenden Teilprojekten sollen anschliessend bis Mitte 2014 Konzepte zu den einzelnen Bereichen des Strate- gieberichts erarbeitet werden. Diese sollen bis Ende 2014 zusammengefasst und konso- lidiert werden; gleichzeitig sollen die personellen, finanziellen und rechtlichen Konse- quenzen aufgezeigt werden. Auf dieser Grundlage soll anschliessend die Revision des Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetzes sowie der nachgelagerten Rechtsgrundlagen eingeleitet werden. Die Inkraftsetzung der neuen Rechtsgrundlagen ist, je nach parla- mentarischer Beratung, auf Anfang 2016 oder 2017 vorgesehen. Anschliessend sind die kantonalen Rechtsgrundlagen anzupassen, sodass spätestens bis 2020 die Umsetzung der neuen Konzeptionen erfolgen kann. Aus derzeitiger Sicht sind in den beiden Projektorganisationen folgende Teilprojekte zu bilden: Bevölkerungsschutz:

Leistungsprofil: Die künftigen Entwicklungen im Gefährdungsspektrum, häufigere und schwerere Naturkatastrophen infolge des Klimawandels, Notlagen durch den Ausfall von kritischen Infrastrukturen und ABC-Bedrohungen verlangen Anpassun- gen des Leistungsprofils des Bevölkerungsschutzes und allenfalls seiner einzelnen Partnerorganisationen. Die daraus resultierenden Herausforderungen und zu erbrin- genden Leistungen – inklusive der dazu nötigen finanziellen und personellen Res- sourcen – sind zu definieren. Dabei ist auch die Aufgabenzuordnung an die einzel- nen Partnerorganisationen zu überprüfen und allenfalls anzupassen.
Verstärkte Koordination im Bevölkerungsschutz: Die Koordination und Zusammen-

arbeit von Bund und Kantonen (inklusive der grossen Städte) sowie der Partneror- ganisationen auf gesamtschweizerischer Ebene soll verstärkt und weiterentwickelt werden. Dazu sollen die Mechanismen der Zusammenarbeit und die institutionali- sierten Plattformen auf Stufe Bund und Kantone überprüft und angepasst werden. Zu prüfen ist zudem, wie das BABS seine Koordinationsfunktion stärker wahrneh- men kann und ob sich daraus auch organisatorische Anpassungen ergeben. Zu re- geln sind in diesem Kontext auch die Aufgabenzuteilung zwischen den Feuerwehren und dem Zivilschutz bei schweren Rettungen sowie die Rolle des Gesundheitswe- sens im Bevölkerungsschutz. Vor diesem Hintergrund ist auf Bundesebene auch ei- ne mögliche Überführung des Koordinierten Sanitätsdienstes von der Armee in den Bevölkerungsschutz, das heisst in das BABS, zu prüfen. - Sicherstellung der Interoperabilität in Führung und Einsatz: Es soll aufgezeigt wer- den, in welchen Bereichen zwischen den Partnerorganisationen des Bevölkerungs-

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schutzes (und der Armee) in Bezug auf Terminologie, Führungsprozesse, Lagedar- stellung, Ausbildung und Übungen, Material, Infrastrukturen und technische Syste- me Interoperabilität sinnvoll beziehungsweise unabdingbar ist. In diesem Kontext sollen Möglichkeiten aufgezeigt werden, wie allen Kantonen und Partnern ein mög- lichst ausfallsicheres System für den gesamtschweizerischen Lageverbund zur Ver- fügung gestellt werden kann. Dabei soll auch eine Zusammenführung der bereits heute vorhandenen Fachinformationssysteme in eine elektronische Plattform geprüft werden. Zu behandeln ist zudem die Frage, wie die heute in ortsfesten Kommando- anlagen installierten Kommunikations- und Informationssysteme durch mobile Einsatzführungssysteme ergänzt werden können. - Harmonisierung der Dienstpflichten im Bevölkerungsschutz: Im Sinne einer Har- monisierung der zivilen Dienstpflichten ist zu prüfen, unter welchen Voraussetzun- gen auch Milizangehörige und Freiwillige des Verbundsystems Bevölkerungsschutz (insbesondere auch die Feuerwehr) von der Erwerbsersatzordnung profitieren kön- nen, sofern sie Dienstleistungen im Rahmen des Bevölkerungsschutzes erbringen (z.B. Teilnahme an Übungen, längeren Kursen). Dabei sind die finanziellen Konse- quenzen für die Erwerbsersatzordnung aufzuzeigen, insbesondere in welchem Mass die Arbeitgeber- und Arbeitnehmerbeiträge deswegen erhöht werden müssten. Auf- grund der künftigen Bestände (insbesondere im Zivilschutz) sind zudem das heutige Dienstpflichtalter beziehungsweise die Dienstpflichtzeit sowie das Wohnortsprinzip für die Zu- beziehungsweise Einteilung anzupassen.

Zivilschutz:

Leistungsprofil, Organisation und Bestände: Ausgehend von einer Gefährdungsana- lyse (gesamtschweizerisch wie kantonal) soll das Leistungsprofil des Zivilschutzes überprüft und allenfalls angepasst werden. Ziel ist es, ein einheitliches, gesamt- schweizerisch geltendes Basisleistungsprofil zu erarbeiten, das in den Kantonen je nach Gefährdungen durch zusätzliche Spezialisierungen differenziert werden kann. Vom allgemeinen Leistungsprofil wie den spezialisierten kantonalen Leistungsprofi- len soll der zukünftige Bestand des Zivilschutzes abgeleitet werden, wobei auch die Leistungen der übrigen Partnerorganisationen des Bevölkerungsschutzes und der Armee einbezogen werden müssen. Bezüglich der Organisation ist ein System zu erarbeiten, das einerseits den Gemeinden und Regionen im Katastrophenfall rasch Basisleistungen des Zivilschutzes zur Verfügung stellt, anderseits aber einen mobi- len grossräumigen Einsatz mit spezialisierten Mitteln, über die nicht alle Kantone verfügen müssen, ermöglicht.
Interkantonale Zivilschutz-Stützpunkte: Neben den bereits bestehenden Zivilschutz- organisationen auf Stufe Gemeinde und Region und den in etlichen Kantonen auf- gebauten kantonalen Elementen (Stützpunkten) sollen – unter der Voraussetzung ei- ner Bundesbeteiligung – neu interkantonale und mobile Formationen (Stützpunkte) des Zivilschutzes geschaffen beziehungsweise bestehende Organisationen entspre- chend angepasst, ausgerüstet und ausgebildet werden. In Abstimmung mit den ande- ren Partnerorganisationen und der Armee soll deren Leistungsprofil, die Anzahl, die geografische Verteilung, die Bestände und die Gliederung sowie die Ausrüstung und das Material (inklusive Fahrzeuge) konzipiert werden. Wichtige Überlegungen sind dabei die Angliederung an bereits bestehende grössere kantonale Stützpunkte, die

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Sicherstellung des Betriebs sowie dessen Finanzierung. Zu prüfen ist hier insbeson- dere, wie sich der Bund und die Kantone die Kosten für die Beschaffung und Finan- zierung der Ausrüstung und des spezialisierten, schweren Materials sowie für pau- schalierte Beiträge an den Betrieb teilen – seitens des Bundes als Beitrag für jene Katastrophen und Notlagen, für die er zuständig ist (z. B. radiologische Verstrah- lungslagen, Epidemien, Talsperrenbrüche) beziehungsweise deren Bewältigung er in Absprache mit den Kantonen koordiniert (gesamtschweizerische Einsätze).

Interoperabilität des Zivilschutzes: In enger Zusammenarbeit mit den Kantonen sind Interoperabilitätskriterien für den Zivilschutzes zu identifizieren, die im interkanto- nalen und gesamtschweizerischen Einsatz notwendig sind beziehungsweise solche Einsätze überhaupt erst ermöglichen, dies insbesondere in den Bereichen Führung, Doktrin, Ausbildung, Reglemente und Material. Dafür sollen auch Gremien ge- schaffen werden, die permanent die entsprechenden Interoperabilitätsfelder bearbei- ten. In diesem Kontext soll geprüft werden, inwiefern dem BABS eine stärker koor- dinierende Rolle als bisher zukommen soll und ob dazu auch organisatorische An- passungen nötig sind.
Dienstleistungs- und Ausbildungssystem im Zivilschutz: Die mögliche Anpassungen des Dienstpflichtsystems im Zivilschutz, insbesondere die Anhebung der Diensttage in Richtung einer Angleichung zur Obergrenze bei der Armee, verlangt eine grund- legende Anpassung des Dienstleistungssystem sowie der Ausbildung im Zivilschutz. Das heute geltende Dienstleistungs- und Ausbildungssystem ist deshalb zu überprü- fen und anzupassen. Dabei sollen auch differenzierte Lösungen bezüglich der Dienstleistung für Angehörige von Basiselementen und Stützpunkten (kantonal, in- terkantonal) erarbeitet werden. Im Weiteren sind die Aufgabenzuordnung bei der Ausbildung zwischen Bund und Kantonen sowie die personellen und finanziellen Konsequenzen eines angepassten Dienstleistungs- und Ausbildungssystem zu klä- ren.
Vorsorgeplanung «bewaffneter Konflikt»: Dem Einsatz des Zivilschutzes in einem bewaffneten Konflikt kommt zwar weiterhin nur sekundäre Bedeutung zu. Aller- dings soll auch in Zukunft an der Werterhaltung der Schutzbauten, die insbesondere für diesen Fall erstellt wurden, festgehalten werden. Vor diesem Hintergrund ist das

bestehende Konzept «Aufwuchs des Zivilschutzes für den Fall eines bewaffneten Konflikts» und die darin enthaltenen Massnahmen zu überprüfen. Ziel ist es, dieses Konzept zu einer Vorsorgeplanung «Schutz der Bevölkerung bei einem bewaffneten Konflikt» umzuarbeiten. Darin soll zwischen bereits heute vorsorglich zu treffenden und im Rahmen eines «Aufwuchses» des Zivilschutzes umzusetzende Massnahmen differenziert werden.

Zukunft des Dienstpflichtsystems Die Frage des Dienstpflichtsystems (Militärdienstpflicht, Schutzdienstpflicht) soll los- gelöst von den beiden Projektorganisationen zum Bevölkerungsschutz und Zivilschutz angegangen werden. Eine Studiengruppe soll prüfen, ob und wie die folgenden Anlie- gen befriedigt werden können: a) Die bisher allein im Zivilschutz geleistete Schutzdienstpflicht sollte auch in einer anderen Partnerorganisation des Bevölkerungsschutzes (z. B. Feuerwehr, Sanität)

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oder in Nichtregierungsorganisationen, die in den Kantonen anerkannte Partner des Bevölkerungsschutzes sind (z. B. Rotes Kreuz, Samariter, Redog), oder in einer sozi- alen Institution geleistet werden können. b) Der Zivilschutz (und die gemäss vorstehendem Absatz zusätzlichen Organisationen, die neu von der Schutzdienstpflicht profitieren könnten) sollte nicht allein aus mili- tärdienstuntauglichen Stellungspflichtigen rekrutiert werden können, sondern (in be- schränkter Zahl) auch aus militärdiensttauglichen. Die Armee muss aber bei der Rek- rutierung weiterhin Priorität haben, und es soll keine Wahlfreiheit bestehen. Hinge- gen soll geprüft werden, ob und wie das Dienstpflichtsystem durchlässiger und fle- xibler gemacht werden könnte (z.B. mittels differenzierter Tauglichkeit). Die Stu- diengruppe soll dazu verschiedene Varianten ausarbeiten. c) Dabei soll auch die Möglichkeit geprüft werden, ob und in welcher Form der Zivil- dienst (als Organisation oder durch Zusammenarbeit) in eine gegenüber dem heuti- gen Zivilschutz zu erweiternde Palette von Möglichkeiten zur Ableistung der Schutzdienstpflicht innerhalb des Bevölkerungsschutzes integriert werden könnte. Dabei wäre darauf zu achten, dass die Belastung mindestens jener des Militärdienstes entspricht. Eine ungleiche Belastung innerhalb der Schutzdienstpflicht – je nachdem, ob diese infolge einer Zuteilung oder des Vorbringen von Gewissensgründen gegen den Militärdienst erfolgt ist – wäre dabei nicht a priori auszuschliessen. d) Alle Milizangehörigen des Verbundsystems Bevölkerungsschutz sollen für ihren Einsatz angemessen entschädigt werden. In diesem Zusammenhang ist zu klären, ob ein Anspruch nach dem Erwerbsersatzgesetz auch auf Milizangehörige und Freiwil- lige des Verbundsystems Bevölkerungsschutz ausgedehnt werden könnte und ob hierfür allenfalls von den föderalistisch organisierten Ausbildungsstrukturen abge- rückt werden müsste. Die Kostenfolgen für die Erwerbsersatzordnung müssten aus- gewiesen werden. Insbesondere ist zu prüfen, in welchem Mass die Arbeitnehmer- und Arbeitgeberbeiträge wegen der Ausdehnung des Entschädigungsanspruchs ange- hoben werden müssten. Es sollen ausserdem Möglichkeiten erarbeitet werden, die den zivilen Dienst dem Militärdienst möglichst gleichwertig machen (z. B. Dienstta- ge, Entschädigung, Anreizsystem).

Als Rahmenbedingung für die Überprüfung des Dienstpflichtsystems gilt, dass die Mili- tärdienstpflicht weiterhin Priorität hat und das Milizprinzip beibehalten wird.

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Anhang 1 Anzahl Personen und Diensttage in der Zivilschutzausbildung, 2005-2010

2005 2006 2007 2008 2009 2010  Grundausbildung Personen Stabsassistent 1305 1811 1308 1257 1343 1353 1400 Betreuer 1852 2296 1849 1905 1846 1809 1900 Pionier 2586 3339 3276 3386 3422 3460 3200 Total 5743 7446 6433 6548 6611 6622 6500 Diensttage Stabsassistent 13 654 19 265 12 903 12 918 14 708 15 861 14 900 Betreuer 20 164 21 946 18 624 19 130 20 263 19 788 20 000 Pionier 26 956 33 978 32 186 35 846 38 431 38 961 34 400 Total 60 774 75 189 63 713 67 894 73 402 74 610 69 300 Zusatzausbildung Personen 639 1077 1336 1323 1292 1274 1100 Diensttage 2432 4411 4419 4113 4980 4367 4100 Kaderausbildung Personen 1488 2357 2125 2242 1925 1894 2000 Diensttage 6625 11 254 9860 10 112 9488 9880 9500 Weiterbildung Personen 3432 2422 3228 3376 3349 3561 3200 Diensttage 4463 4039 4716 4889 4757 6278 4800 Wiederholungskurse Diensttage 141 445 173 705 189 774 175 479 182 179 203 155 177 600

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Anhang 2 Gegenwärtiges Leistungsprofil Bevölkerungsschutz