Legge federale sulla competenza di concludere trattati internazionali di portata limitata e sull'applicazione provvisoria dei trattati internazionali

Dipartimento federale di giustizia e polizia DFGP

Ufficio federale di giustizia UFG Ambito direzionale Diritto pubblico Settore della legislazione I

Rapporto esplicativo concernente la legge federale sulla competenza di concludere trattati internazionali di portata limitata e sull’applicazione provvisoria dei trattati internazionali (Modifica della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione e della legge sul Parlamento)

Berna, 30 novembre 2011

Compendio In risposta a due mozioni, il presente progetto intende precisare e completare le condizioni per la conclusione autonoma da parte del Consiglio federale dei trattati internazionali di portata limitata. Prevede inoltre di conferire, a determinate condizioni, un effetto vincolante al parere delle commissioni competenti in merito all’approvazione provvisoria dei trattati internazionali. A tal fine occorre modifi- care la legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione e la legge sul Parlamento. Per mettere in atto la prima misura, quella di precisare e completare le condizioni per la conclusione autonoma di trattati internazionali da parte del Consiglio federa- le, il presente progetto prevede varie modifiche dell’articolo 7a capoverso 2 della legge sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA), che conferi- sce al Consiglio federale la competenza di concludere autonomamente determinati trattati internazionali. Il progetto precisa la categoria dei trattati esecutivi (art. 7a cpv. 2 lett. b LOGA) stralciandone una (materie rientranti nella sfera di competenze del Consiglio federale e per le quali risulta opportuna una normativa a livello di trattato internazionale; art. 7a cpv. 2 lett. c LOGA). Inoltre introduce una restrizio- ne per la categoria dei trattati internazionali che sono diretti alle autorità e disci- plinano questioni tecnico-amministrative (art. 7a cpv. 2 lett. d) e ne estrapola il criterio degli importanti dispendi finanziari. Un nuovo capoverso 3 elenca i criteri che escludono la portata limitata. Non sono in particolare considerati di portata limitata i trattati internazionali che adempiono le condizioni per il referendum facoltativo o quelli che contengono disposizioni su materie di esclusiva competenza dei Cantoni. Infine, il nuovo capoverso precisa il limite a partire dal quale un trattato internazionale causa importanti dispendi finanziari e pertanto non può più essere considerato di portata limitata. Per attuare la seconda misura, quella di consentire l’applicazione provvisoria di trattati internazionali soltanto previa approvazione delle commissioni parlamentari competenti, il Consiglio federale propone una modifica della legge sul Parlamento. In futuro le due commissioni competenti delle Camere federali potranno impedire l’applicazione provvisoria di un trattato internazionale se almeno due terzi dei

membri di ciascuna commissione sono contrari a tale applicazione.

Compendio 2

1 Punti essenziali del progetto 4

1.1 Situazione iniziale 4

1.1.1 Mozioni 4

1.1.2 Precedenti controversi 5

1.1.3 Situazione giuridica attuale 7

1.1.3.1 Competenze del Consiglio federale e dell’Assemblea

federale in materia di conclusione di trattati internazionali 7

1.1.3.2 Delega specifica in una legge 7

1.1.3.3 Trattati di portata limitata 8

1.1.3.4 Dati quantitativi 10

1.1.3.5 Controllo parlamentare 10

1.1.3.6 Applicazione provvisoria dei trattati internazionali 11

1.1.3.7 Dati quantitativi 13

1.1.3.8 Altri interventi parlamentari 14

1.2 Modifiche proposte 14

1.2.1 Trattati di portata limitata 14

1.2.2 Applicazione provvisoria 15

1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta 15

1.3.1 Trattati di portata limitata 15

1.3.2 Applicazione provvisoria 16

1.4 Diritto comparato 18

1.4.1 Normative per la conclusione di trattati internazionali in Germania,

Francia, Italia, nei Paesi Bassi e negli Stati Uniti 18

1.4.2 Conclusione 20

2 Commento ai singoli articoli 20

3 Ripercussioni 27

3.1 Per la Confederazione 27

3.2 Per i Cantoni e per l’economia 27

4 Costituzionalità 27

1 Punti essenziali del progetto

1.1 Situazione iniziale

1.1.1 Mozioni

Il 27 maggio 2010 la Commissione della politica estera del Consiglio degli Stati (CPE-S) ha presentato la mozione 10.3354 dal seguente tenore:

«Il Consiglio federale è incaricato di adeguare le basi legali affinché possa conclu- dere autonomamente trattati internazionali soltanto se autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale approvato dall'Assemblea federale. Per quanto concerne i trattati di importanza minore, la cui approvazione deve restare di sua competenza esclusiva, il Consiglio federale deve proporre un elenco degli ambiti interessati da integrare nella LOGA. In futuro l'applicazione provvisoria di trattati di questo tipo dovrà essere approvata dalla commissione parlamentare incaricata dell'esame preliminare».

Il Consiglio federale ha proposto di accoglierla, precisando quanto segue:

«Per quanto riguarda l'applicazione provvisoria dei trattati che può concludere autonomamente, il Consiglio federale non vede alcun motivo che giustifichi l'ado- zione della misura auspicata. Infatti, non ritiene necessario applicare un tale tratta- to in via provvisoria, salvo approvazione del Parlamento, poiché è autorizzato a firmarlo e a decidere la sua entrata in vigore in Svizzera di proprio grado».

Il Consiglio degli Stati e il Consiglio nazionale hanno approvato la mozione rispetti- vamente nella sessione estiva 2010 e nella sessione invernale 2010.

Il 2 giugno 2010 la Commissione dell’economia e dei tributi del Consiglio nazionale (CET-N) ha presentato una mozione simile (10.3366), dal seguente tenore:

«Il Consiglio federale è incaricato di adeguare le basi legali affinché possa conclu- dere autonomamente trattati internazionali soltanto se autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale approvato dall'Assemblea federale. Per quanto concerne i trattati di importanza minore, la cui approvazione deve restare di sua competenza esclusiva, il Consiglio federale deve proporre adeguamenti, come ad esempio un elenco degli ambiti interessati da integrare nella legge sull'organiz- zazione del governo e dell'amministrazione. Si tratta in particolare di impedire che il Parlamento sia di nuovo costretto ad approvare a posteriori un trattato concluso dal Consiglio federale, come è avvenuto per l'accordo di assistenza amministrativa siglato con gli Stati Uniti nell'ambito della vicenda UBS.

In futuro l'applicazione provvisoria di trattati dovrà essere approvata dalla commis- sione parlamentare incaricata dell'esame preliminare».

Il Consiglio federale ha proposto di accogliere la mozione. Il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati l’hanno approvata rispettivamente nella sessione estiva 2010 e nella sessione invernale 2010. Le mozioni citate chiedono l’adozione di misure per la conclusione autonoma di trattati internazionale da parte del Consiglio federale e la loro applicazione provviso- ria.

Questi due ambiti sono retti rispettivamente dall’articolo 7a della legge del 21 marzo

19971 sull’organizzazione del Governo e dell’Amministrazione (LOGA) e

dall’articolo 152 della legge del 13 dicembre 2002² sul Parlamento (LParl). Per quanto riguarda la conclusione autonoma di trattati internazionali da parte del Consiglio federale, le mozioni chiedono un adattamento delle pertinenti basi legali, affinché il Consiglio federale possa concludere autonomamente trattati internaziona- li soltanto fondandosi su una delega prevista da una legge federale o un trattato internazionale. Come osservato nella risposta alle mozioni, questa condizione corri- sponde a quanto previsto dal diritto in vigore e non è quindi necessario adottare provvedimenti. Gli articoli 166 capoverso 2 della Costituzione federale³ (Cost.) e 7a capoverso 1 LOGA prevedono infatti che il Consiglio federale possa concludere trattati internazionali soltanto se tale competenza gli è conferita da una legge federa- le o un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale. Le mozioni chie- dono inoltre di precisare la competenza del Consiglio federale, sancita dall’articolo 7a capoverso 2 LOGA, di concludere autonomamente trattati internazionali di portata limitata, includendovi ad esempio un elenco dei settori contemplati. Secondo la mozione 10.3366 della CET-CN, l’obiettivo è in particolare di impedire che il Parlamento sia di nuovo costretto ad approvare posteriormente un trattato concluso dal Consiglio federale, come è avvenuto per l'accordo di assistenza amministrativa concluso con gli Stati Uniti nell'ambito della vicenda UBS. In riferimento all’applicazione provvisoria dei trattati internazionali, le mozioni chiedono la modifica delle pertinenti basi legali (LParl) di modo che un trattato internazionale non possa più essere applicato provvisoriamente senza essere appro- vato dalla commissione parlamentare incaricata dell’esame preliminare secondo l’articolo 152 capoverso 3bis LParl.

1.1.2 Precedenti controversi

Poiché una delle mozioni si riferisce esplicitamente al «caso UBS», in questa sede ne ricordiamo i principali elementi. Ci soffermeremo anche su un altro trattato la cui conclusione e applicazione provvisoria ha dato adito a controversie.

Il caso UBS

Il 19 agosto 2009 il Consiglio federale ha concluso un Accordo con gli Stati Uniti concernente la domanda di assistenza amministrativa relativa a UBS da parte dell'In- ternal Revenue Service (IRS)4. In base a tale Accordo la Svizzera s’impegnava a trattare una domanda di assistenza amministrativa degli Stati Uniti relativa a 4450 clienti di UBS in cambio dell’abbandono della causa civile John Doe Summons, avviata dall’IRS dinanzi ai tribunali americani per costringere l’UBS a fornire al fisco statunitense i dati di circa 52 000 titolari di conti. L’Accordo del 19 agosto 2009 mirava a riportare la domanda unilaterale d’informazione dell’IRS entro i binari dell’assistenza amministrativa prevista dalla Convenzione del

4 RU 2009 5669

2 ottobre 1996 contro la doppia imposizione (CDI-USA)5, conclusa con gli Stati Uniti al fine di prevenire un potenziale conflitto di sovranità. Il Consiglio federale aveva concluso autonomamente tale Accordo, fondandosi sull’articolo 7a capoverso 2 lettere b e c LOGA in combinazione con l’articolo 25 CDI-USA. Il Consiglio federale era infatti del parere che l’Accordo del 19 agosto 2009 rimaneva nell’ambito della CDI-USA, limitandosi a precisarla6. In una decisione del 21 gennaio 2010, il Tribunale amministrativo federale (TAF) ha tuttavia considerato l’Accordo del 19 agosto 2009 un accordo consensuale che non può comportare una modifica della CDI-USA7. Quest’ultima limita la concessione dell’assistenza giudiziaria ai casi di «truffa e delitti analoghi», il che, secondo il TAF, non include, contrariamente a quanto previsto dall’Accordo del 2009, la sot- trazione fiscale continua di importi notevoli. La decisione impediva pertanto l’assistenza amministrativa in tali casi. In seguito alla decisione del TAF, il 31 marzo 2010 è stato firmato un Protocollo di emendamento dell’Accordo del 19 agosto 2009. Tale Protocollo introduce vari adattamenti di carattere formale che permettono di chiarire la natura giuridica dell’Accordo riveduto del 19 agosto 2009. Il Protocollo fornisce un’interpretazione autentica della nozione di «truffa e delitti analoghi», includendovi anche la sottra- zione fiscale continua di importi notevoli. Il Protocollo è stato sottoposto per appro- vazione dell’Assemblea federale (art. 166 cpv. 2 Cost.)8. Per permettere alla Svizzera di rispettare gli impegni assunti con l’Accordo del 19 agosto 2009, il Consiglio federale ha deciso, conformemente a quanto previsto dall’articolo 7b LOGA, di applicare provvisoriamente il Protocollo a partire dalla data della firma, ossia dal 31 marzo 2010, nonostante l’opinione contraria delle commissioni parlamentari competenti (CPE-S e CET-N), consultate in virtù dell’articolo 152 capoverso 3bis LParl. Il Consiglio federale motivava la sua decisio- ne con la necessità di tutelare gli interessi fondamentali della Svizzera e con l’urgenza particolare richiesta dalla situazione9. L’Accordo riveduto con gli Stati Uniti è stato infine approvato dall’Assemblea federale il 17 giugno 200610.

L’Accordo sulla circolazione aerea concluso con la Germania L’accordo fra la Confederazione Svizzera e la Repubblica federale di Germania «sulla gestione del controllo della circolazione aerea su territorio tedesco da parte della Confederazione Svizzera e sulle ripercussioni dell’esercizio dell’aeroporto di Zurigo sul territorio della Repubblica federale di Germania» è stato firmato il 18 ottobre 2001 dai rappresentanti dei due Paesi11. L’accordo intendeva risolvere le divergenze esistenti da molto tempo con la Germania in merito alle modalità del traffico aereo sul territorio tedesco di aerei che atterranno o decollano all’aeroporto di Zurigo-Kloten. Affinché entrasse in vigore, l’accordo doveva essere approvato

5 RS 0.672.933.61 6 FF 2010 2725 7 DTAF 2010/7 8 RU 2010 1459

9 FF 2010 2622 seg.

10 Per il testo consolidato dell’accordo, cfr. RS 0.672.933.612:

11 FF 2002 3086

dall’Assemblea federale. L’articolo 16 dell’accordo prevedeva tuttavia l’applicazione provvisoria e immediata di determinate misure volte a ridurre il traffico aereo sopra il territorio tedesco. Il Consiglio federale ha ordinato l’applicazione provvisoria di tali misure dal 19 e dal 27 ottobre 2001. Successiva- mente le Camere federali si sono rifiutate di approvare l’Accordo (decisione di non entrare in materia da parte del Consiglio nazionale del 19.06.2002 e rifiuto nella votazione da parte del Consiglio degli Stati il 18.03.2003). In seguito a tale rifiuto è stato necessario istradare nuove trattative con la Germania per tentare di risolvere i problemi rimasti in sospeso. L’Accordo ha dato lo spunto per la codificazione della procedura di applicazione provvisoria dei trattati internazionali, adottata l’8 ottobre 2008 ed entrata in vigore il 1° aprile 2005 (cfr. art. 7b LOGA e. 152 cpv. 3bis LParl)12.

1.1.3 Situazione giuridica attuale

1.1.3.1 Competenze del Consiglio federale e dell’Assemblea

federale in materia di conclusione di trattati interna- zionali Le autorità federali concludono i trattati internazionali seguendo la procedura ordi- naria o quella semplificata. Nella procedura ordinaria l’Assemblea federale approva i trattati negoziati e firmati dal Consiglio federale prima della ratifica da parte del Consiglio federale e pertanto prima della loro entrata in vigore. Nella procedura semplificata, invece, non è necessaria l’approvazione da parte del Parlamento. Il Consiglio federale può quindi concludere autonomamente il trattato in questione. Allo scopo è necessaria un’autorizzazione in una legge federale o in un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale (art. 166 cpv. 2 Cost., 24 cpv. 2 LParl e 7a cpv. 1 LOGA).

1.1.3.2 Delega specifica in una legge

L'articolo 7a cpv. 1 LOGA prevede che «il Consiglio federale può concludere auto- nomamente trattati internazionali nella misura in cui ne sia autorizzato da una legge federale o da un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale». Nume- rose leggi federali prevedono pertanto deleghe settoriali che conferiscono al Consi- glio federale la competenza di concludere trattati internazionali in un determinato ambito. A titolo di esempio si possono citare l’articolo 22 della nuova legge dell’11 dicembre 200913 sulla promozione della cultura (LPCu), l’articolo 100 capoverso 2 della legge del 16 dicembre 200514 sugli stranieri (LStr) o l'articolo 16j della legge del 7 ottobre 198315 sulla promozione della ricerca e dell’innovazione (LPRI).

12 Cfr. Iv.pa. 02.456, Spoerry – Escludere l’applicazione provvisoria di trattati internazionali che comportano svantaggi, nonché legge federale dell’8.10.2004 sull’applicazione provvi- soria di trattati internazionali (RU 2005 1245 e FF 2004 883). 13 FF 2009 7631 14 RS 142.20 15 RS 420.1

Queste clausole di delega non equivalgono tuttavia a un assegno in bianco: la legge deve prevedere linee guida precise per la delega al Consiglio federale del discipli- namento internazionale di una determinata materia16. Spesso tali autorizzazioni sono accompagnate da condizioni o precisazioni riguardo al contenuto del trattato in questione. Le autorizzazioni a favore del Consiglio federale sono legittimate dal fatto che figurano in un atto normativo approvato dall’Assemblea federale e sotto- stante a referendum. Una delega al Consiglio federale della competenza di concludere trattati internazio- nali può essere inoltre anche prevista – esplicitamente o implicitamente – in un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale. A titolo di esempio si veda l’articolo 19 dell’Accordo del 21 settembre 200517 tra il Consiglio federale svizzero e il Consiglio dei Ministri della Repubblica di Albania sulla cooperazione di polizia nella lotta contro la criminalità.

1.1.3.3 Trattati di portata limitata

L'articolo 7a capoverso 2 LOGA autorizza inoltre il Consiglio federale a concludere autonomamente trattati internazionali «di portata limitata». Rispetto al capoverso 1 si tratta di una clausola generale e sussidiaria: generale poiché si applica a tutti i trattati di portata limitata, indipendentemente dall’ambito in questione, e sussidiaria poiché la competenza del Consiglio federale non si fonda sull’articolo 7a capover- so 2 LOGA in caso di delega settoriale in una legge speciale, bensì su tale delega settoriale che costituisce una lex specialis e permette a maggior ragione di conclude- re anche trattati di portata limitata. L’idea secondo cui il Consiglio federale può concludere autonomamente determinati trattati internazionali di portata limitata non è nuova. Nel regime costituzionale del 1874, il Consiglio federale si fondava sul diritto consuetudinario per concludere autonomamente, ossia senza approvazione da parte del Parlamento, un gran numero di trattati internazionali. La giurisprudenza e la dottrina avevano individuato cinque categorie di trattati che il Consiglio federale poteva concludere autonomamente: 1) trattati che conferiscono nuovi diritti alla Svizzera senza imporle nuovi obblighi o la rinuncia a diritti esistenti; 2) trattati provvisori o urgenti; 3) trattati esecutivi di trattati anteriori; 4) trattati per la cui conclusione il Consiglio federale beneficia di una speciale autorizzazione concessa dall’Assemblea federale e 5) trattati su materie la cui gestione interna è di competenza esclusiva del Consiglio federale, nella misura in cui tale gestione verta su un compito transfrontaliero18. In seguito a un parere comune del 1987 dell’Ufficio federale di giustizia e della Direzione del diritto internazionale pubblico19, a questo elenco è stata aggiunta una sesta categoria di trattati: quelli di «portata limitata» o di «importanza minore» («Bagatellverträge»). Poiché la nuova Costituzione del 1999 esige una base legale esplicita per la conclu- sione autonoma di trattati internazionali da parte del Consiglio federale (art. 166 cpv. 2 Cost.), è stato necessario codificare la prassi in una disposizione di legge. L’articolo 47bisb della legge sui rapporti tra i Consigli20, in seguito divenuto

16 Cfr. GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 394.

17 RS 0.360.123.1

18 Cfr. in particolare FF 1999 IV 4178, pag. 4193.

19 GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 369 segg.

20 FF 1999 7489; RU 2000 273

l’articolo 7a capoverso 2 LOGA, riprendeva pertanto, con qualche adattamento, le categorie di trattati definite dalla prassi anteriore. L’articolo 7a capoverso 2 LOGA precisa le categorie di trattati da considerarsi come trattati di portata limitata. Si tratta in particolare dei seguenti trattati internazionali: Lettera a: i trattati che non istituiscono nuovi obblighi per la Svizzera, né comportano la rinuncia a diritti esistenti (categoria 1 precedente). Il parere del 1987 menzionava in tale contesto gli accordi che riflettono singoli aspetti del diritto consuetudinario internazionale e non possono essere considerati come una vera e propria codificazione di tale diritto21. Oggi la lettera a funge da base soprattutto per la conclusione di trattati che riprendono determinati sviluppi dell’acquis di Schengen che non comportano nuovi obblighi per la Svizzera. A titolo di esempio si può menzionare lo scambio di note tra la Svizzera e la CE concernente il recepi- mento della decisione C(2009)3770 definitiva della Commissione del 20 maggio 2009 recante modifica alle specifiche tecniche del modello uniforme per i permessi di soggiorno rilasciati a cittadini di Paesi terzi22. Lettera b: i trattati che servono all’esecuzione di trattati già approvati dall’Assemblea federale (categoria 3 precedente). Gli accordi di esecuzione servono all’elaborazione più dettagliata dei diritti e degli obblighi già fissati nel trattato di base oppure permettono di sancire principi organizzativi che servono a realizzare gli obiettivi del trattato di base. A titolo di esempio si può menzionare lo scambio di note tra la Svizzera e il Liechtenstein sull’omologazione di prodotti fitosanitari contenenti nuove sostanze attive23. Lettera c: i trattati che concernono materie rientranti nella sfera di competenza del Consiglio federale e per le quali risulta opportuna una normativa a livello di trattato internazionale (categoria 5 precedente). Oggi il Consiglio federale ricorre a tale competenza soltanto in casi eccezionali. Infatti, gli ambiti in cui tale competenza era applicata con maggiore frequenza sono ormai oggetto di delega in una legge federale speciale (cfr. art. 100 LStr). Ciò vale anche per gli accordi sui tirocinanti, gli accordi sulla soppressione reciproca del visto e gli accordi di riammissione.

Lettera d: i trattati che sono soprattutto diretti alle autorità, disciplinano questioni tecni- co-amministrative o non implicano importanti dispendi finanziari. Tali criteri corrispondono alla definizione di trattati di «importanza minore» (categoria 6 precedente). Si tratta ad esempio degli accordi tesi a facilitare il passaggio delle frontiere di gruppi di salvataggio in caso di catastrofe, degli accordi che riprendono determinati sviluppi tecnici dell’acquis di Schengen o degli accordi di cooperazione scientifica o economica (a titolo di esempio si veda la Conven- zione tra la Svizzera e gli Stati Uniti sulla prosecuzione dello sviluppo e la promozione di tecnologie della formazione moderne24). Il criterio dell’assenza di importanti dispendi finan- ziari, dal canto suo, è generalmente applicato in combinazione con gli altri criteri previsti alla lettera d. Affinché il Consiglio federale disponga della competenza di concludere il trattato internazionale, è sufficiente che una delle quattro condizioni di cui alle lettere a-d sia soddisfatta. Inoltre l’enumerazione non è esaustiva (si veda l’espressione «in parti- colare» nella frase introduttiva del capoverso 2 dell’articolo 7a LOGA). Il criterio determinante per decidere se il Consiglio federale sia autorizzato a con- cludere autonomamente un trattato internazionale è in ogni caso la sua «portata limitata». Non esiste tuttavia una definizione generale di tale concetto. La portata di un trattato va sempre valutata in funzione del suo contenuto. Un trattato internazio- nale non va considerato di portata limitata se tange interessi privati degni di prote- zione o se comporta una modifica di legge25. Un altro criterio che permette di quali- ficare un trattato di portata limitata consiste nel constatare che il trattato s’inserisce

21 FF 1999 4197

22 Concluso il 24.06.2009, FF 2010 3391, n. 9.9.

23 Concluso il 25.05.2009, RS 0.916.225.14.

24 Concluso il 28.12.2009, FF 2010 3292, n. 5.5.

25 Cfr. GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 399.

senza difficoltà nel contesto generale della politica interna ed esterna e nel contesto economico26. Finora, nonostante il carattere non esaustivo dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA, la prassi delle autorità federale non ha dato luogo a un’estensione dei criteri sopraelen- cati.

1.1.3.4 Dati quantitativi

Da un punto di vista puramente quantitativo la grande maggioranza dei trattati internazionali conclusi ogni anno dalla Svizzera (comprese le modifiche di trattati esistenti) sono conclusi autonomamente dal Consiglio federale. Nel 2009, ad esem- pio, il Consiglio federale ha concluso autonomamente 346 trattati internazionali; nello stesso periodo, l’Assemblea federale ha approvato la conclusione o la modifica di 18 trattati internazionali. Nel 2010 il Consiglio federale ha concluso 385 trattati internazionali; nello stesso periodo l’Assemblea federale ha approvato la conclusio- ne o la modifica di 27 trattati. Soltanto una piccola parte dei trattati conclusi autonomamente dal Consiglio federa- le, ossia senza approvazione parlamentare, è stata conclusa in applicazione dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA. Nel 2009 e nel 2010 su rispettivamente 346 e 385 trattati internazionali conclusi in totale (modifiche non comprese), rispettiva- mente 33 e 18 sono stati conclusi dal Consiglio federale in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA, mentre quelli restanti sono stati conclusi in virtù di una delega specifica prevista da un atto normativo sottostante a referendum. Infine, la maggioranza dei trattati conclusi in base all’articolo 7a capoverso 2 sono stati conclusi in applicazione della lettera d.

1.1.3.5 Controllo parlamentare

I trattati di portata limitata che il Consiglio federale è autorizzato a concludere autonomamente in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA sottostanno al controllo parlamentare, effettuato sotto forma di controllo posteriore. Per poter esercitare tale controllo, l’Assemblea federale deve essere informata per mezzo di un rapporto sui trattati conclusi autonomamente dal Consiglio federale. Il Consiglio federale applica tale soluzione, già raccomandata dal rapporto UFG/DDIP del 198727, a partire dal 198928. Tale prassi è stata sancita nella legge con la revisione della legge sui rapporti tra i Consigli (LRC) in seguito alla revisione totale della Costituzione. Quest’ultima prevede esplicitamente l’obbligo da parte del Consiglio federale di informare ogni anno l’Assemblea federale sui trattati conclusi dal collegio governativo stesso, dai dipartimenti, dai raggruppamenti o dagli uffici (cfr. art. 47bisb cpv. 5 LRC e la disposizione attualmente in vigore dell’art. 48a cpv. 2 LOGA). Tale procedura è prevista sia per i trattati internazionali conclusi in base a una delega specifica sia per quelli conclusi in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA. All’atto pratico, il Consiglio federale sottopone all’Assemblea federale la lista di tali trattati internazionali in un apposito rapporto annuale pubblicato nel Foglio federale

26 Cfr. GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 399.

27 GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 398.

28 Cfr. FF 1999 IV 4194

(p.es.: Rapporto del 18.5.2011 sui trattati internazionali conclusi nel 201029). Oltre a rendere conto del contenuto dei trattati internazionali e dei costi che possono deri- varne, nonché esporre i motivi alla base di tali accordi, il rapporto deve anche indi- care la base legale su cui il Consiglio federale fonda la sua competenza. Il rapporto annuale permette all’Assemblea federale di verificare la prassi del Consi- glio federale in materia di trattati internazionali e, se necessario, di correggerla. Se ritiene che il Consiglio federale abbia esercitato a torto la propria competenza e che un trattato le sarebbe dovuto essere sottoposto per approvazione, l’Assemblea fede- rale ha la possibilità, per mezzo di una mozione, di incaricare il Consiglio federale di sottoporle in un secondo tempo il trattato in questione, affinché lo possa esaminare seguendo la procedura ordinaria. Da quando esiste tale procedura, le Camere federali non hanno approvato nessuna mozione di questo tipo30. Se le Camere federali approvassero una mozione di tal genere, il Consiglio federale dovrebbe presentare un messaggio al Parlamento e sottoporgli per approvazione il trattato in questione. In caso di rifiuto, il Consiglio federale dovrebbe denunciare il trattato appena possibile. Fino alla denuncia, la Svizzera resterebbe giuridicamente vincolata al trattato (pacta sunt servanda).

1.1.3.6 Applicazione provvisoria dei trattati internazionali

Secondo l’articolo 25 della Convenzione di Vienna del 23 maggio 196931 sul diritto dei trattati, un trattato o una parte di esso possono essere applicati a titolo provviso- rio in attesa della sua effettiva entrata in vigore se lo prevede il trattato stesso o se gli Stati contraenti hanno in qualche altro modo così convenuto. L’applicazione provvi- soria nei confronti di uno Stato viene a cessare qualora tale Stato notifichi agli altri Stati, fra i quali il trattato è applicato provvisoriamente, l’intenzione di non volerne diventare parte. Quando il Consiglio federale conclude autonomamente un trattato internazionale in virtù di una base legale specifica o dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA, è autorizzato a firmarlo e a convenirne l’entrata in vigore. Se può convenire una data ravvicinata o addirittura immediata per l’entrata in vigore, il Consiglio federale non ha bisogno di ricorrere allo strumento dell’applicazione provvisoria. Un trattato internazionale soggetto ad approvazione da parte dell’Assemblea federa- le non può essere ratificato ed entrare in vigore prima di tale approvazione. Può tuttavia rivelarsi necessario applicare un trattato prima che il Parlamento lo approvi. Fondandosi sul diritto costituzionale consuetudinario, si è pertanto convenuto che in virtù della sua responsabilità in materia di politica estera il Consiglio federale ha la competenza di applicare provvisoriamente un trattato se lo richiedono la tutela degli interessi fondamentali della Svizzera o un’urgenza particolare. Per molto tempo tale

29 FF 2011 4467 30 Sono state presentate due mozioni: la mozione 03.3577 (Approvazione parlamentare dell’«Operative Working Arrangement» tra le autorità di perseguimento penale della Con- federazione e degli Stati Uniti d’America), presentata l’11.11.2003 dalla Commissione della politica estera CN, approvata dal Consiglio nazionale, ma respinta dal Consiglio de- gli Stati; la mozione 03.3585 (Trattati internazionali. Procedura ordinaria), presentata lo stesso giorno dalla medesima commissione (minoranza Banga) e respinta dal primo Con- siglio. 31 RS 0.111

prassi non è stata contestata32. Di conseguenza essa non è stata codificata né in occasione della revisione della Costituzione né in occasione dell’adattamento della LRC alla nuova Costituzione federale. La dottrina attualmente maggioritaria ritiene che la competenza del Consiglio federale di applicare provvisoriamente un trattato internazionale ai fondi sull’articolo 184 capoverso 1 Cost., che conferisce al Consi- glio federale la cura degli affari esteri33. Nel 2003, in seguito alla vicenda dell’accordo sulla circolazione aerea con la Ger- mania (cfr. sopra n. 1.1.2), applicato provvisoriamente dal Consiglio federale prima di essere respinto dal Parlamento, un’iniziativa parlamentare ha proposto di codifica- re la prassi del Consiglio federale in materia di applicazione provvisoria dei trattati internazionali (03.459 Iniziativa parlamentare – Applicazione provvisoria di trattati internazionali, Commissione delle istituzioni politiche CS [CIP-S]). L’iniziativa parlamentare ha portato all’adozione, l’8 ottobre 2004, dell’articolo 7b LOGA. La disposizione prevede che il Consiglio federale può decidere o convenire l’applicazione provvisoria di un trattato internazionale se sono soddisfatte entrambe le condizioni seguenti: «la salvaguardia di importanti interessi della Svizzera e una particolare urgenza». Nella prassi precedente del Consiglio federale queste due condizioni erano alternative; con la codificazione il Legislatore ha pertanto introdot- to una prima restrizione importante. Come seconda condizione, il Consiglio federale deve sottoporre all’Assemblea federale, entro sei mesi dall’inizio dell’applicazione provvisoria, il disegno di decre- to federale concernente l’approvazione del trattato in questione. In caso contrario l’applicazione provvisoria cessa automaticamente. L’inserimento di questa nuova disposizione nella LOGA è stata accompagnata da una terza restrizione: l’aggiunta, nella legge sul Parlamento, di una disposizione che prevede la consultazione obbligatoria delle commissioni parlamentari competenti prima dell’applicazione provvisoria di un trattato (art. 152 cpv. 3bis LParl). Nella maggior parte dei casi sono competenti le commissioni della politica estera, ma può anche darsi che in determinati ambiti politici siano competenti altre commis- sioni. La decisione spetta agli Uffici e, se del caso, ai presidenti dei consigli (art. 9

del regolamento del Consiglio nazionale del 3.10.200334 e art. 6 del regolamento del Consiglio degli Stati del 20.06.200335). Occorre d’altronde osservare che una minoranza della CIP-CS aveva proposto di subordinare l’applicazione provvisoria all’approvazione delle commissioni compe- tenti36. All’epoca tale proposta era stata tuttavia respinta, in particolare con l’argomento che, al fine di assumere le proprie responsabilità dirigenziali in materia di politica estera, il Consiglio federale dovrebbe sempre essere in grado di applicare provvisoriamente un trattato; inoltre, dato che il Consiglio federale dispone di una

32 Cfr. In particolare GAAC 51/IV, 1987, n. 58, pag. 397 e FF 2004 665, 670.

33 Cfr. in particolare Thomas SÄGESSER, Die vorläufige Anwendung völkerrechtlicher Verträge durch den Schweizerischen Bundesrat, in: recht, 2003, pag. 85 segg., 86 con ulte- riori indicazioni. Cfr. anche Daniel THÜRER, St.Galler Kommentar zu Art. 166, n. marg. 45. Di parere diverso Urs SAXER/Patrick SUTTER, Die Voranwendung interna- tionaler Verträge durch den Bundesrat: Dringlichkeit, Rechtsstaat und Demokratie im schweizerischen Staatsvertragsrecht, in: AJP 12/3003, pag. 1406 segg., 1411 segg. 34 RS 171.13 35 RS 171.14

36 Cfr. il rapporto della CIP-CS, FF 2004 665, 675.

competenza generale in materia di politica estera (art. 184 cpv. 1 Cost.), le responsa- bilità in questo settore non dovrebbero venire confuse37. Se il Consiglio federale decide di applicare provvisoriamente un trattato, la sua approvazione compete comunque all’Assemblea federale. Tuttavia, il trattato è approvato soltanto in un secondo tempo. In caso di rifiuto dell’approvazione, il Consiglio federale notifica agli altri Stati contraenti la sua intenzione di non diventa- re parte del trattato; di conseguenza l’applicazione provvisoria cessa immediatamen- te in virtù dell’articolo 25 capoverso 2 della Convenzione di Vienna. Rispetto alla prassi precedente, la codificazione delle regole in materia di applica- zione provvisoria dei trattati internazionali da parte del Consiglio federale ha ridotto il margine di manovra del Collegio governativo. Tale margine rimane tuttavia inva- riato se il Consiglio federale dispone di una base legale specifica che lo autorizza ad applicare provvisoriamente i trattati internazionali nel settore in questione (si vedano ad es. gli art. 2 e 10 cpv. 2 della legge federale del 25 giugno 198238 sulle misure economiche esterne e l’art. 4 della legge federale del 9 ottobre 198639 sulla tariffa delle dogane).

1.1.3.7 Dati quantitativi

Il numero di trattati internazionali applicati provvisoriamente è piuttosto esiguo. Negli ultimi anni la media annua è stata inferiore a sei trattati, tre o quattro dei quali riprendevano gli sviluppi dell’acquis di Schengen.

Nella grande maggioranza dei casi, l’applicazione provvisoria dei trattati internazio- nali non pone problemi. Negli ultimi anni l’Assemblea federale non ha approvato uno solo dei trattati applicati provvisoriamente dal Consiglio federale, per la preci- sione l’accordo sulla circolazione aerea con la Germania, firmato il 18 ottobre 2001 (cfr. sopra n. 1.1.2)40. Il Consiglio federale aveva deciso di applicarlo provvisoria- mente dal 19 e dal 27 ottobre 2001. All’epoca le commissioni parlamentari non erano state consultate, poiché tale procedura non era ancora prevista dalla legge. In seguito le Camere federali hanno rifiutato di approvare l’accordo (CN: decisione di non entrata in materia in giugno 2002; CS: rifiuto nella votazione in marzo 2003, il che equivale a una decisione di non entrare in materia). D’altronde rammentiamo che anche se è stato applicato provvisoriamente nonostante l’avviso contrario delle commissioni competenti (la CET-N si è opposta con 13 voti contro 11 e 2 astensioni il 16.3.2010, la CPE-S si è opposta l’indomani con 6 voti contro 3), l’Accordo con gli Stati Uniti nell’ambito della vicenda UBS SA è stato in seguito approvato dalla Camere federali nel giugno 2010. Quanto all’accordo MEDIA con l’UE – in un primo momento respinto dal Parla- mento, ma poi adottato nell’estate 2009 dopo un messaggio complementare del Consiglio federale –, i presidenti delle commissioni parlamentari competenti, con- sultati d’urgenza in virtù dell’articolo 152 capoverso 4 LParl, ne avevano approvato l’applicazione provvisoria41.

37 Rapporto CIP-CE, FF 2004 675 seg.

38 RS 946.201 39 RS 632.10 40 FF 2002 3055 41 FF 2007 6078

1.1.3.8 Altri interventi parlamentari

L’iniziativa parlamentare Joder (10.457 Ridisciplinamento della conclusione e dell'approvazione dei trattati internazionali) presenta richieste identiche alle due mozioni 10.3354 e 10.3366 e verte sulla stessa materia. Nella riunione del 14 gennaio 2011 la CIP-CN ha dato seguito a tale iniziativa parlamentare e altrettanto ha fatto la CIP-CS nella riunione del 25 marzo 2011. I pertinenti lavori sono tuttavia stati sospesi fino a quando il nostro Consiglio non avrà presentato le proposte per attuare le mozioni 10.3354 e 10.3366.

1.2 Modifiche proposte

1.2.1 Trattati di portata limitata

Proponiamo di completare e precisare l’articolo 7a capoverso 2 LOGA, in modo tale da chiarire la ripartizione delle competenze tra l’Esecutivo e il Legislativo. Le modi- fiche proposte si fondano sui principi guida illustrati qui appresso. Innanzitutto il Parlamento non dovrebbe essere costretto a occuparsi di questioni marginali, poiché ne risulterebbe intaccato il buon funzionamento. La competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati internazionali di portata limitata non va pertanto circoscritta in modo tale da escludere quasi del tutto un possibile campo d’applicazione. Inoltre, occorre mantenere il carattere generale e sussidiario dell’articolo 7a capo- verso 2 LOGA. Se, come suggerito dalle mozioni, s’inserisse nel capoverso 2 un elenco degli ambiti interessati, la disposizione perderebbe il suo carattere generale e sussidiario a favore di un orientamento settoriale analogo a quello dell’articolo 7a capoverso 1 LOGA, con lo svantaggio che i trattati conclusi in ambiti non oggetto di delega in una legge speciale o non menzionati all’articolo 7a capoverso 2 LOGA non potrebbero più essere conclusi autonomamente dal Consiglio federale. Andreb- bero pertanto sottoposti all’Assemblea federale anche se di portata limitata. Il carat- tere sussidiario dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA va invece accentuato rispetto a oggi, creando norme esplicite di delega nei settori nei quali vengono spesso conclusi trattati internazionali, nei quali è possibile concretizzare l’oggetto e la portata dei trattati internazionali nella norma di delega stessa e i quali non presentano aspetti contrari alla delega e importanti in termini di politica interna o esterna. Infine, le modifiche proposte devono essere rette dal principio del parallelismo tra il diritto interno e quello internazionale, che prevede regole analoghe per l’adozione del diritto interno e la conclusione dei trattati internazionali. Nel diritto interno le disposizioni importanti che contengono norme di diritto devono essere emanate sotto forma di legge federale, soggetta al referendum facoltativo (art. 164 cpv. 1 Cost.). Anche i trattati internazionali comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto sottostanno a referendum facoltativo (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.). In virtù del principio del parallelismo, le basi e i criteri che reggono la com-

petenza del Consiglio federale di emanare disposizioni normative devono applicarsi anche alla conclusione dei trattati internazionali. Nel caso della conclusione di trattati internazionali da parte del Consiglio federale, tale principio risulta attuabile soltanto in parte. Applicandolo rigidamente, il Consiglio federale potrebbe conclude-

re autonomamente tutti i trattati non comprendenti disposizioni importanti che contengono norme di diritto, il che estenderebbe notevolmente la sua competenza rispetto alla situazione attuale. Si tratterebbe di una soluzione contraria alle inten- zioni degli autori delle mozioni. Visti questi principi guida, proponiamo di mantenere l’articolo 7a capoverso 2 LOGA, precisando le disposizioni delle lettere b-d, e aggiungendo all’articolo 7a un terzo capoverso con un elenco non esaustivo di trattati che non vanno considerati di portata limitata. Le modifiche mirano essenzialmente a limitare in modo ragionevole la competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati internazionali e a preci- sare il diritto vigente in modo da facilitare il compito delle autorità incaricate di interpretare l’articolo 7a. Il commento dettagliato si trova al numero 2 del presente rapporto esplicativo.

1.2.2 Applicazione provvisoria

In merito all’applicazione provvisoria dei trattati internazionali, proponiamo di integrare l’articolo 152 capoverso 3bis specificando che il Consiglio federale è vinco- lato da un parere preliminare negativo delle commissioni parlamentari competenti delle due Camere, se tale parere è stato adottato con una maggioranza qualificata di due terzi. In tal caso il Consiglio federale non potrebbe più applicare a titolo provvi- sorio il trattato internazionale in questione.

1.3 Motivazione e valutazione della soluzione proposta

1.3.1 Trattati di portata limitata

La ripartizioni attuale delle competenze tra il Consiglio federale e l’Assemblea federale per quanto riguarda la conclusione di trattati internazionali non pone pro- blemi importanti. Non occorre quindi rimettere totalmente in questione il sistema attuale, che permette all’Assemblea federale di concentrarsi sui trattati internazionali importanti, mentre il gran numero di trattati di portata piuttosto marginale è di competenza del Consiglio federale oppure dei dipartimenti o degli uffici. Tale siste- ma garantisce inoltre al Consiglio federale un margine di manovra sufficiente nell’esercizio della sua responsabilità in materia di politica estera. Nella grande maggioranza dei casi la ripartizione delle competenza non è stata messa in questione e l’Assemblea federale non ha mai chiesto di potersi pronunciare posteriormente su un trattato concluso autonomamente dal Consiglio federale (cfr. sopra n. 1.1.3.4). In seguito alle discussioni sorte in merito alla conclusione dell’Accordo con gli Stati Uniti nell’ambito della vicenda UBS, il Parlamento ha approvato le due mozioni citate in precedenza (cfr. n. 1.1.1). Le modifiche di legge proposte in seguito a queste mozioni intendono precisare per quanto possibile la ripartizione delle competenze tra il Consiglio federale e l’Assemblea federale. Si tratta di rivedere i dettagli del sistema, senza metterne in questione le fondamenta.

La nostra soluzione propone un’interpretazione più restrittiva della competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati internazionali in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA e una restrizione dei pertinenti criteri. È quindi probabile che il numero di trattati internazionali conclusi su tale base si riduca leggermente. La restrizione del margine di manovra del Consiglio federale è tuttavia accettabile poiché rimane possibile ricorrere a deleghe specifiche fondate sugli articoli 166 capoverso 2 Cost. e 7a capoverso 1 LOGA. Inoltre, il Consiglio federale ha la possibilità di chiedere al Parlamento una nuova delega per la conclusione autonoma di trattati internazionali in materie che richiedono numerosi trattati i quali non siano né di importanza fondamentale né di portata limitata e per i quali sarebbe troppo oneroso chiedere ogni volta l’approvazione parlamentare. Tale modo di procedere è stato scelto per gli accordi di riammissione, gli accordi in materia di visti, di ricerca, ecc. Il fatto di restringere leggermente la categoria dei trattati di portata limitata ai sensi dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA avrà d’altronde conseguenze anche in merito alla possibilità del Consiglio federale di delegare ulteriormente la competenza di conclu- dere trattati. Stando all’articolo 48a capoverso 1 secondo periodo LOGA, il Consi- glio federale può delegare la competenza di concludere trattati internazionali a un aggruppamento o a un ufficio federale, a condizione che il trattato in questione sia di portata limitata. La disposizione rinvia alla nozione di trattato di portata limitata definita all’articolo 7a capoverso 2 LOGA. Se tale definizione diventa più restrittiva, si restringerà di conseguenza anche la possibilità del Consiglio federale di delegare a un aggruppamento o a un ufficio federale la competenza di concludere trattati inter- nazionali. Tale conseguenza è accettabile poiché la delega della competenza di concludere trattati agli uffici federali deve restare l’eccezione. Infatti, l’articolo 166 capoverso 2 Cost. designa soltanto l’Assemblea federale o il Consiglio federale come autorità competenti per la conclusione di trattati internazionali. Sebbene non se ne possa dedurre che è vietato delegare tale competenza agli uffici federali, la disposizione induce ad applicare la delega con un certo ritegno. L'articolo 48a capoverso 1

LOGA, che prevede la possibilità di una delega agli aggruppamenti e agli uffici federali soltanto per i trattati di portata limitata, induce anch’esso a tale ritegno. Il Consiglio federale ha inoltre la possibilità di delegare a un ufficio federale la compe- tenza di concludere un trattato internazionale se una base legale specifica lo prevede. Se motivi particolari giustificano la delega a un ufficio federale, il Consiglio federale può proporre all’Assemblea federale l’adozione di una pertinente delega nella legge (si veda ad esempio l’art. 177a della legge del 29.4.199842 sull’agricoltura o l’art. 3b della legge federale del 21.12.194843 sulla navigazione aerea).

1.3.2 Applicazione provvisoria

Le mozioni propongono di sottoporre l’applicazione provvisoria dei trattati interna- zionali all’approvazione delle commissioni parlamentari competenti. La soluzione da noi proposta non giunge a tanto e rappresenta una via di mezzo tra la situazione attuale (parere puramente consultativo delle commissioni) e la proposta delle mo- zioni.

42 RS 910.1 43 RS 748.0

Riteniamo infatti che la situazione attuale non sia del tutto soddisfacente. È pertanto opportuno estendere il coinvolgimento del Parlamento, affinché si possano evitare, per quanto possibile, le situazioni in cui l’Assemblea federale respinge un trattato che era stato applicato provvisoriamente dal Consiglio federale. Con la soluzione che proponiamo, il Consiglio federale non potrà più derogare al parere negativo di una chiara maggioranza commissionale. In tal caso, infatti, si può presumere che il trattato in questione abbia poche possibilità di essere approvato dal Parlamento. Una certa restrizione del margine di manovra del Consiglio federale è pertanto accettabile, tanto più che permette di evitare difficoltà nella gestione della politica estera della Svizzera che possono sorgere se il Parlamento non approva un trattato applicato provvisoriamente. La ripartizione di fondo delle competenze tra l’Assemblea federale e il Consiglio federale non ne risulta modificata, poiché la decisione in merito all’applicazione provvisoria del trattato resta di competenza del Consiglio federale. Nel caso dell’Accordo UBS, l’applicazione provvisoria era stata rifiutata da un’esigua maggioranza della commissione competente del Consiglio nazionale e da una maggioranza più netta (6 contro 3) della commissione del Consiglio degli Stati. Occorre tuttavia rammentare che l’Accordo è stato poi approvato dalle Camere federali. D’altra parte, riteniamo eccessivo introdurre il requisito dell’approvazione da parte di una semplice maggioranza dei membri delle commissioni parlamentari competen- ti, come chiesto dalle mozioni. Infatti, a parte i casi in cui una netta maggioranza commissionale si oppone all’applicazione provvisoria, è giusto lasciare al Consiglio federale la responsabilità di decidere in merito all’applicazione, in modo da preser- vare il margine di manovra necessario per una politica estera attiva e adatta alle circostanze del momento. Nei casi che non presentano difficoltà, il Collegio gover- nativo potrà pertanto continuare a utilizzare come argomento negoziale l’impegno di applicare provvisoriamente il trattato internazionale in questione. Inoltre, la soluzio- ne proposta dalle mozioni rimescolerebbe la ripartizione delle competenze tra il Parlamento e il Consiglio federale in materia di politica estera. Se in futuro la deci-

sione di applicare provvisoriamente un trattato internazionale spettasse esplicitamen- te alle commissioni parlamentari competenti, la libertà di scelta che il Parlamento intende preservarsi in merito all’approvazione dei trattati internazionali risulterebbe maggiormente intaccata rispetto alla situazione attuale in cui la decisione compete al Consiglio federale. Rispetto alla decisione del Consiglio federale, il parere delle commissioni parlamentari avrebbe infatti indubbiamente un peso maggiore per l’approvazione finale del trattato da parte del Parlamento44. Le modifiche previste non riguardano le clausole che figurano nella leggi speciali e che prevedono la possibilità per il Consiglio federale di applicare provvisoriamente i trattati internazionali (cfr. l’art. 4 cpv. 1 della legge federale del 9.10.198645 sulla tariffa delle dogane e l’art. 2 della legge federale del 25.06.198246 sulle misure economiche esterne).

44 Cfr. FF 2004 944.

45 RS 632.10 46 RS 946.201

1.4 Diritto comparato

1.4.1 Normative per la conclusione di trattati internazio-

nali in Germania, Francia, Italia, nei Paesi Bassi e negli Stati Uniti Germania La Legge fondamentale tedesca («Grundgesetz»; GG) distingue tre categorie di trattati internazionali. Le prime due, ossia i trattati che disciplinano le relazioni politiche dello Stato federale o vertono su oggetti della legislazione federale, sotto- stanno all’approvazione del Parlamento (art. 59 cpv. 2 primo periodo GG). La terza categoria è quella degli accordi amministrativi («Verwaltungsabkommen»), che l’Esecutivo può concludere autonomamente (art. 59 cpv. 2 secondo periodo GG). Sono accordi amministrativi tutti i trattati internazionali che non rientrano nelle prime due categorie e che possono essere conclusi senza la partecipazione del Par- lamento. Pur non essendo disciplinata esplicitamente nella Costituzione o nella legge, l’applicazione provvisoria dei trattati internazionali è possibile in determinate circo- stanze. Tuttavia, non è ad esempio ammessa nei casi in cui una disposizione deve essere approvata dal Parlamento («Bundestag») o ha conseguenze per terzi.

Francia In Francia, la competenza di concludere trattati internazionali spetta in linea di massima al Presidente della Repubblica (art. 52 della Costituzione francese). Per determinate categorie è tuttavia necessaria l’approvazione da parte del Parlamento. Si tratta dei trattati di pace o di commercio, dei trattati o degli accordi relativi a organizzazioni internazionali, dei trattati che comportano oneri per le finanze dello Stato, che modificano disposizioni di natura legislativa, che riguardano lo stato delle persone o che comportano la cessione, lo scambio o l’aggiunta di territorio (art. 53 della Costituzione francese). L’applicazione provvisoria dei trattati internazionali non è contemplata né nella Costituzione né nella legislazione. Ciononostante il Governo può eccezionalmente essere autorizzato ad applicare provvisoriamente un trattato, a condizione che l’autorizzazione sia prevista da una legge. Secondo la circolare del Primo Ministro del 30 maggio 1997, l’applicazione provvisoria non è comunque ammessa se il trattato tange diritti o obblighi di terzi o se la sua entrata in vigore dipende dall’approvazione parlamentare.

Italia L’Italia applica una normativa analoga alla Francia. L’articolo 80 della Costituzione italiana richiede l’approvazione del Parlamento per i trattati internazionali che sono di natura politica, o prevedono arbitrati o regolamenti giudiziari, o importano varia- zioni del territorio o oneri alle finanze o modificazioni di leggi. Di conseguenza, i trattati internazionali non compresi in queste categorie possono essere conclusi autonomamente dall’Esecutivo. Anche se l’articolo 25 della Convenzione di Vienna è stato trasposto nel diritto nazionale, l’applicazione provvisoria dei trattati internazionali è invece ritenuta problematica nel caso di trattati internazionali che riguardano settori delicati e per i

quali l’articolo 80 della Costituzione italiana prevede l’approvazione da parte del Parlamento.

Paesi Bassi Nei Paesi Bassi i trattati internazionali sono in linea di massima approvati dal Par- lamento. Tale approvazione è tacita, a meno che una della camere o almeno un quinto dei membri di una delle due camere non chieda, entro 30 giorni dalla presen- tazione del trattato internazionale in Parlamento, che quest’ultimo sia sottoposto ad approvazione esplicita. La legislazione (legge del 7 luglio 1994 sull’approvazione e la pubblicazione dei trattati internazionali) prevede inoltre un certo numero di deroghe al requisito dell’approvazione parlamentare, in particolare quando il trattato riguarda esclusiva- mente l’attuazione di un trattato esistente (art. 7 lett. b), non implica oneri finanziari importanti ed è concluso per meno di un anno (lett. c) oppure concerne la proroga di un trattato scaduto (lett. e). In alcuni di questi casi (lettere b ed e), il Parlamento ha tuttavia la possibilità di pronunciarsi sul trattato in questione se lo chiede entro trenta giorni dalla notifica da parte del Governo della sua intenzione di concluderlo (art. 8 e 9 della legge). Inoltre un trattato può essere applicato provvisoriamente in caso d’urgenza, a condi- zione che sia poi sottoposto quanto prima al Parlamento (art. 10 della legge).

Stati Uniti Secondo l’articolo II sezione 2 § 2 della Costituzione degli Stati Uniti, la competen- za di concludere trattati internazionali spetta al Presidente, previa approvazione di due terzi del Senato. Nella prassi questa procedura relativamente onerosa è stata in larga misura sostituita dalla conclusione di trattati internazionali in forma semplifi- cata da parte del Presidente. I trattati internazionali conclusi seguendo questa proce- dura semplificata, chiamati «executive agreement», costituiscono più del 90 per cento dei trattati conclusi dagli Stati Uniti. Occorre tuttavia relativizzare questo ruolo preminente dell’Esecutivo nella conclusione di trattati internazionali. Infatti, gli «executive agreement» comprendono tre categorie di trattati: quelli conclusi dall’Esecutivo in virtù di un’autorizzazione del parlamento (Congresso), quelli conclusi dall’Esecutivo in virtù di una delega contenuta in un trattato esistente approvato in procedura ordinaria e quelli conclusi autonomamente dall’Esecutivo senza autorizzazione o delega specifica. Quest’ultima categoria di accordi si fonda sulla competenza che la Costituzione conferisce al Presidente, in particolare in materia di affari esteri, militari, di relazioni diplomatiche e di esecuzione delle leggi. Gli accordi conclusi su questa base vertono nella maggior parte dei casi su materie minori, ma hanno in certi casi una portata importante. Si pensi ad esempio all’accordo di Yalta del 1945, concluso autonomamente dal Presidente47. Una legge prevede d’altronde l’obbligo del dipartimento di Stato di trasmettere al Congresso, entro 60 giorni dalla loro entrata in vigore, tutti gli accordi conclusi dall’Esecutivo. Infine, il Presidente può decidere l’applicazione provvisoria di un trattato in attesa dell’approvazione da parte del Senato.

47 Tale accordo, concluso dalle potenze vincitrici della Seconda guerra mondiale, ha discipli- nato le modalità della fine della guerra, in particolare per quanto riguarda l’occupazione della Germania e le frontiere dell’ex Unione Sovietica e della Polonia.

1.4.2 Conclusione

Tutti i Paesi analizzati applicano una normativa che prevede in linea di massima l’approvazione dei trattati internazionali importanti da parte del Legislativo, mentre l’Esecutivo può concludere autonomamente i trattati di importanza limitata. Si costatano differenze nel circoscrivere la seconda categoria di trattati: la maggior parte dei Paesi analizzati (ad esempio la Francia e l’Italia) partono da una definizio- ne negativa di tale categoria: sono di competenza dell’Esecutivo tutti i trattati inter- nazionali che non rientrano nella definizione dei trattati sottoposti all’approvazione parlamentare. Il sistema americano, che poggia in larga misura su usi costituzionali non scritti, è abbastanza simile a quello svizzero, senza che tuttavia se ne possano facilmente trarre insegnamenti concreti in merito ai tipi di trattati che possono essere conclusi dall’Esecutivo. In fin dei conti, soltanto i Paesi Bassi applicano un sistema analogo a quello della Svizzera, con un elenco dei trattati che possono essere con- clusi autonomamente dall’Esecutivo. La maggior parte dei casi in cui il Governo può approvare autonomamente un trattato sono simili a quelli previsti dall’articolo 7a capoverso 2 LOGA (ma la legge neerlandese contempla anche qualche eccezione non prevista dal diritto svizzero). In certi casi il diritto neerlandese prevede la possi- bilità del Parlamento di pronunciarsi sul trattato internazionale in questione, se lo richiede entro trenta giorni dalla notifica da parte del Governo dell’intenzione di concludere il trattato. A differenza del sistema svizzero, che prevede l’informazione del Parlamento a trattato concluso, tale sistema richiede un’informazione prelimina- re del Parlamento, il che presuppone che il Legislativo si riunisca frequentemente. L’applicazione provvisoria dei trattati internazionali è raramente oggetto di una disciplina esplicita, ad eccezione, ancora una volta, dei Paesi Bassi, che tuttavia in tale contesto non conoscono una procedura di consultazione o di veto parlamentare. Nonostante la mancanza di una normativa in merito, gli Stati analizzati consentono tuttavia in alcuni pochi casi l’applicazione provvisoria dei trattati internazionali. Rammentiamo a tale proposito che prima dell’entrata in vigore degli articoli 7b LOGA e 152 capoverso 3bis LParl, anche in Svizzera l’applicazione provvisoria dei

trattati internazionali si fondava su una prassi di diritto consuetudinario.

2 Commento ai singoli articoli

Ingresso LOGA

La versione attuale dell’ingresso menziona ancora un articolo della vecchia Costitu- zione (vCost.). In base a decisioni concordanti dell’Amministrazione e della Com- missione di redazione del Parlamento, in occasione delle modifiche di legge gli ingressi vanno, se del caso, modificati in modo tale da rinviare alla nuova Costitu- zione. Pertanto nella nuova LOGA, invece dell’articolo 85 numero 1 vCost., sarà citato l’articolo 173 capoverso 2 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (cfr. n. 5).

L’articolo 7a capoverso 2 lettera b prevede la competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati esecutivi: sono considerati trattati di portata limitata che il Consiglio federale può concludere autonomamente i trattati interna- zionali che servono all’esecuzione di trattati approvati dall’Assemblea federale. Questa base legislativa si applica in particolare se un trattato di base non prevede alcuna clausola di autorizzazione per il regime esecutivo. Con la modifica proposta s’intende precisare e delimitare in modo più chiaro la disposizione. I trattati esecuti- vi vanno considerati di portata limitata soltanto se specificano diritti e obblighi, nonché principi organizzativi già sanciti dal trattato di base, ma non se contengono aggiunte. Non sono considerati di portata limitata i trattati esecutivi che, rispetto al trattato di base, prevedono nuovi diritti e obblighi o che estendono gli obblighi a nuovi ambiti. Neppure i trattati internazionali che trasmutano gli articoli program- matici o gli obiettivi generali del trattato di base in obblighi concreti possono essere considerati di portata limitata ai sensi del presente capoverso. Già l’attuale articolo 7a capoverso 2 lettera b LOGA si basava su questo principio, come mostra il perti- nente commento48. Il presente disegno lo rende tuttavia chiaro ed esplicito accen- tuando in tal modo la rilevanza limitata dell’articolo 7a capoverso 2 lettera b LOGA.

Secondo l’articolo 7a capoverso 2 lettera c LOGA sono considerati trattati interna- zionali di portata limitata i trattati che concernono materie rientranti nella sfera di competenza del Consiglio federale e per le quali risulta opportuna una normativa a livello di trattato internazionale. Tuttavia, il Consiglio federale non è autorizzato a concludere autonomamente un trattato internazionale per ogni materia che rientra nella sua sfera di competenza sul piano nazionale. Il tenore attuale del testo di legge potrebbe indurre a considerare questa disposizione una base per la competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati internazionali in tutti gli ambiti conferiti al Collegio governativo in virtù di una delega di legiferare prevista in una legge. In passato tale criterio era applicato più frequentemente nel diritto in materia di stranieri, per il quale è stata tuttavia nel frattempo creata una delega specifica nella legge sugli stranieri (art. 100 LStr). Al di fuori di tale ambito, il criterio è stato raramente applicato, anche a causa della difficoltà di individuare le norme una delega legislativa per le quali risulta opportuna una normativa a livello di trattato internazionale. Proponiamo di stralciare questa categoria di trattati inter- nazionali dall’articolo 7a capoverso 2 LOGA. In futuro una delega di poteri legisla- tivi al Consiglio federale non potrà più fungere da base per la conclusione di trattati internazionali, neppure nel caso in cui tale delega abbia una dimensione internazio- nale. L’abrogazione dell’articolo 7a capoverso 2 lettera c LOGA migliora la certez- za giuridica ed elimina i dubbi sulla portata di tale disposizione.

L’articolo 7a capoverso 2 lettera d LOGA subisce due modifiche. Proponiamo innanzitutto di stralciare la formula introduttiva secondo cui vanno considerati trattati internazionali di portata limitata quelli che sono «soprattutto»

48 Cfr. FF 1999 4197 in merito all’art. 47bisb cpv. 3 della legge sui rapporti tra i Consigli.

diretti alle autorità, disciplinano questioni tecnico-amministrative o non implicano importanti dispendi finanziari. Lo stralcio permette di delimitare in modo più chiaro la competenza del Consiglio federale restringendo la possibilità di estenderla nella prassi. Lo stralcio dell’espressione «soprattutto» non significa tuttavia che il Consi- glio federale possa concludere autonomamente trattati internazionali in virtù di tale autorizzazione soltanto se le disposizioni del trattato in questione sono esclusiva- mente dirette alle autorità e disciplinano questioni tecnico-amministrative. Limitan- dola esclusivamente a disposizioni di tal genere, la competenza del Consiglio federa- le, spesso applicata nella prassi, ne risulterebbe di fatto minata. Determinate disposizioni di rango del tutto inferiore che disciplinano l’attività delle autorità amministrative possono anche avere conseguenze marginali indirette per i privati. Il Consiglio federale deve poter concludere trattati internazionali di tal genere anche in futuro, altrimenti il Parlamento sarebbe sommerso da procedure di approvazione di trattati internazionali la cui importanza non lo giustificherebbe affatto. Di conse- guenza il Parlamento, dovendo approvare trattati internazionale di poco rilievo, sarebbe ulteriormente gravato. Lo stralcio dell’espressione «soprattutto» limiterà tuttavia l’applicazione di tale competenza da parte del Consiglio federale e farà sì che tali trattati, oltre a disposizioni dirette alle autorità e volte a disciplinare questio- ni tecnico-amministrative, contengano soltanto disposizioni d’importanza effettiva- mente minore. La seconda modifica consiste nel trasferimento del criterio degli importanti dispendi finanziari in un nuovo capoverso 3 lettera d e nella sua precisazione (cfr. qui appres- so).

In un nuovo capoverso dell’articolo 7a LOGA intendiamo definire i trattati che non vanno assolutamente considerati di portata limitata. Per la conclusione dei trattati internazionali che soddisfano uno dei criteri di cui al capoverso 3, il Consiglio federale non potrà fondarsi sull’articolo 7a capoverso 2 LOGA. Se non esiste un’autorizzazione specifica in una legge federale o in un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale (art. 7a capoverso 1 LOGA), l’approvazione del trattato internazionale in questione competerà all’Assemblea federale, anche se il trattato dovesse soddisfare uno dei criteri di cui all’articolo 7a capoverso 2 LOGA. L’elenco del capoverso 3 non è esaustivo. Non ogni trattato internazionale che non soddisfa nessuno dei criteri del capoverso 3 va considerato automaticamente di portata limitata ai sensi dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA. L’articolo 7a capover- so 3 LOGA va interpretato esclusivamente nel contesto dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA e ne restringe il campo d’applicazione: un trattato internazionale rientrante in una delle categorie di cui al capoverso 2 non può essere concluso autonomamente dal Consiglio federale in virtù di tale disposizione, se è adempito uno dei criteri di cui al capoverso 3. Tali criteri non sono cumulativi, bensì alternativi.

Secondo questa disposizione, un trattato internazionale non è considerato d’importanza limitata se adempie le condizioni per essere sottoposto a referendum facoltativo. Sottostanno al referendum i trattati internazionali di durata indeterminata e indenunciabili (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 1 Cost.), prevedenti l’adesione a un’organizzazione internazionale (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 2 Cost.) o comprendenti

disposizioni importanti che contengono norme di diritto o per l’attuazione dei quali è necessaria l’emanazione di leggi federali (art. 141 cpv. 1 lett. d n. 3 Cost.). I trattati comprendenti disposizioni ai sensi dell’articolo 141 capoverso 1 lettera d numero 3 contengono norme di diritto emanate a livello interno sotto forma di legge (art. 164 cpv. 1 Cost.). Il nuovo criterio di esclusione dell’articolo 7a capoverso 3 lettera a LOGA sancisce chiaramente che i trattati internazionali di durata indeterminata, indenunciabili e che prevedono l’adesione a un’organizzazione internazionale non possono essere consi- derati trattati di portata limitata. Inoltre, chiarisce che la competenza del Consiglio federale in virtù dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA non si estende a trattati interna- zionali comprendenti norme di diritto. In futuro il Consiglio federale non potrà concludere autonomamente, richiamandosi all’articolo 7a capoverso 2 LOGA, neppure questo tipo di trattati. Affinché lo possa fare, sarà necessaria una delega specifica in una legge federale (cfr. art. 7a cpv. 1 LOGA). In tal modo si rafforza il principio del parallelismo tra la procedura legislativa interna e quella per la conclu- sione di trattati internazionali. L’introduzione di questo criterio è teso a delimitare in modo più chiaro la competenza del Consiglio federale in materia e a migliorare la trasparenza. Quello contenuto nella lettera a è uno dei criteri di esclusione più im- portanti per la definizione di trattati internazionali di portata limitata, per cui va sancito esplicitamente.

Il ricorso da parte del Consiglio federale alla competenza di cui all’articolo 7a capoverso 2 LOGA è escluso se il trattato internazionale contiene disposizioni il cui oggetto è di esclusiva competenza dei Cantoni. La nozione di competenza dei Can- toni va intesa in senso stretto e segue la terminologia applicata in occasione della revisione totale della Costituzione federale49. Si tratta quindi soltanto delle compe- tenze legislative dei Cantoni e non di quelle esecutive o applicative. L’articolo 7a capoverso 3 lettera b LOGA non è applicabile se il trattato internazionale riguarda un oggetto per il quale esistono competenze parallele della Confederazione e dei Cantoni. Con l’espressione «competenza parallela» si designano quei settori in cui la Confederazione e i Cantoni sono entrambi competenti, simultaneamente e indipen- dentemente l’uno dall’altro. Non si ha una competenza dei Cantoni ai sensi dell’articolo 7a capoverso 3 lettera b nemmeno se il trattato internazionale disciplina una materia in un settore con competenze concorrenti, poiché in tali casi la compe- tenza dei Cantoni decade nel momento e nella misura in cui la Confederazione si avvale della propria competenza. Secondo la nuova disposizione rientrano invece nella sfera di competenza dei Cantoni le competenze cantonali originarie, ad esem- pio quella in materia di organizzazione. In alcuni settori, inoltre, la Costituzione fa esplicitamente salve determinate competenze cantonali (cfr. ad es. art. 69 cpv. 1, 72 cpv. 1, 76 cpv. 4 e 78 cpv. 1 Cost.).

Affinché il criterio dell’articolo 7a capoverso 3 lettera b LOGA sia adempito, e sia pertanto escluso il ricorso alla competenza di cui all’articolo 7a capoverso 2 LOGA, è sufficiente che soltanto alcune parti del trattato internazionale, e non tutte le sue disposizioni, riguardino oggetti di competenza dei Cantoni.

49 FF 1997 I 1, pag. 212 seg.

Non sono invece toccate le competenze cantonali ai sensi della presente disposizione nel caso in cui un trattato internazionale indica alle parti contraenti, a titolo d’informazione, l’autorità competente in un Cantone. Lo scopo di una disposizione del genere non è di influire sulle competenze cantonali, bensì soltanto di indicare alle altre parti contraenti le autorità competenti nei Cantoni in virtù delle disposizio- ni cantonali. Se un Cantone modifica tali competenze, occorre adeguare anche il trattato internazionale, affinché quest’ultimo rifletta la situazione vigente. Soprattut- to nel settore del diritto civile vi sono trattati internazionali sui rapporti diretti con unità amministrative estere i cui allegati illustrano le competenze intercantonali50. Dall’articolo 7a capoverso 3 lettera b LOGA non consegue che un trattato d’emendamento di tal genere non possa più essere considerato di portata limitata, a condizione che adempi uno dei criteri di cui all’articolo 7a capoverso 2 LOGA.

La competenza della Confederazione in materia estera è completa. Pertanto la Con- federazione può concludere anche trattati internazionali che tangono le competenze dei Cantoni (art. 54 cpv. 1 Cost.). Secondo l’articolo 54 capoverso 3 Cost., la Con- federazione deve tuttavia tenere conto delle competenze dei Cantoni salvaguardan- done gli interessi. Se si escludono in generale dal campo d’applicazione dell’articolo 7a capoverso 2 LOGA i trattati internazionali che disciplinano materie di competenza esclusiva dei Cantoni, il Consiglio federale potrà concludere autono- mamente tali trattati soltanto in virtù di un’autorizzazione specifica in una legge federale o in un trattato internazionale approvato dall’Assemblea federale. Negli altri casi tali trattati internazionali devono essere approvati dall’Assemblea federale. L’adozione di questo criterio d’esclusione restringe la competenza del Consiglio federale di concludere autonomamente trattati internazionali.

Il rispetto e la salvaguardia degli interessi dei Cantoni ne risultano rafforzati. È inoltre garantito che i trattati internazionali che riguardano ambiti di competenza esclusiva dei Cantoni siano sottoposti a consultazione.

Secondo il diritto vigente il Consiglio federale può concludere autonomamente i trattati internazionali che sono soprattutto diretti alle autorità, disciplinano questioni tecnico-amministrative o non implicano importanti dispendi finanziari. Poiché proponiamo un nuovo capoverso che prevede criteri negativi, il criterio degli impor- tanti dispendi finanziari è tolto dall’articolo 7a capoverso 2 lettera d LOGA per essere incluso nel capoverso 3 in quanto criterio indipendente e generale d’esclusione dai trattati internazionali di portata limitata. La disposizione precisa inoltre quando un onere finanziario causato da un trattato internazionale è da consi- derarsi importante. Il limite è fissato a 5 milioni nel caso di spese uniche e a 2 milio- ni all’anno nel caso di spese ricorrenti. Tali limiti si orientano alla prassi applicata da anni, secondo cui nell’ambito della politica estera il Consiglio federale è autorizzato a decidere aiuti finanziari fino a tali somme direttamente in virtù della sua compe- tenza costituzionale in materia di politica estera e senza una base legale specifica51.

50 Cfr. ad es. lo scambio di lettere del 2.06.1988 tra la Svizzera e l’Italia concernente la trasmissione di atti giudiziali ed extragiudiziali e di commissioni rogatorie in materia civile e commerciale; RS 0.274.184.542. 51 Confermato nella decisione del Consiglio federale del 5.06.2000: Basi legali per gli aiuti finanziari nell’ambito della politica estera.

Tale prassi è tuttavia applicata soltanto se non si tratta di settori importanti della politica estera; per tali settori la prassi è stata codificata con la creazione delle perti- nenti basi legali52.

In seguito alla modifica dell’articolo 152 capoverso 3bis LParl (cfr. le spiegazioni qui appresso) viene adattato anche l’articolo 7b LOGA. La disposizione stabilisce nel capoverso 1 le condizioni che devono essere soddisfatte affinché il Consiglio federa- le possa decidere o concordare l’applicazione provvisoria di un trattato internaziona- le la cui approvazione compete all’Assemblea federale. Finora, in presenza di motivi fondati, il Consiglio federale non era tenuto ad attenersi a una decisione negativa delle commissioni parlamentari competenti. Secondo il nuovo articolo 152 capover- so 3bis secondo periodo LParl, la decisione è vincolante se almeno due terzi dei membri delle commissioni competenti sono contrari all’applicazione provvisoria. Proponiamo pertanto di inserire nell’articolo 7b LOGA un capoverso 1bis contenente tale regola.

Art. 152 cpv. 3bis LParl Il primo periodo della disposizione, che prevede un obbligo di consultazione prima dell’applicazione a titolo provvisorio da parte del Consiglio federale di trattati inter- nazionali la cui approvazione compete all’Assemblea federale, è mantenuto senza modifiche. La disposizione è tuttavia completata con una regola che permette alle commissioni competenti di impedire l’applicazione provvisoria se almeno due terrzi dei loro membri è contraria a tale applicazione. Non è quindi sufficiente che soltanto una delle due commissioni sia contraria con una maggioranza di due terzi dei mem- bri; affinché il Consiglio federale sia vincolato è necessaria una maggioranza di due terzi in entrambe le commissioni. In tal caso il parere delle commissioni competenti diventa vincolante. La condizione piuttosto inusuale di una maggioranza di due terzi è giustificata nella misura in cui il Consiglio federale deve attenersi al parere delle commissioni se vi sono motivi fondati per ritenere che l’Assemblea federale rifiuterà l’approvazione del trattato internazionale in questione. Il parere contrario di due terzi dei membri di entrambe le commissioni giustifica una tale previsione. Il Consi- glio federale resta comunque libero di rinunciare all’applicazione provvisoria se il parere contrario delle commissioni competenti non raggiunge una maggioranza di due terzi o se soltanto una delle due commissioni esprime un parere contrario con una maggioranza di due terzi dei suoi membri. Vista la portata della disposizione, appare del resto opportuno che l’esercizio della competenza di impedire l’applicazione provvisoria richieda una maggioranza di due terzi dei membri di entrambe le commissioni competenti e non una semplice maggioranza di due terzi dei votanti.

Occorre inoltre chiedersi se sia necessario prevedere una procedura di appianamento delle divergenza. Poiché si tratta di un parere consultativo delle commissioni parla- mentari e la competenza decisionale permane presso il Consiglio federale, tale procedura non è né necessaria né appropriata. Vi si può pertanto rinunciare senza intaccare il sistema bicamerale.

52 Legge del 22.06.2007 sullo Stato ospite, RS 192.12

Le commissioni competenti sono normalmente le Commissioni della politica estera. In determinati settori politici possono essere competenti anche altre commissioni; la decisione spetta agli Uffici (cfr. sopra n. 1.1.3.6). Infine, in caso di affari intersetto- riali, altre commissioni possono presentare il loro punto di vista sotto forma di rapporti alle commissioni competenti (art. 49 cpv. 4 LParl). Il loro parere confluisce in quello delle commissioni competenti e non ha carattere vincolante per il Consiglio federale. La modifica dell’articolo 152 capoverso 3bis LParl si ripercuote sulla portata dell’articolo 152 capoverso 4 LParl, che in casi urgenti prevede la consultazione dei presidenti delle commissioni competenti per la politica estera. In caso di approva- zione provvisoria, il Consiglio federale non può più limitarsi a consultare i presidenti delle commissioni competenti per la politica estera. Sotto il profilo politico il parere dei presidenti non è rappresentativo alla stregua di quello delle commissioni. Sareb- be pertanto difficile trarne conclusioni sulle probabilità che l’Assemblea federale approvi il trattato internazionale in questione. La modifica esclude quindi l’applicazione dell’articolo 152 capoverso 4 LParl in caso di consultazioni secondo l’articolo 152 capoverso 3bis LParl. La disposizione si applica soltanto in caso di consultazioni secondo l’articolo 152 capoverso 3 LParl, che prevede una consulta- zione in merito a progetti essenziali nonché alle direttive e linee guida del mandato per negoziati internazionali importanti. Siamo consapevoli che di conseguenza le commissioni competenti dovranno essere consultate tempestivamente, in modo da permettere loro di esprimersi in merito all’approvazione provvisoria. Il Consiglio federale si attende che le commissioni parlamentari si organizzino in modo da potersi riunire rapidamente per esprimersi in merito all’applicazione prov- visoria dei trattati internazionali. La salvaguardia degli interessi della Svizzera presuppone una cooperazione celere tra gli organi coinvolti. La disciplina proposta è compatibile con l’articolo 153 capoverso 3 Cost., secondo cui è possibile delegare a commissioni singole attribuzioni che non comportano l’emanazione di norme di diritto. La possibilità delle commissioni parlamentari di

impedire con una maggioranza di due terzi l’applicazione provvisoria di un trattato internazionale soggetto all’approvazione dell’Assemblea federale non va considerata alla stregua dell’emanazione di norme di diritto53. Il parere delle commissioni ha carattere consultativo e non costituisce un trasferimento della competenza decisiona- le. La decisione sull’applicazione provvisoria rimane di competenza del Consiglio federale. D’altronde, anche se trattasse di un trasferimento delle competenze deci- sionali alle commissioni parlamentari ciò non sarebbe contrario al diritto costituzio- nale, poiché secondo l’articolo 153 capoverso 2 Cost. in singoli casi tale delega è possibile54. Occorre inoltre chiedersi se l’esigenza di una maggioranza qualificata di due terzi dei membri è ammissibile, visto che l’articolo 159 capoverso 2 Cost. sancisce che

53 René Rhinow/Markus Schefer, Schweizerisches Verfassungsrecht, 2a ed. ampliata, Basilea 2007, pag. 464, n. marg. 2415. 54 A titolo di esempio di una delega di competenze a una commissione parlamentare si può menzionare, oltre a decisioni nell’ambito dell’amministrazione parlamentare autonoma o dell’organizzazione del Parlamento, l’art. 6 della legge federale del 20.06.2003 sull’annullamento delle sentenze penali pronunciate contro persone che, al tempo del na- zionalsocialismo, hanno aiutato i profughi (RS 371). Secondo tale disposizione, la Com- missione delle grazie decide in merito alla revoca delle sentenze penali contro chi ha aiuta- to i profughi.

nelle due Camere decide la maggioranza dei votanti. La disposizione è tuttavia applicata soltanto in caso di riunione delle Camere e non riguarda le commissioni parlamentari. L’esigenza di una maggioranza di due terzi dei membri delle commis- sioni non è pertanto contrario al diritto costituzionale.

3 Ripercussioni

3.1 Per la Confederazione

Il presente progetto riguarda il rapporto tra l’Assemblea federale e il Consiglio federale nell’ambito della conclusione di trattati internazionali e non ha ripercussioni finanziarie. Per quanto riguarda il personale, si ipotizzano oneri maggiori soltanto in singoli casi, per l’elaborazione di messaggi su trattati internazionali che dovranno essere sottopo- sti all’approvazione del Parlamento e non potranno più essere conclusi autonoma- mente dal Consiglio federale. L’onere supplementare potrà tuttavia essere affrontato con le risorse di personale attualmente a disposizione. Inoltre, l’adozione di nuove disposizioni di legge che prevedono, in determinati settori, la delega al Consiglio federale della competenza di concludere autonomamente trattati internazionali, sgraverà a medio termine il Parlamento e quindi anche l’Amministrazione federale.

3.2 Per i Cantoni e per l’economia

Il presente progetto non ha ripercussioni per i Cantoni, i Comuni o l’economia. Per tale motivo abbiamo anche rinunciato alla consultazione (cfr. sopra n. 1.4)

4 Costituzionalità

Le due leggi modificate con il presente progetto (LOGA e LParl) disciplinano l’organizzazione dell’esecuzione dei compiti da parte del Consiglio federale e dell’Assemblea federale. La competenza della Confederazione di disciplinare questa materia è collegata all’esistenza di detti organi e si fonda sulla competenza di disci- plinare la sua organizzazione e le sue procedure. La competenza di emanare disposi- zioni di legge in questo ambito si basa sull’articolo 173 capoverso 2 Cost. secondo cui, oltre alle questioni di cui all’articolo 173 capoverso 1 Cost., l’Assemblea federa- le tratta anche le questioni rientranti nella competenza della Confederazione e non attribuite ad altre autorità. Se nell’ingresso degli atti legislativi è menzionato l’articolo 164 capoverso 1 lettera g Cost., non si tratta dell’indicazione della disposi- zione che fonda la competenza. L’articolo 164 capoverso 1 lettera g Cost. sancisce che le disposizioni fondamentali in materia di organizzazione e procedura delle autorità federali devono essere emanate in una legge federale mettendo in tal modo in evidenza che la competenza di emanare tali disposizioni è data. La conformità del progetto con gli articoli 153 capoverso 3 e 159 capoverso 2 Cost. è stata inoltre verificata nel commento all’articolo 152 capoverso 3bis LParl (cfr. n. 2).