Vorlage zur Schaffung eines Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF); zur Schliessung der Finanzierungslücke; zum Strategischen Entwicklungsprogramm Nationalstrasse (STEP)

Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK

Erläuternder Bericht für die Vernehmlassung

Vorlage zur Schaffung eines Nationalstrassen- und Agglo- merationsverkehrs-Fonds (NAF); zur Schliessung der Fi- nanzierungslücke; zum Strategischen Entwicklungspro- gramm Nationalstrasse (STEP)

26. Februar 2014

Übersicht Die Spezialfinanzierung Strassenverkehr weist heute strukturelle Mängel auf. Neu wird ein in der Bundesverfassung verankerter Nationalstrassen- und Agglo- merationsverkehrs-Fonds diese Mängel beheben und zudem zu einer kohärente- ren Finanzierung von Strasse und Schiene beitragen. Die heutige Spezialfinanzie- rung Strassenverkehr wird – wenn auch in veränderter Form – beibehalten. Ferner zeichnet sich in der heutigen Spezialfinanzierung Strassenverkehr eine Finanzierungslücke ab, welche alle Aufgaben und Aufwendungen im Zusam- menhang mit dem Strassenverkehr betrifft. Zur Schliessung der Lücke werden sowohl Massnahmen auf der Ausgaben- als auch auf der Einnahmeseite vorge- schlagen. Schliesslich fordert die Motion 12.3329 vom 19. März 2012 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Nationalrats in Analogie zur Strategischen Bahninfrastrukturplanung ein Strategisches Entwicklungsprogramm National- strasseninfrastruktur. Über die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten bei den Nationalstrassen soll künftig wie bei den Bahnprojekten das Parlament im Rah- men eines strategischen Entwicklungsprogramms entscheiden können. Gleichzei- tig soll damit eine mit der Siedlungsplanung abgestimmte Gesamtverkehrspla- nung, die alle Verkehrsträger umfasst, gestärkt werden.

Ausgangslage Leistungsfähige Verkehrsinfrastrukturen sind für die Schweiz von erheblicher volkswirtschaftlicher Bedeutung. Der Verkehr wies bereits in der Vergangenheit ein hohes Wachstum aus. Gestützt auf Modellrechnungen ist davon auszugehen, dass der Verkehr auf Strasse, insbesondere Nationalstrassen, und Schiene auch in Zu- kunft weiter wachsen wird. Das in Betrieb stehende Nationalstrassennetz ist länger und älter geworden, die Belastung durch den Verkehr und die Ansprüche an die Infrastruktur sind markant angestiegen. Betrieb, Unterhalt und Anpassungen benötigen künftig mehr finanzielle Mittel. Ferner müssen neben der Netzfertigstellung, welche teure und schwierig zu realisierende Strecken umfasst, Erweiterungen und Kapazitätsausbauten finanziert werden. Die Verkehrsprobleme konzentrieren sich insbesondere auf die Agglomera- tionsräume. Der grösste Teil der Staus werden hier registriert und zwar sowohl auf den Nationalstrassen als auch auf dem übrigen Strassennetz. Entsprechend ist hier auch der Handlungsbedarf am grössten. Zur Finanzierung der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr werden in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr zweckgebunde- ne Mittel zur Verfügung gestellt. Zweckgebunden sind 50 Prozent der Mineral- ölsteuereinnahmen und die Einnahmen aus dem Mineralölsteuerzuschlag auf Treib- stoffen (ausgenommen die Einnahmen auf Flugtreibstoffen) und aus der Nationalstrassenabgabe. Neben der Finanzierung der Aufwendungen für die Natio- nalstrassen werden beispielsweise Beiträge an Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge, Beiträge an

Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglome- rationen, Beiträge an die Kosten von Hauptstrassen oder an Massnahmen des Umwelt- und Landschaftsschutzes ausgerichtet. Dieser Finanzierungsmechanismus hat sich in den letzten Jahrzehnten grundsätzlich bewährt. Die verfassungsmässig festgelegte Zweckbindung der Einnahmen stellt sicher, dass ein Grossteil der Verkehrsabgaben aus dem Strassenverkehr der Stras- seninfrastruktur zufliesst. Vor allem diese weitgehende Verursacher- oder Nutzerfi- nanzierung wird als zukunftsfähig beurteilt. Die heute noch vorhandenen Rückstel- lungen in der Spezialfinanzierung Strassenverkehr sind gemäss aktueller Finanzplanung bis voraussichtlich Ende 2017 beinahe abgebaut. Ab diesem Zeit- punkt ist der Finanzbedarf für die Aufgabenerfüllung nicht mehr vollständig ge- deckt. Diese Finanzierungslücke ist auf mehrere sich überlagernde Faktoren zu- rückzuführen: – Die seit 1993 bzw. 1974 unveränderten Tarife bei der Mineralölsteuer (Grundsteuer) und dem Mineralölsteuerzuschlag vermögen mit der auf der Ausgabenseite angefallen Teuerung nicht mehr Schritt zu halten. – Der Finanzbedarf für die Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr ist in der Vergangenheit auch real/teuerungsbereinigt angestiegen. – Aufgrund des erwünschten und politisch geförderten Trends zu immer verbrauchsärmeren Fahrzeugen und neuen Antriebstechnologien sinken die Einnahmen bei der Mineralölsteuer und beim Mineralölsteuerzuschlag. Seit der Schaffung des Infrastrukturfonds per 1. Januar 2008 ist die Finanzierung der Nationalstrassen auf zwei Gefässe aufgeteilt. Es zeigt sich, dass dies bezüglich finanzieller Steuerung, Bewirtschaftung der Mittel und Transparenz nachteilig ist. Zudem ist der Infrastrukturfonds zeitlich befristet, was dem Charakter der daraus finanzierten Aufgaben der Nationalstrassen und der Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen nicht gerecht wird. Mit dem Bundesbeschluss vom 20. Juni 20131 über die Finanzierung und den Aus- bau der Eisenbahninfrastruktur hat die Bundesversammlung ein neues Finanzie- rungssystem für den Betrieb, Substanzerhalt und den Bau der Bahninfrastruktur geschaffen. Kern des Systems ist ein unbefristeter Bahninfrastrukturfonds, dem verschiedene Einnahmequellen zugewiesen werden. Auf Seiten der nationalen Stras-

seninfrastruktur fehlt zurzeit ein Äquivalent zum Bahninfrastrukturfonds. Der Bundesrat ist sich der hohen Bedeutung einer sicheren, funktionierenden, leistungsfähigen und qualitativ hochstehenden sowie nachhaltigen Verkehrsinfra- struktur für die wirtschaftliche Prosperität und die gesellschaftliche Wohlfahrt bewusst. Um diese Vorteile nicht zu gefährden, gilt es einerseits, Siedlungsplanung sowie Verkehrsentwicklung und andererseits die Verkehrsträger untereinander abzustimmen und die einzelnen Verkehrsinfrastrukturen weiterzuentwickeln. Für die

1 Am 9. Februar 2014 haben Volk und Stände die Vorlage angenommen.

in seiner Zuständigkeit liegenden Nationalstrassen gilt es deshalb das bestehende Netz in seiner Substanz mit den notwendigen Unterhaltsmassnahmen zu erhalten, die Fertigstellung voranzutreiben und bestehende gravierende Überlastungen im Nationalstrassennetz zu beheben. Damit der Verkehr als Ganzes funktioniert, ist gleichzeitig die Verbesserung der Verkehrsinfrastrukturen in den Agglomerationen fortzuführen. Die Vorlage soll die dazu notwendigen Strukturen schaffen und die finanziellen Mittel mittelfristig sicherstellen. Schaffung eines Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Für die Finanzierung der Nationalstrassen und der Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen wird auf Verfassungsstufe ein unbefristeter Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs- Fonds geschaffen. Wie beim Bahninfrastrukturfonds fliessen bestehende und neue Einnahmen direkt in den Fonds. Die Finanzierung von Beiträgen an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen erfolgt somit unbefristet und weiterhin über den Fonds. Der Fonds soll die langfristige Planungs- und Realisierungssicherheit erhöhen sowie die Transparenz verbessern. Beim Fonds handelt es sich um eine strukturelle Massnahme zur Verbesserung der Bewirtschaftung der finanziellen Mittel und zur besseren Nachvollziehbarkeit der Finanzströme. Er hat keinen Einfluss auf die Finanzierungslücke. Schliessung der sich abzeichnenden Finanzierungslücke Zur Schliessung der Finanzierungslücke sind einnahme- und ausgabeseitige Mass- nahmen vorgesehen. Einnahmeseitig steht zur Sicherung der künftigen Finanzierung der anstehenden Aufgaben und Aufwendungen die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags im Vor- dergrund. Ferner sollen Einnahmen aus der Automobilsteuer für den Nationalstras- sen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds zweckgebunden werden. Für die Kombina- tion dieser Massnahmen werden zwei Varianten vorgeschlagen: – Hauptvariante: Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 15 Rappen pro Liter auf neu 45 Rappen pro Liter sowie Zuweisung von höchstens zwei Drit- teln der Automobilsteuer; – Nebenvariante: Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 12 Rappen pro Liter auf neu 42 Rappen pro Liter sowie Zuweisung der Automobilsteuer oder Teilen davon. Als weitere Massnahme, die frühestens ab 2020 greifen wird, soll sich die wachsen-

de Zahl von Fahrzeugen mit alternativen Antriebstechniken mit einer Pauschalab- gabe an der Finanzierung der Strasseninfrastruktur beteiligen. Schliesslich soll bei den Einnahmen neu periodisch die Teuerung ausgeglichen werden. Auf der Ausgabenseite müssen insbesondere bei den Nationalstrassen Effizienzge- winne und Einsparungen erzielt und die Ausgaben zudem zeitlich verschoben, er- streckt oder plafoniert werden.

Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstrasse Der Bundesrat will die Funktionsfähigkeit des Nationalstrassennetzes gezielt erhal- ten und verbessern. Die dafür notwendigen Erweiterungen und Kapazitätsausbauten sind Teil des Strategischen Entwicklungsprogramms Nationalstrasse. Im Rahmen dieses Programms erhalten die Eidgenössischen Räte die Möglichkeit, periodisch über Erweiterungen und Kapazitätsausbauten der Nationalstrassen zu befinden. Weiterführung der Agglomerationsprogramme Die Agglomerationsprogramme sind zweckmässige Instrumente zur koordinierten Entwicklung von Siedlung und Gesamtverkehr und zur Aufrechterhaltung eines funktionierenden Verkehrs in den Ballungsräumen unter einem effektiven und effi- zienten Einsatz der zur Verfügung stehenden Mittel. Der dank des Fonds ermöglich- te Mittelzufluss ist essenziell für ein optimiertes Verkehrssystem, das auch die Nati- onalstrassen und die Bahninfrastrukturen miteinschliesst. Mit dem NAF wird sichergestellt, dass die entsprechenden Mittel auch in Zukunft zur Verfügung stehen werden.

1 Ausgangslage 12

1.1 Verkehrsentwicklung 12

1.1.1 Generell 12

1.1.2 Verkehrsentwicklung auf den Nationalstrassen 14

1.1.3 Verkehrsentwicklung in Städten und Agglomerationen 16

1.2 Übersicht Finanzierung Verkehrsinfrastruktur 17

1.2.1 Allgemeiner Überblick 17

1.2.2 Finanzierung Strasseninfrastruktur 19

1.2.3 Finanzierung öffentlicher Verkehr 20

1.3 Spezialfinanzierung Strassenverkehr und Infrastrukturfonds 21

1.3.1 Funktionsweise der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 21

1.3.2 Infrastrukturfonds 23

1.3.3 Einnahmequellen der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 24

1.3.4 Aufgaben und Aufwendungen der Spezialfinanzierung

Strassenverkehr 25

1.3.4.1 Nationalstrassenaufgaben 26

1.3.4.2 Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in

Städten und Agglomerationen (IF) 32

1.3.4.3 Übrige Aufgaben der Spezialfinanzierung Strassenverkehr 32

1.3.5 Entwicklung Spezialfinanzierung Strassenverkehr und

Infrastrukturfonds 34

1.4 Finanzielle Entwicklung – Finanzierungslücke ab Ende 2017 / Anfang

2018 35

1.5 Mängel der heutigen Finanzierungsarchitektur 36

1.6 Schlussfolgerungen und Handlungsbedarf 37

2 Grundzüge der Vorlage 37

2.1 Die Vorlage im Überblick 37

2.2 Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) 38

2.2.1 Überblick 38

2.2.2 Der NAF im Detail 39

2.3 Schliessung der Finanzierungslücke 43

2.3.1 Abschätzung einer künftigen Einnahmeentwicklung 43

2.3.2 Abschätzung einer künftigen Entwicklung der Ausgaben 45

2.3.2.1 Nationalstrassen 45

2.3.2.2 Finanzbedarf zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in

Städten und Agglomerationen 51

2.3.2.3 Finanzbedarf «übrige Aufgaben» 52

2.3.3 Abschätzung Entwicklung Spezialfinanzierung Strassenverkehr

2012–2030 und 2031–2040 52

2.3.4 Ausgabenseitige Massnahmen zur Schliessung der

Finanzierungslücke 54

2.3.4.1 Nationalstrassen 54

2.3.4.2 Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der

Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen 55

2.3.4.3 Nicht werkgebundene Beiträge 55

2.3.5 Einnahmeseitige Massnahmen zur Schliessung der

Finanzierungslücke 56

2.3.5.1 Erhöhung Mineralölsteuerzuschlag 56

2.3.5.2 Indexierung 57

2.3.5.3 Zweckbindung der besonderen Verbrauchssteuer auf

Automobilen und ihren Bestandteilen 58

2.3.5.4 Einführung einer Pauschalabgabe für Automobile mit

alternativen Antriebsarten und -energien 59

2.3.5.5 Zusammenfassung der ausgaben- und einnahmeseitigen

Massnahmen für die Hauptvariante 60

2.3.5.6 Zusammenfassung der Massnahmen für die Nebenvariante 64

2.4 Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstrasse 69

2.4.1 Ausgangslage 69

2.4.2 Langfristperspektive als Basis für die Festlegung des Strategischen

Entwicklungsprogramms 69

2.4.3 Gesamtkonzept zu Erweiterungen und Kapazitätsausbauten 71

2.4.4 Umfang STEP Nationalstrasse 74

2.4.5 Realisierungsschritt 2030 77

2.4.6 Realisierungsschritt 2040 (erster Überblick) 78

2.5 Agglomerationsprogramme 79

2.5.1 Agglomerationsprogramme als Instrumente einer kohärenten

Raumentwicklungs- und Verkehrspolitik 79

2.5.2 Fortführung der Agglomerationsprogramme sicherstellen 80

2.6 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen Lösung 81

2.7 Weitere untersuchte und verworfene Lösungsmöglichkeiten 82

2.7.1 Abschaffung der SFSV / weiterführende Vereinfachung des

Finanzierungssystems 82

2.7.2 Verzicht auf weitere zusätzliche Einnahmen verbunden mit

weitergehenden Ausgabenkürzungen 84

2.7.3 Benutzungsgebühren 86

2.7.4 «Public-Private-Partnership (PPP)» 86

2.8 Umsetzung 87

2.8.1 Umsetzung im Vollzug 87

2.8.2 Verantwortlichkeiten 88

2.9 Erledigung parlamentarischer Vorstösse 88

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln 88

3.1 Bundesbeschluss über die Schaffung eines Nationalstrassen- und

Agglomerationsverkehrs-Fonds 88

3.2 Bundesgesetz über den Fonds für die Nationalstrassen und den

Agglomerationsverkehr 91

3.3 Änderung anderer Erlasse 97

3.3.1 Bundesgesetz vom 22. März 1985 über die Verwendung der

zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe 97

3.3.2 Schwerverkehrsabgabegesetz vom 19. Dezember 1997 100

3.3.3 Mineralölsteuergesetz vom 21. Juni 1996 101

3.3.4 Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen 102

4 Auswirkungen 103

4.1 Auswirkungen auf den Bund 103

4.1.1 Finanzielle Auswirkungen 103

4.1.2 Personelle Auswirkungen 104

4.1.3 Andere Auswirkungen 104

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie auf Städte,

Agglomerationen und Berggebiete 104

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Gesellschaft 105

4.4 Auswirkungen auf die Umwelt 107

5 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen Strategien des

Bundesrates 107

5.1 Verhältnis zur Legislaturplanung 107

5.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates 108

6 Rechtliche Aspekte 108

6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit 108

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz 108

6.3 Erlassform 109

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse 109

6.5 Einhaltung der Grundsätze der Subventionsgesetzgebung 110

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen 110

6.7 Datenschutz 110

Anhang I: SFSV im Detail für das Rechnungsjahr 2012 111 Anhang II: Bisherige Entwicklung der Nationalstrassen 113 Anhang III: Spezifischer Treibstoff-Normverbrauch von neu in Verkehr gesetzten Personenwagen 115 Anhang IV: Entwicklung der Einnahmen in der SFSV 116 Anhang V: Details zu den einnahmeseitigen Massnahmen zur Schliessung der Finanzierungslücke 117 Anhang VI: Finanzierung und Ausbau der Eisenbahninfrastruktur, FABI 118 Anhang VII: Sachplan Verkehr 120 Anhang VIII: Haushaltsbudget und Mobilitätsausgaben 122 Anhang IX: Verworfene Variante - Abschaffung der SFSV / weiterführende Vereinfachung des Finanzierungssystems 124 Anhang X: Glossar 127

Verzeichnis der Abkürzungen

ARE Bundesamt für Raumentwicklung ASTRA Bundesamt für Strassen BAV Bundesamt für Verkehr BFE Bundesamt für Energie BFS Bundesamt für Statistik BIF Bahninfrastrukturfonds Bundesbeschluss Bundesbeschluss über den Gesamtkredit für den Infrastruk- Gesamtkredit IF turfonds vom 4. Oktober 2006 (BBl 2007 8553) Bundesbeschluss Bundesbeschluss über die Finanzierung und den Ausbau der FABI Eisenbahninfrastruktur (direkter Gegenentwurf zur Volksini- tiative «Für den öffentlichen Verkehr») vom 20. Juni 2013 Am 9. Februar 2014 haben Volk und Stände die Vorlage angenommen. BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (SR 101) Erste PEB-Botschaft Botschaft vom 11. November 2009 zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz und zur Freigabe von Mitteln (BBl 2009, 8387) EZV Eidgenössische Zollverwaltung GSchG Bundesgesetz vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (SR 814.20) FABI-Botschaft Botschaft vom 18. Januar 2012 zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr» und zum direkten Gegenentwurf (Bundesbeschluss über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur, FABI), (BBl 2012, 1577) FHA Freihandelsabkommen Schweiz-EG vom 22. Juli 1972 (SR 0.632.401) FHG Bundesgesetz über den eidgenössischen Finanzhaushalt (Finanzhaushaltsgesetz; SR 611.0) IF Infrastrukturfonds IFG Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über den Infrastruktur- fonds für den Agglomerationsverkehr, das Nationalstrassen- netz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen (SR 725.13) LSV Lärmschutz–Verordnung vom 15. Dezember 1986 (SR 814.41) LSVA Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe MinöStG Mineralölsteuergesetz vom 21. Juni 1996 (SR 641.61)

MinVG Bundesgesetz vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassen- abgabe (SR 725.116.2) MinVV Verordnung vom 7. November 2007 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer im Strassenverkehr (SR 725.116.21) MIV Motorisierter Individualverkehr NAF Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds NAFG Bundesgesetz über den Fonds für die Nationalstrassen und den Agglomerationsverkehr NEB-Botschaft Botschaft vom 18. Januar 2012 zur Anpassung des Bundes- beschlusses über das Nationalstrassennetz und zu deren Finanzierung (BBl 2012, 745) Anmerkung: Am 24. November 2013 haben die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Erhöhung der Nationalstrassenabgabe (Autobahnvignette) von 40 auf 100 Franken und die Einführung einer Zweimonatsvignette zum Preis von 40 Franken und die damit verbundene Erweiterung des Nationalstrassennetzes um rund 400 Kilometer sowie die Aufnahme von zwei neuen Netzelementen abgelehnt. Im vorliegenden Vernehmlassungsbericht werden dementspre- chend weder die Einnahmen aus der Preiserhöhung noch die mit der Erweiterung bzw. der Aufnahme der zwei neuen Netzelemente verbundenen Ausgaben berücksichtigt. NFA Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabentei- lung zwischen Bund und Kantonen NSG Bundesgesetz vom 8. März 1960 über die Nationalstrassen (SR 725.11) NSV Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (SR 725.111) ÖV Öffentlicher Verkehr PPP Public-Private-Partnership SFSV Heutige Spezialfinanzierung Strassenverkehr SFSVNEU Künftige Spezialfinanzierung Strassenverkehr nach Umset- zung der neuen Finanzarchitektur (Finanzierung der verblei- benden Aufgaben, ohne Nationalstrassen und Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen) SIA Schweizerischer Ingenieur- und Architektenverein SIA-Norm Normen des Schweizerischen Ingenieur- und Architekten- vereins

StFV Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen (SR 814.012) SVAG Bundesgesetz vom 19. Dezember 1997 über eine leistungs- abhängige Schwerverkehrsabgabe (SR 641.81) TERN Transeuropäisches Strassennetz (Trans-European Road Network) «WWB Sens.» Szenario zu den Berechnungen der künftigen Einnahmen, welches betreffend Referenzjahr und Annahmen zum Tank- tourismus vom Szenario «Weiter wie bisher (WWB)» der Energiestrategie 2050 abweicht. Zweite PEB- Geplante Botschaft zur Beseitigung von Engpässen im Botschaft Nationalstrassennetz und zur Freigabe von Mitteln (Ver- nehmlassung durchgeführt vom 10. April bis 7. August 2013)

Erläuternder Bericht

1 Ausgangslage

Leistungsfähige Verkehrsinfrastrukturen erbringen im globalen Wettbewerb einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung und Verbesserung der Standortattraktivität der Schweiz und ihrer einzelnen Regionen. Die Schweiz verfügt heute im internationa- len Vergleich über eine gut ausgebaute und unterhaltene Verkehrsinfrastruktur. Gute, auf die Siedlungsentwicklung abgestimmte und zwischen den Verkehrsträgern koordinierte Verkehrsnetze sichern eine hohe Erreichbarkeit unter Wahrung einer nachhaltigen Entwicklung und tragen zum räumlichen Zusammenhalt der Schweiz bei. Sie stellen sicher, dass alle Landesteile und Kantone als Wohn- und Wirt- schaftsstandorte attraktiv bleiben und an der wirtschaftlichen Entwicklung unseres Landes teilhaben können. Gute Verkehrssysteme tragen wesentlich zu einer Ver- grösserung des Einzugsgebiets von Arbeitsmärkten und damit zu einem grösseren Angebot an qualifizierten Arbeitskräften für die Wirtschaft bei. Die Arbeitnehmen- den wiederum profitieren von einer grösseren Wahlmöglichkeit bei den Stellenange- boten. Besonders die Nationalstrassen sind für die Schweiz von erheblicher volkswirt- schaftlicher Bedeutung. Auf ihnen wird ein massgeblicher Teil des Personen- und Güterverkehrs abgewickelt. Ihre heutige und künftige Leistungsfähigkeit bildet eine notwendige Voraussetzung für wirtschaftliche Prosperität und gesellschaftliche Wohlfahrt und einen wichtigen Faktor im internationalen Standortwettbewerb. Das Schweizer Nationalstrassennetz knüpft an mehreren Stellen an das transeuropäische Strassennetz (TERN) an, welches die wichtigsten kontinentalen Wirtschaftsräume miteinander verbindet. Zusätzlich ist zu berücksichtigen, dass sich über 80 Prozent der Wirtschaftsleistung auf relativ engem Raum, nämlich auf die Agglomerationen, konzentriert. Deren Funktion als Bevölkerungspole und Wirtschaftsmotoren wird sich in Zukunft noch weiter verstärken. Diese Entwicklung kann nur mit einer zwischen den Verkehrsträ- gern koordinierten und eng auf die Siedlungsplanung abgestimmten Infrastrukturpo- litik erfolgreich bewältigt werden.

1.1 Verkehrsentwicklung

1.1.1 Generell

Der Verkehr weist ein hohes Wachstum aus. Dadurch steigen die Anforderungen an die Infrastruktur, was nicht zuletzt auch neue Herausforderungen an die Finanzie- rung stellt. Im Personenverkehr hat sich die Verkehrsleistung seit 1970 insgesamt verdoppelt. Die Strasseninfrastruktur absorbiert heute rund 84 Prozent des Perso- nenverkehrs in der Schweiz.

Abbildung 1 Modal–Split beim Personenverkehr 20112 Kategorien Personenkilometer Anteil in Prozent (gerundet)

Motorisierter Individualverkehr (MIV) 74 Bahnen (Eisen– und Seilbahnen) 16 Langsamverkehr 7 Öffentlicher Strassenverkehr 3

Die Verkehrsleistung im Schweizer Personenverkehr belief sich im 2011 auf rund 121,6 Milliarden Personenkilometer3.

Über die Zeitperiode von 1980 bis 2011 sind die Transportleistungen im Güterver- kehr um insgesamt 90 Prozent angewachsen. Zugelegt haben sowohl der Strassen- als auch der Schienenverkehr. Während die Transportleistung des Strassengüterver- kehrs seit 1980 um 155 Prozent angestiegen ist, betrug der Zuwachs auf der Schiene 31 Prozent. Dementsprechend hat sich der Modal-Split zugunsten der Strasse entwi- ckelt. 1980 betrug der Anteil der Schiene 53 Prozent, im 2011 noch 37 Prozent.

Modellrechnungen4 gehen davon aus, dass zwischen 2010 und 2030 die Verkehrs- leistungen in Personenkilometern des Gesamtverkehrs auf Schiene und Strasse zusammen um rund einen Viertel ansteigen werden. Beim öffentlichen Verkehr (ÖV) rechnet man mit einem Wachstum von 50 Prozent und beim motorisierten Individualverkehr (MIV) von 19 Prozent. Zu beachten ist dabei, dass der absolute Wert beim MIV immer noch dreimal höher ist als beim ÖV. Betrachtet man den Modal-Split, gewinnt der ÖV bis 2030 gegenüber 2010 4 Prozentpunkte und steigt auf 25 Prozent. Der MIV auf den Nationalstrassen wächst überproportional. Gemäss diesen Modellrechnungen nehmen auch die Verkehrsleistungen in Tonnenkilome- tern des Güterverkehrs zu, zwischen 2010 und 2030 um rund 45 Prozent. Dabei wird der Schienengüterverkehr überproportional wachsen. Der Modal-Split verschiebt sich dementsprechend zugunsten des Schienengüterverkehrs. Sowohl beim Personen- als auch beim Güterverkehr sind bei allen Verkehrsträgern die grössten Wachstumsraten in den Agglomerationen zu erwarten. Dies betrifft nicht nur die nationale, sondern ebenso die regionale oder lokale Verkehrsinfrastruk- tur. Der MIV auf den Nationalstrassen, aber auch der Gesamtverkehr in den Agglo- merationen wächst gegenüber den übrigen Strassen bzw. gegenüber den ländlichen Gebieten überproportional.

2 ASTRA, Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen, Jahresbericht, 2012. 3 ASTRA, Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen, Jahresbericht, 2012.

4 ARE, Ergänzungen zu den schweizerischen Verkehrsperspektiven bis 2030, 2012.

1.1.2 Verkehrsentwicklung auf den Nationalstrassen

Bedeutung der Nationalstrassen5 Die Nationalstrassen sind zu einem bedeutenden Element des Schweizer Verkehrs- systems (Strasse und Schiene) geworden. Obwohl ihr Längenanteil nur rund 2,5 Prozent am gesamten Strassennetz beträgt, wurden 2011 vom gesamten motorisier- ten Strassenverkehr gut 43 Prozent des Personenverkehrs und gut 67 Prozent des schweren Güterverkehrs auf den Nationalstrassen abgewickelt. Für die Zukunft ist weiterhin ein starkes Verkehrswachstum auf den Nationalstrassen zu erwarten. Wird die langjährige Entwicklung des Verkehrs auf den Nationalstassen mit der Fahrleistung aller Strassen verglichen, so ist die Fahrleistung auf den Nationalstras- sen in den letzten 20 Jahren kontinuierlich stärker angewachsen als die Fahrleistung auf dem gesamten schweizerischen Strassennetz. Während die Fahrleistung zwi- schen 1990 und 2011 auf allen Strassen um gut 20 Prozent zunahm, hat sich diese auf den Nationalstrassen im gleichen Zeitraum mehr als verdoppelt (Zunahme von gut 109 %). Abbildung 2 Langjährige Entwicklung des Verkehrs auf den Nationalstrassen im Vergleich zu anderen Kerngrössen6

220%

210%

200%

190%

180%

170%

160%

150%

140%

130%

120%

110%

100%

90%

80% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Entwicklung des Verkehrsaufkommens (Fahrleistung) auf den Nationalstrassen (1990=100) Entwicklung des Verkehrsaufkommens (Fahrleistung) auf allen Strassen (1990=100) Entwicklung des Fahrzeugbestandes (1990=100) Entwicklung des Verkehrsaufkommens (Fahrleistung) auf allen Strassen ausser Nationalstrassen (1990=100)

Die oben dargestellte Verkehrsentwicklung auf den Nationalstrassen und den übri- gen Strassen ist nicht zuletzt das Ergebnis der bisher erfolgreich verfolgten Stras- senverkehrspolitik. Neben der Vermeidung des Verkehrs durch siedlungsplanerische Massnahmen und der Verlagerung auf siedlungs- und umweltverträglichere Ver- kehrsmittel strebt diese die Kanalisierung des Motorfahrzeugverkehrs auf die Natio- nalstrassen und die Entlastung des untergeordneten Strassennetzes an. Diese Kanali-

5 ASTRA, Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen, Jahresbericht, 2012. 6 ASTRA, Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen, Jahresbericht, 2012.

sierung ist aus Gründen des Lärmschutzes, der Luftverschmutzung, aber auch der Verkehrssicherheit zweckmässig. Die aktuelle Engpasssituation auf den National- strassen zeigt jedoch inzwischen, dass dieser Strassenverkehrspolitk ohne wirkungs- volle Massnahmen zur Beseitigung dieser Engpässe zwecks Entlastung der Städte und Agglomerationen in Zukunft enge Grenzen gesetzt sein werden.

Bedeutung der Nationalstrassen für Städte und Agglomerationen Rund drei Viertel der Schweizer Bevölkerung leben heute in Städten und Agglome- rationen. Die künftige Verkehrsentwicklung stellt somit auch grosse Herausforde- rungen an die Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen (siehe Ziffer 1.1.3). Die Nationalstrassen nehmen heute einen beträchtlichen Teil des Ziel-, Quell- und Binnenverkehrs in den Stadt- und Agglomerationsgebieten auf und tragen damit massgebend zur Entlastung der innerstädtischen Strassennetze bei. Umgekehrt reagiert das Verkehrssystem in Städten und Agglomerationen besonders empfindlich auf Störungen auf den stadtnahen Nationalstrassen. Nationalstrassen sind in dieser Funktion «landesweite Ortsumfahrungen». Die Belastungskarte der Nationalstrassen zeigt entsprechend den aufgezeigten Verkehrsentwicklungen hohe Belastungen des Nationalstrassennetzes, insbesondere in Stadtnähe oder in den Städten und Agglo- merationen selber. Abbildung 3 Belastung der Nationalstrassen 2012: Durchschnittlicher Tagesverkehr (Total des Verkehrs beider Richtungen in 24 Stunden)7

7 ASTRA, Verkehrsentwicklung und Verfügbarkeit der Nationalstrassen, Jahresbericht, 2012.

Kapazitätsgrenzen Heute werden mehrere Nationalstrassenabschnitte täglich von über 100 000 Fahr- zeugen befahren. Mit der überproportionalen Zunahme des Verkehrs auf den Natio- nalstrassen in den letzten Jahren im Vergleich zum restlichen Strassennetz erreichen die Nationalstrassen heute zu Spitzenzeiten und an neuralgischen Stellen ihre Kapa- zitätsgrenzen, die bereits zu flächendeckenden Funktionsstörungen führen können. Aufgrund der bereits seit mehreren Jahren andauernden starken Verkehrszunahme auf den Nationalstrassen ist zu erwarten, dass auch in Zukunft der grösste Teil des prognostizierten Verkehrswachstums im Strassenbereich (siehe Ziffer 1.1.1) auf die Nationalstrassen entfallen wird. Auf die heute schon stark befahrenen Nationalstras- senabschnitte wird sich dies besonders negativ auswirken.

Als Folge der stetigen Verkehrszunahme steigt auch der Finanzbedarf für Betrieb, Unterhalt und Anpassung der Nationalstrassen sowie für notwendige Erweiterungen und Kapazitätsausbauten.

1.1.3 Verkehrsentwicklung in Städten und Agglomera-

tionen Ein Grossteil der Schweizer Bevölkerung lebt in Städten und Agglomerationen. Zudem befinden sich etwa vier von fünf Arbeitsplätzen in urbanen Gebieten, die insgesamt mit rund 9000 Quadratkilometern gut einem Fünftel der Gesamtfläche der Schweiz entsprechen. Die Städte und Agglomerationen sind zentrale Wirtschaftsmo- toren. Das Verkehrsaufkommen ist deshalb nicht nur auf den Nationalstrassen, sondern auch auf dem untergeordneten Strassen- und Schienennetz deutlich höher als ausserhalb der Agglomerationen. Dementsprechend konzentrieren sich in den Agglomerationen die Verkehrsprobleme. 85–90 Prozent aller Staus in der Schweiz entstehen heute in den Agglomerationsräumen, wo sich lokale, regionale und natio- nale Verkehrsnetze auf engstem Raum überlagern. Gleich wie Störungen auf dem Nationalstrassennetz die Verkehrsnetze in Städten und Agglomerationen beeinflus- sen, haben Probleme beim Agglomerationsverkehr Auswirkungen auf die überge- ordneten Verkehrsnetze. Wirtschaft und Bevölkerung werden auch in Zukunft in urbanen Räumen überdurch- schnittliche Zuwachsraten aufweisen. Die neuen Szenarien des BFS8 zur Bevölke- rungsentwicklung in den Kantonen für den Zeitraum 2010–2035 gehen von einer viel stärkeren Konzentration der Einwohnerentwicklung in den Agglomerationen aus, als bisher angenommen wurde. Deshalb ist davon auszugehen, dass sich die Verkehrsprobleme in Zukunft noch deutlich stärker auf die Agglomerationen kon- zentrieren. Das heutige Verkehrsaufkommen und die zukünftige Verkehrsentwick- lung stellen grosse Herausforderungen an die nationale, regionale und lokale Ver- kehrsinfrastruktur in den Städten und Agglomerationen. Die enge Überlagerung der verschiedenen Netze und Verkehrsträger führen zu starken gegenseitigen Beeinflus- sungen insbesondere im Falle von Störungen.

8 Bundesamt für Statistik (BFS), Szenarien zur Bevölkerungsentwicklung der Kantone der Schweiz 2010–2035, 2011.

1.2 Übersicht Finanzierung Verkehrsinfrastruktur

1.2.1 Allgemeiner Überblick

Ausgaben der öffentlichen Hand Bund, Kantone und Gemeinden beteiligen sich an der Finanzierung der Verkehrsinf- rastruktur und des Verkehrsangebots. Die finanzielle Unterstützung gemessen an den anfallenden Kosten fällt je nach Verkehrsträger und Staatsebene unterschiedlich aus. Insgesamt betrugen die Ausgaben der öffentlichen Hand für den Verkehr im

2010 rund 16,6 Milliarden Franken, was einen Anteil von 11 Prozent an den Ge-

samtausgaben der öffentlichen Hand ausmachte. Auf den privaten Strassenverkehr, mit einem Streckennetz von rund 71 000 Kilometern9, entfielen 8,3 Milliarden Franken und auf den ÖV, mit einem Schienennetz von rund 5000 Kilometern Länge sowie einem Streckennetz des öffentlichen Strassenverkehrs von rund 19 000 Kilo- metern, insgesamt 8 Milliarden Franken10. Abbildung 4 Verkehrsausgaben der öffentlichen Hand, 201011

Finanzierung auf Bundesebene Die Finanzierung der Verkehrsinfrastruktur ist aus historischen Gründen zu einem komplexen Gebilde herangewachsen. Es bestehen Verflechtungen bei den Einnah- men und den Ausgaben und zwischen den drei Staatsebenen. Nachfolgend eine Übersicht über das System der Verkehrsfinanzierung auf Bundesebene.

Der Fonds für Eisenbahngrossprojekte (FinöV-Fonds) dient zur Finanzierung von vier Projekten: Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT), Bahn 2000, Anschluss der Ost- und Westschweiz an das europäische Hochgeschwindigkeitsnetz (HGV-

9 Davon sind 1800 km Nationalstrassen, 18 000 km Kantonsstrassen und 51 000 km Gemein- destrassen.

10 BFS, Mobilität und Verkehr 2013, 2013.

11 BFS, Mobilität und Verkehr 2013, 2013.

Anschlüsse) und der Lärmsanierung der Eisenbahn. Betrieb, Substanzerhalt und kleinere Erweiterungen der Schieneninfrastruktur werden über das ordentliche Bundesbudget finanziert. Gemäss Beschluss der Bundesversammlung vom Juni

201312 und Volksabstimmung vom 9. Februar 2014 wird künftig die Finanzierung

der Eisenbahninfrastruktur auf eine neue Grundlage gestellt, indem der FinöV-Fonds durch den Bahninfrastrukturfonds (BIF) abgelöst wird, so dass neu Betrieb, Sub- stanzerhalt und Ausbau der Bahninfrastruktur über ein einziges Gefäss finanziert werden.

Für den Strassenverkehr stehen dem Bund die beiden Finanzierungsgefässe «Spezi- alfinanzierung Strassenverkehr (SFSV)» und «Infrastrukturfonds (IF)» zur Verfü- gung, welche Gegenstand des vorliegenden Berichts sind und nachstehend näher erläutert werden (siehe Ziffer 1.3). Abbildung 5 Übersicht der Verkehrsfinanzierung auf Bundesebene (Angaben in Mio. Fr. für 2012)13

12 Bundesbeschluss vom 20. Juni 2013 über die Finanzierung und den Ausbau der Eisenbahn- infrastruktur (direkter Gegenentwurf zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr»), BBl 2013 4725.

13 www.are.admin.ch

1.2.2 Finanzierung Strasseninfrastruktur

Auf Bundesebene erfolgt die Finanzierung der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr über die «Spezialfinanzierung Strassen- verkehr (SFSV)». Der «Infrastrukturfonds (IF)» ist ein aus der Bundesrechnung ausgegliedertes Finanzierungsgefäss und insofern mit der SFSV verbunden, als seine Einlagen der SFSV belastet werden (siehe Ziffer 1.3).

Die Finanzierung der kantonalen Strasseninfrastruktur ist unterschiedlich ausgestal- tet. Verschiedene Kantone verfügen, ähnlich wie der Bund, über eigene Fonds oder Spezialfinanzierungen für die Strasseninfrastruktur, welche mit zweckgebundenen Einnahmen gespiesen werden. Die Mittel zur Finanzierung der kantonalen Strassen- infrastruktur stammen ganz oder teilweise von den kantonalen Motorfahrzeugsteu- ern, von den Beiträgen des Bundes aus der SFSV bzw. aus dem IF, von den Kan- tonsanteilen an der leistungsabhängigen Schwerverkehrsabgabe (LSVA) oder auch von allgemeinen kantonalen Budgetmitteln.

Die Gemeinden finanzieren ihre Strasseninfrastruktur überwiegend mit eigenen allgemeinen Budgetmitteln. Teilweise erhalten sie Beiträge vom Kanton. Vom Bund erhalten sie Beiträge aus dem IF zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in den Städten und Agglomerationen. Strassenrechnung und Transportrechnung Die Strassenrechnung14 ist eine statistische Gegenüberstellung der anrechenbaren Erträge der öffentlichen Hand (Bund, Kantone und Gemeinden) aus dem Motorfahr- zeugverkehr und dessen anteiligen Kosten. Sie gibt Auskunft über den Kostende- ckungsgrad zur Strasseninfrastruktur. Sie ist somit hauptsächlich eine Infrastruktur- rechnung und berücksichtigt nur einen Teil der Einnahmen aus der LSVA. Nicht in der Strassenrechnung enthalten sind die externen Kosten (z.B. Umwelt- und Ge- sundheitsschäden) und die Betriebskosten für die Fahrzeuge. Die zurechenbaren Ausgaben für die Strasseninfrastruktur und deren Betrieb werden mit Einnahmen aus dem Motorfahrzeugverkehr zu 115 Prozent gedeckt. Insgesamt weist die Stras- senrechnung im 2010 anrechenbare Einnahmen von 8,4 Milliarden Franken und zurechenbare Ausgaben von 7,3 Milliarden Franken aus, was einen Überschuss von 1,1 Milliarden Franken ergab. Allerdings macht die Strassenrechnung keine Anga- ben dazu, in welchem Umfang Einnahmen tatsächlich zur Finanzierung der Stras- senausgaben verwendet werden. So werden beispielsweise sämtliche Mineralölsteu- ereinnahmen in der Strassenrechnung angerechnet, während gemäss Bundesver- fassung nur die Hälfte der Mineralölsteuern (Grundsteuer) für die Aufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr zu Verfügung steht. Die Transportrechnung15 berücksichtigt zusätzlich die externen Unfall- und Um- weltkosten. Diese betrugen im Jahr 2005 für den Strassenverkehr rund 7,5 Milliar- den Franken. Die nicht gedeckten externen Kosten reduzieren sich auf 6,6 Milliar- den Franken, wenn der nicht für die Strasseninfrastruktur angerechnete Anteil der

14 BFS, Strassenrechnung 2010, 2012, siehe auch Artikel 36 Absatz 1 Bundesgesetz vom 22. März 1985 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstras- senabgabe (MinVG; SR 725.116.2).

15 BFS, Transportrechnung Jahr 2005, 2009, keine neueren Daten vorhanden.

LSVA berücksichtigt wird. Trotzdem weist die Strasse auch unter Berücksichtigung der externen Kosten einen Kostendeckungsgrad von rund 90 Prozent aus. Abbildung 6 Einnahmen aus dem Strassenverkehr gemäss Strassenrechnung (Angaben in Mio. Fr. für 2010) Mineralölsteuer und - zuschlag 314 129

369 Kantonale

Motorfahrzeugsteuern

Anteil LSVA für Strassenzwecke

Autobahnvignette

Zollertrag aus Motorfahrzeugimporten

5071 (hauptsächlich

Automobilsteuer) Anteil Mehrwertsteuer

1.2.3 Finanzierung öffentlicher Verkehr

Die Ausgaben der öffentlichen Hand zur Mitfinanzierung des ÖV werden vorwie- gend aus allgemeinen Budgetmitteln des Bundes, der Kantone und Gemeinden, dem Bundesanteil an den Einnahmen aus der LSVA sowie einem Anteil aus der SFSV finanziert.

Eisenbahnrechnung Die Eisenbahnrechnung16 ermittelt – analog der Strassenrechnung – Ertrag und Aufwand der Eisenbahnen. In der betriebswirtschaftlichen Rechnung (Rechnungen der Transportunternehmen) für 2010 wird ein betriebswirtschaftlicher Kostende- ckungsgrad von 103 Prozent ausgewiesen. In dieser Rechnung sind die Beiträge der öffentlichen Hand ebenfalls berücksichtigt. In der volkswirtschaftlichen Rechnung (ohne Beiträge der öffentlichen Hand, mit Zinsaufwand für kumulierte Defizite17) wird ein Kostendeckungsgrad von 39,5 Prozent ausgewiesen. Auch in der Eisen- bahnrechnung sind die externen Kosten nicht berücksichtigt. Die Transportrechnung18 berücksichtigt auch die externen Kosten. Unter Berück- sichtigung der externen Kosten und Anrechnung der gemeinwirtschaftlichen Leis- tungen weist der Schienenverkehr einen Kostendeckungsgrad von rund 93 Prozent aus. Ohne Anrechnung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen liegt der Kostende- ckungsgrad bei rund 66 Prozent.

16 BFS, Eisenbahnrechnung 2010, 2011.

17 Für die kumulierten Defizite und die Spezialfinanzierungen (Fonds für die Eisenbahngross- projekte [FinöV-Fonds], Refinanzierung SBB-Pensionskasse).

18 BFS, Transportrechnung Jahr 2005, 2009, keine neueren Daten vorhanden.

1.3 Spezialfinanzierung Strassenverkehr und Infrastruk-

turfonds

1.3.1 Funktionsweise der Spezialfinanzierung Strassen-

verkehr Die (Strassen-)Finanzierung auf Bundesebene erfolgt über zweckgebundene Steuern auf Treibstoffen und über die Nationalstrassenabgabe. Die SFSV stellt auf Bundes- ebene den zweckgebundenen Einnahmen die Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr gegenüber (Art. 86 BV). Sowohl die Einnahmen als auch die Ausgaben der SFSV fliessen über die Bundesrechnung und unterstehen damit der Schuldenbremse. Die jährlichen Differenzen zwischen Ein- nahmen und Ausgaben erhöhen oder vermindern die Rückstellungen (bilanzielle Reserven) aus den zweckgebundenen Mitteln der SFSV. Die SFSV ist eine «Schat- tenrechnung». Sie ist weder eine Sonderrechnung gemäss Artikel 5 des Bundesge- setzes vom 7. Oktober 2005 über den eidgenössischen Finanzhaushalt (FHG)19 noch ein Spezialfonds mit eigener Rechnung gemäss Artikel 52 FHG. Als zweckgebundene Einnahmen gelten gemäss Artikel 86 Absatz 3 der Bundesver- fassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV): – 50 Prozent der Mineralölsteuereinnahmen auf Treibstoffen (ohne Mineral- ölsteuer auf Flugtreibstoffen); – 100 Prozent der Einnahmen aus dem Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen (ohne Mineralölsteuerzuschlag auf Flugtreibstoffen); – 100 Prozent der Einnahmen aus der Nationalstrassenabgabe. Die verbleibenden 50 Prozent der Mineralölsteuereinnahmen fliessen als vorausset- zungslos geschuldete Abgabe in den allgemeinen Bundeshaushalt. Als Aufgaben und Aufwendungen, die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr finanziert werden, gelten gemäss Artikel 86 Absatz 3 BV: a. die Errichtung, den Unterhalt und den Betrieb von Nationalstrassen; b. Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge; bbis Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen; c. Beiträge an die Kosten für Hauptstrassen; d. Beiträge an Schutzbauten gegen Naturgewalten und an Massnahmen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die der Strassenverkehr nötig macht; e. allgemeine Beiträge an die kantonalen Kosten für Strassen, die dem Motor- fahrzeugverkehr geöffnet sind; f. Beiträge an Kantone ohne Nationalstrassen. Gestützt auf Buchstabe b von Artikel 86 Absatz 3 BV und Artikel 196 Ziffer 3 Absatz 2 Buchstabe c BV (Übergangsbestimmungen) werden zudem zweckgebun-

19 SR 611.0

dene Mineralölsteuermittel zur Deckung von 25 Prozent der Gesamtaufwendungen für die Basislinien der NEAT verwendet («NEAT-Viertel»). Über die SFSV werden also nicht nur die in die Bundeszuständigkeit fallenden Nationalstrassen, sondern auch andere Aufgaben und Aufwendungen im Zusam- menhang mit dem Strassenverkehr finanziert20. Der Finanzierungsmechanismus auf Bundesebene mit zweckgebundenen Einnahmen hat sich in den letzten Jahrzehnten grundsätzlich bewährt. Vor allem die weitgehen- de Verursacher- oder Nutzerfinanzierung wird in diesem Zusammenhang als zu- kunftsfähig beurteilt. Die verfassungsmässig festgelegte Zweckbindung der Ein- nahmen stellt sicher, dass ein Grossteil der Verkehrsabgaben aus dem Strassenverkehr der Strasseninfrastruktur zufliesst. Weil die Ausgaben durch zweckgebundene Einnahmen zu decken sind, hat dieser Finanzierungsmechanismus zudem den Vorteil, dass heute die Nationalstrasseninfrastruktur zum Zeitpunkt ihrer Erstellung vollständig eigenfinanziert ist. Der Bundeshaushalt wird somit nicht durch bereits getätigte, aber fremdfinanzierte Investitionen – und damit verbundene Zinszahlungen und Amortisationen – belastet21. Diese Finanzierungslösung zeichnet die Schweiz gegenüber dem Ausland, wo Infrastrukturkosten häufig zuerst fremdfi- nanziert und erst während der Nutzung finanziert werden, besonders aus. Der Finanzierungsmechanismus wird jedoch mittel- bis langfristig aufgrund seiner Steuerobjekte (Mineralölsteuer und -zuschlag auf Treibstoffen) an seine Grenzen stossen. Infolge des Rückgangs des spezifischen Treibstoffverbrauchs der Fahrzeug- flotte sowie des zunehmenden Trends hin zu Fahrzeugen mit anderen Antriebsener- gien als fossilen Treibstoffen ist davon auszugehen, dass die Einnahmen zurück gehen werden (siehe Ziffer 2.3.1). Diese Entwicklung ist umwelt- und energiepoli- tisch durchaus erwünscht und wird entsprechend gefördert, hat aber einen negativen Nebeneffekt auf die Finanzierung der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammen- hang mit dem Strassenverkehr. Kommt dazu, dass die heutige Finanzierungsarchitektur gewisse Mängel aufweist, insbesondere in der Bewirtschaftung der finanziellen Mittel und bei der Transparenz (siehe Ziffer 1.5). Im 2012 betrugen die Ausgaben der SFSV 3784 Millionen Franken und waren somit leicht tiefer als die Einnahmen, welche 3803 Millionen Franken betrugen. Dement-

sprechend haben die Rückstellungen der SFSV um 19 Millionen Franken zugenom- men. Per Ende 2012 betrugen die Rückstellungen 2078 Millionen Franken (Details siehe Anhang I).

20 Ursprünglich waren die zweckgebundenen Mittel insbesondere für die Finanzierung der Nationalstrassen vorgesehen sowie für Beiträge an die Kosten der Kantone im Strassenbereich. Im Laufe der Zeit wurde der über die zweckgebundenen Einnahmen zu finanzierende Aufga- benbereich schrittweise erweitert (siehe auch FABI-Botschaft, Anhang 1, Tabelle 14). 21 Diese Aussage gilt unabhängig davon, dass die Rechnungsmodelle teilweise eine Aktivie- rung und spätere Abschreibung vorsehen.

Abbildung 7 Finanzflüsse im 2012 in Millionen Franken

1.3.2 Infrastrukturfonds

Der IF trat 2008 mit dem Bundesgesetz vom 6. Oktober 2006 über den Infrastruktur- fonds für den Agglomerationsverkehr, das Nationalstrassennetz sowie Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen (IFG)22 in Kraft. Der IF ist auf 20 Jahre befristet, wobei diese Frist um 5 Jahre verlängert werden kann. Der IF wird durch Einlagen aus der SFSV gespiesen. Der Bundesbeschluss vom 4. Oktober 2006 über den Gesamtkredit für den IF23 (Bundesbeschluss Gesamtkredit IF) sieht finanzielle Mittel im Umfang von 20,8 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exkl. Teuerung und Mehrwertsteuer) vor und teilt die Mittel wie folgt auf die verschiedenen Aufgaben auf: – Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes (8,5 Mrd. Fr.); – Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz (5,5 Mrd. Fr.); – Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen (6,0 Mrd. Fr.); – Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Rand- regionen (0,8 Mrd. Fr.).

22 SR 725.13

23 BBl 2007 8553

Mit der Schaffung des IF wurde die Finanzierung der Nationalstrassen auf zwei Rechnungen aufgeteilt. Der IF hat die Form eines rechtlich unselbständigen Fonds mit eigener Bilanz und Erfolgsrechnung. Die Einlagen von der SFSV in den IF werden als Ausgaben in der Staatsrechnung gebucht und der SFSV bzw. dem allgemeinen Bundeshaushalt belastet. Daraus ergibt sich, dass jede Zuteilung von Mitteln von der SFSV in den IF im Zeitpunkt der Verbuchung der Einlage der Schuldenbremse unterliegt. Auch belastet jede Erhöhung der Einlagen in den IF die SFSV und steht deshalb fallweise in Konkurrenz zu den übrigen über die SFSV finanzierten Aufgaben. Die (jährli- chen) Einlagen in den IF sind deshalb so zu dimensionieren, dass sowohl die über den IF finanzierten, als auch die übrigen Aufgaben nach Artikel 86 Absatz 3 BV über genügend Mittel verfügen (Art. 2 Abs. 3 IFG).

1.3.3 Einnahmequellen der Spezialfinanzierung Strassen-

verkehr

Mineralölsteuer und Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen Rund 90 Prozent der Einnahmen der SFSV stammen aktuell aus der Mineralölsteuer (Grundsteuer) und dem Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen. Die Einnahme- entwicklung der SFSV ist damit direkt von der Höhe der Steuertarife und der Ent- wicklung des Treibstoffabsatzes abhängig (siehe Anhang III und Anhang IV).

Die Steuertarife sind im Mineralölsteuergesetz vom 21. Juni 1996 (MinöStG)24 geregelt. Die Mineralölsteuer (Grundsteuer) pro Liter Benzin und Diesel beträgt heute 43,12 bzw. 45,87 Rappen. Dies entspricht grundsätzlich den Tarifen, wie sie

1993 in Kraft gesetzt wurden. Der Mineralölsteuerzuschlag pro Liter Benzin und

Diesel beläuft sich auf 30 Rappen und ist seit 1974 unverändert. Die Mineralölsteuer und der Mineralölsteuerzuschlag sind somit nicht an den Benzin- oder Dieselpreis gekoppelt. Die sich laufend verändernden Preise an den Tankstellen sind dement- sprechend nicht auf Tarifanpassungen bei der Mineralölsteuer oder dem Mineral- ölsteuerzuschlag zurückzuführen. Abbildung 8 Steuerliche Belastung von Benzin und Diesel per 30. Juni 2013 25

Steuersätze auf Treibstoffe in Rappen pro Liter Benzin 95 ROZ Dieselöl Mineralölsteuer (Grundsteuer) 43,120 45,870 Mineralölsteuerzuschlag 30,000 30,000 8,0% Mehrwertsteuer vom durchschnittlichen Verkaufspreis 13,185 13,926 Weitere Gebühren/Beiträge (Carbura26) 0,415 1,515 Total Belastung durch Steuern und Abgaben 86,720 91,311 Durchschnittlicher Verkaufspreis inkl. Mehrwertsteuer (Juni 2013) 178,000 188,00 Anteil Total Belastung am durchschnittlichen Verkaufspreis (in %) 48,7 48,6

24 SR 641.61

25 Eidgenössische Zollverwaltung (EZV).

26 Gebühr zur Finanzierung der Bewirtschaftung der Pflichtlager.

Die seit 1974 bzw. 1993 in Kraft gesetzten und heute noch gültigen Steuertarife wurden bis anhin nicht der allgemeinen Teuerungsentwicklung angepasst. Die Teuerung ist aus Sicht der SFSV von entscheidender Bedeutung, weil diese auf der Ausgabenseite anfällt und entsprechend finanziert werden muss. Abbildung 9 Vergleich Steuersätze aktuell und mit einer Teuerung per 30. Juni 2013 Steuer Steuersätze auf Treibstoffe Steuersätze auf Treibstoffe Differenz in Rappen pro in Rappen pro Liter in Rappen pro Liter Liter aktuell gültige Teuerung berücksichtigt Mineralölsteuer Benzin 43,120 49,994 6,874 Mineralölsteuer Diesel 45,870 53,183 7,313 Mineralölsteuerzuschlag 30,000 65,684 35,684

Seit der letzten Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags im 1974 sind die allgemei- nen Konsumentenpreise27 um rund 118,9 Prozent angestiegen. Real – also unter Berücksichtigung der Teuerungsentwicklung – entsprechen 30 Rappen Mineral- ölsteuerzuschlag heute noch rund 13,7 Rappen. Nationalstrassenabgabe (Autobahnvignette)

1985 hat die Schweiz die Vignettenpflicht für die Benützung der Nationalstrassen

1. und 2. Klasse mit Motorfahrzeugen und Anhängern (bis je 3,5 Tonnen Gesamt-

gewicht28) eingeführt (Art. 86 Abs. 2 BV). Seither berechtigt der Kauf eines Vignet- tenklebers die Fahrzeugführenden während eines Jahres zum Befahren der abgabe- pflichtigen Nationalstrassen. Bei der Einführung kostete die Vignette 30 Franken.

1995 wurde der Preis teuerungsbedingt auf 40 Franken angehoben.

Am 24. November 2013 haben die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger eine Preiserhöhung der Jahresvignette von 40 auf 100 Franken und die Einführung einer Zweimonatsvignette zum Preis von 40 Franken und die damit verbundene Erweiterung des Nationalstrassennetzes um rund 400 Kilometer sowie die Aufnah- me von zwei neuen Netzelementen abgelehnt.

1.3.4 Aufgaben und Aufwendungen der Spezialfinanzie-

rung Strassenverkehr Die langfristige Gewährleistung von Funktionalität, Sicherheit, Verfügbarkeit und Verträglichkeit der Nationalstrassen ist eine hochkomplexe und vielfältige Aufgabe. Nur mit der Bereitstellung der nötigen finanziellen Mittel wird diese Aufgabe auch künftig erfolgreich bewältigt werden können. Für Detailangaben, insbesondere zum Finanzbedarf wird auf Ziffer 2.3.2 verwiesen.

27 Landesindex der Konsumentenpreise (LIK).

28 Die Vignettenpflicht besteht auch für Motorfahrzeuge und Anhänger über je 3,5 Tonnen Gesamtgewicht, die nicht der Schwerverkehrsabgabe unterliegen (z.B. Arbeitsfahrzeuge).

1.3.4.1 Nationalstrassenaufgaben

Zu den Nationalstrassen gehören neben dem Strassenkörper alle Anlagen, die zur technisch richtigen Ausgestaltung der Strassen erforderlich sind. Dazu zählen insbe- sondere Kunstbauten (z.B. Brücken), Anschlüsse, Rastplätze, Signale sowie Einrich- tungen für den Betrieb und Unterhalt der Strassen (Art. 6 NSG). Bestandteile der Nationalstrassen sind auch Vorrichtungen für Gewichts- und andere Verkehrskon- trollen sowie Einrichtungen für die Verkehrsüberwachung, Strassenzustands- und Wettererfassung, einschliesslich der erforderlichen Datenbanken oder Einrichtungen für die Führung, Erfassung und Beeinflussung des Verkehrs für das Verkehrsmana- gement, wie Verkehrsleitzentralen und Verkehrserfassungssysteme, einschliesslich der erforderlichen Datenbanken. Die Bestandteile werden im Detail in Artikel 2 der Nationalstrassenverordnung vom 7. November 2007 (NSV)29 aufgeführt. Ein Über- blick zur bisherigen Entwicklung der Nationalstrassen findet sich im Anhang II.

Betrieb Ziel des Betriebs ist die Sicherstellung aller Massnahmen und Arbeiten, die für die Sicherheit und tägliche, lückenlose Verfügbarkeit der Nationalstrassen notwendig sind. Wird der Betrieb vernachlässigt, führt dies zu Einbussen bei der Betriebsbereit- schaft und der Sicherheit sowie zu wachsendem Schaden und zu Folgekosten. Daher hat der Betrieb finanziell gesehen Priorität. Der Betrieb der Nationalstrassen defi- niert sich aus betrieblichem Unterhalt sowie projektfreiem (kleinem) baulichem Unterhalt, Verkehrsmanagement und Schadenwehr. Unter betrieblichem Unterhalt werden Massnahmen zur Gewährleistung des siche- ren Betriebs der Nationalstrassen wie Winterdienst, Reinigung der Strassen und Wartung der technischen Anlagen verstanden. Der projektfreie (kleine) bauliche Unterhalt umfasst Massnahmen und Arbeiten zur Substanzerhaltung (Reparaturen), welche ohne umfangreichen Planungsaufwand und mit begrenzten finanziellen Mitteln vorgenommen werden können. Das Verkehrsmanagement schliesst Mass- nahmen und Arbeiten ein, die für einen sicheren und flüssigen Verkehr erforderlich sind. Dazu gehören Verkehrslenkung, -leitung, und -steuerung, inklusive Schwer- verkehrsmanagement, wie auch die Bereitstellung von Verkehrsinformationen. Schliesslich umfasst die Schadenwehr Massnahmen und Arbeiten wie Feuer-, Öl-, Chemie- und Strahlenwehr, die für einen sicheren Verkehr sowie zum Schutze der Menschen und Umwelt erforderlich sind. Der betriebliche Unterhalt und damit der Hauptteil der Betriebsaufwendungen auf den Nationalstrassen wird von 11 Gebietseinheiten30, die 45 Werkhöfe entlang der Nationalstrassen betreiben, im Auftrag des Bundes erbracht bzw. konsumiert. Unterhalt Ziel des baulichen Unterhalts ist die Sicherstellung des ursprünglichen Niveaus von Funktionalität, Sicherheit, Verfügbarkeit und Verträglichkeit der Nationalstrassen über die geplante Lebensdauer. Wird der bauliche Unterhalt vernachlässigt, führt dies zu wachsendem Schaden und zu exponentiell steigenden Folgekosten. Der bauliche Unterhalt dient zur Wert- und Substanzerhaltung der getätigten Investitio- nen. Er hat – zusammen mit dem Betrieb – finanziell gesehen Priorität.

29 SR 725.111 30 Die meisten Gebietseinheiten sind Teil von kantonalen Baudirektionen und sorgen für hohe Betriebsbereitschaft und sichere Befahrbarkeit rund um die Uhr.

Das Nationalstrassennetz wird immer älter und das investierte Anlagevermögen wächst von Jahr zu Jahr an. Ein Grossteil der Nationalstrasseninfrastruktur ist heute zwischen 40 und 50 Jahre alt und knapp 96 Prozent des geplanten Nationalstrassen- netzes sind erstellt. Gleichzeitig steigt das Verkehrsaufkommen stetig an, insbeson- dere rund um die Agglomerationen. Schliesslich werden die Nationalstrassen immer komplexer, vor allem aufgrund der Zunahme von elektromechanischen Anlagen. Alleine schon dadurch, dass das Nationalstrassennetz stetig länger und im Durch- schnitt auch älter wird, steigen die Ausgaben für den baulichen Unterhalt. Hinzu kommt, dass sie aufgrund der stärkeren Beanspruchung aufgrund der Verkehrszu- nahme auch stärker abgenutzt werden. Die zunehmende Komplexität führt zu stei- genden Ausgaben für den baulichen Unterhalt, insbesondere da die elektromechani- schen Anlageteile in der Regel eine kürzere Lebensdauer aufweisen. Auch die nachstehend umschriebenen Massnahmen der Anpassung des Nationalstrassennetzes haben steigende Unterhaltskosten zur Folge, weil insgesamt mehr Lärmschutzwän- de, mehr Anlagen zur Abwasserbehandlung oder mehr Schutzbauten (z.B. gegen Lawinen, Steinschlag oder Hochwasser), usw. unterhalten werden müssen. Der Bedarf für Unterhaltsarbeiten wird deshalb auch in Zukunft weiter zunehmen. Der bauliche Unterhalt umfasst alle projektgestützten baulichen Massnahmen zur Substanz- und Werterhaltung an bestehenden Anlagen der Nationalstrassen. Dazu gehören bspw. die Sanierung des Trassees oder die Instandhaltung von Brücken- bauwerken und Tunnel. Besonders ins Gewicht fallen dabei kostenintensive Unter- haltsmassnahmen bei Tunneln, wenn Tunnelgewölbe, Zwischendecken, Sicherheits- stollen usw. saniert werden müssen und bei Brücken. Die Lebensdauer der Anlageteile der Nationalstrassen ist unterschiedlich. Kurzlebi- ge Anlageteile wie elektromechanische Ausrüstungen und Beläge weisen eine durchschnittliche Lebensdauer von 15 Jahren auf, während Tragwerkskonstruktio- nen von Brücken eine gut doppelt so lange Lebensdauer erreichen. Für einen opti- mierten baulichen Unterhalt muss die Lebensdauer der einzelnen Anlageteile so aufeinander abgestimmt werden, dass die notwendigen Unterhaltsarbeiten konzer- tiert ausgeführt werden, ohne unnötigerweise die erwartete Restlebensdauer zu

verkürzen. Die Erfahrungen haben gezeigt, dass ein Unterhaltsoptimum erreicht werden kann, wenn im Durchschnitt alle fünfzehn Jahre konzertierte Unterhaltsar- beiten durchgeführt werden. Gleichzeitig werden auch notwendige Anpassungen vorgenommen. Diese Arbeiten sind in der Regel mit einem hohen Bedarf an Planung und finanziellen sowie personellen Ressourcen verbunden. Durch die Kombination der Unterhalts- und Anpassungsarbeiten können Synergien optimal genutzt und die Anzahl der Baustellen verringert werden. Dies wiederum führt zu einer geringeren Beeinträchtigung des Verkehrs. Die so genannte «Unterhaltsplanung Nationalstras- sen (UPlanNS)» gibt vor, wie diese Arbeiten zu planen, zu koordinieren und durch- zuführen sind31.

Anpassung Ziel der Anpassung ist die Erfüllung der Vorgaben aus Gesetzen, Richtlinien und Normen. Aktuell werden die Ausgaben für Anpassungen in der Bundesrechnung unter der Rubrik «Ausbau» erfasst. Zur besseren Unterscheidung und insbesondere weil es sich bei den Anpassungen nicht um Kapazitätsausbauten handelt, wird im vorliegenden Bericht entsprechend differenziert. Die Anpassungen sind sowohl

31 www.autobahnschweiz.ch > Wissenswertes > Unterhaltsplanung Nationalstrasse

hinsichtlich des projekt- und bautechnischen Aufwandes als auch des finanziellen Aufwandes ein massgebendes Element. Ein Grossteil der Ausgaben, welche unter der Rubrik «Ausbau» erfasst wurden, ist auf derartige Anpassungen zurückzuführen. Zu den Anpassungen gehören unter anderem: Lärmschutz: Umsetzung der Vorgaben aus der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1996 (LSV)32. Gemäss Vorgabe müssen per 31. März 2015 die not- wendigen Lärmschutzmassnahmen wie Lärmschutzwände, Überdeckungen, Halb- überdeckungen umgesetzt sein. Störfälle / Gewässerschutz: Umsetzung der Vorgaben aus der Verordnung vom 27. Februar 1991 über den Schutz vor Störfällen (StFV)33 und aus dem Gewässer- schutzgesetz vom 24. Januar 1991 (GSchG)34. Im Rahmen der StFV ist der Bund als Eigentümer der Nationalstrassen gehalten, Massnahmen zur Risikovermeidung oder -verminderung zu treffen. Gestützt auf das GSchG müssen je nach Verschmutzungs- grad des Strassenabwassers spezielle Anlagen zur Abwasserbehandlung errichtet werden. Tunnelsicherheit: Die Strassenverkehrssicherheit und auch die Tunnelsicherheit haben hohe Priorität. Gemäss Artikel 50 NSV ist der Bund gehalten, zur Erhaltung und Erhöhung der Tunnelsicherheit sowohl Massnahmen an der Infrastruktur als auch organisatorische Massnahmen umzusetzen. Einheitliche und standardisierte Systemarchitektur (SA-CH): Mittels SA-CH sollen die Rahmenbedingungen für die Betriebs- und Sicherheitsanlagen (BSA), inklusive Anlagen für das Verkehrsmanagement, festgelegt werden. Künftig sollen bei den BSA einheitliche und standardisierte Vorgaben gelten, was wiederum zu einer Steigerung der Effizienz beiträgt. Umnutzung der Pannenstreifen: Mittels temporärer oder permanenter Umnutzung von Pannenstreifen soll den täglich vorkommenden, erheblichen Verkehrsstörungen insbesondere zu Spitzenzeiten begegnet werden. Kleinere Umgestaltungsmassnahmen: Mit gezielten Massnahmen bei Anschlüssen und Zubringern sowie Fahrstreifenergänzungen von weniger als zwei Kilometern kann die Funktionsfähigkeit des Nationalstrassennetzes markant verbessert werden. Eine erste grobe Triage zum Handlungsbedarf bei Anschlüssen35 zeigt, dass bei 52 der rund 360 Anschlüsse dringender und bei 156 Anschlüssen mittelfristiger Hand- lungsbedarf besteht. Weitere Anpassungen sind Wildtierquerungen, Anlagen, die dem Verkehrsmanage-

ment dienen, bspw. Kameras und Verkehrszähler oder Einrichtungen im Zusam- menhang mit der Intensivierung der Schwerverkehrskontrollen.

Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes (IF) Ziel der Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes36 ist, die verblei- benden Lücken zu schliessen. Das Nationalstrassennetz ist heute zu knapp 96 Pro-

32 SR 814.42 33 SR 814.012 34 SR 814.20

35 Stand 2010 / 2011

36 Gemäss Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960 in den letzten, massgebenden Fassungen (AS 1960 872, 1984 1118, 1986 35 2515, 1987 52, 1988 562, 2001 3090) und Art. 197 Ziff. 3 der BV (SR 101; AS 2007 5770)

zent fertiggestellt. Die noch verbleibenden 4 Prozent umfassen rund 80 Kilometer. Die Netzvollendung ist eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen. Ein beträcht- licher Teil der noch nicht erstellten Strecken sind als Tunnel geplant. Während in der Anfangsphase die Erstellung des Nationalstrassennetzes rasch voranschritt, brauchen die Projekte heute eine längere Planungs- und Genehmigungsphase. Dies ist unter anderem auf höhere gesellschaftliche Ansprüche betreffend Verträglichkeit der Infrastrukturbauten zurückzuführen, sodass die Erarbeitung von konsensfähigen und gleichzeitig möglichst wirtschaftlichen Lösungen immer mehr Zeit beansprucht. Neben Betrieb, Unterhalt und Anpassung hat auch die Fertigstellung sehr hohe Priorität. Für die Fertigstellung besteht bereits heute ein Verpflichtungskredit im Umfang von 8,5 Milliarden Franken (siehe Ziffer 1.3.2), welcher mit dem Bundes- beschluss über den Gesamtkredit für den IF beschlossen wurde37.

Erweiterungen und Kapazitätsausbau (teilweise IF) Zusätzlich zu den vorstehend beschriebenen Aufgaben im Zusammenhang mit dem bereits erstellten Nationalstrassennetz und der Fertigstellung sind Erweiterungen und Kapazitätsausbau (siehe Ziffer 2.4.3) notwendig. Nur wenn die Nationalstrassen bedarfsgerecht erweitert und ausgebaut werden, kann die Funktionsfähigkeit des gesamten Netzes sichergestellt werden. Zu Erweiterungen und Kapazitätsausbau gehören: Engpassbeseitigungen (IF): Strassennetze auf die Spitzenstunde mit dem grössten Verkehrsaufkommen zu dimensionieren ist ineffizient und hätte einen grossen Landverbrauch sowie beträchtliche Kosten zur Folge. Aus diesem Grund lassen sich auch nicht alle Verkehrsüberlastungen und Staus gänzlich vermeiden. Saisonale Überlastungen einzelner Strecken oder teilweise auch regelmässige grosse Ver- kehrsaufkommen zu gewissen Stunden gehören zum heutigen Verkehrssystem. Das Nationalstrassennetz ist zwar auf vielen Strecken stark ausgelastet, insgesamt aber noch funktionsfähig. Heute existieren im Nationalstrassennetz hingegen an verschiedenen Stellen dauerhafte Überlastungen, die nicht durch eine bessere Be- wirtschaftung beseitigt werden können. Ohne bauliche Massnahmen werden diese Engpässe in absehbarer Zeit die Funktionalität des ganzen Nationalstrassennetzes gefährden und zu gravierenden Verkehrsproblemen führen. Bei diesen chronischen Engpässen besteht deshalb Handlungsbedarf. In der Botschaft vom 11. November 2009 zur Beseitigung von Engpässen im Natio- nalstrassennetz und zur Freigabe von Mitteln38 (erste PEB-Botschaft) hat der Bun- desrat aufgezeigt, welche Nationalstrassenabschnitte zukünftig überlastet sein wer- den, und gestützt darauf ein Programm mit baulichen Massnahmen zur Beseitigung dieser Engpässe mittels Fahrstreifenergänzungen von mehr als 2 Kilometern Länge unterbreitet. In der zweiten PEB-Botschaft, zu welcher im 2013 eine Vernehmlas- sung durchgeführt wurde, soll das erste Programm fortgeschrieben werden. Kern- elemente der zweiten PEB-Botschaft werden die aktualisierte Analyse der Engpässe im Nationalstrassennetz, die Darstellung der Massnahmen zur Beseitigung dieser Engpässe sowie die aktualisierte Priorisierung der entsprechenden Projekte sein. Neuer Netzbeschluss (NEB): Am 24. November 2013 haben die Schweizer Stimm- bürgerinnen und Stimmbürger die Preiserhöhung der Autobahnvignette von 40 auf

37 BBl 2007, 8553

38 BBl 2009, 8387

100 Franken und die Einführung der Zweimonatsvignette zum Preis von 40 Franken

und die damit verbundene Erweiterung des Nationalstrassennetzes um rund 400 Kilometer sowie die Aufnahme von zwei neuen Netzelementen abgelehnt. Im vor- liegenden Vernehmlassungsbericht werden dementsprechend weder die Einnahmen aus der Preiserhöhung noch die mit der Erweiterung bzw. der Aufnahme der zwei neuen Netzelemente verbundenen Ausgaben berücksichtigt. Neue Netzelemente: Es können nicht alle Kapazitätsengpässe mit Fahrspurergän- zungen behoben werden. Fallweise braucht es künftig neue Netzelemente. Zur Beseitigung von bestehenden Kapazitätsengpässen hat der Bundesrat in der NEB- Botschaft daher zwei neue Netzelemente vorgeschlagen. Es sind dies die «Glattalau- tobahn» und die «Umfahrung Morges». Nach der Volksabstimmung vom 24. No- vember 2013werden diese beiden Netzelemente im voliegenden Vernehmlassungs- bericht nicht berücksichtigt. Umfahrungen (Verlegungen der Nationalstrasse): Heute durchqueren die Natio- nalstrassen diverse Ortschaften. Abhängig von Funktionsdefiziten sowie von Raum- und Umweltbelastungen wird künftig zu prüfen sein, ob die Nationalstrassen «ver- legt» werden sollen. Erweiterungen und Kapazitätsausbauten haben immer auch einen Mehrbedarf bei Betrieb, Unterhalt und Anpassung zur Folge. Zudem werden Erweiterungen und Kapazitätsausbauten in der Regel mit Unterhaltsmassnahmen kombiniert39.

Entwicklung der Nationalstrassenausgaben seit 1998 Seit 199840 wird vom BFS ein Baupreisindex berechnet und jeweils per April und Oktober ausgewiesen. Der Baupreisindex gibt Auskunft über die Preis- und Teue- rungsentwicklung im Baugewerbe und unterscheidet zwischen Hoch- und Tiefbau- ten. Zwischen 1998 und 2012 haben die Tiefbaupreise um insgesamt 34 Prozent zugenommen41, was einer durchschnittlichen Teuerungsrate von 2,1 Prozent pro Jahr entspricht. Die jährlichen nominalen Gesamtausgaben für die Nationalstrassen bewegten sich zwischen 2,3 und 2,5 Milliarden Franken und verharrten somit nominal auf einem annähernd konstanten Niveau. Anders verhält es sich bei der Betrachtung der realen Ausgaben, also unter Berücksichtigung der Teuerungsentwicklung. Inflationsberei- nigt sanken die Ausgaben von 2,3 Milliarden Franken im 1998 auf 1,7 Milliarden Franken im 2012.

39 Gleichzeitig mit dem 6-Spur-Ausbau zur Engpassbeseitigung beim Abschnitt Härkingen– Wiggertal, wurden Trassee und Kunstbauten erneuert, der Lärmschutz verbessert, die Strassen- entwässerung neu konzipiert sowie ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen realisiert. 40 Aufgrund der vorhandenen Datenlage zu den Baupreisen wird im vorliegenden Abschnitt die Ausgabenentwicklung der Nationalstrassen für den Zeitraum von 1998 bis 2012 betrachtet.

41 Oktoberindex

Abbildung 10 Ausgaben für Nationalstrassen von Bund und Kantonen (integrale Sicht) 42 Millionen Franken 3'000 3'000

2'500 2'500

2'000 2'000

1'500 1'500

1'000 1'000

500 500

- - 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Bau/Netzfertigstellung Engpassbeseitigung Ausbau (Anpassungen) Unterhalt Betrieb Gesamtausgaben Nationalstrassen (nominal, zu lauf enden Preisen) Gesamtausgaben Nationalstrassen (real, zu Preisen 1998)

Die Zusammensetzung der Nationalstrassenausgaben hat sich im Verlaufe der Zeit stark verändert. Während 1998 noch knapp zwei Drittel der Ausgaben für den Bau verwendet wurden, sank dieser Anteil im Jahr 2012 auf einen Drittel. Gleichzeitig stieg der Anteil für Betrieb und Unterhalt von gut einem Viertel auf knapp die Hälfte der Ausgaben an. Diese Ausgabenverschiebung ist darauf zurückzuführen, dass einerseits das geplante Nationalstrassennetz mittlerweile weitgehend erstellt ist und andererseits die seit 1960 sukzessive erstellte Infrastruktur immer älter, grösser sowie komplexer wird, was den Aufwand für Betrieb und Unterhalt ansteigen lässt. Infolge des Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstums, dem damit verbundenen wachsendem Motorfahrzeugbestand sowie zunehmender Fahrleistung hat der Bedarf an Verkehrskapazitäten zugenommen. Künftig werden insbesondere die Kapazitäts- erweiterungen (Engpassbeseitigungen, neue Netzelemente) im Vergleich zu den letzten Jahren wieder deutlich mehr Mittel beanspruchen. Da gleichzeitig die Aus- gaben für Betrieb, Unterhalt und Ausbauten im Sinne von Anpassungen weiter steigen werden, ist für die kommenden Jahre von einem spürbar höheren Finanzbe- darf im Vergleich zu den vergangenen Jahren auszugehen.

42 Die hier vorliegende Abbildung übernimmt die Daten des Investitionscontrollings des ASTRA. Diese Daten können infolge buchhalterischer Abgrenzungen leicht von den Rech- nungswerten abweichen. Die Abbildung zeigt eine integrale von den Finanzierungsgefässen unabhängige Sicht und berücksichtigt sowohl Bundes- als auch Kantonsausgaben.

1.3.4.2 Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfra-

struktur in Städten und Agglomerationen (IF) Für Bundesbeiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen gemäss Artikel 86 Absatz 3 Buchstabe bbis BV hat die Bundesversammlung im Bundesbeschluss über den Gesamtkredit IF einen Ver- pflichtungskredit im Umfang von 6 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exklusive Teuerung und Mehrwertsteuer) beschlossen, pro Jahr im Durchschnitt 300 Millionen Franken43. Durch die Bundesbeteiligung an der Finanzierung wird eine koordinierte Planung von Siedlung und Verkehr gefördert und die verschiedenen Verkehrsmittel im ÖV, im MIV wie auch im Langsamverkehr optimiert und auf die Ziele und Massnahmen der Raumplanung abgestimmt. Durch eine klare Ausrichtung der Mitfinanzierung auf die Wirkung und die Festlegung verbindlicher Kriterien44 wird eine hohe Kostenwirksamkeit erreicht. Die Mitfinanzierung der Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen hat insbesondere auch dazu beigetragen, dass über Gemeinde-, Kantons- und sogar Landesgrenzen hinweg koordinierte und miteinan- der abgestimmte Planungen von Siedlung und Verkehr erarbeitet und getragen werden. Die Prüfung der Programme der Agglomerationen und die klare Priorisie- rung durch den Bund gewährleisten, dass die finanziellen Mittel effizient und zielge- richtet eingesetzt werden.

1.3.4.3 Übrige Aufgaben der Spezialfinanzierung Strassen-

verkehr Wie bereits erwähnt (siehe Ziffer 1.3.1) werden aus der SFSV neben den National- strassen noch weitere Aufgaben finanziert. Nachfolgend ein Überblick zu diesen übrigen Aufgaben: Beiträge an die Kosten der Hauptstrassen (Art. 86 Abs. 3 Bst. c BV) Der Bund richtet Globalbeiträge an die Kantone aus. Diese bemessen sich je Kanton nach der Hauptstrassenlänge, der Verkehrsstärke und der Topografie. Vor Inkrafttre- ten der NFA erfolgte die Mittelzuteilung an die Kantone nicht über Globalbeiträge, sondern aufgrund von Mehrjahresprogrammen, wobei jedes einzelne Projekt eine finanzielle Zusicherung erhielt. Bis zur Fertigstellung der vor NFA bewilligten Projekte wird ein Teil der Mittel an einzelne Kantone für Mehrjahresprogramme ausgerichtet.

43 Bei Erlass der Verfassungsbestimmung im Rahmen von NFA, war vorgesehen, dass der Bund mindestens 30–40 Millionen Franken jährlich für die Finanzierung des Agglomerations- verkehrs bereitstellt. Nach Ende der Laufzeit des IF stünden demnach – hochgerechnet ab der ursprünglich vorgesehenen Regelung – jährlich rund 50 Millionen Franken (Preisstand 2028 exklusive Teuerung und Mehrwertsteuer) zur Verfügung. 44 Folgende Wirkungsziele stehen im Vordergrund und sind gesetzlich im IFG und im MinVG festgelegt: a) bessere Qualität des Verkehrssystems; b) mehr Siedlungsentwicklung nach innen; c) weniger Umweltbelastung und Ressourcenverbrauch; d) mehr Verkehrssicherheit.

Übrige werkgebundene Beiträge an die Schieneninfrastruktur und den Schie- nenverkehr zur Verkehrsverlagerung (Art. 86 Abs. 3 Bst. b BV) Unter diesem Titel werden Beiträge für die Abgeltung an den alpenquerenden und den nicht-alpenquerenden kombinierten Schienengüterverkehr ausgerichtet. Beiträge an den kombinierten Verkehr werden aus verkehrs- und umweltpolitischen Gründen zur Förderung der Verkehrsverlagerung ausgerichtet. Zusätzlich werden über diese Rubrik Mittel für die NEAT-Basislinien im Umfang von 25 Prozent der anfallenden Gesamtaufwendungen («NEAT-Viertel») eingesetzt sowie der Bau von privaten Anschlussgleisen und Terminalanlagen unterstützt. Künftig soll der «NEAT- Viertel» durch die Einlage in den BIF abgelöst werden (siehe Anhang VI). Beiträge an den BIF: Die Finanzierungsquellen des Bundes für die Eisenbahninfra- struktur bzw. für den neu zu schaffenden BIF werden neu in der BV geregelt wer- den. Es ist vorgesehen, dass der Bundesrat dem BIF aus der SFSV 9 Prozent der Einnahmen der Mineralölsteuer (inkl. Mineralölsteuerzuschlag), maximal 310 Milli- onen Franken pro Jahr45, befristet bis zum Ende der Rückzahlung der Bevorschus- sung des heutigen FinöV-Fonds (ca. 2030), zuweisen kann. Der BIF wird voraus- sichtlich 2016 in Kraft treten. Aufgrund der aktuellen Modellrechnungen und den geltenden Mineralölsteuertarifen belaufen sich die Beiträge der SFSV an den BIF (2016–2030) auf insgesamt rund 4,2 Milliarden Franken.

Übrige werkgebundene Beiträge an Umwelt-, Heimat-, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgefahren (Art. 86 Abs. 3 Bst. d BV) Für strassenverkehrsbedingte Umwelt- und Landschaftsschutzmassnahmen sowie für Schutzbauten gegen Naturgewalten entlang von Strassen werden Beiträge ent- richtet. Im Bereich des Umweltschutzes werden Beiträge für den Wald, den Lärm- schutz und für den Schutz von Verkehrswegen vor Naturgefahren wie Lawinen, Rutschungen oder Steinschlag geleistet. Weiter fliessen unter dem Titel Schutz vor Naturgewalten auch Mittel in den Hochwasserschutz. Im Bereich des Heimat- und Landschaftsschutzes erfolgen Beiträge an Massnahmen zur Erhaltung schützenswer- ter Objekte wie Baudenkmäler, geschichtliche Stätten und Ortsbilder oder Beiträge an archäologische Massnahmen. Diese Beiträge werden vorwiegend durch die Bundesämter für Umwelt (BAFU) und Kultur (BAK) im Rahmen ihrer Aufgaben ausgerichtet und stehen nicht im Zusammenhang mit konkreten Nationalstrassenpro- jekten.

Nicht werkgebundene Beiträge (Art. 86 Abs. 3 Bst. e und f BV) Den Kantonen stehen heute zehn Prozent der zweckgebundenen Einnahmen aus der Mineralölsteuer, dem Mineralölsteuerzuschlag und der Nationalstrassenabgabe zu. Es handelt sich dabei um Anteile der Kantone an den Bundeseinnahmen. Diese Mittel sind zweckgebunden für Strassenaufgaben zu verwenden. Die Beiträge be- messen sich pro Kanton nach der Länge der dem Motorfahrzeugverkehr geöffneten Strassen (ohne Nationalstrassen) und den so genannten Strassenlasten. Forschung und Verwaltung (Art. 3 Bst. f MinVG) Über die SFSV werden die Forschung im Strassenwesen sowie die Verwaltungskos- ten (Personalaufwand, Sachaufwand) des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) finanziert.

45 Dieser Maximalbetrag ist indexiert, erhöht sich also mit laufender Teuerung.

Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Rand- regionen (IF – Art. 1 Abs. 2 Bst. d IFG) Über den IF werden auch Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen geleistet. Diese Beiträge sind bis zur Auflösung des IF befristet.

1.3.5 Entwicklung Spezialfinanzierung Strassenverkehr

und Infrastrukturfonds Der über die SFSV zu finanzierende Aufgabenkreis wurde letztmals 2008 um die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen erweitert. Der Anteil der Ausgaben der SFSV für die National- strassen sank von 65 Prozent im 1990 auf 56 Prozent im 2012. Im Durchschnitt wendete der Bund zwischen 1990 und 2012 pro Jahr rund 2 Milliarden Franken für die Nationalstrassen auf46. In den Jahren vor Inkrafttreten der Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) im

2008 waren es etwas weniger, ab 2008 rund 2,2 Milliarden Franken jährlich (zu

NFA siehe auch Anhang II). Abbildung 11 Integrale Übersicht zur Entwicklung der Bundesausgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr von 1990–201247 Millionen Franken 4'500

4'000

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 NFA Nationalstrassen Hauptstrassenbeiträge an die Kantone Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn/Verkehrsverlagerung) Nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone Forschung und Verwaltung Umwelt-, Heimat-, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgewalten Beiträge für Verkehrsinfrastrukturen in Städten/Agglomerationen

46 Die Werte sind jeweils zu Preisen des entsprechenden Jahres, so dass den Werten auch eine Teuerungsentwicklung zugrunde liegt. 47 Die Abbildung zeigt eine integrale von den Finanzierungsgefässen unabhängige Übersicht zur Entwicklung der getätigten Ausgaben aus SFSV und IF. Die Einlagen in den IF sind nicht als Ausgaben berücksichtigt. Erfasst wurden die Ausgaben des IF.

1.4 Finanzielle Entwicklung – Finanzierungslücke ab

Ende 2017 / Anfang 2018 Ende 2007 erreichten die Rückstellungen der SFSV mit rund 4,6 Milliarden Franken einen Höchststand. Seither nahmen sie schrittweise ab. Gemäss den gestützt auf die Resultate der Volksabstimmung vom 24. November 2013 angepassten Voranschlä- gen (VA) und Finanzplänen (FP) werden die Rückstellungen bis Ende 2017 auf einen Betrag von rund 140 Millionen Franken absinken. Die weiterführenden Pla- nungen bei den Ausgaben und die Schätzungen zu den Einnahmeentwicklungen zeigen, dass ohne Gegenmassnahmen eine durchschnittliche Finanzierungslücke (Saldo von Einnahmen und Ausgaben) von zirka 1,2 Milliarden Franken pro Jahr entsteht. Abbildung 12 Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2013–2017 (Stand nach Volksabstimmung vom 24. November 2013) SFSV (Mio. Fr. )* 2013 2014 2015 2016 2017 VA VA FP FP FP Einnahmen (zweckgebundene) 3768 3769 3755 3735 3729 Mineralölsteuer auf Treibstoffen 1469 1467 1461 1451 1448 Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen 1956 1957 1946 1935 1930 Reinertrag Nationalstrassenabgabe 333 325 326 328 331 Übrige Einnahmen (1) 10 21 21 21 21

Ausgaben 4120 4106 4069 4149 4254 Nationalstrassen (2) 1644 1635 1563 1614 1634 Einlagen Infrastrukturfonds (3) 1026 1049 1094 1111 1198 Hauptstrassenbeiträge an die Kantone 171 174 176 179 181 Übrige werkgebundene Beiträge (4) 561 535 527 532 527 Nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone 374 373 372 371 371 Forschung und Verwaltung 170 161 163 163 164 Umweltschutz 108 110 109 110 112 Heimat- und Landschaftsschutz 15 15 15 15 16 Schutz vor Naturgewalten 52 53 51 52 52

Saldo –352 –338 –315 –413 –524

Stand SFSV (Rückstellung / Reserven) 1725 1388 1073 660 136 *Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. (1) Rückzahlungen Darlehen, Veräusserungen Sachanlagen, Funktionsertrag (2) Betrieb, Unterhalt/Ausbau der Nationalstrassen (3) Zur Finanzierung Aufgaben des Infrastrukturfonds (IF): Fertigstellung des Nationalstras- sennetzes, Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz, Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen, Beiträge zur Sub- stanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen (4) Abgeltung kombinierter Verkehr, Autoverlad, Anschlussgleise, Terminalanlagen, Fonds für Eisenbahnprojekte («FinöV-Fonds») bzw. künftig Bahninfrastrukturfonds (BIF)

1.5 Mängel der heutigen Finanzierungsarchitektur

Insbesondere im Bereich der Nationalstrassen, für die der Bund seit NFA vollum- fänglich zuständig ist, zeigen die Erfahrungen aus der Praxis, dass die Finanzie- rungsarchitektur gewisse Mängel aufweist.

Flexibilitätseinbusse Mit der Einführung des IF wurde die Finanzierung der Nationalstrassen auf zwei Rechnungen bzw. Gefässe aufgeteilt. Die Flexibilität in der jährlichen Steuerung, Bewirtschaftung und Abrechnung wird dadurch eingeschränkt (Mehr- und Minder- ausgaben der Gefässe können untereinander nicht oder nur via aufwändige Nach- tragsverfahren kompensiert werden).

Jährlichkeitsprinzip Der Fortschritt von grossen Bauprojekten im Infrastrukturbereich ist von verschie- denen Faktoren abhängig und teilweise nicht beeinflussbar (bspw. Beschwerdever- fahren bei Plangenehmigungen und Vergaben, Wetter). Aufgrund des Jährlichkeits- prinzips können infolge von Verzögerungen bei Projekten, die über die Bundesrechnung finanziert werden, nicht beanspruchte Mittel in einem Jahr nicht automatisch und ohne weiteres aufs Folgejahr oder auf spätere Jahre übertragen werden. Verfallene Mittel bleiben allerdings infolge der Zweckbindung für die spätere Verwendung im Rahmen des ganzen Aufgabenspektrums der SFSV «reser- viert». Gleichzeitig können bei rascheren Baufortschritten die zusätzlich notwendigen Mittel infolge der zwingenden Vorlaufzeiten beim Nachtragsverfahren nicht in jedem Fall rechtzeitig zur Verfügung gestellt werden. Zusätzlich können grosse und langfristig angelegte Investitionsprojekte im Verkehrsbereich – mit entsprechenden Kostenunsicherheiten – aufgrund ihres hohen Finanzbedarfs (mit Investitionsspit- zen) zu temporären Finanzierungsengpässen führen. Aufgrund der Schuldenbremse und der Ausgabenplafonds müssen Investitionsspitzen oder Mehrkosten vorüberge- hend über eine Reduktion der Ausgaben innerhalb des Aufgabenspektrums der SFSV oder der Bundesrechnung kompensiert werden, oder aber die Realisierung der entsprechenden Bauprojekte muss zeitlich verzögert werden.

«Rückstellungsdilemma» Verkehrsinfrastrukturvorhaben sind durch langfristige Planungs- und Bauzeiten und in der Regel durch hohe Investitionssummen gekennzeichnet. Diese Charakteristika bedingen eine sichere, langfristig ausgerichtete Finanzierung, die u.a. durch Rück- stellungen / Reserven gewährleistet werden kann. Die SFSV kann laut Artikel 3 Buchstabe e MinVG Rückstellungen bilden, soweit dies für die Gewährleistung einer ausgeglichenen Einnahmen- und Ausgabenent- wicklung notwendig ist. Aufgrund der zurzeit noch vorhandenen Rückstellungen (bilanzielle Reserven) kann in den kommenden Jahren das bereits bestehende struk- turelle Defizit (sinkende Einnahmen, steigende Ausgaben) gedeckt werden. Die Vergangenheit hat aber gezeigt, dass trotz hohen Rückstellungen in der SFSV die Mittel nicht immer in erforderlichem Umfang zur Verfügung gestellt werden konn- ten. Dies hängt damit zusammen, dass auch die Ausgaben im Bereich der SFSV über die Bundesrechnung laufen und der Schuldenbremse unterstehen. Aufgrund der Vorgaben der Schuldenbremse ist eine kurzfristige Verwendung der Rückstellungen

nicht jederzeit möglich – auch wenn eigentlich genau für diese Zwecke die notwen- digen finanziellen Mittel vorhanden wären. Hingegen erlaubt die Schuldenbremse einen mittel- und längerfristigen Abbau. Voraussetzung hierfür ist, dass eine dau- ernde oder vorübergehende Gewichtsverschiebung von den verschiedenen Aufgaben des Bundes hin zu den im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr stehenden Aufgaben vorgenommen wird. Aktuell und in den kommenden Jahren ist dies der Fall, sodass zurzeit auf die vorhandenen Rückstellungen zurückgegriffen werden kann. Zudem bestehen in der SFSV weitere gegenseitige Verflechtungen sowie Abhängig- keiten, und es besteht eine starke Fragmentierung der Beiträge. Dies beeinträchtigt die Transparenz und Nachvollziehbarkeit und erschwert eine finanzielle Steuerung zusätzlich.

1.6 Schlussfolgerungen und Handlungsbedarf

Die strategische Bedeutung der Verkehrsinfrastrukturen insbesondere der National- strassen und der Verkehrsinfrastrukturen in Städten und Agglomerationen ist un- bestritten gross. Das stetig wachsende Verkehrsvolumen und die hohen verkehrs- technischen Anforderungen zur Sicherstellung der Funktionalität, zur Verbesserung der Verfügbarkeit und zur Erhöhung der Sicherheit und der Verträglichkeit stellen den Bund, die Kantone und Gemeinden vor grosse Herausforderungen. Dementsprechend sind die Mängel in der heutigen, historisch gewachsenen Finan- zierungsarchitektur zu beheben und die beiden Landverkehrsträger auf Bundesebene künftig kohärenter zu finanzieren. Zudem müssen jetzt die Voraussetzungen ge- schaffen werden, dass die sich abzeichnende Finanzierungslücke rechtzeitig ge- schlossen werden kann. Darüber hinaus müssen bei den Nationalstrassen neben der Sicherstellung von Betrieb und Unterhalt die notwendigen Anpassungen sowie gezielte Massnahmen hinsichtlich des Kapazitätsausbaus von hochbelasteten und überlasteten Netzteilen vorgenommen werden. Nicht nur die Finanzierung, sondern auch die Planung von Erweiterungen und Kapazitätsausbauten von Strasse und Schiene werden kohären- ter. Parallel zur mittel- bis langfristigen Absicherung der Nationalstrassenfinanzierung bedarf es auch einer Sicherstellung von Bundesmitteln für die Mitfinanzierung von Massnahmen zur Verbesserungen der Verkehrsinfrastrukturen in Städten und Ag- glomerationen.

2 Grundzüge der Vorlage

2.1 Die Vorlage im Überblick

Damit die Mängel in der heutigen, historisch gewachsenen Finanzierungsarchitektur behoben und zudem die beiden Landverkehrsträger Strasse und Schiene künftig kohärenter finanziert werden können, soll auf Verfassungsstufe ein unbefristeter Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) geschaffen werden (siehe Ziffer 2.2).

Die sich abzeichnende Finanzierungslücke trifft nicht nur die Nationalstrassen, sondern alle von der SFSV (mit-)finanzierten Aufgaben und Aufwendungen. Neben einer Reduktion der Ausgaben über Effizienzgewinne und Verzicht müssen die Ausgaben für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten zeitlich verschoben oder erstreckt, also auf eine längere Zeitspanne verteilt werden. Zusätzlich müssen Mehr- einnahmen generiert und neue finanzielle Mittel zweckgebunden werden (siehe Ziffer 2.3.5). Mittels eines Strategischen Entwicklungsprogramms Nationalstrasse (STEP Natio- nalstrasse) sollen die Eidgenössischen Räte die Möglichkeit erhalten, periodisch über die Erweiterungen und den Kapazitätsausbau zu befinden (siehe Ziffer 2.4).

2.2 Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-

Fonds (NAF)

2.2.1 Überblick

Der Bundesrat will die Finanzierung von Schiene und Strasse vereinheitlichen. Im Sinne der Gleichbehandlung soll, analog zum BIF, auf Verfassungsstufe ein unbe- fristeter Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) geschaffen werden. Beim NAF – der wie auch schon der IF eine Sonderrechnung ist – handelt es sich faktisch um eine Erweiterung des bestehenden IF. Es ist vorgesehen, künftig alle Nationalstrassenaufgaben und die Bundesbeiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen über einen Fonds zu finanzieren. Mit dem NAF sollen die langfristige Planungs- und Realisierungssi- cherheit sowie die Transparenz für diese beiden Aufgaben verbessert werden. Dies indem heute bestehende gegenseitige Verflechtungen und Abhängigkeiten wegfal- len, welche die Steuerung der Projekte beeinträchtigen. Der NAF darf sich nicht verschulden und kann Reserven bilden. Er ist eine strukturelle Massnahme zur Klärung der Finanzströme und hat keinen Einfluss auf die sich abzeichnende Finan- zierungslücke. Die Zusammenführung der Nationalstrassenaufgaben im NAF erleichtert die kurz- und mittelfristige Steuerung und Bewirtschaftung der Kredite und erhöht die Trans- parenz. Die Zusammenführung erhöht zudem die Flexibilität und Durchlässigkeit der vorhandenen Mittel, indem kurz- und mittelfristig nicht benötigte Mittel in einem Bereich für andere Bereiche bzw. für nachfolgende Jahre zur Verfügung stehen. Der NAF erhöht die langfristige Planungs- und Realisierungssicherheit bei den Nationalstrassen und bei den Verkehrsinfrastrukturen für den Agglomerationsver- kehr. Weil Fondsentnahmen nicht der Schuldenbremse unterliegen, können die Ausgaben aufgrund der in den Vorjahren getätigten Einlagen und der vorhandenen Rückstellungen besser auf den erforderlichen Zeitpunkt und Umfang der notwendi- gen Investitionen abgestimmt werden. Ausgabenschwankungen im Nationalstras- senbereich können besser aufgefangen und müssen nicht in anderen Aufgabengebie- ten oder durch Projektverzögerungen kompensiert werden.

2.2.2 Der NAF im Detail

Ausgestaltung Der heute bestehende IF wird erweitert und umgestaltet, so dass neu alle National- strassenaufgaben wieder über ein Gefäss finanziert werden. Die heute im IF ange- siedelten Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen bleiben weiterhin im Fonds. Die heute mit dem IF bestehende Befristung wird aufgehoben. In der Umsetzung und Bewirtschaftung der Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen ändert sich somit gegenüber der heutigen Praxis nichts. Die Alimentierung des NAF erfolgt neu im Rahmen einer engen Zweckbindung, wie dies auch beim BIF in der BV vorgesehen ist. Mit dem vorgeschlagenen NAF bestehen wie bisher zwei Fonds im Verkehrsbereich. Dadurch, dass auch die Beiträge an den Agglomerationsverkehr im NAF enthalten sind, soll verhindert werden, dass neben dem künftigen BIF und dem NAF noch ein eigener, dritter Fonds für die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen geschaffen werden muss. Abbildung 13 Spezialfinanzierung Strassenverkehr und Nationalstrassen- und Agglomerati- onsverkehrs-Fonds (NAF)48

SFSV / BUNDESRECHNUNG NAF / SONDERRECHNUNG Einnahmen Einnahmen / Einlagen 50% Mineralölsteuer (zweckgebunden) 100 % Mineralölsteuerzuschlag

Ausgaben 100% Autobahnvignette

Beiträge an Kosten für Hauptstrassen Automobilsteuer (an Kantone) Nicht werkgebundene Beiträge 100% Pauschalbesteuerung E-FZ (an Kantone) Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn) Ausgaben / Entnahmen Beiträge an Hauptstrassen in Berggebieten u. Randregionen Nationalstrassen (an Kantone) Beiträge für Umweltschutz / Land- Beiträge an Agglomerationsverkehr schaftsschutz / Schutz Naturgefahren Forschung und Verwaltung

Rückstellungen / Reserven Reserven

Ausgleichsmechanismus

48 Zwecks Nachvollziehbarkeit und Vergleichbarkeit werden die verschiedenen Finanzpositio- nen gemäss Status quo genannt.

Fondszweck Der NAF dient zur Finanzierung der in die Bundeszuständigkeit fallenden National- strasseninfrastruktur sowie der Sicherung der Beiträge an Massnahmen zur Verbes- serung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen.

Rechtsstatut des Fonds Der NAF ist ein auf Stufe BV verankerter, auf Dauer angelegter, rechtlich unselb- ständiger Fonds mit eigener Rechnung (analog dem heutigen Infrastrukturfonds).

Fondseinlagen / Einnahmen Die Fondseinlagen werden dem NAF über die Bundesrechnung direkt zugewiesen. Aktuell stehen zwei Varianten, eine Hauptvariante und eine Nebenvariante, zur Diskussion. Es ist vorgesehen, dem NAF auf Verfassungsstufe folgende Einnahmen direkt zuzuweisen: – 100 Prozent des Reinertrags des Mineralölsteuerzuschlags (bestehende Ein- nahmen); – 100 Prozent des Reinertrags der Nationalstrassenabgabe (bestehende Einnah- men; – Hauptvariante: höchstens zwei Drittel des Reinertrags der Automobilsteuer (bestehende Einnahmen, neu zweckgebunden); – Nebenvariante: der Reinertrag der Automobilsteuer oder Teile davon (beste- hende Einnahmen, neu zweckgebunden); – 100 Prozent des Reinertrags aus der Pauschalabgabe auf Fahrzeuge mit alter- nativen Antriebstechniken (neue Einnahmen); – übrige vom Gesetzgeber zweckgebundene Einnahmen (wie beispielsweise die CO2–Sanktionsabgabe, welche heute gemäss Bundesgesetz vom 23. Dezember

2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz)49 für den IF vor-

gesehen ist); – allfälliger Ausgleich aus den Reserven bzw. Rückstellungen der SFSVNEU50. Gemäss Hauptvariante sollen dem NAF demnach höchstens zwei Drittel der Auto- mobilsteuer zugewiesen und der Mineralölsteuerzuschlag um 15 Rappen pro Liter erhöht werden. Die Nebenvariante sieht vor, dass dem NAF bis zu 100 Prozent der Automobilsteuer zugewiesen werden und die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschla- ges 12 Rappen pro Liter beträgt. Mit der Vorgabe, dass dem NAF höchstens zwei Drittel (Hauptvariante) bzw. die ganze Automobilsteuer oder Teile davon (Nebenvariante) zukommen sollen, wird in Analogie zum BIF ein haushaltspolitischer Spielraum gewahrt. Auch beim BIF entscheidet das Parlament jährlich über die Höhe der zu überweisenden Mittel aus der LSVA (maximal zwei Drittel). Ferner soll der NAF eine Ersteinlage aus den Reserven / Rückstellungen aus der SFSV und dem IF erhalten (siehe Ziffer 3.2).

49 SR 641.719 50 Mit dem Zusatz "NEU" wird kenntlich gemacht, dass damit die Spezialfinanzierung nach dem Systemwechsel gemeint ist, welche dann keine Nationalstrassenaufgaben mehr enthält jedoch die heute im IF vorhandene Rubrik «Beiträge an Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen».

Zudem ist ein «Auffangtatbestand» für den Fall vorgesehen, dass der Gesetzgeber für den NAF auf Gesetzesstufe zusätzliche finanzielle Mittel zweckbindet (siehe Ziffer 3.2). Fondsentnahmen / Ausgaben Die jährlichen Entnahmen werden durch die Bundesversammlung mit einfachem Bundesbeschluss festgelegt und auf die folgenden Kategorien aufgeteilt: – Entnahmen zur Finanzierung der Nationalstrassen; – Entnahmen für die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrs- infrastruktur in Städten und Agglomerationen. Der Bundesrat kann den vom Parlament festgelegten jährlichen Voranschlagskredit für die Ausbauschritte und grössere Vorhaben im bestehenden Nationalstrassennetz um 15 Prozent erhöhen, wenn sich die Bauarbeiten rascher als erwartet entwickeln. Die Festlegung der Voranschlagskredite basiert auf den vom Parlament festgelegten vierjährigen Zahlungsrahmen und den bewilligten Verpflichtungskrediten. Die Fondsentnahmen unterstehen nicht der Schuldenbremse. Fondsreserven und Ausgleichsmechanismus Der NAF bildet eine angemessene Reserve. Diese dient insbesondere dazu, um Einnahme- und Ausgabenschwankungen (z.B. infolge von Investitionsspitzen) auszugleichen. Eine Verschuldung des NAF ist nicht möglich. Das Fondsvermögen wird nicht verzinst. Je nach benötigtem Finanzvolumen von kurz- bis mittelfristig anstehenden oder geplanten Projekten, kann die Höhe einer angemessenen Reserve unterschiedlich ausfallen. Trotzdem soll hier die angemessene Reserve auch betragsmässig einge- grenzt werden. Es wird ein Betrag von ca. 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken angepeilt. Damit könnte aufgrund der aktuellen Schätzungen zu den Einnahmen und Ausgaben während 4–5 Jahren ein jährlicher Einnahmeausfall bzw. Ausgabenüber- schuss (im Vergleich zu den eingeplanten Werten) von je 3 Prozent aufgefangen werden. Um eine gewisse Flexibilität sowie eine Solidarität zwischen SFSVNEU und NAF zu gewährleisten, soll zusätzlich ein Reserveausgleichsmechanismus zwischen den beiden Gefässen geschaffen werden (siehe Ziffer 3.2). Wird die Höhe der angemes- senen Reserve im Fonds oder in der SFSVNEU überschritten, kann ein Ausgleich der Reserven stattfinden, sofern dafür ein Bedarf besteht.

Fonds-Steuerungsinstrumente In Analogie zur künftigen Finanzierung und zum Ausbau der Bahninfrastruktur werden die folgenden (finanziellen) Steuerungsinstrumente eingeführt: – Langfristperspektive und strategisches Entwicklungsprogramm für die Natio- nalstrassen (in Erfüllung der Motion 12.3329 der KVF-N); – Verpflichtungskredit für Erweiterungen und Kapazitätsausbau für die Natio- nalstrassen (Ausbauschritte) und grössere Vorhaben im bestehenden National- strassennetz51;

51 Ein gemeinsamer Verpflichtungskredit für Erweiterung und Kapazitätsausbau der National- strassen (Ausbauschritte) sowie für grössere Vorhaben im bestehenden Nationalstrassennetz.

– Vierjährige Zahlungsrahmen für Betrieb, Unterhalt und Anpassung National- strassen; – Ausblick auf zwei Vierjahresperioden der Bundesfinanzierung für den Ag- glomerationsverkehr und Verpflichtungskredit für die nächste Generation von Agglomerationsprogrammen; – Jährliche Voranschlagskredite (in der nachfolgenden Abbildung nicht enthal- ten); – Periodische Berichterstattung ans Parlament im Rahmen der zu beantragenden Zahlungsrahmen und Verpflichtungskredite. Abbildung 14 Übersicht Steuerungsinstrumente

Auswirkungen des Fonds auf die übrigen Aufgaben – SFSVNEU Die übrigen Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenver- kehr verbleiben in der Bundesrechnung. Es sind dies: – Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge, Beiträge an private Anschlussgleise (zusammen- gefasst unter den übrigen werkgebundenen Beiträgen); – Beiträge an die Kosten für Hauptstrassen; – Beiträge an Schutzbauten gegen Naturgewalten und an Massnahmen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die der Strassenverkehr nötig macht;

– allgemeine Beiträge an die kantonalen Kosten für Strassen, die dem Motor- fahrzeugverkehr geöffnet sind; – Beiträge an Kantone ohne Nationalstrassen; – Forschung und Verwaltung. Sie werden weiterhin aus den zweckgebundenen Mitteln der Mineralölsteuerein- nahmen (50% Grundsteuer) finanziert. Dementsprechend bleibt die SFSVNEU wei- terhin bestehen (Art. 3 MinVG und Art. 53 Abs. 1 FHG). Guthaben der SFSVNEU werden nicht verzinst und die SFSVNEU darf sich nicht verschulden. Bei den verblei- benden Beitragskategorien in der SFSVNEU handelt es sich vorwiegend um jährlich wiederkehrende Transferbeiträge, die nicht mehr an konkrete Projekte bzw. Projekt- entwicklungen gekoppelt sind, so dass eine Fondslösung nicht gerechtfertigt ist. Die Schaffung des NAF hat in mehrfacher Hinsicht keine direkten Auswirkungen auf die Bewirtschaftung dieser Mittel: – Die Ausgaben werden jährlich mit dem Voranschlag durch das Parlament beschlossen und unterstehen der Schuldenbremse. – Neu werden auch die Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen als Transferkredite in der Bundesrechnung geführt. – Allfällige Einnahmeüberschüsse verbleiben in der SFSVNEU und dienen einer ausgeglichenen Einnahmen- und Ausgabenentwicklung. Sie werden für die Bildung einer angemessenen Rückstellung verwendet. Wird die Höhe der an- gemessenen Rückstellung in der SFSVNEU oder der Reserve im Fonds über- schritten, kann ein Ausgleich der Reserven stattfinden, sofern ein Bedarf be- steht.

2.3 Schliessung der Finanzierungslücke

Nachfolgend wird im Detail auf die künftigen Einnahmen und den künftigen Fi- nanzbedarf in der SFSV bzw. im vorgeschlagenen NAF und der SFSVNEU eingegan- gen.

2.3.1 Abschätzung einer künftigen Einnahmeentwicklung

Umwelt- und energiepolitisch werden verbrauchsärmere Fahrzeuge oder Fahrzeuge mit alternativen Antriebsenergien gewünscht und gefördert. Die allgemeine techno- logische Entwicklung hin zu immer verbrauchsärmeren Fahrzeugen oder Fahrzeu- gen mit alternativen Antriebsenergien wie Erdgas, Elektrizität oder Wasserstoff wird dadurch beschleunigt. Im März 2011 haben die eidgenössischen Räte eine Reduktion der CO2-Emissionen von Personenwagen beschlossen. Die CO2-Emissionen von Personenwagen, die erstmals in Verkehr gesetzt werden, sind bis Ende 2015 auf durchschnittlich 130 Gramm CO2 pro Kilometer zu vermindern. Weiter sieht das revidierte Bundesgesetz vom 23. Dezember 2011 über die Reduktion der CO2-Emissionen (CO2-Gesetz)52

52 SR 641.71

vor, dass der Bundesrat den eidgenössischen Räten rechtzeitig Vorschläge zu einer weiteren Verminderung der CO2-Emissionen für die Zeit nach 2019 unterbreitet, wobei er die Vorschriften der Europäischen Union (EU) berücksichtigt. Die EU ihrerseits hat in ihrer CO2-Verordnung Nr. 443/2003 vom 23. April 200953 einen Zielwert ab 2020 für Neuwagen von durchschnittlich 95 g CO2 pro Kilometer fest- gelegt. Wegen der weltweit wachsenden Nachfrage nach Energie ist mit einer Verteuerung der Energieträger, insbesondere der fossilen Energieträger, zu rechnen. Als Folge dieser Entwicklungen ist auch künftig von einer Reduktion des spezifischen Treib- stoffverbrauchs auszugehen. Ausserdem ist vermehrt mit Fahrzeugen mit alternati- ven Antriebsenergien zu rechnen.

Berechnungen auf Basis der Energiestrategie 2050 Im Rahmen der Energiestrategie 2050 hat das Bundesamt für Energie (BFE) unter anderem auch Szenarien für den künftigen Treibstoffverbrauch erstellt und im Grundlagenbericht des BFE «Energieperspektiven für die Schweiz bis 2050»54 die drei verschiedenen Szenarien «Weiter wie bisher (WWB)», «Politische Massnahmen POM)» und «Neue Energiepolitik (NEP)» untersucht. Der Grundlagenbericht des BFE enthält für die drei Szenarien eine Abschätzung zur langfristigen künftigen Entwicklung des Energieverbrauchs verschiedener Sektoren (private Haushalte, Dienstleistungen und Landwirtschaft, Industrie und Verkehr). Basierend auf den Entwicklungen des Energieverbrauchs im Szenario WWB des Grundlagenberichts wurde für den vorliegenden Bericht die Einnahmeentwicklung bei den Mineralölsteuern ermittelt55. Das Szenario WWB wurde verwendet, weil es sich auf die heute geltenden rechtlichen Grundlagen stützt und so die mit Annahmen verbundenen Unsicherheiten reduziert werden können. Um in einem zweiten Schritt auch die Auswirkungen von Preisvariationen bei der Mineralölsteuer und dem Mineralölsteuerzuschlag auf den langfristigen Treibstoff- absatz abschätzen zu können, mussten am Szenario WWB Anpassungen vorge- nommen werden: – Präzisierung Mengengerüste, namentlich unter dem Aspekt Tanktourismus56; – Aktualisierung des Referenzjahres. In der Folge ergab sich – gegenüber den Annahmen aus der Energieperspektive

2050 – eine leicht erhöhte Absatzentwicklung. Das hier verwendete Szenario wird

deshalb zur Unterscheidung als «WWB Sensitivität (WWB Sens.)» bezeichnet. Im Grundlagenbericht vom 20. Februar 2013 zur Abschätzung der künftigen Entwick- lung von Treibstoffabsatz und den Mineralölsteuereinnahmen57 finden sich die entsprechenden Detailangaben zu den Annahmen, Mengengerüsten und Modell- rechnungen.

53 VERORDNUNG (EG) Nr. 443/2009 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES

RATES vom 23. April 2009 zur Festsetzung von Emissionsnormen für neue Personenkraftwa- gen im Rahmen des Gesamtkonzepts der Gemeinschaft zur Verringerung der CO2-Emissionen von Personenkraftwagen und leichten Nutzfahrzeugen.

54 www.bfe.admin.ch

55 Vereinfacht ausgedrückt, wurden die im Grundlagenbericht ausgewiesenen Angaben zum Energieverbrauch in Franken umgerechnet. 56 Betankung des Fahrzeugs im jeweiligen Nachbarland aufgrund von Preisdifferenzen.

57 www.astra.admin.ch

Die nachfolgende Abbildung zeigt die geschätzte künftige Entwicklung der für die SFSV bzw. SFSVNEU und den NAF relevanten zweckgebundenen Einnahmen aus der Mineralölsteuer und dem Mineralölsteuerzuschlag gemäss dem Szenario «WWB Sens.». Abbildung 15 Entwicklung der zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen gemäss Szena- rio «WWB Sens.» (netto58) Millionen Franken

4'000

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040

Mineralölsteuer (50%) Mineralölsteuerzuschlag (100%)

Bei unveränderten Steuertarifen ergibt die Modellrechnung für «WWB Sens.» einen jährlichen Rückgang der zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen. Die jährli- chen Einnahmen von heute knapp 3,5 Milliarden Franken sinken auf 3,2 Milliarden Franken im Jahr 2020 und 2,9 Milliarden Franken im Jahr 2030. Gleichzeitig mit der allgemein rückläufigen Entwicklung bei den zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen sinkt auch der Realwert dieser Einnahmen aufgrund der auf der Ausgabenseite anfallenden Teuerung.

2.3.2 Abschätzung einer künftigen Entwicklung der Aus-

gaben

2.3.2.1 Nationalstrassen

Nachfolgend wird – unabhängig von der heutigen Finanzierungsarchitektur und den heutigen Finanzierungsgefässen – der Mittelbedarf des Bundes für die Nationalstras- sen dargestellt. In einem ersten Schritt wurde dieser Mittelbedarf bottom-up eruiert. Er basiert somit auf den Planungen einzelner Projekte und Programme.

58 Es werden hier die Nettoeinnahmen dargestellt, d.h. nach Abzug der Rückerstattungen und der Erhebungskosten.

Im Hinblick auf die sich abzeichnende Finanzierungslücke sowie die üblicherweise zu erwartenden Verzögerungen aufgrund von Einsprachen bzw. Beschwerden wurde dieser Finanzbedarf in einem zweiten Schritt über den ganzen Zeitraum 2017–2040 reduziert. Im hier dargestellten Finanzbedarf sind demnach die nachfolgend vorgeschlagenen ausgabenseitigen Massnahmen zur Sicherung der künftigen Finanzierung (siehe Ziffer 2.3.4.1) bereits berücksichtigt. Aufgrund der heutigen Kenntnisse und des heutigen Planungsstandes beträgt der durchschnittliche Finanzbedarf im Zeitraum 2012–2030 rund 2,6 Milliarden Franken pro Jahr (real, Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteuer). Die nachfolgenden zwei Abbildungen zeigen im Detail die Aufteilung und die zeitliche Verteilung. Abbildung 16 Finanzbedarf Nationalstrassen (real) (Mio. Fr. / Preisstand 2012)* Mittelwert in % Mittelwert in % pro Jahr pro Jahr (2012–2030) (2031–2040) – Betrieb 382 14,9% 441 18,5% davon Folgekosten 2 9 – Unterhalt 874 34,0% 1177 49,5% davon Folgekosten 20 121 – Anpassungen 470 18,3% 196 8,2%

Netzfertigstellung 411 16,0% 2 0,1%

Erweiterungen/Kapazitätsausbauten*** 433 16,8% 563 23,7% – PEB-M1+2 (Engpassbeseitigung Modul 1+2) 330 12,8% 35 1,5% – PEB-M3 (Engpassbeseitigung Modul 3) 103 4,0% 528 22,2% Total 2570 100% 2378 100% *Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom (Zwischen-)Total abwei- chen. **inkl. Folgekosten aus Erweiterungen und Kapazitätsausbau. *** Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunkte erforderlich sind sowie Ortsumfahrungen. Projekte und Investitionsvo- lumen sind noch nicht bestimmt.

Bei den hier dargestellten Werten handelt es sich um reale Werte, welche noch keine Teuerungsentwicklung berücksichtigen. Wird eine jährliche Teuerung von 1 Prozent unterstellt, so erhöht sich der durchschnittliche jährliche Bedarf um rund 230 Milli- onen Franken von 2,57 auf knapp 2,80 Milliarden Franken (2012–2030).

Abbildung 17 Finanzbedarf Nationalstrassen (real, Preisstand 2012) Millionen Franken 4'000

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

- 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 R 2012 VA 2013 VA 2014 FP 2015 FP 2016 FP 2017

Netzfertigstellung Erweiterungen/Kapazitätsausbauten Stand: Dezember 2013

Zwei Drittel der Ausgaben sind für Betrieb, Unterhalt und Anpassung der bestehen- den Nationalstrassenanlagen vorgesehen. Ein Sechstel der Ausgaben dient zur Finanzierung von Erweiterungen und Kapazitätsausbauten (bis 2030). Die Netzfer- tigstellung wird noch bis zirka 2030 Mittel beanspruchen, so dass sukzessive die frei werdenden Mittel vermehrt für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten verwendet werden können. Die vorgesehenen Ausgaben bis 2017 berücksichtigen die angepasste Finanzplanung des Bundes59. Diese ist auf die verfügbaren Mittel in der SFSV und die Vorgaben der Schuldenbremse abgestimmt. Der eigentliche Finanzbedarf kann damit nicht vollständig gedeckt werden, was zu einem gewissen Investitionsstau und Nachhol- bedarf in diesen Jahren führt. Ab 2018 nehmen daher die Ausgaben zu. Betrieb: Der Anstieg bei den Betriebskosten ist auf verschiedene Faktoren zurückzu- führen. Das zu betreibende Nationalstrassennetz wird stetig länger, weil im Rahmen der Netzfertigstellung oder aufgrund von Erweiterungen und Kapazitätsausbauten neue Nationalstrassenabschnitte in Betrieb genommen werden können. Aber auch die Anpassungen haben höhere Betriebsausgaben zur Folge, so für neue Anlagen, welche für das Verkehrsmanagement oder im Zusammenhang mit der Verbesserung der Tunnelsicherheit erstellt wurden bzw. werden. Unterhalt: Die Kosten für den baulichen Unterhalt steigen kontinuierlich. Dies ist auf die bereits für den Betrieb beschriebenen Ursachen zurückzuführen. Zudem ist die wachsende Beanspruchung infolge des steigenden Verkehrsaufkommens ein Faktor für diesen Anstieg. Die Unterhaltsarbeiten auf den einzelnen Strecken erfol-

59 D.h. unter Berücksichtigung der Resultate der Volksabstimmung vom 24. November 2013.

gen in der Regel alle 15–20 Jahre. Der geplante jährliche Finanzbedarf entspricht im Schnitt 1,2 Prozent des Wiederbeschaffungswertes der Nationalstrassenanlagen. Anpassungen: Die Kosten für die Anpassungen steigen bis zirka 2019 an und sinken dann kontinuierlich bis 2033, trotz des eingeplanten Finanzbedarfs für den Bau einer zweiten Röhre am Gotthard–Strassentunnel. Der Anstieg ist nicht zuletzt auf die steigenden Anforderungen, welche von Politik, Wissenschaft und Gesellschaft an die Nationalstrassen und allgemein an die Strasseninfrastruktur gestellt werden, zurückzuführen. In der Zehn-Jahres-Sicht (2012–2021) fallen insbesondere Ausga- ben in folgenden Bereichen an: – Die Vorkehrungen für die Verbesserung der Tunnelsicherheit kosten knapp eine Milliarde Franken (entspricht rund 18% des Finanzbedarfs bei den An- passungen). – Für Lärmschutzprojekte sind ebenfalls knapp eine Milliarde Franken vorgese- hen (entspricht ebenfalls rund 18% des Finanzbedarfs bei den Anpassungen). – Der vom Bundesrat vorgeschlagene Bau einer zweiten Tunnelröhre am Gott- hard wird nach heutigen Schätzungen zirka zwei Milliarden Franken kosten. – Das Programm zur Umnutzung von Pannenstreifen mit einem Gesamtbedarf von rund 1,1 Milliarden wird die nächsten zehn Jahre rund 700 Millionen Franken erfordern (entspricht rund 12% des Finanzbedarfs bei den Anpassun- gen). – Die Errichtung von Kontrollzentren sowie Abstellplätzen für den Schwerver- kehr und Einrichtungen für das Verkehrsmanagement benötigen zusammen bis

2021 gut eine halbe Milliarde Franken (entspricht rund 10 % des Finanzbe-

darfs bei den Anpassungen). Die geschilderten fünf Bereiche sind für rund 70 Prozent des Finanzbedarfs bei den Anpassungen verantwortlich. Die restlichen 30 Prozent entfallen insbesondere auf Massnahmen bei Trassee, Tunnel, Kunstbauten, Wildquerungen, Betriebs- und Sicherheitsausrüstungen, Bauten zum Schutz vor Naturgefahren, Vorsorgeeinrich- tungen bei Störfällen, Enforcement und die Sanierung der bestehenden Tunnelröhre am Gotthard. Gemäss aktueller Planung sinkt der Finanzbedarf für die Anpassungen nach 2019 wieder. Der Rückgang ist damit zu begründen, dass die konkrete Projektplanung in der Regel auf einen Zeithorizont von zirka zehn Jahren ausgerichtet ist und dass einzelne Programme kurz vor oder nach 2021 auslaufen. Aufgrund der bisherigen Erfahrungen ist jedoch damit zu rechnen, dass mit fortschreitender Planung der Finanzbedarf auch nach 2021 auf einem ähnlichen Niveau zu liegen kommt wie dies aktuell bzw. in den kommenden Jahren der Fall ist. Fertigstellung: Sukzessive werden die letzten Lücken im Nationalstrassennetz geschlossen, so dass hier ein Finanzbedarf bis voraussichtlich 2032 anfällt und tendenziell über die Jahre allmählich abnimmt.

Erweiterungen und Kapazitätsausbauten: Für die Engpassbeseitigung besteht aktu- ell ein Verpflichtungskredit in Höhe von 5,5 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer). Dieser Verpflichtungskredit deckt die Module 1 und 2 des Engpassbeseitigungsprogramms ab. Davon wurden bis 2012 rund 119 Millionen Franken verwendet (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer). Umgerechnet auf den Preisstand 2012 und inklusive Mehrwertsteuer besteht für den Zeitraum 2012–2030 ein Finanzbedarf von rund 6,3 Milliarden Franken. Der Hauptteil der Ausgaben wird zwischen 2019–2030 anfallen. Daneben besteht ein weiterer Finanzbedarf für Engpassbeseitigungen des Moduls 3 im Umfang von rund 7,2 Milliarden Franken (Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteu- er), wobei auf den Zeitraum 2012–2030 insgesamt rund 2 Milliarden Franken oder jährlich rund 100 Millionen Franken entfallen. Die Projekte im Modul 4 werden nicht mehr weiterverfolgt und sind somit in der Finanzbedarfsermittlung nicht berücksichtigt. Im Bericht vom 10. April 2013 zur Vernehmlassung hat der Bundesrat zum geplan- ten Bundesbeschluss über das zweite Programm zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz umfangreich über das Engpassbeseitigungsprogramm orien- tiert. Es wird deshalb hier nur mehr auf den erwähnten Bericht bzw. die entspre- chende Botschaft sowie auf Ziffer 2.4.4 verwiesen. Ebenfalls als Erweiterungen und Kapazitätsausbauten gelten Umfahrungen und Netzergänzungen. Nachdem am 24. November 2013 die Preiserhöhung der Auto- bahnvignette von 40 auf 100 Franken (Jahresvignette) und der Einführung der Zweimonatsvignette zum Preis von 40 Franken und die damit verbundene Erweite- rung des Nationalstrassennetzes um rund 400 Kilometer sowie die Aufnahme von zwei neuen Netzelementen abgelehnt wurde, werden vorliegend keine entsprechen- den Ausgaben berücksichtigt. Derzeit sind noch keine anderen Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunk- te erforderlich sind und auch keine anderen Ortsumfahrungen bekannt bzw. be- schlossen. Dies führt dazu, dass der Finanzbedarf für Erweiterungen und Kapazitäts- ausbauten Ende der 2030er Jahre vermeintlich sinkt bzw. ausläuft. Dies wird sich in der Realität erfahrungsgemäss kaum so einstellen. Aufgrund der bisherigen Erfah- rungen ist davon auszugehen, dass für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten

weiterhin ein massgeblicher Finanzbedarf besteht.

Abbildung 18 Finanzbedarf Nationalstrassen (nominal, mit 1% Teuerung p.a.) Millionen Franken 4'000

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

- 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 R 2012 VA 2013 VA 2014 FP 2015 FP 2016 FP 2017

Netzfertigstellung Erweiterungen/Kapazitätsausbauten Stand: Dezember 2013

Abbildung 19 Finanzbedarf Nationalstrassen (nominal) (Mio. Fr. / nominal inkl. 1% Teuerung p.a.)* Mittelwert in % Mittelwert in % pro Jahr pro Jahr (2012–2030) (2031–2040) Betrieb/Unterhalt/Anpassungen** 1880 67,1% 2294 76,6% – Betrieb 417 14,9% 557 18,6% davon Folgekosten 2 11 – Unterhalt 955 34,1% 1490 49,8% davon Folgekosten 23 154 – Anpassungen 508 18,1% 246 8,2%

Netzfertigstellung 435 15,5% 3 0,1%

Erweiterungen/Kapazitätsausbauten*** 488 17,4% 699 23,3% – PEB-M1+2 (Engpassbeseitigung Modul 1+2) 367 13,1% 42 1,4% – PEB-M3 (Engpassbeseitigung Modul 3) 121 4,3% 657 21,9% Total 2803 100% 2995 100% *Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom (Zwischen-)Total abwei- chen. **inkl. Folgekosten aus Erweiterungen / Kapazitätsausbauten. *** Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunkte erforderlich sind sowie Ortsumfahrungen. Projekte und Investitionsvo- lumen sind noch nicht bestimmt.

2.3.2.2 Finanzbedarf zur Verbesserung der Verkehrsinfra-

struktur in Städten und Agglomerationen Für Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen besteht aktuell ein Verpflichtungskredit in Höhe von 6 Milli- arden Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer). Bis 2010 wurden davon insgesamt 4,070 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer) freige- geben (dringliche Projekte des Agglomerationsverkehrs und Agglomerationspro- gramme der ersten Generation). Der Bundesrat beabsichtigt, dem Parlament die Freigabe von weiteren Mitteln für die zweite Generation im Umfang von rund 1,6 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer) zu beantragen. Damit verbleiben noch insgesamt 330 Millionen Franken freie Mittel für weitere Generati- onen innerhalb des bestehenden Verpflichtungskredits. Für die zweite und dritte Generation besteht – gemäss Eingaben der Kantone – ein Investitionsvolumen von rund 20 Milliarden Franken. Die durchgeführte Überprü- fung und Priorisierung des Bundes hat zu einer Reduktion und Erstreckung des Investitionsvolumens geführt: Es beläuft sich für die Agglomerationsprogramme der zweiten Generation auf rund 4,2 Milliarden, für die dritte Generation auf rund 3,9 Milliarden und für die vierte Generation auf rund 2,5 Milliarden Franken (jeweils Preisstand 2005, exkl. Teuerung und Mehrwertsteuer). Daraus ergibt sich durch- schnittlich für die nächsten zwölf Jahre – sofern alle diese Projekte innerhalb dieser Zeit realisiert werden können – ein Investitionsvolumen von 883 Millionen Franken pro Jahr. Bei einer Bundesbeteiligung zwischen 30 und 50 Prozent würde dies einen jährlichen Bundesbeitrag von 265–442 Millionen Franken erfordern. Die Eingaben der Kantone zeigen demnach, dass weiterhin ein massgeblicher Finanzbedarf be- steht. Der Bundesrat trägt diesem Umstand Rechnung, indem er prüft, dem Parlament über den beschlossenen Verpflichtungskredit im Umfang von 6 Milliarden Franken hinaus weitere finanzielle Mittel zu beantragen. Die Mitfinanzierung durch den Bund könnte unter diesen Umständen langfristig und unbefristet auf einem hohen Niveau erfolgen. Die aktuellen Berechnungen berücksichtigen sowohl die Finanzie- rung des aktuell laufenden Verpflichtungskredits im Umfang von 6 Milliarden Franken als auch zusätzliche Mittel. Noch während der aktuellen Laufzeit des IF (bis

2027) sind zwischen 2021 und 2027 zusätzlich 900 Millionen Franken, also im Schnitt rund 130 Millionen Franken pro Jahr veranschlagt. Anschliessend sind ab

2028 jährlich rund 200 Millionen Franken einberechnet. Die genannten Zahlen sind

analog dem Gesamtkredit IF zum Preisstand 2005 exklusive Teuerung und Mehr- wertsteuer. Da sowohl die anfallende Mehrwertsteuer als auch die Teuerung eben- falls zu finanzieren sind, wurden die Werte für die nachfolgenden Berechnungen mit der Mehrwerteuer und einer Teuerung kalkuliert, um ein vollständiges und aktuelles Bild zu erhalten (siehe Ziffer 2.3.3 und ff.). Im hier dargestellten Finanzbedarf sind demnach die nachfolgend vorgeschlagenen ausgabenseitigen Massnahmen zur Sicherung der künftigen Finanzierung (siehe Ziffer 2.3.4.1) bereits berücksichtigt.

2.3.2.3 Finanzbedarf «übrige Aufgaben»

Beiträge an Kantone für Hauptstrassen: Die Beiträge werden weitergeführt, wobei eine jährliche Teuerung von 1 Prozent berücksichtigt wird. Massgebend für die Berechnung sind die Werte des letzten Finanzplanjahres. Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregio- nen: Die ursprünglich vorgesehenen 800 Millionen Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer) werden bis zum Abbau des Verpflichtungskredites jährlich ausbe- zahlt. Nicht werkgebundene Strassenbeiträge an Kantone: 10 Prozent der zweckgebunde- nen Einnahmen der SFSV fliessen heute als nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone. Aufgrund der geschätzten rückgängigen Mineralölsteuereinnahmen bei gleichbleibenden Steuertarifen werden für 2017–2030 im Durchschnitt rund

340 Millionen Franken pro Jahr als nicht werkgebundene Beiträge erwartet.

Übrige werkgebundene Beiträge (an die Bahn): 9 Prozent der zweckgebundenen Einnahmen aus der Mineralölsteuer und dem Mineralölsteuerzuschlag können befristet bis zum Ende der Rückzahlung der Bevorschussung des heutigen FinöV- Fonds (ca. 2030) an den BIF fliessen. Aufgrund der aktuellen Modellrechnung und unter Berücksichtigung der geltenden Mineralölsteuertarife (inkl. Zuschlag) belau- fen sich die Beträge an den BIF im Durchschnitt für die Jahre 2017–2030 auf rund

280 Millionen Franken pro Jahr.

Die weiteren Beiträge, welche unter dem Titel «übrige werkgebundene Beiträge» geleistet werden, werden bis 2030 sukzessive bis auf zirka 50 Millionen Franken reduziert. Bereits in den Berechnungen berücksichtigt ist dabei die Verlängerung (bis 2023) und Erweiterung des Zahlungsrahmens für die Förderung des alpenque- renden Güterverkehrs im Umfang von 180 Millionen Franken. Insgesamt fliessen zusätzlich zu den Einlagen in den BIF zwischen 2017–2030 durchschnittlich rund

100 Millionen Franken pro Jahr als werkgebundene Beiträge an den Schienenver-

kehr. Forschung und Verwaltung: Diese Beiträge werden im bisherigen Umfang weiterge- führt, wobei eine jährliche Teuerung von 1 Prozent berücksichtigt wird. Massgebend für die Berechnung sind die Werte des letzten Finanzplanjahres. Beiträge für Umwelt-, Heimat-, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgewalten: Diese Beiträge werden im bisherigen Umfang weitergeführt, wobei eine jährliche Teue- rung von 1 Prozent berücksichtigt wird. Massgebend für die Berechnung sind die Werte des letzten Finanzplanjahres.

2.3.3 Abschätzung Entwicklung Spezialfinanzierung

Strassenverkehr 2012–2030 und 2031–2040 Die heute noch vorhandenen Rückstellungen in der SFSV reduzieren sich bis 2017 aufgrund der in den nächsten Jahren einkalkulierten Ausgabenüberschüsse auf zirka

140 Millionen Franken. Ab Ende 2017 / Anfang 2018 entsteht eine jährliche Finan-

zierungslücke (Saldo von Einnahmen und Ausgaben) von durchschnittlich zirka 1,2 Milliarden Franken pro Jahr, die nicht mehr durch vorhandene Rückstellungen in der SFSV gedeckt werden kann.

Die beiden nachfolgenden Abbildungen stellen den in den vorherigen Ziffern darge- stellten Finanzbedarf anhand der aktuellen Finanzarchitektur der SFSV sowie unter Berücksichtigung einer künftigen Teuerung (ausgehend vom Preisstand 2012) bei den Ausgaben von 1 Prozent zusammenfassend dar. Die Einlagen in den IF finanzie- ren die Ausgaben für die Fertigstellung und Engpassbeseitigung der Nationalstras- sen, für die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen (bis und mit 2. Generation) sowie die Beiträge für die Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen. Es wird für die Simulation davon ausgegangen, dass die Einlagen in den IF noch bis 2029 erfolgen (aufgrund der zeitlichen Verzögerung der Fertigstellung und der zeitlichen Erstreckung der Eng- passbeseitigungsprojekte). Da sich die SFSV bzw. der NAF und die SFSVNEU nicht verschulden dürfen, müssen ausgaben- und einnahmeseitige Gegenmassnahmen eingeleitet werden. Diese werden in den nachfolgenden Kapiteln beschrieben. Abbildung 20 Spezialfinanzierung Strassenverkehr 2012–2040 Angaben in Millionen Franken, nominal mit Teuerung 1% p.a. Vignette: Vignette:

100 Fr.

Status ab 2016, quo, 5'000 Mineralölsteuertarife: Status quo

4'000

3'000

Einnahmen 2'000

1'000

-

Ausgaben -1'000

-2'000

-3'000

-4'000

-5'000 Mineralölsteuer -6'000 Mineralölsteuerzuschlag -7'000 Nationalstrassenabgabe (Reinertrag) -8'000 Nationalstrassen: Betrieb, Unterhalt, Ausbau

-9'000 Nationalstrassen: Erweiterungen/Kapazitätsausbauten Einlagen in den Infrastrukturfonds -10'000 Agglomerationsverkehr (ab 3. Generation) -11'000 Hauptstrassenbeiträge & Nicht werkgebundene Beiträge (an Kantone) -12'000 Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn) -13'000 Forschung und Verwaltung Umwelt-, Heimat-, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgewalten -14'000 Rückstellungen/Reserven SFSV Stand: Dezember 2013 -15'000 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040

Nachfolgend ist der Finanzbedarf zusammenfassend dargestellt. Für die Voran- schlags- und Finanzplanjahre bis 2016 siehe Ziffer 1.4.

Abbildung 21 Spezialfinanzierung Strassenverkehr (Stand Dezember 2013) SFSV (Millionen Franken) 2017 2018 2019 2020 2025 2030 2035 2040 Mittelwert Mittelwert Ausgaben nominal inkl. 1% Teuerung p.a. FP 2017-2030 2031-2040

• - - - - - - - - - Einnahmen 3'729 3'617 3'591 3'564 3'406 3'236 3'116 2'962 3'453 3'093 Mineralölsteuer 1'448 1'398 1'386 1'374 1'304 1'230 1'178 1'112 1'325 1'168 Mineralölsteuerzuschlag 1'930 1'863 1'846 1'829 1'731 1'630 1'559 1'470 1'761 1'546 Reinertrag Nationalstrassenabgabe 331 334 338 341 350 356 358 359 346 358 Übrige Einnahmen 21 21 21 21 21 21 21 21 21 21

• - - - - - - - - - Ausgaben 4'254 4'521 4'750 4'739 4'619 4'474 4'398 3'875 4'633 4'256 Nationalstrassen (ohne Infrastrukturfonds) 1'634 1'877 2'067 2'092 1'991 2'947 3'095 2'539 2'145 2'950 Einlagen in den Infrastrukturfonds 1'198 1'235 1'328 1'317 1'257 - - - 1'053 - Agglomerationsverkehr (ab 3. Generation) - - - - 139 299 314 330 152 316 Hauptstrassenbeiträge (an die Kantone) 181 182 184 186 196 206 216 227 193 217 Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn) 527 521 464 436 326 310 53 53 381 53 Nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone 371 360 357 354 339 322 310 294 343 307 Forschung und Verwaltung 164 165 167 169 177 186 196 206 175 197 Umweltschutz 112 113 114 115 121 127 133 140 119 134 Heimat- und Landschaftsschutz 16 16 16 16 17 18 19 20 17 19 Schutz übriger Strassen vor Naturgewalten 52 53 53 54 57 60 63 66 56 63

• - - - - - - - - - Saldo -524 -905 -1'159 -1'175 -1'213 -1'238 -1'282 -913 -1'180 -1'163

• - - - - - - - - - Stand der SFSV (Rückstellungen / Reserven) 136 -769 -1'928 -3'103 -9'705 -15'858 -22'306 -27'488 - -

2.3.4 Ausgabenseitige Massnahmen zur Schliessung der

Finanzierungslücke

2.3.4.1 Nationalstrassen

Steigerung der Effizienz, der Effektivität und Verzicht Mit Einführung der NFA wurde der Aufgabenbereich Nationalstrassen von einer Verbundaufgabe von Bund und Kantonen zu einer Bundesaufgabe. Im Bereich der Nationalstrassen konnten durch die neue Kompetenzverteilung bisherige Kostentrei- ber eliminiert und die Ressourcen durch eine effiziente Gestaltung der Abläufe besser eingesetzt werden. Aufgrund der grösseren Zuständigkeitsgebiete sowie dem vermehrten Einsatz von anreizorientierten Steuerungsmodellen (Leistungs- statt Aufwandvergütung) konnten und können Effizienz- und Effektivitätsgewinne erzielt werden. Insgesamt helfen Steigerungen der Effizienz mit, dass die Ausgaben nicht noch stärker ansteigen. Sie leisten damit einen Beitrag zur Schliessung der sich abzeich- nenden Finanzierungslücke. Aufgrund der angespannten finanziellen Situation sind neben den durch die NFA ausgelösten Kosteneinsparungen weitere Einsparungen notwendig. Zur Schliessung der Finanzierungslücke müssen über Effizienz- und Effektivitätsgewinne und Verzicht somit jährliche Einsparungen in der Grössenord- nung von 200 Millionen Franken erzielt werden.

Zeitliche Verschiebung und Erstreckung Zusätzlich ist vorgesehen, die Ausgaben für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten zeitlich zu verschieben und zu erstrecken. Das heisst, diese Ausgaben fallen einer- seits später als ursprünglich geplant und andererseits über einen längeren Zeitraum verteilt an. Zur Schliessung der Finanzierungslücke sind bei den Nationalstrassenprojekten folgende zeitliche Verschiebungen und Erstreckungen berücksichtigt (siehe Ziffer 2.3.2.1):

– Die Realisierung der Engpassbeseitigungsprojekte der Module 1 und 2 soll neu erst per 2033 abgeschlossen werden. Gemäss ursprünglicher Planung hätte dies bereits 2030 der Fall sein sollen. – Die Realsierung der Engpassbeseitigungsprojekte des Moduls 3 soll neu erst

2040 abgeschlossen werden. Gemäss ursprünglicher Planung hätte die Reali-

sierung bis 2034 erfolgen sollen. Angesichts der üblicherweise zu erwartenden Einsprachen gegen die konkreten Bauprojekte und der damit verbundenen Planungsunsicherheiten sind diese zeitli- chen Verschiebungen und Erstreckungen vertretbar.

2.3.4.2 Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der

Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerati- onen Auch der sich aufgrund der Eingaben aus den Kantonen abzeichnende Finanzbedarf für die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen wird zeitlich verschoben und erstreckt. Zur Schliessung der Finanzierungslücke sind eine zeitliche Erstreckung der Beiträge für die 2. Generation bis 2027, wie ursprünglich bei der Einführung des IF geplant, sowie eine zeitliche Verschiebung der 3. Generation vorgesehen. Damit können zur Mitfinanzierung ab der 3. Generation finanzielle Mittel erst ab 2021 zur Verfügung gestellt werden (siehe Ziffer 2.3.2.2). Zur Erinnerung: Der einkalkulierte Finanzbe- darf ab der 3. Generation geht über den aktuell bewilligten Verpflichtungskredit im Umfang von 6 Milliarden Franken hinaus.

2.3.4.3 Nicht werkgebundene Beiträge

Der Anteil der Kantone an den zweckgebundenen Einnahmen der Mineralölsteuer, dem Mineralölsteuerzuschlag sowie der Nationalstrassenabgabe in Form von nicht werkgebundenen Beiträgen beträgt heute mindestens 10 Prozent der Reinerträge. In den letzten fünf Jahren betrug der Anteil im Durchschnitt rund 380 Millionen Fran- ken pro Jahr. Aufgrund der geschätzten rückgängigen Mineralölsteuereinnahmen bei gleichbleibenden Steuertarifen werden für 2017–2030 im Durchschnitt rund

340 Millionen Franken als nicht werkgebundene Beiträge erwartet.

Die nicht werkgebundenen Beiträge sollen nach wie vor über die Bundesrechnung ausgerichtet und der SFSVNEU belastet werden. Diese wird allerdings künftig einzig aus den zweckgebundenen Mineralölsteuern (Grundsteuer) gespiesen. Vor diesem Hintergrund ist es nötig, für die Berechnung der nicht werkgebundenen Beiträge künftig ebenfalls ausschliesslich auf die Mineralölsteuererträge abzustützen. Ange- sichts der für die Periode 2017–2030 zu erwartenden zweckgebundenen Mineral- ölsteuererträge von durchschnittlich rund 1,32 Milliarden Franken60 (inkl. der ge- planten Teuerungsanpassungen) könnte mit einem Anteil von 26 Prozent an den zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen eine Weiterführung des zu erwarten-

60 Gemäss Hauptvariante mit einem Mineralölsteuerzuschlag von 45 Rappen pro Liter. Die Höhe des Mineralölsteuerzuschlags hat eine Wirkung auf die Absatzentwicklung beim Treib- stoff und damit auch auf die Mineralölsteuereinnahmen bei der Grundsteuer.

den Beitragsniveaus gemäss geltendem Recht (im Durchschnitt zirka 340 Mio. Fr. pro Jahr für den Zeitraum 2017–2030) erreicht werden. Mit dieser Lösung sind alleine die zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen massgebend für die Bestimmung der nicht werkgebundenen Beiträge und nicht mehr wie heute zusätzlich auch die Einnahmen aus dem Mineralölsteuerzuschlag und dem Reinertrag der Nationalstrassenabgabe. Zwar dürften die Beiträge an die Kantone infolge des langfristigen Rückgangs bei den Mineralölsteuern langfristig sinken. Dem ist aber gegenüberzustellen, dass dies für den Bund auch der Fall ist und dass die Kantone wesentlich von den geplanten Ausbauschritten im Nationalstrassennetz und den weiteren Beiträgen für den Agglomerationsverkehr profitieren.

2.3.5 Einnahmeseitige Massnahmen zur Schliessung der

Finanzierungslücke

2.3.5.1 Erhöhung Mineralölsteuerzuschlag

Zur Schliessung der Finanzierungslücke soll – erstmals seit 1974 – der Mineral- ölsteuerzuschlag erhöht werden. 2012 betrug der Reinertrag aus dem Mineralölsteu- erzuschlag 1,979 Milliarden Franken, was 52 Prozent der Einnahmen der SFSV ausmachte. Der Mineralölsteuerzuschlag ist somit für die Finanzierung der Aufwen- dungen und Aufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr eine ergiebige Finanzierungsquelle. Da er zudem vollständig zweckgebunden ist, kommt die Erhö- hung des Zuschlags 1:1 der zweckgebundenen Finanzierung zu Gute. Dies im Ge- gensatz zur Grundsteuer, welche zur Erzielung des gleichen Effekts infolge der hälftigen Zweckbindung um das Doppelte erhöht werden müsste. Die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags ist per 1. Januar 2017 und somit zeitlich mit der Einführung des NAF (siehe Ziffer 2.2) vorgesehen. Die Erhöhung des Zu- schlags ist so bemessen, dass mittelfristig der Finanzbedarf gedeckt werden kann, längerfristig aber gleichzeitig keine allzu hohen Reserven aufgebaut werden. Der Bundesrat schlägt zwei Varianten für eine Erhöhung des Mineralölsteuerzu- schlags vor: – Hauptvariante: Erhöhung um 15 Rappen pro Liter auf neu 45 Rappen pro Liter sowie die Zuweisung von höchstens zwei Dritteln der Automobilsteuer; – Nebenvariante: Erhöhung um 12 Rappen pro Liter auf neu 42 Rappen pro Liter sowie die Zuweisung der Automobilsteuer (100%) oder Teile davon. Mit einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags kann u.a. der erwartete Rückgang bei den Einnahmen der Mineralölsteuer und des Mineralölsteuerzuschlags (siehe Ziffer 2.3.1) kompensiert werden. Allerdings sind mit der damit verbundenen Erhö- hung der Endverkaufspreise von Treibstoffen auch «Nebenwirkungen» verbunden. Weil eine Zuschlags- und Preiserhöhung zu einem Nachfragerückgang führt und sich auch auf den Tanktourismus auswirkt, sinkt die Absatzmenge und damit die Einnahmen aus der Mineralölsteuer (siehe nachfolgende Abbildung) trotz unverän- derter Steuertarife bei der Grundsteuer. Beide Effekte gilt es bei der Abschätzung der künftigen Einnahmen zu beachten.

Abbildung 22 Schätzung der zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen 2017–2030 Durchschnittliche jährliche Einnahmen 2017–2030 Status quo Hauptvariante Nebenvariante (Angaben in Mio. Fr.) Zuschlag: 30 Rp/l Zuschlag: 45 Rp/l Zuschlag: 42 Rp/l

Mineralölsteuer 1325 1260 1270 Mineralölsteuerzuschlag 1761 2509 2362 Total 3086 3769 3632

Auswirkungen gegenüber Status quo Mineralölsteuer – –65 –55 Mineralölsteuerzuschlag – +748 +601 Mehreinnahmen gegenüber Status quo – 683 546

Gemäss Modellrechnungen führt eine Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags auf

45 Rappen pro Liter zu Mehreinnahmen von insgesamt durchschnittlich rund 680

Millionen Franken pro Jahr (2017–2030). Mit einer Erhöhung auf 42 Rappen pro Liter werden Mehreinnahmen von durchschnittlich 550 Millionen Franken pro Jahr erzielt (2017–2030). Auch denkbar wäre grundsätzlich eine gestaffelte Erhöhung des Mineralölsteuerzu- schlags in Abhängigkeit von den Entwicklungen der Ein- und Ausgaben.

2.3.5.2 Indexierung

Zur Schliessung der Finanzierungslücke soll für die Mineralölsteuertarife ein Teue- rungsausgleich möglich sein. Mittels eines solchen Ausgleichs kann den infolge der Teuerung real sinkenden Einnahmen begegnet werden. Während die Ausgaben für Bau, Betrieb und Unterhalt der Strasseninfrastruktur einer fortlaufenden Teuerungsentwicklung unterliegen (siehe Ziffer 1.3.4.1), sind die Tarife der Mineralölsteuern als Frankenbeiträge gesetzlich festgelegt. Sie werden heute nicht an die auf der Ausgabenseite auflaufende Teuerung angepasst. Die Mineralölsteuertarife auf Benzin und Dieselöl sind immer noch gleich hoch wie im Jahre 1993 und der Mineralölsteuerzuschlag wie im Jahr 1974. Bis zirka 2000 konnten die Mehrausgaben der SFSV, welche u.a. auf die auf der Ausgabenseite anfallende Teuerung zurückzuführen waren, durch steigende – aus dem Verkehrswachstum resultierende – Einnahmen ausgeglichen werden. Seit 2000 ist bei den Einnahmen eine Stagnation feststellbar (siehe Anhang IV). Im 2012 waren sie nur um 1,5 Prozent höher als im 2000. Werden nur die Haupteinnahme- quellen (zweckgebundene Mineralölsteuern und -zuschlag sowie Nationalstrassen- abgabe) betrachtet, so ist der Anstieg mit 0,9 Prozent sogar noch geringer. Auf der Ausgabenseite hat der Baupreisindex für den Tiefbau (Stand April) von 2000 bis

2012 insgesamt um gut 23 Prozent zugenommen. Der Realwert der Einnahmen ist

somit aufgrund der anhaltenden Teuerung gesunken und wird – ohne Gegenmass- nahmen – weiter sinken. Der vorgesehene Teuerungsausgleich soll nicht jährlich erfolgen, sondern erst, nachdem die kumulierte Teuerung den Wert von drei Prozent erreicht hat. Als mass- gebender Index zur Beurteilung der Teuerungsentwicklung wird der Baupreisindex

für den Tiefbau61 herangezogen, welcher bereits heute vom BFS ermittelt wird (siehe Ziffer 1.3.4.1). Mit diesem Index wird der Grossteil der Aufgabengebiete abgedeckt, der über die zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen finanziert wird. Ausserdem soll der Teuerungsausgleich nur dann vorgenommen werden, wenn dies zur Finanzierung aller Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr notwendig ist. Damit ausreichend Zeit für die notwendige Überprüfung und für die administrativen Vorkehrungen verbleibt, wird auf den Aprilindex abgestützt, so dass der Teuerungsausgleich jeweils im ersten Quartal des Folgejahres in Kraft treten kann. Für die Simulationen ist auf der Ausgabenseite eine jährliche Teuerung von einem Prozent kalkuliert. Im entsprechenden Ausmass erfolgt die Indexierung (ab 2017, mit einem erstmaligen Teuerungsausgleich im Jahr 2021) auf der Einnahmeseite. Eine Realisierung des Teuerungsausgleichs auf der zweckgebundenen Mineral- ölsteuer und dem Mineralölsteuerzuschlag führt gemäss diesen Berechnungen zu zusätzlichen Einnahmen von durchschnittlichen zirka 180 Millionen Franken (Hauptvariante) und 170 Millionen Franken (Nebenvariante) im Jahr (für den Zeit- raum 2017–2030).

2.3.5.3 Zweckbindung der besonderen Verbrauchssteuer auf

Automobilen und ihren Bestandteilen Gestützt auf Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe d BV erhebt der Bund auf Automobilen und ihren Bestandteilen eine Verbrauchssteuer von 4 Prozent (Automobilsteuer).

2012 beliefen sich die Einnahmen aus der Automobilsteuer auf 412 Millionen Fran-

ken. Sowohl das 2012 als auch das 2011 waren bezüglich Automobilsteuer ausge- sprochen ertragsreich, was vermutlich auf verstärkte Importe aufgrund des guten Wechselkursverhältnisses zurückzuführen war. Im Durchschnitt wurden in den letzten fünf Jahren rund 374 Millionen Franken pro Jahr generiert. Die Automobilsteuer gehörte historisch nie zur Strassenfinanzierung, sondern bilde- te einen Bestandteil der allgemeinen Bundeseinnahmen. Im Sinne einer Beteiligung des Bundeshaushalts an der Deckung der Finanzierungslücke im Strassenbereich ist der Bundesrat aber bereit, neu eine teilweise (Hauptvariante) bzw. vollständige (Nebenvariante) Zweckbindung der Automobilsteuer vorzuschlagen und diese dem NAF zuzuweisen (siehe Ziffer 2.2.2). Damit kann die trotzdem notwendige Erhö- hung des Mineralölsteuerzuschlags spürbar verringert werden. Im Gegenzug werden die entsprechenden Mittel dem allgemeinen Bundeshaushalt nicht mehr zur freien Verfügung (siehe Ziffer 4.1.1) stehen und müssen mit geeigneten Massnahmen kompensiert werden. Abhängig von der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags schlägt der Bundesrat zwei Varianten vor: – Hauptvariante: höchstens zwei Drittel der Automobilsteuer sowie Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 15 Rappen pro Liter auf neu 45 Rappen pro Liter;

61 Analog zur FABI-Botschaft, wo zur Indexierung auf den Bahnbau-Teuerungsindex sowie zusätzlich auf die Entwicklung des Bruttoinlandproduktes abgestellt wird.

– Nebenvariante: die Automobilsteuer (100%) oder Teile davon sowie Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 12 Rappen pro Liter auf neu 42 Rappen pro Liter. Die Zweckbindung der Automobilsteuer für den NAF führt mit der Hauptvariante zu Mehreinnahmen im Umfang von durchschnittlich 266 Millionen Franken und mit der Nebenvariante von durchschnittlich 399 Millionen Franken pro Jahr (2017– 2030). Dieser Schätzung liegen die durchschnittlichen Einnahmen der letzten fünf Jahre zu Grunde. Weiter wird davon ausgegangen, dass auch die Verkaufspreise von Automobilen einer Teuerung unterliegen. Die vorgesehene ganz- oder teilweise zweckgebundene Verwendung dieser Mittel ist sachlich zu rechtfertigen. Einerseits besteht zwischen der Steuer und dem Ver- wendungszweck ein enger Sachzusammenhang, da ohne funktionsfähige Strassen- infrastrukturen kaum Automobile importiert würden. Andererseits werden auch die übrigen besonderen Verbrauchssteuern nach Artikel 131 BV weitgehend zweckge- bunden verwendet.

2.3.5.4 Einführung einer Pauschalabgabe für Automobile

mit alternativen Antriebsarten und -energien Im Zuge der technologischen Entwicklungen bei den Antriebsarten und -energien aber auch infolge der beschlossenen bzw. beabsichtigten Reduktion der CO2- Emissionen ist künftig mit einem wachsenden Anteil von Fahrzeugen mit alternati- ven Antriebsenergien, insbesondere Elektrizität, zu rechnen. Bis 2020 werden Au- tomobile mit alternativen Antriebsarten und -energien62 in der Schweiz voraussicht- lich anteilsmässig an der ganzen Fahrzeugflotte noch keine nennenswerte Rolle spielen. Die Modellrechnungen der Energieperspektiven 2050 gehen davon aus, dass der Anteil der Elektro-Automobile am Personenwagenbestand von zirka einem Prozent im Jahr 2020 auf zirka sieben Prozent im Jahr 2030 ansteigen wird. Damit würde die Zahl der Elektro-Automobile innerhalb von zehn Jahren von schätzungs- weise 48 000 auf zirka 300 000 ansteigen. Elektro-Automobile entrichten heute keine zu den Mineralölsteuern äquivalenten Abgaben. Gleichzeitig werden sie heute von der Automobilsteuer befreit. Mit einem wachsenden Marktanteil der Elektro-Automobile verlieren sowohl der allgemeine Bundeshaushalt (nicht zweckgebundener Anteil der Mineralölsteuer [Grundsteuer]) als auch die SFSV bzw. die SFSVNEU und der NAF zunehmend Einnahmen. Zur Schliessung der Finanzierungslücke sollen deshalb neu ab 2020 auch die Elektro- Automobile einer Abgabe unterstellt werden. Um eine möglichst einfache und wirtschaftliche Erhebung der Abgabe, welche ohne zusätzliche technische Einrich- tungen auskommt, sicherzustellen, schlägt der Bundesrat die Einführung einer jährlichen Pauschalabgabe vor. Als Berechnungsgrundlage für die Höhe einer pau- schalen Abgabe auf Elektro-Automobilen werden die heute fehlenden Beträge der Automobilsteuer und der fehlende Anteil der Mineralölsteuer und des Mineral- ölsteuerzuschlags herangezogen. Für ein Elektro-Automobil fällt in den Jahren 2020–2030 somit eine jährliche pau- schale Abgabe von 340 Franken pro Jahr an (siehe Anhang V). Da die Fahrleistung mit zunehmendem technologischen Fortschritt zunimmt, wird für die Zeitspanne

62 Nachfolgend wird als Sammelbegriff von «Elektro-Automobilen» gesprochen.

2031–2040 mit einer jährlichen Pauschale von 390 Franken pro Fahrzeug gerechnet (siehe Anhang V). Über die Pauschalabgabe für Elektro-Automobile könnten in den Jahren 2020–2030 durchschnittlich schätzungsweise zwischen 50 und 60 Millionen Franken pro Jahr generiert werden. Da die Einführung einer pauschalen Abgabe auf Elektro-Automobile erst ab 2020 erfolgen soll, wird vorerst auf die Unterbreitung eines konkreten Gesetzesvorschlags verzichtet. Der Bundesrat schlägt als ersten Schritt vor, dass analog zu den Mineral- ölsteuern und der Nationalstrassenabgabe auf Stufe Bundesverfassung die Möglich- keit zur Erhebung einer Pauschalabgabe auf Elektro-Automobilen geschaffen wird. Als zweiter Schritt ist bis zirka 2017 ein konkreter Gesetzesvorschlag zur Umset- zung zu erarbeiten und dem Parlament zu unterbreiten. Dieser wird die detaillierten Ausführungsbestimmungen beinhalten u.a. auch welche Fahrzeugkategorien und Antriebsarten einer pauschalen Abgabe unterliegen. Langfristig wird zudem zu prüfen sein, wie auf den Rückgang der Mineralölsteuer- einnahmen (Grundsteuer) beim allgemeinen Bundeshalt infolge der technologischen Entwicklung bzw. Umstellung des Fahrzeugparks auf neue Antriebsmittel reagiert werden kann. Inwiefern Massnahmen getroffen werden müssen, hängt jedoch nicht zuletzt auch von der allgemeinen langfristigen Einnahmen- und Ausgabeentwick- lung im Bundeshaushalt ab.

2.3.5.5 Zusammenfassung der ausgaben- und einnahmesei-

tigen Massnahmen für die Hauptvariante Die vorgeschlagenen einnahmeseitigen Massnahmen zur Deckung der Finanzie- rungslücke generieren 2017–2030 insgesamt zirka 1,1–1,2 Milliarden Franken Mehreinnahmen im Jahr. Mit diesen Mehreinnahmen kann die sich abzeichnende Finanzierungslücke von zirka 1,2 Milliarden Franken (2017–2030) grösstenteils geschlossen werden. Je nach effektiver Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben sind weitergehende einnahme- oder ausgabenseitige Massnahmen nötig. Abbildung 23 Geschätzte jährliche Mehreinnahmen 2017–2030 (Mittelwert, nominal) Massnahme Mio. Fr. Mineralölsteuern durch Erhöhung Mineralölsteuerzuschlag (+15 Rp.)* 683 Teuerungsausgleich auf Einnahmen aus Mineralölsteuer und Mineralölsteuerzuschlag 177 Pauschalabgabe Elektroautomobile ab 2020 ** 43 Zweckbindung Automobilsteuer zu maximal 2/3 266 Total 1169 * Die Mindereinnahmen bei den Mineralölsteuereinnahmen infolge der Preiserhöhung durch die Zuschlagserhöhung sind berücksichtigt. ** Der Mittelwert liegt tiefer als die vorstehend genannten durchschnittlichen jährlichen Einnahmen, weil von 2017–2020 keine Pauschalabgabe erhoben wird.

Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Ein Systemwechsel mit der Einführung des NAF und der damit verbundenen Ablö- sung des IF ist in den vorliegenden Simulationen auf Anfang 2017 vorgesehen. Sowohl der NAF als auch die SFSVNEU (d.h. ohne Nationalstrassen) sollen für den Start mit den Ende 2016 vorhandenen Reserven im IF bzw. den Rückstellungen der

SFSV ausgestattet werden. Gemäss der aktuellen Finanzplanung werden Ende 2016 voraussichtlich im IF rund 900 Millionen Franken und in der SFSV knapp 700 Millionen Franken Reserven bzw. Rückstellungen vorhanden sein. Die Simulationen übernehmen diese Reservestände, wobei diese anteilsmässig auf die SFSVNEU und den NAF verteilt werden. Die Anteilsberechnung wird unter Ziffer 3.2, Erläuterun- gen zu den Gesetzesbestimmungen, Art. 13 Abs. 1 und 2 NAFG63 näher erklärt. Dem NAF werden insgesamt rund 1,1 Milliarden Franken (670 Mio. aus dem IF und

430 Mio. aus der SFSV) und der SFSVNEU rund 450 Millionen Franken (220 Mio.

aus dem IF und 230 Mio. aus der SFSV) als Ersteinlagen zugewiesen. Für die Über- tragung der anteiligen Rückstellung der SFSV in den NAF soll bei der effektiven Realisierung eine dreijährige Übergangsfrist vorgesehen werden, um die Belastung des Bundeshaushalts zu verteilen. Weil die nachfolgenden Abbildungen gleichzeitig auch die Einnahmen und Ausgaben der entsprechenden Jahre berücksichtigen, sind die genannten Ersteinlagen nicht mit dem Jahresendbestand 2017 der Reserven bzw. Rückstellungen identisch. Neu ist ein Ausgleichsmechanismus zwischen den Rückstellungen der SFSVNEU und den Reserven des NAF vorgesehen. Damit soll das Parlament die Möglichkeit erhalten, ausgleichend einzugreifen, wenn ein Finanzierungsgefäss über zu wenig Mittel für die Aufgabenerfüllung, das andere Finanzierungsgefäss jedoch gleichzei- tig über eine angemessene Reserve hinausgehende Mittel verfügt. Im vorliegenden Fall zeigen die Berechnungen, dass die SFSVNEU ab zirka 2020 eine Unterdeckung aufweist. Um diese teilweise aufzuheben, werden in den vorlie- genden Simulationen exemplarisch für das Jahr 2018 vom NAF 500 Millionen Franken Reserven an die SFSVNEU übertragen. Wie die Vergangenheit gezeigt hat, fielen die Rechnungsabschlüsse für die SFSV jeweils leicht besser aus als geplant, so dass die Reserven langsamer abgebaut wurden. Die endgültige Verteilung der per Ende 2016 vorhandenen Reserven im IF und der SFSV auf den NAF und die SFSVNEU wird deshalb anhand der effektiv vorhandenen Reserven zum Zeitpunkt des Systemwechsels vorgenommen werden; ebenfalls ein allfällig später folgender Reserveausgleich zwischen NAF und SFSVNEU. Im NAF fallen 2017–2030 im Durchschnitt Einnahmen von zirka 3,3 Milliarden Franken und Ausgaben von zirka 3,4 Milliarden Franken an (Mittelwerte). Aufgrund der vorhandenen Reserven kann der Finanzbedarf voraussichtlich bis ungefähr 2030 gedeckt werden.

63 Für die hier vorliegende Anteilsberechnung wurde vorläufig auf die Durchschnittswerte der Jahre 2012–2016 gemäss Rechnung bzw. Voranschlag und Finanzplan abgestützt. Bei der effektiven Realisierung werden die effektiven Rechnungsjahre als Basis verwendet.

Abbildung 24 Simulation NAF Angaben in Millionen Franken, nominal mit 1% Teuerung p.a. Vignette: Status quo; Mineralölsteuerzuschlag: 45 Rp/l ab 2017; 4'500 Einführung Pauschale Elektro-Automobile ab 2020; 4'000 Zweckbindung 2/3 Automobilsteuer; Teuerungsausgleich MinöSt 3'500 3'000 2'500 2'000

Einnahmen 1'500 1'000 -

Ausgaben -1'000 -1'500 -2'000 -2'500 -3'000 -3'500 -4'000 -4'500 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 Mineralölsteuerzuschlag Reinertrag Nationalstrassenabgabe Automobilsteuer (max. 2/3) Pauschalbesteuerung Elektro-Automobile ab 2020 Übrige Einnahmen Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuerzuschlag (jeweils nach +3%) Nationalstrassen Agglomerationsverkehr Ausgleichsmechanismus: Einlage in die SFSVneu Rückstellungen/Reserven Stand: Dezember 2013

Abbildung 25 Durchschnittliche Einnahmen und Ausgaben NAF (nominal, in Mio. Fr. ) * 2017–2030 2031–2040 (Mittelwert) (Mittelwert) Einnahmen 3297 3474 Mineralölsteuerzuschlag 2509 2201 Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuerzuschlag 118 392 Reinertrag Nationalstrassenabgabe 346 358 Automobilsteuer (max. 2/3) 266 299 Pauschalbesteuerung Elektro-Automobile ab 2020 43 209 Übrige Einnahmen 15 15

Ausgaben 3376 3311 Nationalstrassen 2959 2995 Beiträge für Infrastrukturen in Städten und Agglomerationen 382 316 Ausgleichsmechanismus: Einlage in die SFSVNEU im Jahr 2018** 36 –

Saldo –79 163

Reserven NAF 696 –110 * Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. ** Einlage im Jahr 2018 im Umfang von 500 Millionen Franken.

Spezialfinanzierung StrassenverkehrNEU Die Ausführungen zur Zuteilung der Rückstellungen bzw. Reserven beim System- wechsel sowie zum vorgesehenen Ausgleichsmechanismus gelten sinngemäss für die SFSVNEU. Im vorliegenden Fall zeigen die Berechnungen, dass die SFSVNEU zu Beginn eine Unterdeckung aufweist. Um diese teilweise aufzuheben, werden in den vorliegenden Simulationen exemplarisch für das Jahr 2018 vom NAF 500 Millionen Franken Reserven an die SFSVNEU übertragen. In der SFSVNEU ist 2017–2030 mit jährlichen Einnahmen von knapp 1,4 Milliarden Franken und Ausgaben von 1,4 Milliarden Franken zu rechnen, wobei bei den Einnahmen die Einlage aus dem NAF (Ausgleichsmechanismus) berücksichtigt ist. Einnahmen und Ausgaben sind damit annähernd im Gleichgewicht. Im Vergleich zum Status quo (d.h. mit den heute geltenden Mineralölsteuertarifen) bzw. zu den Ausführungen zum Finanzbedarf der übrigen Aufgaben der SFSV (siehe Ziffer 2.3.2.3) und den Darstellungen zur SFSV unter Ziffer 2.3.3 erhöhen sich mit der vorliegenden Variante die Ausgaben für die übrigen werkgebundenen Beiträge, weil mit der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags (inkl. Teuerungsaus- gleich) auch die Einlagen in den BIF ansteigen (im Durchschnitt um rund 70 Millio- nen im Jahr für den Zeitraum 2017–2030). Finanziert wird die jährliche Einlage in den BIF neu ausschliesslich aus der SFSVNEU und damit mit den Einnahmen aus der Mineralölsteuer (siehe dazu auch die Erläuterungen unter Ziffer 3.1 zu Art. 196 Ziff.

3 Abs. 2).

Ab 2031 entfallen die Beiträge an den BIF, so dass ab diesem Zeitpunkt Mittel frei werden und die SFSVNEU Rückstellungen aufbauen kann. Abbildung 26 Simulation SFSVNEU Angaben in Millionen Franken, nominal mit 1% Teuerung p.a.

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

Einnahmen

-

Ausgaben

-1'000

-1'500

-2'000 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 Mineralölsteuer Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuer (jeweils nach +3%) Ausgleichsmechanismus: Einlage aus dem NAF Hauptstrassenbeiträge (an Kantone) Hauptstrassenbeiträge für Bergebiete und Randregionen Nicht werkgebundene Strassenbeiträge (an Kantone) Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn, inkl. BIF-Einlage) Forschung und Verwaltung Umwelt-, Heimat-, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgewalten Stand: Dezember 2013 Rückstellungen/Reserven SFSV

Abbildung 27 Durchschnittliche Einnahmen und Ausgaben SFSVNEU (nominal, in Mio. Fr. )* 2017–2030 2031–2040 (Mittelwert) (Mittelwert) Einnahmen 1361 1315 Mineralölsteuer 1260 1111 Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuer 59 198 Übrige Einnahmen 6 6 Ausgleichsmechanismus: Einlage aus dem NAF im Jahr 2018** 36 –

Ausgaben 1396 1023 Hauptstrassenbeiträge an die Kantone 193 217 Hauptstrassenbeiträge für Berggebiete und Randregionen*** 41 – Nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone 343 340 Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn, inkl. BIF-Einlage) 453 53 Forschung und Verwaltung 175 197 Umweltschutz 119 134 Heimat- und Landschaftsschutz 17 19 Schutz vor Naturgewalten (Hochwasserschutz) 56 63

Saldo –34 292

Rückstellung SFSVNEU 253 1627 * Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. ** Einlage im Jahr 2018 im Umfang von 500 Millionen Franken. *** Auszahlung bis 2027.

Schätzungen zur finanziellen Entwicklung bis 2040 sind naturgemäss mit gewissen Unsicherheiten behaftet. Allfällig notwendige Massnahmen zur Schliessung von weiteren Finanzierungslücken werden dementsprechend vorderhand nicht konkreti- siert. Es ist jedoch insbesondere vorgesehen, dass der Gesetzgeber für den NAF auf Gesetzesstufe zusätzliche finanzielle Mittel zweckbinden kann (siehe Ziffer 2.2.2 und Ziffer 3). Durch eine Kombination verschiedener Massnahmen zur Schliessung der Finanzierungslücken könnten die finanziellen Auswirkungen verteilt und damit abgemildert werden.

2.3.5.6 Zusammenfassung der Massnahmen für die Neben-

variante Die vorgeschlagenen Massnahmen zur Deckung der Finanzierungslücke generieren 2017–2030 insgesamt zirka 1,1–1,2 Milliarden Franken Mehreinnahmen pro Jahr.

Abbildung 28 Geschätzte jährliche Mehreinnahmen 2017–2030 (Mittelwert, nominal) Massnahme Mio. Fr. Mineralölsteuern durch Erhöhung Mineralölsteuerzuschlag (+12 Rp.)* 546 Teuerungsausgleich auf Einnahmen aus Mineralölsteuer und Mineralölsteuerzuschlag 171 Pauschalbesteuerung Elektroautomobile ab 2020** 43 Zweckbindung Automobilsteuer (100%) 399 Total 1159 * Die Mindereinnahmen bei den Mineralölsteuereinnahmen infolge der Preiserhöhung durch die Zuschlagserhöhung sind berücksichtigt. ** Der Mittelwert liegt tiefer als die vorstehend genannten durchschnittlichen jährlichen Einnahmen, weil von 2017–2020 keine Pauschalabgabe erhoben wird.

Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Die Ausführungen in der Hauptvariante zur Zuteilung der Ende 2016 vorhandenen Reserven bzw. Rückstellungen des IF und der SFSV in den NAF bzw. SFSVNEU gelten auch für die hier vorliegende Nebenvariante und werden deshalb nicht wie- derholt. 2017–2030 fallen im Durchschnitt Einnahmen von knapp 3,3 Milliarden Franken und Ausgaben von zirka 3,4 Milliarden Franken an (Mittelwerte). Aufgrund der vorhandenen Reserven kann der Finanzbedarf voraussichtlich bis ungefähr 2029 gedeckt werden. Abbildung 29 Simulation NAF Angaben in Millionen Franken, nominal mit 1% Teuerung p.a. Vignette: Status quo; Mineralölsteuerzuschlag: 42 Rp/l; 4'500 Einführung Pauschale Elektro-Automobile ab 2020; 4'000 Zweckbindung 100% Automobilsteuer; Teuerungsausgleich MinöSt 3'500 3'000 2'500 2'000

Einnahmen 1'500 1'000 -

Ausgaben -1'000 -1'500 -2'000 -2'500 -3'000 -3'500 -4'000 -4'500 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 Mineralölsteuerzuschlag Reinertrag Nationalstrassenabgabe Automobilsteuer (100%) Pauschalbesteuerung Elektro-Automobile ab 2020 Übrige Einnahmen Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuerzuschlag (jeweils nach +3%) Nationalstrassen Agglomerationsverkehr Ausgleichsmechanismus: Einlage in die SFSVneu Stand: Dezember 2013 Rückstellungen/Reserven

Abbildung 30 Durchschnittliche Einnahmen und Ausgaben NAF (nominal, in Mio. Fr. ) * 2017–2030 2031–2040 (Mittelwert) (Mittelwert) Einnahmen 3275 3468 Mineralölsteuerzuschlag 2362 2073 Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuerzuschlag 111 369 Reinertrag Nationalstrassenabgabe 346 358 Automobilsteuer (100%) 399 450 Pauschalbesteuerung Elektro-Automobile ab 2020 43 204 Übrige Einnahmen 15 15

Ausgaben 3376 3311 Nationalstrassen 2959 2995 Beiträge für Infrastrukturen in Städten und Agglomerationen 382 316 Ausgleichsmechanismus: Einlage in die SFSVNEU im Jahr 2018** 36 –

Saldo –101 157

Reserven NAF 499 –456 * Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. ** Einlage im Jahr 2018 im Umfang von 500 Millionen Franken.

Mit der Nebenvariante werden im Vergleich zur Hauptvariante für den NAF rund 20 Millionen Franken im Jahr (2017–2030) weniger an Einnahmen generiert, was 0,6 Prozent der Einnahmen der Hauptvariante entspricht. Damit unterscheiden sich die Haupt- und Nebenvariante für den NAF hinsichtlich der erzielten Einnahmen nur geringfügig.

Spezialfinanzierung StrassenverkehrNEU Die Ausführungen in der Hauptvariante zur Überführung bzw. Zuteilung der vor- handenen Reserven des IF und der SFSV in den NAF bzw. die SFSVNEU gelten auch für die hier vorliegende Nebenvariante und werden deshalb nicht wiederholt. In der SFSVNEU ist 2017–2030 mit jährlichen Einnahmen von knapp 1,4 Milliarden Franken und Ausgaben von knapp 1,4 Milliarden Franken zu rechnen, wobei bei den Einnahmen die Einlage aus dem NAF (Ausgleichsmechanismus) berücksichtigt ist. Einnahmen und Ausgaben sind damit im Gleichgewicht. Im Vergleich zum Status quo (d.h. mit den heute geltenden Mineralölsteuertarifen) bzw. zu den Ausführungen zum Finanzbedarf der übrigen Aufgaben der SFSV (siehe Ziffer 2.3.2.3) und den Darstellungen zur SFSV unter Ziffer 2.3.3 erhöhen sich die Ausgaben für die übrigen werkgebundenen Beiträge, weil sich mit der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags (inkl. Teuerungsausgleich) auch die Einla- gen in den BIF erhöhen (im Durchschnitt um rund 60 Millionen im Jahr für den Zeitraum 2017–2030).

Finanziert wird die jährliche Einlage neu ausschliesslich aus der SFSVNEU und damit mit den Einnahmen aus der Mineralölsteuer (siehe dazu auch die Erläuterungen unter Ziffer 3.1 zu Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2). Ab 2031 entfallen die Beiträge an den BIF, so dass ab diesem Zeitpunkt Mittel frei werden und die SFSVNEU Reserven aufbauen kann. Abbildung 31 Simulation SFSVNEU Angaben in Millionen Franken, nominal mit 1% Teuerung p.a.

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

Einnahmen 1'000

-

Ausgaben

-1'000

-1'500

-2'000 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 Mineralölsteuer Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuer (jeweils nach +3%) Ausgleichsmechanismus: Einlage aus dem NAF Hauptstrassenbeiträge (an Kantone) Hauptstrassenbeiträge für Bergebiete und Randregionen Nicht werkgebundene Strassenbeiträge (an Kantone) Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn, inkl. BIF-Einlage) Forschung und Verwaltung Umwelt-, Heimat, Landschaftsschutz, Schutz vor Naturgewalten Stand: Dezember 2013 Rückstellungen/Reserven SFSV

Abbildung 32 Durchschnittliche Einnahmen und Ausgaben SFSVNEU (nominal, in Mio. Fr. )* 2017–2030 2031–2040 (Mittelwert) (Mittelwert) Einnahmen 1372 1326 Mineralölsteuer 1270 1121 Teuerungsausgleich auf Einnahmen Mineralölsteuer 60 199 Übrige Einnahmen 6 6 Ausgleichsmechanismus: Einlage aus dem NAF im Jahr 2018** 36 –

Ausgaben 1388 1026 Hauptstrassenbeiträge an die Kantone 193 217 Hauptstrassenbeiträge für Berggebiete und Randregionen*** 41 – Nicht werkgebundene Beiträge an die Kantone 346 343 Übrige werkgebundene Beiträge (an Bahn, inkl. BIF-Einlage) 443 53 Forschung und Verwaltung 175 197 Umweltschutz 119 134 Heimat- und Landschaftsschutz 17 19 Schutz vor Naturgewalten (Hochwasserschutz) 56 63

Saldo –16 300

Rückstellung SFSVNEU 370 1924 * Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. ** Einlage im Jahr 2018 im Umfang von 500 Millionen Franken. ***Auszahlungen bis 2027.

Von 2017–2030 ist die Finanzierungslücke (Saldo) in der SFSVNEU mit der Neben- variante um rund 20 Millionen Franken pro Jahr kleiner als in der Hauptvariante. Dies ist darauf zurückzuführen, dass die Nebenvariante eine geringere Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags vorsieht. Damit verbunden sind einerseits tiefere zusätzli- che Einlagen in den BIF und andererseits geringere Ausfälle bei den Mineralölsteu- ereinnahmen64. Dies führt dazu, dass in der Nebenvariante keine Unterdeckung anfällt; es sind über den ganzen Zeitraum 2017–2030 Reserven vorhanden; wobei zu berücksichtigen ist, dass im Jahr 2018 eine Ausgleichszahlung vom NAF in die SFSVNEU einkalkuliert wurde. Um die Haupt- und Nebenvariante besser vergleichen zu können, wurde die Ausgleichszahlung in beiden Varianten identisch ausgestaltet.

64 Die Höhe des Mineralölsteuerzuschlags auf Treibstoffen beeinflusst die Absatzmenge.

2.4 Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstras-

se

2.4.1 Ausgangslage

Strategisches Entwicklungsprogramm für die Strasseninfrastruktur, Motion

12.3329 vom 19. März 2012 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen

Nationalrat Mit der Motion zum Strategischen Entwicklungsprogramm für die Strasseninfra- struktur vom 19. März 2012 der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen Nationalrat wurde der Bundesrat beauftragt, eine Vorlage für ein strategisches Entwicklungsprogramm Strasseninfrastruktur zu erarbeiten (analog dem Strategi- schen Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur, Step bei der Vorlage Finanzierung und Ausbau Eisenbahninfrastruktur Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur, Fabi), das aufzeigt, welche Ausbauprojekte bis 2030 anstehen (inklusive Hauptstras- sen) und wie diese finanziert werden sollen. Ziel dieser Arbeiten müsse es sein, die Vorlage Strasseninfrastruktur auf den gleichen Stand wie die Vorlage Fabi zu brin- gen, damit das Parlament beide Vorlagen auf dem gleichen konzeptionellen Stand beraten könne. Der Bundesrat hat sich bereit erklärt, auch für die Nationalstrassen und in Analogie zur FABI-Botschaft die strategischen Bedürfnisse der Nationalstrassen inklusive Finanzierungssituation aufzubereiten und an die zwischenzeitlich erfolgten Be- schlüsse der eidgenössischen Räte zur FABI-Botschaft und zur Anpassung des Bundesbeschlusses über das Nationalstrassennetz anzupassen. Er hat dementspre- chend beantragt, die Motion anzunehmen. Die Motion wurde am 31. Mai 2012 vom Nationalrat und am 20. September 2012 vom Ständerat angenommen und ist somit überwiesen.

2.4.2 Langfristperspektive als Basis für die Festlegung des

Strategischen Entwicklungsprogramms Die Erarbeitung des STEP Nationalstrassen orientiert sich auch an den übergeordne- ten Vorgaben und Konzepten, insbesondere am «Sachplan Verkehr»65 und der «nationalen Infrastrukturstrategie»66. Die Orientierung am Sachplan Verkehr ge- währleistet u.a. eine auf die Nachhaltigkeit ausgerichtete Verkehrsinfrastrukturpoli- tik sowie eine Koordination der Verkehrsträger untereinander und mit der anzustre- benden Raumentwicklung. Die nationale Infrastrukturstrategie konkretisiert die Leitplanken zur künftigen Entwicklung der für die Wirtschaftskraft und Lebensqua- lität eines Landes und im internationalen Standortwettbewerb wichtigen nationalen Infrastrukturen. Für die weitere Entwicklung der Nationalstrassen ergeben sich daraus folgende Ziele: – Ziel 1: Leistungsfähigkeit der Nationalstrasseninfrastruktur sicherstellen

65 Eidgenössisches Department für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK, 2006, Sachplan Verkehr, Teil Programm, Bern (Verabschiedet vom Bundesrat am 26. Ap- ril 2006). 66 Zukunft der nationalen Infrastrukturnetze in der Schweiz, Bericht des Bundesrates vom 17. September 2010.

Es gilt sicherzustellen, dass die Schweiz auch im Jahr 2030/40 über qualitativ hochstehende, leistungsfähige, zuverlässige, auf die Bedürfnisse von Bevölke- rung und Wirtschaft in allen Landesteilen zugeschnittene, international kon- kurrenzfähige Nationalstrassen verfügt. Mit der Bevölkerungs- und der damit verbundenen Verkehrszunahme steigen die Anforderungen an die Leistungsfähigkeit des Nationalstrassennetzes so- wohl in quantitativer (Kapazität) als auch in qualitativer Hinsicht (Geschwin- digkeit, Sicherheit, Stabilität, Verfügbarkeit). Die Leistungsfähigkeit und die Verfügbarkeit des Nationalstrassennetzes sind im Einklang mit den sich wan- delnden Bedürfnissen von Gesellschaft und Wirtschaft weiterzuentwickeln. Das Angebot ist an der gewünschten Siedlungs- und Arbeitsplatzentwickung auszurichten. Angesichts der langen Planungs- und Realisierungsfristen gros- ser Infrastrukturvorhaben sind die entsprechenden Entscheidungsprozesse frühzeitig einzuleiten. – Ziel 2: Schutz von Mensch, Umwelt und Infrastrukturen gewährleisten Zweitens gilt es, die negativen Auswirkungen der Mobilität bzw. des Verkehrs auf Mensch und Umwelt auf ein langfristig unbedenkliches Niveau zu ver- mindern und die Nationalstrasseninfrastruktur gegen ein umfassendes Gefah- renspektrum zu schützen. Von den Infrastrukturnetzen geht ein erhebliches Risiko für die natürliche Umwelt sowie für die Sicherheit, Gesundheit und die Lebensqualität der Be- völkerung aus. Umgekehrt sind die Infrastrukturnetze ihrerseits Gefahren aus- gesetzt. Die potenziellen Risiken und Belastungen müssen in einem angemes- senen Verhältnis zum volkswirtschaftlichen Nutzen der Infrastrukturnetze stehen und sind nach Massgabe der technischen und wirtschaftlichen Mög- lichkeiten zu reduzieren. – Ziel 3: Wirtschaftlichkeit der staatlichen Infrastrukturnetze steigern Drittens gilt es im Sinne des effizienten und effektiven Einsatzes der öffentli- chen Mittel die Projekte zu priorisieren und die betriebliche Effizienz zu för- dern. Zudem soll eine verkehrsträgerübergreifende Koordination stattfinden, und Synergien sollen genutzt werden, sodass die Verkehrsträger gemäss ihrer komparativen ökonomischen und ökologischen Vorteile genutzt werden kön- nen. – Ziel 4: Finanzierung des Nationalstrassennetzes langfristig sichern Viertens gilt es im Sinne einer langfristig optimalen Entwicklung des Natio-

nalstrassennetzes für dessen nachhaltige Finanzierung zu sorgen. Im Sachplan Verkehr sind für die Verkehrsinfrastrukturen die Ziele weiter spezifi- ziert. Zusätzlich erhält der Sachplan Verkehr eine Auflistung der Funktionen der Verkehrsinfrastruktur von gesamtschweizerischer Bedeutung, welche für die Be- stimmung des Nationalstrassennetzes relevant ist (siehe Anhang VII).

2.4.3 Gesamtkonzept zu Erweiterungen und Kapazitäts-

ausbauten Infrastrukturplanungen laufen in mehreren Phasen ab Die Planung für die weitere Entwicklung des Nationalstrassennetzes läuft in mehre- ren Phasen ab. Die Basis bzw. der erste Arbeitschritt dafür bilden eine umfassende Analyse der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und ökologischen Bedürfnisse sowie die Analyse des bestehenden Netzes. Die Analyse zeigt auf, wo Defizite bestehen und mit welchen Ansätzen diesen begegnet werden soll. In einem zweiten Arbeitsschritt werden die erforderlichen Projekte für die Erweite- rungen und Kapazitätsausbauten erarbeitet, mit den betroffenen Stellen abgestimmt und priorisiert. Im Rahmen dieses Arbeitsschritts erfolgt auch die Abstimmung mit den Massnahmen auf den anderen Verkehrsträgern sowie auf dem angrenzenden Strassennetz sowie die Abstimmung mit der gewünschten Raum- und Siedlungsent- wicklung. In einem dritten Arbeitsschritt erfolgt die schrittweise Konkretisierung der Projekte. Im Rahmen dieses Arbeitsschrittes durchlaufen die zielführenden Nationalstrassen- projekte die vorgeschriebenen Verfahrensschritte und werden bis zur Baureife geführt. Parallel dazu müssen die dafür erforderlichen finanziellen Mittel verpflich- tet werden. In einem letzten Arbeitsschritt werden die Projekte schliesslich realisiert und in Betrieb genommen. Zu beachten ist, dass die Erweiterungen und Kapazitätsausbau- ten zu einem Mehrbedarf bei Betrieb, Unterhalt und Anpassung führen und zudem in der Regel mit den Massnahmen für den Unterhalt und die Anpassungen kombiniert werden67.

Mehrstufiges Verfahren zur Steuerung der Erweiterungsprojekte Von der Bedarfsanalyse bis zur Inbetriebnahme durchlaufen Nationalstrassenprojek- te aufwendige Entscheidungs- und Genehmigungsprozesse, die nicht selten 20 und mehr Jahre dauern. Zur Steuerung und Begleitung dieses Prozesses braucht es ein mehrstufiges Verfah- ren. Dieses Verfahren ist nachfolgend schematisch dargestellt und erläutert.

67 Wie beispielsweise beim 6-Spur-Ausbau Härkingen-Wiggertal.

Abbildung 33 Funktionsweise von STEP

Strategisches Entwicklungsprogramm als Basis Basis für die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten bildet das STEP Nationalstras- se. Es umfasst sämtliche Projekte (Erweiterungen und Kapazitätsausbauten), die in den kommenden rund 20–30 Jahren realisiert werden sollen. Dazu gehören in erster Linie die Kapazitätsausbauten, die für den Erhalt und die Verbesserung der Funkti- onsfähigkeit nötig sind. STEP Nationalstrasse gehen umfassende Planungs- und Projektstudien voraus. Im Rahmen dieser Arbeiten werden die erforderlichen Erwei- terungen und Kapazitätsausbauten definiert und mit den betroffenen Stellen abge- stimmt. Basis dafür bilden die Langfristperspektive und die festgestellten Defizite in der Nationalstrasseninfrastruktur. Ins STEP Nationalstrasse finden jene Projekte Eingang, die nötig und volkswirtschaftlich sinnvoll sind. Sämtliche Projekte des STEP Nationalstrasse werden weiter bearbeitet und schritt- weise konkretisiert. STEP Nationalstrasse basiert im Wesentlichen auf der zweiten PEB-Botschaft. STEP Nationalstrasse wird künftig entsprechend der gesellschaftli- chen und verkehrsmässigen Entwicklung periodisch nachgeführt und aktualisiert. Konkretisierung in Realisierungsschritten Das STEP Nationalstrasse wird in Realisierungsschritte unterteilt. In diesen werden die Projekte bezeichnet, die auf Grund des aktuellen Kenntnis- und Projektstandes innerhalb der kommenden rund 15 Jahre prioritär zur Realisierung kommen sollen. Basis dafür bildet eine umfassende Beurteilung und Priorisierung sämtlicher Projek- te aus dem STEP Nationalstrasse. Der Bundesrat wird dem Parlament in der Regel alle vier Jahre eine Botschaft unterbreiten. In dieser überprüft er den Umfang, erstat- tet Bericht über die Umsetzung der Projekte und schreibt STEP Nationalstrasse auf der Basis einer umfassenden Neubeurteilung und Priorisierung der Projekte fort. Dies erfolgt in der Regel zusammen mit der Botschaft zur Bewilligung des Zah- lungsrahmens bzw. der Verpflichtungskredite. Der Bundesrat wird dem Parlament ferner Auskunft über den Zustand und die Auslastung des Nationalstrassennetzes sowie über die Umsetzung der Ausbauschritte im Nationalstrassennetz und des Programms im Agglomerationsverkehr geben (siehe Ziffer 2.2.2, insbesondere Abbildung 14 sowie Ziffer 3.2) Die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten der

Nationalstrassen unterliegen erfahrungsgemäss beträchtlichen Verfahrensrisiken. Diese können zu einer zeitlichen Verzögerung in der Umsetzung führen oder schwer vorhersehbare Kostenfolgen nach sich ziehen. Um auf solche Risiken genügend flexibel reagieren zu können, wird auf eine verbindliche Festlegung der Projekte in den einzelnen Realisierungsschritten verzichtet. Dieser Verzicht lässt die Möglich- keit offen, einzelne Projekte aus einem Realisierungsschritt zurückzustellen oder durch Projekte eines späteren Realisierungsschritts zu ersetzen. Die Auflistung der Projekte in einem Realisierungsschritt schafft aber dennoch eine gewisse planerische Verbindlichkeit für die Abstimmung mit anderen Verkehrsträgern oder mit Mass- nahmen auf dem übrigen Strassennetz.

Ausbauschritte und Verpflichtungskredite für genügend verbindliche Projekte Sobald Projekte aus dem aktuellen Realisierungsschritt einen bestimmten Planungs- stand erreicht haben, werden sie in einen Ausbauschritt aufgenommen. Es handelt sich dabei um jene Projekte, die innerhalb der nächsten Berichtperiode voraussicht- lich Baureife erlangen werden. Die Projekte eines Ausbauschritts werden in einem Bundesbeschluss als Paket zusammengefasst. Gleichzeitig beantragt der Bundesrat, für die Realisierung dieser Projekte den dafür erforderlichen Verpflichtungskredit. Dieser Verpflichtungskredit umfasst nicht einzelne Projekte, sondern die Summe aller Projekte, die Bestandteil des jeweiligen Ausbauschritts sind. Gestützt auf diesen Verpflichtungskredit spricht das Parlament die jährlichen Voranschlagskredi- te. Die Bundesbeschlüsse zu den Ausbauschritten unterstehen grundsätzlich dem fakul- tativen Referendum68. Die Bundesbeschlüsse zu den Verpflichtungskrediten der einzelnen Ausbauschritte hingegen nicht. Separate Bundesbeschlüsse zur Mittelfrei- gabe, wie sie aktuell mit dem IF praktiziert werden, sind nach Auslaufen des für die Engpassbeseitigung für den IF bewilligten Verpflichtungskredits von 5,5 Milliarden Franken nicht mehr notwendig.

Vielfältige Vorteile Dieses schrittweise Vorgehen ermöglicht es, immer wieder auf aktuelle Entwicklun- gen zu reagieren, und es trägt den beträchtlichen Verfahrensrisiken bei der Projektie- rung und der Realisierung von Nationalstrassenprojekten Rechnung. In seiner Ausgestaltung ist STEP Nationalstrasse weitgehend analog zu STEP, wie es in der FABI–Botschaft präsentiert wurde (siehe Anhang VI). Im Gegensatz zur Bahn ist der Nationalstrasse keine konkrete Angebotsplanung hinterlegt. Entspre- chend weisen die einzelnen Erweiterungen und Kapazitätsausbauten eine wesentlich geringere Abhängigkeit von einander auf als dies bei Bahninfrastrukturprojekten der Fall ist. Die Auflistung der Projekte in einem Realisierungsschritt mit einer Laufzeit von rund 10–15 Jahren stellt sicher, dass die zu ihrer Realisierung notwendigen finan- ziellen Mittel im NAF eingestellt werden. Sie bildet zudem die Basis für die Ab- stimmung der Nationalstrassenplanung mit anderen Planungen. Gleichzeitig lässt sie genügend Spielraum, um bei der Umsetzung einzelner Projekte auf veränderte Rahmenbedingungen zeitnah reagieren zu können.

68 Soweit sie nicht bereits beschlossen wurden.

2.4.4 Umfang STEP Nationalstrasse

Nachfolgend wird der aktuelle Stand des STEP Nationalstrasse dargestellt. Es um- fasst das Programm zur Beseitigung der Engpässe im Nationalstrassennetz. Am 24. November 2013 haben die Schweizer Stimmbürgerinnen und Stimmbürger die Preiserhöhung der Autobahnvignette von 40 auf 100 Franken und die Einführung einer Zweimonatsvignette zum Preis von 40 Franken und die damit verbundene Erweiterung des Nationalstrassennetzes um rund 400 Kilometer sowie die Aufnah- me von zwei neuen Netzelementen abgelehnt. Dementsprechend werden die damit verbundenen Projekte im STEP Nationalstrasse nicht berücksichtigt. Für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten wird aufgrund des heutigen Kenntnis- standes ein Gesamtbedarf von 13,9 Milliarden Franken eingeplant. Dabei ist jedoch zu beachten, dass die finanziellen Mittel für derzeit noch nicht beschlossene oder bekannte Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen, zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunkte oder für Ortsumfahrungen erforderlich sind, in den 13,9 Milliarden Franken nicht berücksichtigt wurden. Dies führt dazu, dass der ausgewiesene Finanzbedarf für die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten aus heutiger Sicht in den 2030er Jahren nur vermeintlich abnimmt, da bspw. neu zu beschliessende Netzergänzungen hinzukommen dürften (siehe Ziffer 2.3.2.1). Abbildung 34 Gesamtinvestitionen Netzfertigstellung und STEP Nationalstrassen (2012–2040) (Mio. Fr. / Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteuer)

Netzfertigstellung 7838

Erweiterungen/Kapazitätsausbauten (STEP) 13 920 – Realisierungsschritt 2030 6689 – PEB-M1+2 (Engpassbeseitigung Modul 1+2) 6689

– Realisierungsschritt 2040 7231 – PEB-M3 (Engpassbeseitigung Modul 3) 7231 – Netzergänzungen sowie Ortsumfahrungen* n.o.

Total (ohne Ortsumfahrungen und Netzergänzungen) 21 758 * Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Sied- lungsschwerpunkte erforderlich sind, sowie Ortsumfahrungen. Projekte und Investitionsvolu- men sind noch nicht bestimmt.

In den nachfolgenden Tabellen werden die Projekte im Detail aufgelistet. Bereits verbindlich beschlossene Projekte bzw. mit Antrag für Mittelfreigabe (2014)69 Die ersten Projekte aus dem Programm Engpassbeseitigung sind verbindlich be- schlossen, und die dafür notwendigen finanziellen Mittel (1458 Mio. Fr.70) hat das Parlament bereits frei gegeben. Für weitere Projekte beantragt der Bundesrat im Rahmen der zweiten PEB-Botschaft die Freigabe der finanziellen Mittel (1252 Mio. Fr.).

Projekte in Bearbeitung Die Projekte aus den Modulen 2 (3866 Mio. Fr.) und 3 (7231 Mio. Fr.) des Pro- gramms zur Beseitigung der Engpässe im Nationalstrassennetz sind derzeit in Bear- beitung. Definitive Beschlüsse sind dazu noch nicht gefällt worden. Zu Netzergän- zungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunkte erforderlich sind oder zu Ortsumfahrungen, sind noch keine Entscheide getroffen worden. Das Investitionsvolumen dieser Projekte ist derzeit nicht bekannt.

Nicht weiter bearbeitete Projekte Zur Beseitigung sämtlicher Engpässe im bestehenden Nationalstrassennetz wären eine Reihe weiterer Projekte erforderlich. Diese wurden im Rahmen des Programms Engpassbeseitigung aus Kostengründen zurückgestellt (Projekte des Modul 4). Es handelt sich dabei um Projekte mit einem Investitionsvolumen von rund 6287 Milli- onen Franken.

Für Engpassbeseitigungsprojekte besteht bereits ein erster Verpflichtungskredit im Umfang von 5,5 Milliarden Franken (Preisstand 2005, exkl. Mehrwertsteuer). Dieser Verpflichtungs- kredit soll in den NAF übertragen werden (siehe Ziffer 3.2). 70 Es handelt sich bei diesem Wert um den Preisstand 2012 inklusive Teuerung und Mehr- wertsteuer. Der Wert berücksichtigt nur den Zeitraum 2012–2040; Ausgaben vor 2012 sind damit nicht enthalten.

Abbildung 35 Strategisches Entwicklungsprogramm bis 2040 (Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteuer) Ralisierungsschritt 2030

Bereits beschlossen bis Antrag auf Mittelfreigabe Weitere Ausbauschritte Preisstand 2005 exkl. Realisierungsschritt Zurückgestellte

Entscheid offen MWSt (Gesamtbetrag

Projekte

2010 (2014) bis 2030 2040

Projekt)

Engpassbeseitigungen Raum Projekt GE Elargissement à 6 voies Etoile - Perly 473 390 GE Elargissement à 6 voies Perly - Bernex 523 430 GE Elargissement à 6 voies Bernex - Genève Aéroport 748 615 GE Elargissement à 6 voies Genève Aéroport - Le Vengeron 59 50 GE Elargissement à 6 voies Le Vengeron - Coppet 203 165 GE Elargissement à 6 voies Coppet - Nyon 200 165 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 1 145 120 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 1, Besoins supplémentaires 48 40 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 2 146 120 VD Nyon - Morges Ouest 606 500 VD Elargissement à 6 voies Villars-Ste.Croix - Cossonay 122 100 VD Elargissement à 6 voies Villars-Ste.Croix - La Croix-Montreux 1'637 1'350 VD Elargissement à 6 voies Montreux - Villeneuve* X BE 8-Spur-Ausbau Weysermannshaus - Wankdorf 261 215 BE 8-Spur-Ausbau Wankdorf - N6-Anschluss Schönbühl (ohne Anschluss Grauholz) 169 140 BE 6-Spur-Ausbau Schönbühl - Kirchberg 238 195 BE 6-Spur-Ausbau Wankdorf - Muri Var. B6 1'802 1'485 BE 6-Spurausbau Muri - Rubigen 146 120 SO-AG 6-Spur-Ausbau Luterbach - Härkingen 800 660 SO-AG 6-Spurausbau Härkingen - Wiggertal 150 165 SO-AG 6-Spurausbau Aarau West - Aarau Ost 273 225 SO-AG 6-Spur-Ausbau Aarau Ost - Birrfeld 400 330 SO-AG Birrfeld- Wettingen inkl. 4. Röhre Baregg 606 500 ZH 8-Spur-Ausbau Wettingen - Dietikon 258 215 ZH 6/8-Spur-Ausbau Westumfahrung Zürich 136 110 ZH Nordumfahrung Zürich 1'136 940 ZH Ausbau Zürich Nord - Flughafen 24 20 ZH 8-Spurausbau Brüttisellen - Töss 606 500 ZH 6/8-Spur-Ausbau Umfahrung Winterthur 451 370 ZH 4-Spur-Ausbau Winterthur Nord - Andelfingen 345 285 ZH 6-Spurausbau Zürich Süd - Thalwil-Wädenswil 461 380 ZH 6-Spurausbau Wädenswil - Richterswil 206 170 ZH 6-Spurausbau Schindelligi - Pfäffikon SZ 121 100 SG 3. Röhre Rosenbergtunnel 495 410 SG 6-Spurausbau St.Gallen Neudorf - Verzweigung Meggenhus 133 110 BS-BL STOT, Schwarzwaldtunnel - Hagnau, offene Linienführung (aktualisierte "alte" Variante) 1'107 915 BS-BL 8-Spur-Ausbau Hagnau - Liestal 494 405 LU-ZG Blegi - Rütihof 27 135 LU-ZG 6-Spur-Ausbau Buchrain - Rütihof 256 210 LU-ZG Ausbau Rotsee - Buchrain ("Ausbau Nord") 293 255 LU-ZG Bypass Luzern inkl. Ergänzung Süd 1'683 1'465 OW Sarnen Nord-Alpnach Süd 139 115 SH 2. Röhre Fäsenstaubtunnel Schaffhausen 364 300 SH Uhwiesen - Herblingen, inkl. 2. Röhre Fäsenstaub- und Cholfirsttunnel 619 510

TI Ampliamento a 6 corsie Lugano Sud - Mendrisio, variante 1-2 ridotta 985 810

Total (Engpassbeseitigung) 1'458 1'252 3'866 6'576 7'231 0 6'287 16'810

Abweichung Projektplanwert zu Voranschlag/Finanzplan 113

Realisierungsschritt 2030 (Engpassbeseitigung) 6'689

Realisierungsschritt 2040 (Engpassbeseitigung) 7'231

Netzergänzungen, Ortsumfahrungen Total

Realisierungsschritt 2040 ( Netzergänzungen, Ortsumfahrungen)** n.o.

Zusammenfassung Total

Realisierungsschritt 2030 (Total) 6'689

Realisierungsschritt 2040 (Total ohne Netzergänzungen und Ortsumfahrungen) 7'231 ***

Erweiterungen/Kapazitätsausbauten (Realisierungsschritte 2030 und 2040) 6'689 + 7'231 = 13'920 ***

*Kosten noch nicht bekannt. **Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Sied- lungsschwerpunkte erforderlich sind sowie Ortsumfahrungen. Projekte und Investitionsvolu- men sind noch nicht bestimmt. *** Exklusive Investitionen in Netzergänzungen und Ortsumfahrungen.

Für Projekte der Engpassbeseitigungen wurde im Rahmen des Bundesbeschlusses über den Gesamtkredit für den IF ein Verpflichtungskredit im Umfang vom 5,5 Milliarden Franken exklusive Mehrwertsteuer und Teuerung festgelegt. Deshalb wird bei den Engpassbeseitigungsprojekten neben dem Preisstand 2012 (inkl.

Mehrwertsteuer) in den Detailtabellen auch der Preisstand 2005 (exkl. Mehr- wertsteuer) aufgeführt. Zu beachten ist dabei, dass es sich bei diesen pro memoria Werten um den Gesamtbetrag für die einzelnen Projekte handelt. Projekte, für die bereits Mittel frei gegeben wurden, weisen teilweise bereits Ausgaben vor 2012 aus; diese Ausgaben sind im Finanzbedarf 2012–2020 nicht mehr erfasst. Weiter erfassen die Werte zum Preisstand 2012 für bereits laufende Engpassbeseitigungsprojekte die Ist-Werte (d.h. angepasste Kostenschätzungen, bzw. effektive Ausgaben). Aus diesen Gründen kann es bei der Umrechnung vom Preisstand 2005 (Gesamtbetrag) zum Preisstand 2012 bei einzelnen Projekten zu Abweichungen kommen.

2.4.5 Realisierungsschritt 2030

Der Realisierungsschritt 2030 umfasst Erweiterungsprojekte mit einem Investitions- volumen von knapp 6,7 Milliarden Franken. Diese Projekte erachtet der Bundesrat beim aktuellen Kenntnisstand als prioritär. Die Mittel für diese Projekte sind bis zum Jahr 2030 im Finanzbedarf berücksichtigt. Abbildung 36 Realisierungsschritt 2030 (Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteuer) Ralisierungsschritt 2030

Bereits beschlossen bis Antrag auf Mittelfreigabe Weitere Ausbauschritte Preisstand 2005 exkl.

MWSt (Gesamtbetrag

2010 (2014) bis 2030 Projekt)

Engpassbeseitigungen Raum Projekt GE Elargissement à 6 voies Perly - Bernex 523 430 GE Elargissement à 6 voies Bernex - Genève Aéroport 748 615 GE Elargissement à 6 voies Genève Aéroport - Le Vengeron 59 50 GE Elargissement à 6 voies Le Vengeron - Coppet 203 165 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 1 145 120 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 1, Besoins supplémentaires 48 40 VD Goulet d'étranglement de Crissier, Phase 2 146 120 BE 8-Spur-Ausbau Wankdorf - N6-Anschluss Schönbühl (ohne Anschluss Grauholz) 169 140 SO-AG 6-Spur-Ausbau Luterbach - Härkingen 800 660 SO-AG 6-Spurausbau Härkingen - Wiggertal 150 165 ZH Nordumfahrung Zürich 1'136 940 ZH Ausbau Zürich Nord - Flughafen 24 20 ZH 6/8-Spur-Ausbau Umfahrung Winterthur 451 370 ZH 4-Spur-Ausbau Winterthur Nord - Andelfingen 345 285 SG 3. Röhre Rosenbergtunnel 495 410 BS-BL STOT, Schwarzwaldtunnel - Hagnau, offene Linienführung (aktualisierte "alte" Variante) 1'107 915 LU-ZG Blegi - Rütihof 27 135

Total (Engpassbeseitigung) 1'458 1'252 3'866 6'576 5'580

Abweichung Projektplanwert zu Voranschlag/Finanzplan 113

Realisierungsschritt 2030 (Engpassbeseitigung) 6'689

Zusammenfassung Realisierungsschritt 2030 (Total) 6'689

Es handelt sich dabei um die Erweiterungsprojekte der Module 1 und 2 aus dem Programm zur Beseitigung von Engpässen im Nationalstrassennetz71. Mit diesen Projekten werden Engpässe schwergewichtig dort beseitigt, wo der Problemdruck am grössten ist.

71 Stand: Botschaft vom 26. Februar 2014. Basis für die Berechnungen war der Vernehmlas- sungsbericht vom 10. April 2013. Die Änderungen für die Botschaft bei den Projekten "Cris- sier" wurden nicht berücksichtigt. Sie sind im Gesamtkontext vernachlässigbar und ohne Auswirkungen auf die Grundaussagen.

2.4.6 Realisierungsschritt 2040 (erster Überblick)

Der Inhalt des Realisierungsschritts 2040 wird zu einem späteren Zeitpunkt festge- legt. Er hängt im Wesentlichen von der Entwicklung der Bedürfnisse und dem Planungsfortschritt der einzelnen Projekte ab. Trotzdem soll hier ein erster Über- blick zu aktuellen Planungen bzw. Überlegungen gegeben werden. Insgesamt be- steht für den Realisierungsschritt 2040 aufgrund des heutigen Kenntnisstandes ein Finanzbedarf von rund 7,2 Milliarden Franken (Preisstand 2012, inkl. Mehr- wertsteuer). Dabei ist jedoch zu beachten, dass die finanziellen Mittel für derzeit noch nicht beschlossene oder bekannte Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen, zur Erschliessung neuer Siedlungsschwerpunkte oder für Ortsumfahrun- gen erforderlich sind, in den 7,2 Milliarden Franken nicht berücksichtigt wurden. Dies führt dazu, dass der ausgewiesene Finanzbedarf für die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten aus heutiger Sicht in den 2030er Jahren nur vermeintlich ab- nimmt, da bspw. neu zu beschliessende Netzergänzungen hinzukommen dürften (siehe Ziffer 2.3.2.1). Abbildung 37 Realisierungsschritt 2040 (Erster Überblick) (Preisstand 2012, inkl. Mehrwertsteuer)

Realisierungsschritt 2040 Preisstand 2005 exkl.

MWSt (Gesamtbetrag

Projekt)

Engpassbeseitigungen Raum Projekt GE 6-Spur-Ausbau Coppet - Nyon 200 165 VD 6-Spur-Ausbau Villars-Ste.Croix - Cossonay 122 100 BE 6-Spur-Ausbau Schönbühl - Kirchberg 238 195 BE 6-Spur-Ausbau Wankdorf - Muri Var. B6 1'802 1'485 SO-AG 6-Spur-Ausbau Aarau Ost - Birrfeld 400 330 ZH 8-Spur-Ausbau Wettingen - Dietikon 258 215 ZH 6/8-Spur-Ausbau Westumfahrung Zürich 136 110 BS-BL 8-Spur-Ausbau Hagnau - Liestal 494 405 LU-ZG 6-Spur-Ausbau Buchrain - Rütihof 256 210 LU-ZG Ausbau Rotsee - Buchrain ("Ausbau Nord") 293 255 LU-ZG Bypass Luzern inkl. Ergänzung Süd 1'683 1'465 SH 2. Röhre Fäsenstaubtunnel Schaffhausen 364 300 TI 6-Spur-Ausbau Lugano Süd - Mendrisio, Variante 1-2 ridotta 985 810

Realisierungsschritt 2040 (Engpassbeseitigung) 7'231 6'045

Ortsumfahrungen, Netzergänzungen

Realisierungsschritt 2040 (Netzergänzungen, Ortsumfahrungen)** n.o.

Zusammenfassung

Realisierungsschritt 2040 (Total ohne Netzergänzungen und Ortsumfahrungen) 7'231 ***

** Netzergänzungen, die zur Beseitigung von Engpässen oder zur Erschliessung neuer Sied- lungsschwerpunkte erforderlich sind sowie Ortsumfahrungen. Projekte und Investitionsvolu- men sind noch nicht bestimmt. *** Exklusive Investitionen in Netzergänzungen und Ortsumfahrungen.

Für den Realisierungsschritt 2040 sind bereits vor 2030 finanzielle Mittel eingeplant. Dies soll die notwendigen Planungsarbeiten ermöglichen und auch sicherstellen, dass mit der Realisierung von ersten baureifen Projekten gegen Ende der 2020er Jahre begonnen werden könnte.

2.5 Agglomerationsprogramme

2.5.1 Agglomerationsprogramme als Instrumente einer

kohärenten Raumentwicklungs- und Verkehrspolitik Raum und Verkehr stehen in einer engen Wechselbeziehung. Einerseits beeinflusst die Raumstruktur die Wahl von Ziel, Route und Verkehrsmittel und somit auch das Verkehrsaufkommen. Andererseits wirkt der Verkehr als Treiber der Siedlungsent- wicklung. Das Verkehrsverhalten in ländlichen und urbanen Gebieten unterscheidet sich deutlich (siehe Ziffer 1.1.3). Auch die Auswirkungen des Ausbaus von Ver- kehrsinfrastrukturen unterscheiden sich je nach Raum und wirtschaftlichem Kontext stark. Zum Teil tragen sie zur Funktionsweise des Gesamtverkehrssystems und zur Wettbewerbsfähigkeit bei, zum Teil aber auch zur weiteren Zersiedlung und damit zum Verlust von Naturräumen und Kulturland, indem sie bei gleichem Zeitaufwand längere Reisedistanzen erlauben, was die verfügbaren Kapazitäten auf Strasse und Schiene über Gebühr beansprucht und wiederum zu Engpässen führt. Diese Nachtei- le können durch eine kohärente Raumentwicklungs- und Verkehrspolitik durchbro- chen werden. Sie soll die Bedürfnisse von Bevölkerung und Wirtschaft mit einem möglichst geringen Aufwand an Ressourcen – natürliche Lebensgrundlagen, Boden, Energie, Finanzen – befriedigen. Dabei stehen die beiden folgenden Stossrichtungen im Vordergrund: – Die Siedlungsentwicklung erfolgt konzentriert in den bereits urbanisierten und mit dem öffentlichen Verkehr gut erschlossenen Räumen. – Verkehrsangebot und -infrastruktur sowie Verkehrsfinanzierung werden auf die optimierte Siedlungsentwicklung ausgerichtet. Die Bearbeitung der oben genannten Stossrichtungen ist in Bezug auf die Thematik wie auf die föderale Struktur äusserst komplex. Hier haben sich die Agglomerati- onsprogramme als ausserordentlich effektives und effizientes Instrument erwiesen, das bewährte Instrumente wie die Sachplanung des Bundes oder die Richtplanung der Kantone ideal ergänzt. Sie ermöglichen eine koordinierte Entwicklung von Siedlung, Verkehr und Landschaft in den als Ballungszentren und Wirtschaftsmoto- ren der Schweiz primär betroffenen Agglomerationen zum Nutzen des gesamten Landes. Mit der Mitfinanzierung von Infrastrukturen des Agglomerationsverkehrs leistet der Bund einen Beitrag an Aufgaben, die die betroffenen Kantone und Ge- meinden nicht alleine erfüllen können und dämpft gleichzeitig die Verkehrsentwick-

lung auf den nationalen Verkehrsnetzen und damit den Druck auf den allein durch den Bund zu tragenden Erweiterungen und Kapazitätsausbauten im Nationalstras- sennetz. Als Voraussetzung verlangt der Bund mit dem Instrument der Agglomerati- onsprogramme eine umfassende Planung. Entsprechend den Bedürfnissen können die betroffenen Kantone und Gemeinden alle Aspekte der nachhaltigen Raument- wicklung bearbeiten. Die Mitfinanzierung durch den Bund setzt mindestens eine umfassende Behandlung der Themen Siedlung, Landschaft und Verkehr voraus. Einmal erarbeitete Programme sollen periodisch aktualisiert und optimiert werden.

Alle vier Jahre können die Agglomerationsprogramme zur Prüfung einer Mitfinan- zierung eingereicht werden. Die Programme werden aufgrund des Kosten-Nutzen- Verhältnisses und des Reifegrades überprüft und für darin enthaltene zentrale Infra- strukturmassnahmen wird nach einer strengen Priorisierung ein Beitragssatz von maximal 50 Prozent sowie ein maximaler Beitrag des Bundes festgesetzt. Auf dieser Basis wird dem Parlament ein Ausblick für die beiden kommenden Phasen dargelegt und die Freigabe der Bundesmittel für eine nächste Phase beantragt (siehe Abbil- dung 14). Um in den Genuss von Bundesgeldern zu kommen, verpflichten sich die beteiligten Kantone, Städte und Gemeinden nicht nur, ihren Teil an die vom Bund mitfinanzierten Massnahmen beizutragen, sondern auch dazu, kleinere Verkehrs- und insbesondere Siedlungsmassnahmen ohne finanzielle Beteiligung des Bundes zu realisieren. Das ARE begleitet die Umsetzung mit einem Projekt- und Wirkungs- controlling. Die Ergebnisse fliessen in die Beurteilung folgender Generationen von Agglomerationsprogrammen ein. Die positiven Wirkungen der Agglomerationsprogramme zeigen sich in mehreren Bereichen: – Agglomerationsprogramme entsprechen einem grossen Bedürfnis der Kanto- ne, Städte und Gemeinden: Bisher haben 49 der 55 Agglomerationen und Ein- zelstädte in 23 Kantonen ein Agglomerationsprogramm der 1. und/oder 2. Ge- neration erarbeitet und beim Bund zur Prüfung einer Mitfinanzierung eingereicht. Die Bundesbeiträge fliessen nicht nur in die grossen, sondern auch in die mittleren und kleineren Agglomerationen. – In sehr kurzer Zeit konnte in den Agglomerationen, als eng verzahnte und funktionale Räume, die interkommunale, interkantonale und sogar Landes- grenzen überschreitende Zusammenarbeit erheblich verbessert werden. – In der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung sind konkrete Auswirkungen zu erkennen (Massnahmen für eine Siedlungsentwicklung nach innen und gegen die Zersiedlung bzw. den fortlaufenden Verlust von Kulturland und Naturräu- men, Strassenausbauten, bzw. Förderung des öffentlichen Verkehrs und Lang- samverkehrs zur Entlastung nicht ausbaubarer Strassennetze).

2.5.2 Fortführung der Agglomerationsprogramme sicher-

stellen Sowohl für den Bund wie für die Kantone und Gemeinden sind die Agglomerations- programme zu einem wichtigen Instrument der Zusammenarbeit und der koordinier- ten Planung geworden. Mit dem NAF soll die Konsolidierung und Optimierung der Agglomerationsprogramme als wichtiger Pfeiler einer nachhaltigen Raumentwick- lung der Schweiz sichergestellt werden. Konkret sollen alle drei Pfeiler der Pro- gramme gestärkt werden: – Die aufgebauten Formen der Zusammenarbeit gilt es unter Wahrung der föderalen Kompetenzordnung zu festigen und zu optimieren. Viele Aufgaben, namentlich in der Raum- und Verkehrsplanung, lassen sich nicht mehr effektiv und effizient innerhalb der Gemeinde- und Kantonsgrenzen lösen, Bevölke- rung und Wirtschaft agieren in funktionalen Räumen wie z.B. die Agglomera- tionen, die weit über die institutionellen Grenzen hinausgehen.

– Die kohärente Planung von Siedlung, Landschaft und Verkehr soll periodisch aktualisiert, weiter optimiert und konsolidiert und damit eine noch weiter ver- besserte Abstimmung der verschiedenen Sektoralpolitiken bzw. Verkehrsmit- tel erreicht werden. Von den Herausforderungen über die Visionen, Strategien bis hin zur Umsetzung konkreter Massnahmen sollen alle Ebenen umfasst werden. – Die Sicherstellung der Mitfinanzierung durch den Bund über den NAF ent- spricht auch einem zukünftig bestehenden Bedarf und einem effektiven und ef- fizienten Mitteleinsatz. Der Beschluss zur Mitfinanzierung von Programmen und Massnahmen soll weiterhin das Parlament fällen.

2.6 Begründung und Bewertung der vorgeschlagenen

Lösung Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Mit dem NAF verfügt die nationale Strasseninfrastruktur über ein im Vergleich zur Bahninfrastruktur analoges Finanzierungsgefäss auf Verfassungsstufe. Eine kohä- rentere Planung und Finanzierung von Strasse und Schiene wird dadurch ermöglicht. Mit dem NAF wird grundsätzlich eine Lösung geschaffen, die sich im Bereich der Bahninfrastruktur bereits bewährt hat; dies obwohl jeder Fonds den finanzpoliti- schen Handlungsspielraum von Bundesrat und Parlament einschränkt. Gleichzeitig erfolgt die Finanzierung von Beiträgen an Massnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen unbefristet und weiterhin über einen Fonds.

Schliessung der Finanzierungslücke Ein Verzicht auf zusätzliche Einnahmen hätte zur Folge, dass die geplanten Ausga- ben der SFSV noch stärker gekürzt werden müssten. Indem die Finanzierungslücke durch verschiedene Massnahmen auf der Ausgaben- und der Einnahmeseite ge- schlossen werden soll, entsteht ein ausgewogenes Verhältnis. Trotz der Zweckbin- dung von Einnahmen aus der Automobilsteuer sowie Massnahmen auf der Ausga- benseite kann die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlages jedoch nicht verhindert werden. Die Erhöhung kann aber abgemildert werden, sodass sie massvoll ausfällt und die damit verbundenen negativen Nebeneffekte auf ein verträgliches Mass reduziert werden können. Ferner trägt das gewählte Vorgehen dem Umstand Rech- nung, dass kein Geld «auf Vorrat» beschafft werden soll.

Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstrasse Die Erweiterungen und Kapazitätsausbauten dienen dem Erhalt und der Verbesse- rung der Funktionalität des Nationalstrassennetzes. Mit gezielten Erweiterungen und Kapazitätsausbauten soll die Standortattraktivität der Schweiz gesichert und verbes- sert werden. In die Entscheidungen zu STEP Nationalstrasse wird künftig – wie dies bereits beim STEP der Bahn der Fall ist – auch das Parlament einbezogen. Die Umsetzung von STEP Nationalstrasse erfolgt in mehreren Ausbauschritten, sodass auf veränderte Rahmenbedingungen und neue Entwicklungen reagiert werden kann. Mit dem STEP Nationalstrassen als Instrument wird die langfristige Planung zusätz- lich unterstützt und in Verbindung mit dem unbefristeten NAF die langfristige

Planungs- und Finanzierungssicherheit erhöht. Der Bund kommuniziert mit dem STEP Nationalstrassen seine langfristige Strategie; gleichzeitig wird auch mit den einzelnen Ausbauschritten die konkrete Umsetzung dieser Strategie dargelegt. Gleichzeitig soll damit eine mit der Siedlungsplanung abgestimmte Gesamtver- kehrsplanung, die alle Verkehrsträger umfasst, gestärkt werden.

Agglomerationsprogramme Die Agglomerationen stehen auch künftig vor Herausforderungen, welche für die Lebensqualität ihrer Bewohnerinnen und Bewohner und nicht zuletzt auch für die Standortattraktivität des ganzen Landes von Bedeutung sind. Die Finanzierung der Agglomerationsprogramme und die damit verbundene Koordination innerhalb der Agglomerationen und zwischen den Verkehrsträgern haben sich bewährt. Sie tragen zur Verbesserung der Zusammenarbeit über Gemeinde-, Kantons- und teilweise sogar über Landesgrenzen hinaus und damit zur Findung und Umsetzung von effek- tiven und effizienten Lösungen bei. Mit dem NAF kann langfristig die Finanzierung und damit verbunden die Konsolidierung, Optimierung und den Bedürfnissen ent- sprechende Weiterentwicklungen der Agglomerationsprogramme sichergestellt werden.

2.7 Weitere untersuchte und verworfene Lösungsmög-

lichkeiten

2.7.1 Abschaffung der SFSV / weiterführende Vereinfa-

chung des Finanzierungssystems Variantenbeschrieb Das Hauptelement der nachfolgend beschriebenen Variante ist die Aufhebung der SFSV und damit einhergehend der Verzicht auf die Weiterführung der Zweckbin- dung der Hälfte der Mineralölsteuer (Grundsteuer) zugunsten der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr. Die übrigen Elemente der Vorlage bleiben unverändert. Mit dieser weiterführenden Vereinfachung wird das Ziel verfolgt, ein von vornher- ein im Gleichgewicht befindliches Finanzierungssystem aufzubauen. Der Aus- gleichsmechanismus zwischen NAF und SFSVNEU wird damit unnötig. Die Mittel des Fonds können nicht in den Bundeshaushalt zurückfliessen, sondern bleiben ihrem Zweck bzw. dem NAF jederzeit vollumfänglich erhalten. Wie auch bei den vorstehend beschriebenen Varianten werden die Beiträge an die Kantone sowie alle übrigen Beiträge der bisherigen SFSV verfassungsrechtlich72 gesichert und weiter im bisherigen Umfang ausgerichtet Die dafür nötigen Mittel stehen dem Bundeshaushalt aus der Aufhebung der Zweckbindung der Mineralöl- steuern (Grundsteuer) zur Verfügung. Dem NAF werden auch bei dieser Variante die Nationalstrassen und die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen übertragen. Zusätzlich werden die Einlagen in den BIF über den Fonds finanziert.

72 Siehe Anhang IX

Zu diesem Zweck wird die Mineralölsteuer dauerhaft gesenkt und der in den Fonds fliessende Mineralölsteuerzuschlag entsprechend erhöht73. Die Abgabebelastung der Treibstoffe bleibt insgesamt unverändert. Abbildung 38

Finanzielle Auswirkungen Mit der Aufhebung der SFSV fallen zulasten des allgemeinen Bundeshaushaltes zusätzliche Aufwendungen an. Durch die damit verbundene Aufhebung der Zweck- bindung erhält dieser indes auch die dafür nötigen finanziellen Mittel zugewiesen. Die Mehrbelastung des NAF durch die Beiträge an den BIF wird über eine Erhö- hung des Mineralölsteuerzuschlages aufgefangen. Die mit dieser Entflechtung verbundenen Entlastungen und Belastungen sollen für beide Seiten – allgemeiner Bundeshaushalt und NAF – insgesamt neutral ausfallen. Durch den Wegfall des Ausgleichsmechanismus ist zudem sichergestellt, dass die dem NAF zugewiesenen Mittel ausschliesslich für die Fondszwecke zur Verfügung stehen. Beurteilung Mit der Schaffung des NAF, welcher über auf Verfassungsstufe zweckgebundene Einnahmen verfügt, wird der weitaus grösste Teil der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr künftig aus einem geschlossenen Finanzierungssystem finanziert, das insbesondere auch Reserven zum Ausgleich von Schwankungen bei den Ausgaben bilden kann. Für die sich dynamisch entwickeln-

73 Der genaue Betrag würde im Zeitpunkt der Erstellung der Botschaft aufgrund aktueller Einnahmen- und Ausgabenprognosen berechnet.

den Ausgaben für die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfra- struktur in Städten und Agglomerationen oder zur Engpassbeseitigung im National- strassennetz ist dies von grosser Bedeutung. Die berechenbare Entwicklung der Einlagen in den BIF (festgelegter Prozentsatz der Einnahmen und indexierter Maxi- malbetrag) werden durch entsprechende Mehreinnahmen des NAF abgesichert. Diese Mehreinnahmen bleiben auch nach Auslaufen der Beiträge an den BIF im NAF gesichert. Die neu über die Bundesrechnung zu finanzierenden Aufgaben zeichnen sich wie die Einlagen in den BIF durch eine berechenbare Ausgabenentwicklung aus. So besteht z.B. bei gewissen Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs ein Ab- baupfad, die nicht werkgebundenen Beiträge sind an die Einnahmeentwicklung der Mineralölsteuern gekoppelt und die restlichen Aufgaben wachsen in der Regel mit der Teuerung. Sie unterscheiden sich letztlich nicht von anderen Bundesaufgaben, welche nicht über eine Zweckbindung bzw. eine Spezialfinanzierung verfügen. Zudem ist in Rechnung zu stellen, dass Erhöhungen des Mineralölsteuerzuschlags aufgrund des damit verbundenen Nachfragerückgangs einen negativen Effekt auf die Einnahmen aus der Mineralölsteuer (Grundsteuer) haben können. Die SFSV hatte historisch gesehen den Zweck, die Verwendung der zweckgebunde- nen Einnahmen für die in Artikel 86 BV definierten Aufgaben abzusichern. Dies war insbesondere in den Anfängen der Strassenfinanzierung auf Bundesebene, die im Wesentlichen mit dem Aufbau des Nationalstrassennetzes anlief, von Bedeutung. Auch später, insbesondere bei der Erweiterung der Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr (z.B. NEAT-Viertel oder die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglome- rationen), hat die SFSV gute Dienste geleistet. Der mit ihr verbundene Finanzie- rungsmechanismus mit der verfassungsmässig festgelegten Zweckbindung der Einnahmen hat sich grundsätzlich bewährt. Die SFSV ist aus diesem Grund politisch gut verankert und geniesst eine hohe Akzeptanz. Der vorstehend beschriebene Lösungsansatz wurde aus diesem Grund nicht weiter verfolgt. Allerdings würde die Aufhebung der SFSV es ermöglichen, die Finanzierung der Aufwendungen und Aufgaben im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr unter Wahrung der heutigen

Besitzstände zu vereinfachen. Deshalb lädt der Bundesrat die Vernehmlasser dazu ein, sich auch zu dieser Variante zu äussern.

2.7.2 Verzicht auf weitere zusätzliche Einnahmen verbun-

den mit weitergehenden Ausgabenkürzungen Ein Verzicht auf zusätzliche Einnahmen bzw. eine geringere Erhöhung des Mineral- ölsteuerzuschlages (gemäss Haupt- bzw. Nebenvariante) hätte zur Folge, dass die Ausgaben der SFSV noch stärker gekürzt werden müssten. Hauptsächlich davon betroffen wären unter der neuen Finanzarchitektur die eingeplanten Ausgaben für die Nationalstrassen und die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen, was angesichts ihrer Bedeutung für das Schweizer Verkehrssystem und die Standortattraktivität der Schweiz nicht vertretbar wäre. Würde beispielsweise der Mineralölsteuerzuschlag nur um 7 und nicht wie in der Hauptvariante vorgeschlagen um 15 Rappen pro Liter erhöht, könnte die sich ab- zeichnende Finanzierungslücke nicht geschlossen werden.

Dem NAF fehlten Einnahmen von rund 40074 Millionen Franken pro Jahr (Mittel- wert 2017–2030). Diese müssten auf der Ausgabenseite kompensiert werden und würden sowohl bei den Nationalstrassen als auch bei den Beiträgen an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen zu Kürzungen führen. Unter der Annahme, dass diese Kürzungen anteilsmässig zu den Ausgaben erfolgten, bedeutete dies für die Nationalstrassen Einsparungen von rund

360 Millionen Franken pro Jahr und bei den Beiträgen an Massnahmen zur Verbes-

serung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen von rund 40 Millionen Franken pro Jahr (Mittelwerte 2017–2030). Insbesondere bei den Nationalstrassen ist zu beachten, dass der künftige Finanzbe- darf hauptsächlich durch die bereits bestehende Infrastruktur bestimmt wird. Wei- tergehende Ausgabenkürzungen bei Betrieb, Unterhalt und Anpassungen sind nicht zielführend, da sie unmittelbar die Leistungsfähigkeit, die Sicherheit und die Ver- träglichkeit negativ beeinflussen und dadurch mittel- bis langfristig ein wachsender Schaden an der Infrastruktur entstehen würde. Dies bedeutet, dass bei der Netzfer- tigstellung und den Erweiterungen und Kapazitätsausbauten zusätzliche Einsparun- gen bzw. zeitliche Verschiebungen und Erstreckungen nötig wären. Die genannten Einsparungen von rund 360 Millionen Franken pro Jahr entsprechen beispielsweise in etwa den geplanten jährlichen Ausgaben für die Netzfertigstellung (Mittelwert 2017–2030 rund 370 Mio. Fr., nominal). Müsste man 360 Millionen Franken pro Jahr einsparen, könnte dies mit einem Verzicht auf die Netzfertigstellung erfolgen. Wenn auf die Netzfertigstellung nicht gänzlich verzichtet werden sollte, könnte diese zeitlich erstreckt werden. Sie würde sich somit entsprechend verzögern. Zum Erreichen der 360 Millionen Franken wären dann jedoch weitere Einsparungen nötig. Würden sie bei den Erweiterungen und Kapazitätsausbauten vorgenommen, könnten die notwendigen Investitionen in den Erhalt der Funktionalität nicht erfol- gen bzw. die Projekte zur Engpassbeseitigung würden sich zeitlich stark verzögern. Der Finanzbedarf für Erweiterungen und Kapazitätsausbauten beträgt jährlich rund

610 Millionen Franken (Mittelwert 2017–2030, nominal). Den Fehlbetrag hier

einzusparen, würde bedeuten, diese Ausgaben um mehr als die Hälfte zu reduzieren. Ein Verzicht bzw. eine Verzögerung bei den Erweiterungen und Kapazitätsausbau- ten ist jedoch nicht vertretbar und mit negativen Folgen verbunden, weil damit längerfristig die Funktionalität der Nationalstrassen stark beeinträchtigen würde, was wiederum zu negativen Auswirkungen auf das untergeordnete Strassennetz bzw. alle Verkehrsnetzen führte. Würden die Einsparungen bei den Anpassungen vorgenom- men, hätte dies zur Folge, dass die Erfüllung der Vorgaben aus Gesetzen, Richtlinien und Normen nicht wie geplant vorgenommen werden könnte. Insbesondere die Umsetzung der Vorgaben zu Lärmschutz, zum Schutz vor Störfällen und zum Ge- wässerschutz, aber auch die Erhöhung der Tunnelsicherheit oder die Projekte zur Umnutzung von Pannenstreifen könnten erst verspätet erfolgen. Die Ausgaben (nominal) für die Jahre 2017–2030 für die Anpassungen betragen rund 530 Millio- nen Franken pro Jahr. Auch bei den Beiträgen an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen wären rund 40 Millionen Franken pro Jahr (Mittel- werte 2017–2030) einzusparen. Im Hinblick auf den geschilderten Problemdruck, insbesondere in den Agglomerationen (siehe Ziffer 2.3.2.2) wären auch hier auf- grund von weiteren Verzögerungen massive negative Auswirkungen zu gewärtigen.

74 Inklusive Teuerungsausgleich auf Einnahmen aus dem Mineralölsteuerzuschlag.

Angesichts der Bedeutung der Verkehrsinfrastrukturen für eine prosperierende Volkswirtschaft ist davon auszugehen, dass Friktionen auf dem gesamten Verkehrs- netz bei fehlenden Massnahmen infolge ausbleibender Einnahmen zu negativen Auswirkungen für die Volkswirtschaft führten.

2.7.3 Benutzungsgebühren

Im Schweizer Kontext ist primär zwischen Objektgebühren für die Benutzung eines bestimmten Objektes (z.B. Brücke oder Tunnel) und flächigen Gebühren, welche für die Fahrt in bzw. innerhalb eines bestimmten Perimeters (z.B. in einer Agglomerati- on) oder auf einem bestimmten Netz (z.B. auf dem Nationalstrassennetz) erhoben werden, zu unterscheiden75.

Objektgebühren Eine Strassenbenutzungsgebühr im Sinne einer Objektgebühr könnte gestützt auf Artikel 82 Absatz 3 BV von der Bundesversammlung bewilligt werden. Mittels Objektgebühren können unterschiedliche Ziele avisiert werden. Primär sind dies die Steuerung der Nachfrage und die effizientere Nutzung der vorhandenen Infrastrukturen oder die Finanzierung der entsprechenden Infrastrukturen durch die verursachergerechte Beteiligung der Strassenbenutzer. Objektgebühren sind – auch wenn sie tendenziell zur Finanzierung beitragen könn- ten – mit zahlreichen gewichtigen Nachteilen (bspw. Verlagerungseffekte und Umwegverkehr) verbunden, die mit der Höhe der Objektgebühr – in der Tendenz – zunehmen. Auf die Weiterverfolgung dieses Lösungsansatzes wurde daher verzich- tet.

Flächige Gebühren (Road Pricing / Mobility Pricing) In der Botschaft vom 25. Januar 201276 zur Legislaturplanung 2011–2015 sieht der Bundesrat unter Ziel 21 die Erarbeitung eines Konzeptberichts «Mobility Pricing» vor. Ein Systemwechsel erfordert jedoch umfangreiche Vorbereitungsarbeiten mit einer entsprechend langen Vorlaufzeit, sodass diese Massnahme zur Schliessung der sich abzeichnenden Finanzierungslücke nicht rechtzeitig zur Verfügung stehen würde. Auf die Weiterverfolgung dieses Lösungsansatzes im vorliegenden Zusam- menhang wurde daher verzichtet.

2.7.4 «Public-Private-Partnership (PPP)»

Neben einer rein staatlichen Finanzierung steht grundsätzlich der Einbezug einer privaten Finanzierung als Alternative zur Wahl. Seit längerem wird der Begriff «Public-Private-Partnership» (PPP) verwendet, wenn es darum geht, öffentliche Aufgaben durch Private zu finanzieren oder zu erfüllen. Das Konzept von PPP kann unterschiedliche Ausgestaltungen annehmen. Bezüglich eines PPP für nationale

75 ASTRA, Auslegeordnung Strassenbenutzungsgebühren - In Erfüllung des Auftrages aus der Bundesratssitzung vom 27. Juni 2012, Beilage zum erläuternden Bericht zur Änderung des Bundesgesetzes über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet (Sanierung Gotthard- Strassentunnel), 2012.

76 BBl 2012 481

Verkehrsinfrastrukturen hat sich der Bundesrat bereits mehrmals geäussert (z.B. in seinen Antworten auf die Interpellationen 97.3604 Kofmel, 05.3603 Pfisterer,

10.3568 Reymond oder 12.3121 Schneider–Schneiter sowie auf das Postulat

12.3635 Bischof). Ferner hat er sich in seinem Bericht zur Sanierung des Gotthard- Strassentunnels77 ebenfalls eingehend mit der Frage einer (Mit–)Finanzierung einer zweiten Tunnelröhre durch den Gotthard durch Dritte befasst. Der Bundesrat kommt zum Schluss, dass eine PPP-Lösung für den Bereich der nationalen Verkehrsinfra- strukturen nicht geeignet ist. Zwar gelten PPP-Modelle als wettbewerbsfreundlich, allerdings bestehen die Vorteile für den Staat nur bis zum Vertragsabschluss. Ab diesem Zeitpunkt hat der Vertragsnehmer über viele Jahre eine starke Position bzw. ein Monopol. Der Staat kann dann nur noch im Rahmen des abgeschlossenen Ver- trages frei über das verkehrspolitische Regime entscheiden. Zudem können sich die öffentlichen Haushalte der Schweiz verglichen mit privaten Geldgebern in der Regel günstiger finanzieren. Ferner trägt der Staat letztendlich immer das Restrisiko, weil er aufgrund von übergeordneten Interessen den Betrieb der betroffenen Infrastruktur bei einem Ausfall der PPP-Gesellschaft sicherstellen muss. Zudem ist PPP insbe- sondere dann ungeeignet, wenn Überschneidungen der privaten und der öffentlichen Verantwortlichkeit nicht ausgeschlossen werden können (z.B. bei der Finanzierung einzelner Netzteile im Eisenbahn- und im Nationalstrassennetz). Schliesslich ist zu erwähnen, dass auch eine PPP-Lösung finanziert bzw. der private Investor entschädigt werden muss (durch Benutzergebühren, Beiträge der öffentli- chen Hand). Das heisst, dass auch über eine PPP-Lösung längerfristig die Strassen- benutzenden höhere Beiträge leisten müssten. Da der Bund mit den aktuellen Finan- zierungsquellen über ein geeignetes Finanzierungsinstrument verfügt, erübrigt sich deshalb eine PPP-Lösung, und auf die Weiterverfolgung dieses Lösungsansatzes wurde daher vorliegend verzichtet.

2.8 Umsetzung

2.8.1 Umsetzung im Vollzug

Mit der Vorlage sind Anpassungen auf Verfassungs- und Gesetzesstufe verbunden. Der Inhalt des ersten Ausbauschrittes (siehe Ziffer 2.4.5 wird in separaten Bundes- beschlüssen, welche teilweise unabhängig von dieser Vorlage gefällt wurden bzw. werden, festgelegt.

Im Verlauf der weiteren Umsetzung werden neue Bundesbeschlüsse für die jeweili- gen Ausbauschritte erforderlich sein. Alle vier Jahre bedarf es zudem eines Zah- lungsrahmens für Betrieb, Unterhalt und Anpassung der Nationalstrassen.

77 Sanierung des Gotthard-Strassentunnels; Bericht des Bundesrates in Erfüllung des Postulates 09.3000, der Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen des Ständerates vom 12. Januar 2009, 2010.

2.8.2 Verantwortlichkeiten

Die Vorlage hat keinen Einfluss auf die Verantwortlichkeiten und Kompetenzen von Bund und Kantonen.

2.9 Erledigung parlamentarischer Vorstösse

Mit der vorliegenden Vorlage werden die Forderungen des parlamentarischen Vor- stosses erfüllt: – 2009 P 09.3448 Überblick über die Umsetzung der Verkehrsprojekte (N 25.9.09, Häberli-Koller) – 2012 M 12.3329 Strategisches Entwicklungsprogramm für die Strasseninfra- struktur (N 31.5.12, Kommission für Verkehr und Fernmeldewesen NR 12.018; S 20.9.12)

3 Erläuterungen zu einzelnen Artikeln

3.1 Bundesbeschluss über die Schaffung eines National-

strassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds Bundesverfassung Allgemeines Die heute geltende Regelung von Artikel 86 BV vermag aus systematischen Überle- gungen nicht vollumfänglich zu befriedigen. Die Bundesverfassung sieht nach dem 2. Titel, welcher die Grundrechte, die Bürgerrechte und die Sozialziele regelt, im 3. Titel Bestimmungen zum Verhältnis von Bund und Kantonen (1. Kapitel: Art. 42 bis 53), zu den Zuständigkeiten des Bundes (2. Kapitel: Art. 54 bis 125) und über die Finanzordnung (3. Kapitel: Art. 126 bis 135) vor. Im Kapitel über die Finanzord- nung werden neben der Haushaltführung und den Grundsätzen der Besteuerung die bundesrechtlichen Kompetenzen zur Steuererhebung statuiert (Direkte Bundessteu- er, Mehrwertsteuer, Stempelsteuer, Verrechnungssteuer). In diesem Kapitel werden zudem die besonderen Verbrauchssteuern geregelt, welche der Bund bei Tabak, gebrannten Wassern, Bier, Automobilen, Erdöl und Treibstoffen erheben kann. Ferner wird festgelegt, dass der Bund das Recht hat, einen Zuschlag auf Treibstoffen – den Mineralölsteuerzuschlag – zu erheben. Dieser Systematik sollte bei Änderun- gen der Verfassung grundsätzlich gefolgt werden.

Die heutige Regelung mit Abgabeerhebungskompetenzen des Bundes in den gelten- den Artikel 85 und 86 BV folgt nicht dieser Systematik. Anders als in der Systema- tik der Bundesverfassung eigentlich vorgesehen, regeln diese Bestimmungen die Kompetenz des Bundes, eine Verbrauchsteuer (Mineralölsteuer) auf Treibstoffen und einen Zuschlag zu erheben, obwohl diese Kompetenz bereits bei den Finanzord- nungsbestimmungen in Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe e und Absatz 2 BV geregelt ist. Artikel 86 Absatz 4 BV ist allerdings mit der Vorgabe verbunden, dass der Zuschlag erst erhoben werden kann, wenn die Mittel für die Aufgaben und Aufwen- dungen nicht ausreichen.

Diese Kompetenzen sollen künftig nur noch einmal in der Verfassung geregelt werden und zwar systematisch korrekt bei den Bestimmungen zur Finanzordnung. Im Rahmen der formellen Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 wurden in Hinsicht auf spätere Revisionen bei der Systematik Kompromisse gemacht. Nun ergibt sich die Gelegenheit, die Systematik der Bundesverfassung besser zu berück- sichtigen.

Art. 85a Abgabe für die Benützung der Nationalstrassen Die Abgabe für die Benützung der Nationalstrassen (Autobahnvignette) ist heute in Absatz 2 von Artikel 86 geregelt. Aus systematischen Gründen wird diese Regelung dort herausgenommen und erhält einen eigenen Artikel. In materieller Hinsicht ist damit keine Änderung verbunden.

Art. 86 Verwendung von Abgaben für Aufgaben und Aufwendungen im Zusam- menhang mit dem Strassenverkehr Diese Bestimmung erfährt eine Totalrevision.

Abs. 1 und 2 Hier wird der Nationalstrassen- und Agglomerationsverkehrs-Fonds (NAF) geschaf- fen und es werden dessen Aufgaben und Finanzierungsquellen aufgezählt (siehe Ziffer 2.2). Die Zweckbindung und die Verwendung der Mittel werden grundsätz- lich auf Verfassungsstufe bestimmt. Die zweckgebundenen Mittel sollen nicht für andere als in der Verfassung aufgelistete Zwecke eingesetzt werden können. Die Aufgaben, für welche die Mittel zweckgebunden werden, sollen daher abschliessend bestimmt werden; die zweckgebundenen Mittel selber hingegen nicht. Die Regelung in Buchstabe e lässt den notwendigen Spielraum, um dem Gesetzgeber weitere Zweckbindungen zu ermöglichen. Die Bestimmung stellt aber ausreichend klar, dass Mittel, die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr stehen, nur mittels eines referendumspflichtigen Erlasses für diese Zwecke eingesetzt werden können (wie z.B. die Erträge aus den Sanktionen aus der CO2-Abgabe, die heute für den Infra- strukturfonds vorgesehen sind). Neue Mittel, die bisher nicht dem Strassenverkehr zur Verfügung stehen, sind: – die neu einzuführende Abgabe für Fahrzeuge mit nicht fossilen Antriebstech- niken (Buchstabe d; siehe Ziffer 2.3.5.4). Das Ausführungsgesetz wird die de- taillierten Bestimmungen enthalten, welche Fahrzeugkategorien und Antriebs- techniken der Abgabe unterstellt werden. – die Automobilsteuer (Buchstabe c; siehe Ziffer 2.3.5.3). Die Hauptvariante sieht höchstens zwei Drittel Automobilsteuer sowie die Er- höhung des Mineralölsteuerzuschlags um 15 Rappen pro Liter auf neu 45 Rappen pro Liter vor. Mit der Einfügung «höchstens» wurde – analog zu den LSVA-Erträgen bei FABI – bei der Automobilsteuer ein haushaltspolitischer Spielraum gewahrt.

Die Nebenvariante beinhaltet die Verwendung der Automobilsteuer zu 100% oder Teilen davon sowie die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 12 Rappen pro Liter auf neu 42 Rappen pro Liter.

Abs. 3 und 4 Die Finanzierung der Nationalstrassen und des Agglomerationsverkehrs erfolgt neu über den NAF. Die verbleibenden Aufgaben nach dem bisherigen Absatz 3 bleiben bestehen und werden alleine über den zweckgebundenen Anteil an der Mineral- ölsteuer (Grundsteuer) finanziert. An der Zweckbindung dieser Mittel soll weiterhin festgehalten werden, dementsprechend bleibt die SFSV weiterhin bestehen. Die SFSV hat heute einen hohen Bekanntheitsgrad, weshalb die Spezialfinanzierung in dieser Bestimmung erwähnt wird. Weiter sollen mit diesen Mitteln die «Forschung und Verwaltung» finanziert wer- den. Diese Aufgaben waren bereits bisher Bestandteil der SFSV, aber lediglich im MinVG erwähnt. Da die Aufgaben in der Verfassung abschliessend aufgezählt sein sollen, werden «Forschung und Verwaltung» neu aufgeführt.

Abs. 5 Diese Bestimmung bildet die Grundlage für einen gegenseitigen Ausgleichsmecha- nismus zwischen den Rückstellungen der SFSVNEU und den Reserven des NAF. Die Mittel aus dem NAF fliessen in den Bundeshaushalt und werden dann für die Auf- gaben nach Absatz 4 verwendet (Bst. a). Die Mittel, welche aus der SFSVNEU in den Fonds fliessen können, werden diesem direkt aus dem Bundeshaushalt zugewiesen (Bst. b).

Art. 87 Sachüberschrift Betrifft nur den französischen Text. Dieser wird der deutschen und italienischen Fassung angepasst.

Art. 87b Verwendung von Abgaben für den Luftverkehr Die bisherige Bestimmung von Artikel 86 Absatz 3bis BV über den Luftverkehr wird hierher verschoben. In den Artikeln 85, 85a und 86 BV wird der Strassenverkehr geregelt, in Artikel 87a die Eisenbahn und der Flugbereich neu in Artikel 87b. In materieller Hinsicht ergeben sich keine Änderungen. Die zusätzliche Voraussetzung für die Erhebung eines Zuschlags – wenn die Mittel nicht ausreichen – ist nicht hier, sondern systematisch in Artikel 131 BV zu integrieren.

Der heutige Absatz 2 beinhaltet eine Kompetenz zur Erhebung eines Zuschlags auf die Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen. Daran ändert die neue Regelung grund-

sätzlich nichts. Es findet aber eine Entflechtung zwischen Flugtreibstoffen und den anderen Treibstoffen statt. Da der Zuschlag auf allen Treibstoffen ausser den Flug- treibstoffen zwingend für die Alimentierung des NAF notwendig ist, sind fehlende Mittel keine Voraussetzung mehr für die Erhebung des Zuschlags. Demgegenüber wird die heute geltende Regelung des Mineralölsteuerzuschlags für die Flugtreib- stoffe (Erhebung des Zuschlags, wenn die Mittel nicht ausreichen) übernommen. Sie erfährt somit keine Änderung. In Absatz 2 Buchstabe b wird neu die Kompetenz zur Erhebung einer Abgabe für «Elektro-Automobile» geschaffen. Im Zuge der technologischen Entwicklungen ist künftig mit einem wachsenden Anteil von Fahrzeugen mit alternativen Antriebs- energien, insbesondere Elektrizität, zu rechnen. «Elektro-Automobile» entrichten heute keine zu den Mineralölsteuern äquivalenten Abgaben. Gleichzeitig werden sie heute von der Automobilsteuer befreit. Diese Fahrzeugkategorie beteiligt sich nicht oder nur in einem geringen Ausmass an der Finanzierung der Strasseninfrastruktur. Neu sollen daher ab 2020 auch die «Elektro-Automobile» einer Abgabe unterstellt werden (siehe Ziffer 2.3.5.4). Das dazu erforderliche Ausführungsgesetz wird die Detailbestimmungen beinhalten, u.a. auch, welche Fahrzeugkategorien und An- triebsarten einer pauschalen Abgabe unterliegen.

Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2 Sofern der direkte Gegenvorschlag zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Ver- kehr» angenommen wird, muss diese Regelung hier auf die neuen Bestimmungen angepasst werden. Materiell im Hinblick auf den Umfang der Mittel, welche der Bundesrat als Einlage in den BIF78 vorsehen kann, ändert sich nichts. Die Höhe der Mittel berechnet sich wie bisher vorgesehen aus maximal 9 Prozent des Reinertrages der zweckgebundenen Verbrauchssteuer nach Artikel 86 Absatz 2 Buchstabe a und Absatz 4 BV. Hingegen wird eine allfällige Einlage in den BIF künftig einzig aus der Verbrauchssteuer, also über die verbleibende SFSV, finanziert. Der Mineral- ölsteuerzuschlag fliesst vollumfänglich in den NAF und ist – ausgenommen beim Reserveausgleich – ganz für den NAF reserviert.

3.2 Bundesgesetz über den Fonds für die Nationalstras-

sen und den Agglomerationsverkehr Art. 1 Fonds Abs. 1 Der Fonds für die Finanzierung der Nationalstrassen und des Agglomerationsver- kehrs ist als rechtlich unselbstständiger Fonds mit eigener Rechnung konzipiert. Das Gesetz regelt die Einlage und die Entnahme der Mittel sowie die weiteren Einzelhei- ten des Fonds. Die Rechtsgrundlage für die über den Fonds zu finanzierenden Auf- gaben findet sich im Bundesgesetz vom 22. März 198579 über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe (MinVG).

78 Artikel 87a Absatz 2 nBV: Die Eisenbahninfrastruktur wird über einen Fonds finanziert [...], siehe Anhang VI. 79 SR 725.116.2

Abs. 2 Diese Bestimmung stellt den Bezug zum FHG her.

Art. 2 Zweck Diese Bestimmung stammt ursprünglich aus dem IFG (Art. 4). Im Hinblick auf die prognostizierte weitere Verkehrszunahme ist der Ausbau der Verkehrsinfrastruktu- ren zwar unerlässlich, dieser Ausbau muss vermehrt zwischen den Verkehrsträgern koordiniert und besser auf die gewünschte Siedlungsentwicklung abgestimmt wer- den. Mit dazu gehört die Prüfung von Alternativen zu einem Ausbau der Verkehrs- infrastrukturen und, insbesondere vor dem Hintergrund der zunehmend knapper werdenden Finanzmittel, der Finanzierbarkeit. Wird diesen Erfordernissen nicht Rechnung getragen, droht ein ineffizienter Einsatz der Mittel. Im Rahmen der Erar- beitung des IFG hatte das Parlament einen Zweckartikel verankert, welche den Anforderungen nach optimaler Koordination der Verkehrsträger und der Abstim- mung des Ausbaus der Verkehrsinfrastruktur auf die Siedlungsentwicklung Rech- nung trägt. Mit der Überführung dieses Zweckartikels in das Gesetz wird einerseits die Verpflichtung gewahrt, diesen Grundsätzen zu folgen, andererseits aber auch explizit zum Ausdruck gebracht, dass sich der Gesetzgeber der anstehenden Heraus- forderungen bewusst ist.

Art. 3 Fondsrechnung Abs. 1 Die Ausgestaltung der Fondsrechnung richtet sich nach bewährten Mustern, wie sie heute bereits im Infrastrukturfonds und im FinöV-Fonds Anwendung findet. Die Fondsrechnung besteht aus Erfolgsrechnung und Bilanz. Der Inhalt dieser beiden Rechnungen ist in den Absätzen 2 und 3 vollständig aufgeführt.

Abs. 2 Auf der Ertragsseite werden in der Erfolgsrechnung die unter Buchstabe a aufge- führten Positionen ausgewiesen. Es handelt sich hier um die unter Artikel 86 Absatz

2 BV aufgeführten und dem Fonds zugewiesenen Mittel (Ziff. 1), um die Einlagen

aus den allfälligen Ausgleichszahlungen aus der Rückstellung der SFSVNEU in den Fonds (Ziff. 2; zum Reservenausgleich, dessen Grundlage Art. 86 Abs. 5 BV bildet vgl. die Ausführungen zu Art. 9 Abs. 2 NAFG bzw. Art. 4 Abs. 6 MinVG), um die Aktivierung der Nationalstrassen im Bau und der Darlehen für Schienenprojekte des Agglomerationsverkehrs (Ziff. 3 und 4) sowie um Einnahmen, die das ASTRA im Zusammenhang mit dem Nationalstrassenbetrieb erwirtschaftet. Im Vordergrund stehen hier insbesondere Einnahmen aus der Nutzung des Areals im Eigentum der Nationalstrasse durch Dritte, wie z. B. die Vermietung von Standplätzen für Mobil- funkantennen, Imbissstandplätzen auf Rastplätzen sowie Leerrohren für das Verle- gen von Leitungen (Ziff. 5). Auf der Aufwandseite werden die Ausgaben für die Erfüllung der durch den Fonds finanzierten Aufgaben (Nationalstrassen und Agglo- merationsverkehr) verbucht (Ziff. 1). Weitere Aufwandpositionen sind die Wertbe- richtigung der Nationalstrassen im Bau und der Darlehen für Schienenprojekte des

Agglomerationsverkehrs (Ziff. 2) sowie als Gegenpol zu Buchstabe a Ziffer 2 die allfälligen Reservenausgleichszahlungen vom Fonds in die SFSVNEU (Ziff. 3).

Art. 4 Einlagen Die Bundesverfassung legt in Artikel 86 Absatz 2 fest, welche Mittel dem Fonds zuzuweisen sind. Die Beantragung dieser Mittel erfolgt im Rahmen der Finanzpla- nung des Bundes und der Voranschläge durch den Bundesrat.

Art. 5 Entnahmen Abs. 1 Die Bundesversammlung legt die Entnahme von Mitteln aus dem Fonds mit einfa- chem Bundesbeschluss fest. Dieser gliedert sich in die Entnahmen für die National- strassen sowie für die Beiträge an den Agglomerationsverkehr. Die Entnahmen für die Nationalstrassen gliedern sich weiter in die Bereiche Betrieb, Unterhalt und Ausbau im Sinne von Anpassungen (gemeint sind hier die Anpassung der National- strasseninfrastruktur an die Normkonformität wie z. B. der Bau von Lärmschutz- wänden zur Erfüllung der Lärmschutzvorschriften oder kleinere bauliche Anpassun- gen wie z. B. die Umgestaltung von Anschlüssen), die Ausbauschritte (gemeint ist hier der Kapazitätsausbau wie z. B. der Neubau von einzelnen Streckenabschnitten oder die Erweiterung von bestehenden Abschnitten mit weiteren Fahrspuren) und grössere Vorhaben im bestehenden Nationalstrassennetz sowie die Fertigstellung des beschlossenen Nationalstrassennetzes.

Abs. 2 Die Vernachlässigung von Betrieb und Unterhalt führt zu Einbussen bei der Be- triebsbereitschaft und der Sicherheit und ist mit hohen Folgekosten verbunden. Mit der vorliegenden Bestimmung soll sichergestellt werden, dass die Substanzerhaltung (Betrieb und Unterhalt) des bestehenden Nationalstrassennetzes gegenüber den Anpassungen und den Ausbauschritten priorisiert wird.

Abs. 3 Dieser Absatz wurde in Analogie zum BIFG eingefügt. Im Bereich des Eisenbahn- baus hat sich diese Bestimmung bewährt, weshalb sie auch im Zusammenhang mit dem Nationalstrassenbau, der mit ähnlichen Unsicherheiten behaftet ist und daher ebenfalls eine gewisse Flexibilität im Bereich der verfügbaren Mittel benötigt, übernommen werden soll.

Art. 6 Zahlungsrahmen Die Zahlungsrahmen umfassen jeweils vier Jahre. Gestützt auf die einzelnen Zah- lungsrahmen beschliesst das Parlament jährlich die erforderlichen Voranschlagskre- dite.

Art. 7 Verpflichtungskredite Abs. 1 Damit über das laufende Jahr hinaus wirkende finanzielle Verpflichtungen einge- gangen werden können, wird pro Ausbauschritt im Nationalstrassennetz zusammen mit grösseren Vorhaben im bestehenden Nationalstrassennetz sowie für jeweils eine Generation von Agglomerationsprogrammen je ein einzelner Verpflichtungskredit beantragt. Verpflichtungskredite unterliegen im Gegensatz zu den Zahlungsrahmen keiner zeitlichen Beschränkung; vielmehr sind sie an die Realisierungsdauer der einzelnen Projekte eines Ausbauschrittes bzw. Programmes gebunden. Der gemein- same Verpflichtungskredit für die Ausbauschritte im Nationalstrassennetz und grössere Vorhaben im bestehenden Nationalstrassennetz sowie der Verpflichtungs- kredit für die jeweilige Generation von Agglomerationsprogrammen werden durch das Parlament beschlossen. Die Netzfertigstellung wurde bis anhin wie die Engpassbeseitigung mit den Mitteln des IF finanziert. Dementsprechend besteht für die Fertigstellung bereits ein Ver- pflichtungskredit, der zusammen mit dem Gesamtkredit für den IF vom neuen Fonds übernommen wird (vgl. Art. 13 Abs. 3). Davon ausgenommen ist der Verpflich- tungskredit für Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen.

Abs. 2 Das geltende Recht (Art. 6 und 8 IFG) sieht vor, dass der Bundesversammlung in der Regel alle vier Jahre die Freigabe von Mitteln für die Engpassbeseitigung sowie für die Mittel zur Mitfinanzierung der Agglomerationsprogramme beantragt wird. Der Bundesversammlung soll auch künftig in regelmässigen Abständen (in der Regel alle vier Jahre) die Bewilligung von finanziellen Mitteln beantragt werden. Es handelt sich jedoch nicht mehr um eine «Freigabe» von Mitteln eines bereits gespro- chenen, sondern um das direkte Einholen eines neuen Verpflichtungskredites. Künf- tig sollen ein Ausbauschritt zusammen mit grösseren Vorhaben im Nationalstrassen- netz bzw. eine Generation von Agglomerationsprogrammen mit dem jeweils entsprechenden Verpflichtungskredit eine abgrenzbare Einheit bilden. Vorbehalten bleibt die Mittelfreigabe für die bereits bestehenden Verpflichtungskredite aus dem Gesamtkredit des heutigen IF.

Art. 8 Berichterstattung Nach bisherigem Recht (Art. 6 und 7 IFG) hat der Bundesrat dem Parlament in der Regel alle vier Jahre über den Stand der Engpassbeseitigungs- und Agglomerations- programme sowie über die Verwendung der entsprechenden Mittel Bericht erstattet. Dieses System soll auch in Zukunft beibehalten und damit das Parlament umfassend über die Verwendung der Fondsmittel informiert werden. Die beantragte Bestim- mung verpflichtet den Bundesrat gegenüber dem Parlament zur regelmässigen Berichterstattung. Diese Berichterstattung erfolgt zusammen mit der Botschaft zur Bewilligung der Zahlungsrahmen bzw. der Verpflichtungskredite. Der Bundesrat hat dem Parlament Auskunft zu geben über den Zustand und die Auslastung des Natio- nalstrassennetzes sowie über die Umsetzung der Ausbauschritte im Nationalstras-

sennetz und des Programms im Agglomerationsverkehr. Gleichzeitig hat er das Parlament über die geplanten nächsten Vorhaben (Ausbauschritte im Nationalstras- sennetz und nächste Generationen des Agglomerationsprogramms) zu informieren.

Art. 9 Verschuldung, Reserve und Verzinsung

Abs. 1 Dass sich der Fonds nicht verschulden kann, entspricht Sinn und Zweck des neuen Systems, die Finanzierung der Nationalstrassen sowie die Leistung von Beiträgen an Massnahmen zur Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglome- rationen allein über einen Fonds sicherzustellen. Ausbauschritte im Nationalstras- sennetz sollen nur möglich sein, wenn gleichzeitig auch der Betrieb und Unterhalt des bestehenden Netzes sichergestellt ist. Würde sich der Fonds verschulden kön- nen, bestünde die Gefahr, dass mehr in den Ausbau der Nationalstrassen investiert wird, als mit einer gesunden Finanzpolitik zu vereinbaren ist. Ebenfalls würde der grosse Vorteil, dass mit der Schaffung des Fonds ein Haushaltrisiko für den Bund wegfällt, preisgegeben.

Abs. 2 Mit dem Ziel, Einnahmen- und Ausgabenschwankungen aufzufangen, bildet der Fonds eine angemessene Reserve. Die Reserve stellt in der Fondsrechnung eine Residualposition dar, die je nach Entwicklung grösser oder kleiner werden kann. Zweck von Reserven ist es, kurz- bis mittelfristig Einnahme- und Ausgabeschwan- kungen aufzufangen und allfällige Investitionsspitzen, die sich bspw. aufgrund von zeitlichen Verzögerungen verschiedener Projekte ergeben können, abzudecken. Damit soll die Projektrealisierung nicht durch Liquiditätsengpässe verzögert werden. Je nach benötigtem Finanzvolumen von kurz- bis mittelfristig anstehen- den/geplanten Projekten kann die Höhe einer angemessenen Reserve unterschiedlich ausfallen. Trotzdem soll hier die angemessene Reserve auch betragsmässig einge- grenzt werden. Es wird ein Betrag von ca. 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken angepeilt. Damit könnte aufgrund der aktuellen Schätzungen zu den Einnahmen und Ausgaben während 4–5 Jahren ein jährlicher Einnahmeausfall bzw. Ausgabenüber- schuss (im Vergleich zu den eingeplanten Werten) von je 3 Prozent aufgefangen werden. Um eine gewisse Flexibilität zu gewährleisten, soll gestützt auf den mit dieser Vorlage ebenfalls beantragten Artikel 86 Absatz 5 BV zusätzlich ein Aus- gleichsmechanismus zwischen den Rückstellungen der SFSVNEU und den Reserven des Fonds geschaffen werden. Die massgebende Bestimmung über den Reserven- ausgleich zwischen dem Fonds und der SFSVNEU soll im MinVG (Art. 4 Abs. 6) verankert werden.

Abs. 3 Fondsguthaben werden, analog der heutigen Praxis im IFG, nicht verzinst.

Art. 10 Genehmigung der Rechnung und Finanzplanung Das Parlament genehmigt die Rechnung (Abs. 1). In Verbindung mit der Regelung in Absatz 2, wonach der Bundesrat der Bundesversammlung zusammen mit dem Voranschlag eine Finanzplanung über die drei dem Voranschlag folgenden Jahre zur Kenntnis bringt, soll sichergestellt werden, dass das Parlament jederzeit über den aktuellen Stand des NAF informiert ist.

Art. 11 Aufhebung eines anderen Erlasses Durch die neue Regelung wird das IFG hinfällig und kann aufgehoben werden.

Art. 12 Änderung anderer Erlasse Die Erläuterungen zu den einzelnen Anpassungen finden sich unter Ziffer 3.3

Art. 13 Übergangsbestimmung Abs. 1 Die bisher über den IF finanzierten Aufgaben werden mit Ausnahme der Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen neu über den Fonds finanziert. Dementsprechend werden die bei der Auflösung des IF vorhandenen Liquiditätsreserven, abzüglich des für die Finanzierung der Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen reser- vierten Anteils, in Form einer Ersteinlage zugewiesen (siehe Erläuterungen zum Abs. 2). Für Aufgaben, welche künftig über den NAF finanziert werden, erhält der Fonds eine anteilsmässige Ersteinlage aus der vorhandenen Rückstellung der SFSV. Bei den zu finanzierenden Aufgaben handelt es sich um Nationalstrassen, inklusive den Einlagen in den IF zur Finanzierung der Netzfertigstellung, der Engpassbeseiti- gung und der Beiträge für die Massnahmen zu Verbesserung der Verkehrsinfrastruk- tur in Städten und Agglomerationen. Die von der SFSV in den Fonds zu übertragen- de Einlage bemisst sich nach dem durchschnittlichen Anteil der Ausgaben für die vorgenannten Aufgaben an den Gesamtausgaben der SFSV für die letzten fünf Rechnungsjahre.

Abs. 2 Dem IF wurde mit dessen Inkraftsetzung eine Ersteinlage in der Höhe von 2,6 Milliarden Franken aus der SFSV gutgeschrieben. Diese Ersteinlage kann gemäss Artikel 2 Absatz 2 IFG nur für die Fertigstellung des Nationalstrassennetzes, die Engpassbeseitigung und die Beiträge zur Substanzerhaltung von Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen verwendet werden. Anteilsmässig wurden aus dieser Ersteinlage den bis 2027 befristeten Beiträgen an die Hauptstrassen in Berg- gebieten und Randregionen insgesamt 400 Millionen Franken zugeteilt, wobei jährlich 20 Millionen Franken zur Finanzierung dieser Beiträge zu Verfügung stehen sollten. Mit der vorgesehenen Bestimmung wird sichergestellt, dass mit der Über- führung dieser Hauptstrassenbeiträge vom IF in die SFSVNEU auch die an die Hauptstrassenbeiträge gebundene IF-Ersteinlage überführt wird. Zum Zeitpunkt der

Auflösung des IF verbleiben von dieser Ersteinlage voraussichtlich 220 Millionen Franken (entspricht der voraussichtlichen Restlaufzeit von 11 Jahren für die Auszah- lung dieser Beiträge, bei einem angenommenen Systemwechsel im Jahr 2017).

Abs. 3 Hier wird bestimmt, dass der Fonds über die mit Bundesbeschluss vom 4. Oktober 200680 über den Gesamtkredit für den Infrastrukturfonds bereits bewilligten und bis zum Zeitpunkt der Liquidation des IF noch nicht beanspruchten Verpflichtungskre- dite weiterhin verfügen darf. Nach Artikel 6 des Bundesbeschlusses kann der Bun- desrat die einzelnen Verpflichtungskredite um die ausgewiesene Teuerung und die Mehrwertsteuer erhöhen. Diese Möglichkeit soll auch weiterhin bestehen.

Art. 14 Referendum und Inkrafttreten Abs. 1 Das Gesetz unterliegt dem fakultativen Referendum.

Abs. 2 und 3 Das Gesetz steht in einem direkten Zusammenhang mit der in dieser Vorlage eben- falls vorgeschlagenen Verfassungsänderung, weshalb das Inkrafttreten beider Erlas- se aufeinander abzustimmen ist.

3.3 Änderung anderer Erlasse

3.3.1 Bundesgesetz vom 22. März 198581 über die Verwen-

dung der zweckgebundenen Mineralölsteuer und der Nationalstrassenabgabe Ingress Der Ingress muss mit dem neuen Artikel 85a BV ergänzt werden.

Art. 4 Abs. 2 Diese Bestimmung verliert mit dem neuen Fonds seine Bedeutung und ist daher aufzuheben. Die Aufteilung der Mittel für die Nationalstrasse wird neu in Artikel 5 des Gesetzes geregelt.

80 BBl 2007 8553

81 SR 725.116.2

Abs. 5 Heute erhalten die Kantone mindestens 10 Prozent der für den Strassenverkehr bestimmten zweckgebundenen Einnahmen in Form von nicht werkgebundenen Beiträgen. Bei gleichbleibenden Mineralölsteuertarifen und einem gleichbleibenden Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen sowie der aktuell geltenden Nationalstras- senabgabe werden im Durchschnitt im Zeitraum 2017–2030 jährlich rund 340 Milli- onen Franken als nichtwerkgebundene Beiträge erwartet. Weil die nicht werkgebundenen Beiträge künftig ausschliesslich über die zweckge- bundenen Mineralölsteuereinnahmen (Grundsteuer) finanziert werden, ist es not- wendig, die Bemessungsgrundlage sowie den Prozentanteil anzupassen. Der Anteil von 26 Prozent wurde so festgelegt, dass eine Weiterführung des zu erwartenden Beitragsniveaus gemäss geltendem Recht erreicht werden kann. Der Prozentsatz wurde auf der Basis der künftig zu erwartenden Einnahmeentwicklung errechnet.

Abs. 6 Diese Bestimmung korrespondiert mit Artikel 9 Absatz 2 NAFG. Der Reservenaus- gleich wird im MinVG als für den Fonds und die SFSVNEU gemeinsamen Dacherlass verankert. Um eine gewisse Flexibilität zu gewährleisten, soll ein Ausgleichsmecha- nismus zwischen den Rückstellungen der SFSVNEU und den Fondsreserven geschaf- fen werden. Die Reservebildung im Fonds soll «angemessen» sein. Betragsmässig scheint hier eine Grössenordnung von 800 Millionen bis 1 Milliarde Franken ange- messen. Für die SFSVNEU wird als angemessene Rückstellung ein Betrag von ca. 300–400 Millionen Franken angepeilt, sodass auch hier, wie beim Fonds, ein Ein- nahmeausfall bzw. Ausgabenüberschuss von jeweils 3 Prozent während 4–5 Jahren aufgefangen werden kann.

Art. 13 Abs. 3 Die vorgeschlagene Ergänzung wurde dem IFG entnommen und aus systematischen Gründen im MinVG verankert. Es handelt sich hierbei um eine Anweisung an die Behörde für die Berechnung der Globalbeiträge.

Art. 14 Pauschalbeiträge an Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen Diese Bestimmung wurde sinngemäss aus dem IFG (Art. 8) übernommen. Da die Mittel für die Ausrichtung von Beiträgen an die Substanzerhaltung von Hauptstras- sen in Berggebieten und Randregionen gemäss Artikel 1 Absatz 2 Buchstabe d des Bundesbeschlusses vom 4. Oktober 200682 über den Gesamtkredit für den Infra- strukturfonds auf 800 Millionen Franken beschränkt wurden, sollen die Beiträge in zeitlicher Hinsicht nur solange ausgerichtet werden, bis dieser Betrag aufgebraucht ist. Die jährlichen Beiträge sind so ausgestaltet, dass der Gesamtkredit für die Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen bis 2027 (Befristung des IF ge- mäss Art. 13 IFG) aufgebraucht ist. Aus diesem Grund wird festgesetzt, dass die Beiträge nach dieser Bestimmung letztmals im Jahr 2027 ausgerichtet werden.

82 BBl 2007 8553

Abs. 2 Der bestehende Absatz 2 von Artikel 17a MinVG wird dahingehend ergänzt, dass Beiträge für den Agglomerationsverkehr aus dem NAF nur geleistet werden können, soweit die eingesetzten Mittel zu einer Verbesserung des Agglomerationsverkehrs führen. Dieser Grundsatz war bislang im IFG (Art. 7 Abs. 5) verankert, er soll nun als Ergänzung von Artikel 17a ins MinVG überführt werden. Mitfinanziert werden demnach Infrastrukturen von Strasse, Langsamverkehr und Schiene, welche sich innerhalb des Perimeters einer Stadt oder einer Agglomeration befinden oder Teile von Massnahmen, welche ganz oder teilweise ausserhalb einer Stadt oder Agglomeration liegen, wenn deren Nutzen grösstenteils innerhalb der angrenzenden Agglomeration oder Agglomerationen anfällt (Art. 19 Abs. 2 MinVV). Sie sollen nachweislich zur Verbesserung der Verkehrssysteme in diesem Raum beitragen. Weiter ist eine Finanzierung über den NAF nur möglich, wenn einzelne Infrastruk- turmassnahmen nicht über andere Bundesmittel finanziert werden. Von dieser Rege- lung betroffen sind im Zusammenhang mit dem Schienenverkehr beispielsweise Eisenbahninfrastrukturen im Bereich der Agglomerationen (z. B. S-Bahnen). Noch nicht in Angriff genommene Eisenbahnprojekte der Agglomerationsprogramme sollen im Zusammenhang mit dem Bundesbeschluss FABI künftig über den BIF und nicht über den NAF finanziert werden (vgl. Botschaft zur Volksinitiative «Für den öffentlichen Verkehr» und zum direkten Gegenentwurf83 sowie die Ausführun- gen in Anhang VI). Das Kriterium ist somit: Wenn eine Eisenbahninfrastruktur im Bau oder Betrieb durch den Bund finanziert wird, wird auch ihr Ausbau durch den BIF finanziert. Daher werden die bisherigen Absätze 6 und 7 von Artikel 7 IFG, die solche Projekte betreffen, nicht mehr ins MinVG übernommen. Im Gegensatz dazu können Beiträge an andere Schienenprojekte in den Agglomerationen (z. B. Trams, Metros oder Stadtbahnen) über den NAF finanziert werden.

Es kann in Einzelfällen möglich sein, dass durch den Einsatz von neuem, der Feiner- schliessung dienendem Rollmaterial Infrastrukturkosten eingespart werden können. Es entspricht dem Erfordernis nach effizientem Mitteleinsatz, in solchen Fällen die Mitfinanzierung aus dem NAF zu ermöglichen.

Abs. 1 Weder im heutigen IFG noch im MinVG ist der Zusammenhang zwischen den Höchstbeiträgen für die Agglomerationsprogramme und ihren einzelnen beitragsbe- rechtigten Massnahmen geregelt. Mit der vorgeschlagenen Ergänzung soll die heuti- ge Praxis gesetzlich verankert werden. Im Bundesbeschluss ist für jedes mitfinan- zierte Agglomerationsprogramm nur der Höchstbeitrag sowie der Bundesbeitragssatz für das ganze Programm aufgeführt. Dieser Beitragssatz gilt für jede einzelne mitfinanzierte Massnahme. Der Höchstbeitrag eines Agglomerations-

83 BBl 2012 1626 f.

programms entspricht nicht einem Pauschalbeitrag, sondern setzt sich aus der Sum- me der Höchstbeiträge der beitragsberechtigten Massnahmen zusammen.

Abs. 2 Im Rahmen der Ausarbeitung des IFG war ursprünglich vorgesehen, dass die Bei- tragszahlungen entfallen sollen, wenn mit den Ausführungen der Bauvorhaben nicht vor Ende der vierjährigen, jeweils auf eine Generation des Agglomerationspro- gramms abgestimmten Periode (2011–2014, 2015–2018, etc.) begonnen wird. Im Hinblick auf die dazumals fehlende Fondsliquidität hat der Bund im Rahmen der ersten Generation des Agglomerationsprogramms auf diese Anforderung verzich- tet84. Eine Einführung war auch für die nächsten Generationen nicht vorgesehen. Für eine effiziente Abwicklung der Agglomerationsprojekte ist es notwendig, einen zeitlichen Rahmen für die Realisierung der einzelnen Projekte vorzugeben. Dieser Absatz räumt dem UVEK die Kompetenz ein, zeitliche Vorgaben festzulegen und die Nichteinhaltung dieser Vorgaben mit der Streichung der Beiträge zu sanktionie- ren.

Art. 37 Abs. 2 Mit dieser Bestimmung wird dem UVEK eine Kompetenznorm für den Erlass einer Verordnung zur Regelung des Verfahrens zur Gewährung von Beiträgen im Zu- sammenhang mit Forschungsprojekten im Bereich des Strassenwesens geschaffen. Die bestehende Verordnung des UVEK vom 23. Februar 201285 über die Förderung der Forschung im Strassenwesen stützt sich auf Artikel 16 Absatz 5 des Forschungs- und Innovationsförderungsgesetzes vom 7. Oktober 198386. Diese Bestimmung hält lediglich in allgemeiner Weise fest, dass sich die Departemente für Aufgaben im öffentlichen Interesse an den Kosten von Forschungsvorhaben beteiligen können. Eine eigentliche Kompetenznorm für den Erlass dieser Verordnung fehlte jedoch bis anhin.

3.3.2 Schwerverkehrsabgabegesetz vom 19. Dezember

199787 Art. 19 Mit dem neuen Artikel 19a ist diese Bestimmung nicht mehr der einzige Artikel des 5. Abschnitts. Gestützt auf die gesetzestechnischen Vorgaben des Bundes ist Artikel

19 mit einer Sachüberschrift zu ergänzen.

Art. 19a Verwendung der Mittel aus der Erhöhung der Abgabe ab 2008 Diese Bestimmung stammt, mit Ausnahme von Absatz 3, der aus systematischen Gründen neu ins MinVG übernommen wurde, aus dem IFG (Art. 14). Die Mittel, die

84 BBl 2009 8307, 8328

85 SR 427.72 86 SR 420.1 87 SR 641.81

den Kantonen aus der Erhöhung der LSVA ab 2008 zusätzlich zustehen, werden bereits heute für die Substanzerhaltung der Hauptstrassen in Berggebieten und Randregionen verwendet. Nachdem diese Strassenanlagen künftig nicht über den NAF finanziert werden, kann die bis anhin im IFG verankerte Bestimmung nicht ins Gesetz übernommen werden. Da die Gelder vorliegend in einem engen Zusammen- hang mit der LSVA stehen, ist eine Verankerung im SVAG aus systematischen Überlegungen naheliegend. Die Beiträge nach diesem Artikel werden im Jahr 2027 zum letzten Mal ausgerichtet (vgl. dazu auch die vorstehenden Erläuterungen zu Art.

14 MinVG).

3.3.3 Mineralölsteuergesetz vom 21. Juni 199688

Art. 12 Abs. 2 Der Mineralölsteuerzuschlag wird von bisher 300 Franken auf 450 Franken je 1000 l bei 15oC für die Hauptvariante bzw. 420 Franken je 1000 l bei 15oC für die Neben- variante erhöht.

Art. 12d Teuerungsausgleich Abs. 1 Während die Ausgaben für die Errichtung, den Betrieb und Unterhalt der Strassen- infrastruktur einer fortlaufenden Teuerungsentwicklung unterliegen, sind die Mine- ralölsteuertarife als Frankenbeträge gesetzlich festgelegt und bleiben daher unab- hängig einer Teuerungsentwicklung unverändert. Die vorliegend beantragte Bestimmung erlaubt es dem Bundesrat mittels Verordnung, auf den Mineralölsteuer- tarifen einen Teuerungsausgleich vorzunehmen. Mit dieser Massnahme kann den real sinkenden Einnahmen infolge der Teuerung begegnet und überdies verhindert werden, dass infolge der Teuerungsentwicklung jedes Mal eine Gesetzesrevision notwendig wird. Jede reale Anpassung der geltenden Steuertarife muss jedoch weiterhin im Gesetzgebungsverfahren durch die Bundesversammlung erfolgen. Der Teuerungsausgleich auf die Steuertarife soll unter bestimmten Voraussetzungen erfolgen. So muss der Teuerungsindex seit der letzten Steuertarifanpassung oder dem letzten Teuerungsausgleich um mindestens drei Prozent gestiegen sein. Zusätz- lich muss der Bedarf zur Finanzierung der Aufgaben und Aufwendungen im Zu- sammenhang mit dem Strassenverkehr eine solche Massnahme erfordern. Der Bun- desrat wird sich bei der Beurteilung dieses Erfordernisses insbesondere auf die Finanzplanung der jeweils kommenden vier bis fünf Jahre abstützen, sodass die Finanzierung der sich im Bau oder nahe an der Realisierungsphase befindenden Projekte mit dieser Massnahme gesichert werden kann.

Abs. 2 Als massgebender Index zur Beurteilung der Teuerungsentwicklung wird der Bau- preisindex für den Tiefbau herangezogen, der vom Bundesamt für Statistik jeweils für die Monate April und Oktober erhoben wird. Damit dem Bundesrat ausreichend

88 SR 641.61

Zeit für eine Tarifanpassung bleibt, wird vorliegend auf den April-Index abgestellt, sodass ein allfälliger Teuerungsausgleich jeweils im ersten Quartal des darauf fol- genden Jahres in Kraft treten kann.

3.3.4 Bundesgesetz vom 8. März 196089 über die National-

strassen Art. 11a Strategisches Entwicklungsprogramm Abs. 1 Der Ausbau des Nationalstrassennetzes soll, analog zum Ausbau der Eisenbahninf- rastruktur, im Rahmen eines Strategischen Entwicklungsprogramms erfolgen und in einzelne Ausbauschritte gegliedert werden.

Abs. 2 Das Parlament soll regelmässig über den Stand, einen allfälligen Anpassungsbedarf und die weiteren Schritte zur Umsetzung des Programms informiert werden.

Art. 11b Ausbauschritte im Nationalstrassennetz Abs. 1 Das Parlament entscheidet jeweils in Form eines referendumspflichtigen Bundesbe- schlusses über die einzelnen Ausbauschritte im Nationalstrassennetz. Unter dem Begriff «Ausbauschritte» ist die Erweiterung bestehender bzw. die Schaffung neuer Kapazitäten zu verstehen. Darunter zu subsumieren sind etwa die Ergänzung von Nationalstrassenabschnitten über mehr als zwei Kilometer Länge mit neuen Fahr- spuren oder der Bau von neuen Strecken.

Abs. 2 Mit dieser Bestimmung wird sichergestellt, dass im Rahmen der jeweiligen Bot- schaften auch den wichtigen Folgekosten eine ausreichende Beachtung geschenkt wird.

89 SR 725.11

4 Auswirkungen

Nachfolgend werden in der Regel einzig die Auswirkungen der Hauptvariante quantitativ dargestellt. Bezüglich der Nebenvariante erfolgt ein qualitativer Bezug.

4.1 Auswirkungen auf den Bund

4.1.1 Finanzielle Auswirkungen

Mit den geplanten Massnahmen werden neben Effizienzsteigerungen, Einsparungen, zeitlichen Verschiebungen und Erstreckungen auch Mehreinnahmen generiert. Insgesamt kann die sich abzeichnende Finanzierungslücke in der SFSV bzw. in der SFSVNEU und im NAF bis zirka 2030 geschlossen werden. Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags

Die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags führt einerseits zu den notwendigen Mehreinnahmen, hat aber andererseits auch zur Folge, dass die Einnahmen aus der Mineralölsteuer (Grundsteuer) sinken. Zurückzuführen ist dieser – aus finanzieller Sicht – negative Nebeneffekt auf verschiedene Ursachen (siehe Ziffer 2.3.5.1): Bei einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 15 Rappen pro Liter sinken – gemäss Modellrechnungen für das Szenario «WWB Sens.» – die Einnahmen aus der Mineralölsteuer um zirka 120 Millionen Franken pro Jahr (Mittelwert 2017–2030). Davon entfallen 60 Millionen Franken auf den allgemeinen Bundeshaushalt und 60 Millionen Franken auf die SFSV. Bei einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um 15 Rappen steigen gleichzeitig die Mehrwertsteuereinnahmen des Bundes um zirka 30 Millionen Franken pro Jahr. Per Saldo ist davon auszugehen, dass dem allgemeinen Bundeshaushalt somit rund

30 Millionen Franken im Jahr weniger zufliessen.

Im Vergleich zur Hauptvariante fallen bei der Nebenvariante die Mehreinnahmen beim Mineralölsteuerzuschlag sowie voraussichtlich auch die Mehreinnahmen bei der Mehrwertsteuer etwas geringer aus. Ebenfalls geringer sind die negativen Ne- beneffekte auf die Mineralölsteuer. Die Ausfälle bei der Mineralölsteuer fallen weniger hoch aus.

Zweckbindung der Automobilsteuer Die vorgesehene Zweckbindung der Automobilsteuer entzieht dem allgemeinen Bundeshaushalt finanzielle Mittel. Rückblickend auf die letzten fünf Jahre wären dies bei einem Anteil von höchstens zwei Dritteln im Durchschnitt jährlich höchs- tens 249 Millionen Franken gewesen. Im Vergleich zur Hauptvariante könnten dem allgemeinen Bundeshaushalt bei der Nebenvariante mehr finanzielle Mittel entzogen werden. Rückblickend auf die letzten fünf Jahre wären es bei einer vollständigen Verwendung der Automobilsteuer für den NAF im Durchschnitt jährlich höchstens 374 Millionen Franken gewesen.

4.1.2 Personelle Auswirkungen

Die Vorlage hat keine personellen Auswirkungen. Die Einführung einer Abgabe auf Elektro-Automobile kann erst mit dem entspre- chenden Ausführungsgesetz erfolgen. Der Bundesrat wird mit der Unterbreitung des Gesetzes auch die notwendigen organisatorischen Massnahmen zur Erhebung der Abgabe und deren personellen Auswirkungen aufzeigen.

4.1.3 Andere Auswirkungen

Durch die Schaffung des NAF wird die langfristige Planungs- und Realisierungssi- cherheit erhöht sowie die Transparenz verbessert. Die Finanzierung von Strasse und Schiene wird dadurch kohärenter. Mit STEP Nationalstrasse wird künftig auch das Parlament in den Entscheidungsprozess über Erweiterungen und Kapazitätsausbau- ten einbezogen. Nicht nur die Finanzierung, sondern auch die Planung von Erweite- rungen und Kapazitätsausbauten von Strasse und Schiene werden kohärenter.

4.2 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden sowie

auf Städte, Agglomerationen und Berggebiete Kantone, Gemeinden, Städte, Agglomerationen und Berggebiete profitieren von sicheren, verfügbaren, verträglichen und funktionsfähigen Verkehrsinfrastrukturen. Leistungsfähige Verkehrsinfrastrukturen erbringen im globalen Wettbewerb einen wesentlichen Beitrag zur Erhaltung und Verbesserung der Standortattraktivität der Schweiz und ihrer einzelnen Regionen.

Weiter erhalten Kantone, Gemeinden, Städte, Agglomerationen und Berggebiete direkt oder indirekt diverse Beiträge aus zweckgebundenen Einnahmen der SFSV bzw. dem NAF und der SFSVNEU. Durch die Sicherstellung der Finanzierung aller Aufgaben und Aufwendungen der SFSV bzw. dem NAF und der SFSVNEU können auch diese Beiträge grundsätzlich gesichert werden, wobei hier vor allem die Beiträ- ge an die Verbesserung der Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen hervorzuheben sind.

Die Kantone erhalten heute zehn Prozent der zweckgebundenen Einnahmen der SFSV als nicht werkgebundene Beiträge. Mit der neuen Lösung sind alleine die zweckgebundenen Mineralölsteuereinnahmen (Grundsteuer) massgebend für die Bestimmung der nicht werkgebundenen Beiträge, wobei der neue Beitragssatz so festgelegt wurde, dass eine Weiterführung des zu erwartenden Beitragsniveaus gemäss geltendem Recht erreicht werden kann. Mit dieser Regelung werden die Kantone gegenüber der heutigen Regelung finanziell also nicht schlechter gestellt. Angesichts der Bedeutung der Nationalstrassen, gerade auch für die kantonalen (Strassen–)Verkehrssysteme, profitieren die Kantone unmittelbar von den in Betrieb, Unterhalt, Anpassung sowie Erweiterung und Kapazitätsausbau der Nationalstrassen investierten finanziellen Mittel. Es ist also zu berücksichtigen, dass die vorgesehe- nen Massnahmen zur Schliessung der Finanzierungslücke Investitionen in die Nati- onalstrasseninfrastruktur und zusätzliche Beiträge für die Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen ermöglichen, wovon letztlich wiederum die Kantone

und Gemeinden profitieren. Auch die übrigen Beiträge an die Kantone können durch die vorgeschlagenen Massnahmen auf dem heutigen Niveau gehalten werden.

Der höhere Verkaufspreis von Treibstoffen kann den «Tanktourismus» beeinflussen. Von einem Rückgang des «Tanktourismus» wären vor allem grenznahe Gemeinden und Städte betroffen. Bei einem Rückgang des «Tanktourismus» ist gleichzeitig auch mit weniger Umsatz im Detailhandel in Bezug auf Tabak und Schweizer Quali- tätsprodukte zu rechnen.

4.3 Auswirkungen auf die Volkswirtschaft und die Ge-

sellschaft Die Volkswirtschaft und die Gesellschaft profitieren einerseits durch die hier vorge- schlagenen Massnahmen künftig von sicheren, verfügbaren, verträglichen und funktionsfähigen Verkehrsinfrastrukturen (siehe Ziffer 1.1). Die Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags führt aber andererseits zu einer höheren finanziellen Belastung der Wirtschaft und der privaten Haushalte. Gestützt auf die Modellrechnungen der Energieperspektiven 2050 kann abgeschätzt werden, dass die Mineralölsteuereinnahmen zu zirka drei Vierteln vom Personen- verkehr auf der Strasse und zu knapp einem Fünftel vom Güterverkehr auf der Strasse generiert werden. Der Rest geht auf den Bereich «Off–Road» (bspw. Bau- maschinen oder mobile Geräte) zurück90. Es wird vorliegend davon ausgegangen, dass sich die höhere finanzielle Belastung infolge der Erhöhung des Mineralölsteu- erzuschlags im gleichen Verhältnis auf Güter- und Personenverkehr aufteilt.

Güterverkehr Der Anteil der Kosten für den Transportaufwand auf Strasse und Schiene an den Kosten der Bruttoproduktion ist relativ gering91. Für alle der 49 erfassten Branchen betrug der Anteil des Transportaufwandes an der Bruttoproduktion weniger als vier Prozent. Der strassenverkehrsbedingte Transportaufwand bewegte sich lediglich für sieben Branchen (bspw. Papier- / Kartonproduktion, Bau und Grosshandel) zwischen zwei und vier Prozent. Die restlichen Branchen weisen einen strassenverkehrsbedingten Transportaufwand von unter zwei Prozent auf. Zu beachten ist zudem, dass die Ausgaben für Treibstoffe nur ein Kostenelement des strassenverkehrsbedingten Transportaufwandes sind. Eine Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags im beab- sichtigten Rahmen dürfte somit nur einen geringen Einfluss auf die Bruttoprodukti- onskosten der einzelnen Branchen haben. Illustrativ sollen anhand zweier Beispiele die Folgen einer Erhöhung des Mineral- ölsteuerzuschlags um 15 Rappen pro Liter im Strassengüterverkehr auf der Strecke Bern–Zürich (zirka 120 km) aufgezeigt werden. 85 Prozent der in der Schweiz immatrikulierten Güterfahrzeuge sind Lieferwagen mit einem zulässigen Gesamt- gewicht von bis zu 3,5 Tonnen. 12 Prozent der Güterfahrzeuge sind Lastwagen, wobei diejenigen mit einer Nutzlast zwischen 5–10 Tonnen die grösste Gruppe unter

90 BFS, Energieperspektiven für die Schweiz bis 2050, 2010, Szenario WWB - in dieser Betrachtung nicht berücksichtigt, wurden die Einnahmen aus dem Tanktourismus, weil diese mit der Erhöhung zurückgehen.

91 INFRAS, IRE; Entkoppelung zwischen Verkehrs- und Wirtschaftswachstum, 2006.

den Lastwagen repräsentiert92. Mit der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags um

15 Rappen pro Liter – und unter Bezugnahme von durchschnittlichen Treibstoff-

verbrauchswerten – erhöhen sich die Mineralölsteuerabgaben für die Fahrt Bern– Zürich bzw. pro Tonne Nutzlast wie folgt: – Lieferwagen:93 1,70 Franken für die ganze Fahrt bzw. rund 1,50 Franken pro Tonne Nutzlast; – Lastwagen:94 5,70 Franken für die ganze Fahrt bzw. rund 0,70 Franken pro Tonne Nutzlast. Zu beachten ist, dass dieser Schätzung aktuelle Verbrauchswerte zugrunde liegen. Da künftig mit einem sinkenden spezifischen Treibstoffverbrauch zu rechnen ist, sinkt dadurch auch die zusätzliche steuerliche Belastung.

Personenverkehr – Haushalte Rund 79 Prozent aller Privathaushalte in der Schweiz verfügten gemäss Haushalts- budgeterhebung95 im Zeitraum 2009–2011 über mindestens ein Privatauto. Haushal- te mit mindestens einem Auto gaben pro Monat durchschnittlich rund 1068 Franken für die Mobilität aus, was rund 10 Prozent des durchschnittlichen Bruttoeinkommens ausmachte. In diesen Ausgaben für die Mobilität sind auch die Ausgaben für Treib- stoffe enthalten. Sie betrugen rund 183 Franken pro Monat. Durchschnittlich kon- sumierte ein Haushalt mit mindestens einem Auto 111 Liter Treibstoff pro Monat (siehe Anhang VIII). Wird der Mineralölsteuerzuschlag, wie vom Bundesrat beabsichtigt, um 15 oder 12 Rappen pro Liter Treibstoff angehoben und berücksichtigt, dass mit einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags auch der zu entrichtende Mehrwertsteuerbetrag steigt, zeigt sich Folgendes (unter Verwendung der durchschnittlich konsumierten Treib- stoffmenge von 111 Liter pro Monat): Die steuerliche Belastung eines durchschnittlichen Haushalts mit mindestens einem Auto steigt je nach Variante und bei gleich bleibendem Fahrzeug und Verhalten um rund 18 oder 14 Franken pro Monat. Die Ausgaben für Mobilität erhöhen sich dementsprechend um 1,7 oder 1,3 Prozent. Zu beachten ist im Zusammenhang mit diesen Berechnungen, dass die konsumierte Treibstoffmenge pro Haushalt unverändert gelassen wurde. Es ist jedoch davon auszugehen, dass die Konsumenten auf eine Preiserhöhung mit einer leichten Re- duktion der nachgefragten Treibstoffmenge reagieren werden. Auch der Trend zu immer verbrauchsärmeren Fahrzeugen wird dazu führen, dass die Mehrbelastung längerfristig tiefer ausfallen wird, als die vorliegende Schätzung ergeben hat. Die Entwicklung zu immer verbrauchsärmeren Fahrzeugen führt insgesamt dazu, dass die steuerliche Belastung durch die Mineralölsteuer und den -zuschlag bei gleichbleibender Fahrleistung und unveränderten Steuertarifen tendenziell abnimmt.

2003 betrug der durchschnittliche Treibstoff-Normverbrauch von neu in Verkehr

gesetzten Personenwagen 7,99 Liter pro 100 Kilometer. Unter der Annahme, dass

92 BFS, Mobilität und Verkehr 2013, Seite 34.

93 Gesamtgewicht 3,5 Tonnen, Nutzlast 1,15 Tonnen, Treibstoffverbrauch pro 100 km 9,2 Liter.

94 Gesamtgewicht 18 Tonnen, Nutzlast 7,94 Tonnen, Treibstoffverbrauch pro 100 km

31,1 Liter.

95 BFS, Haushaltbudgeterhebung (HABE), Spezialauswertung, 2013.

sich die jährliche Fahrleistung auf 15 000 Kilometer96 beläuft, resultierte daraus eine steuerliche Belastung von rund 880 Franken. 2012 betrug der durchschnittliche Treibstoff-Normverbrauch von neu in Verkehr gesetzten Personenwagen nur noch 6,21 Liter pro 100 Kilometer. Unter der Annahme, dass sich die jährliche Fahrleis- tung wiederum auf 15 000 Kilometer beläuft, resultierte daraus eine steuerliche Belastung von rund 680 Franken. Die steuerliche Belastung nahm mit dem Wechsel zu einem verbrauchsärmeren Fahrzeug bei gleich bleibender Fahrleistung um 200 Franken ab. Die Mehrbelastung aufgrund der Erhöhung des Mineralölsteuerzu- schlags wird durch immer verbrauchsärmere Fahrzeuge kompensiert.

4.4 Auswirkungen auf die Umwelt

Aufgrund des langfristigen Trends hin zu verbrauchsärmeren Fahrzeugen nehmen Emissionen aus fossilen Treibstoffen tendenziell ab. Die Erhöhung des Treibstoff- preises infolge der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags wird zu einem zusätzli- chen Rückgang der Treibstoffnachfrage und des -absatzes führen. Damit unterstützt die geplante Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags direkt die umwelt- und ener- giepolitischen Ziele des Bundes, welche auch eine Reduktion der CO2-Emissionen und des Energieverbrauchs anvisieren. Die Schliessung der Finanzierungslücke dient dem Erhalt und der Verbesserung der bestehenden und teilweise auch dem Ausbau neuer Verkehrsinfrastrukturen. Die Auswirkungen auf die Umwelt können unterschiedlich ausfallen. Einerseits können mit der Behebung von Engpässen auf dem Nationalstrassennetz für die Umwelt schädliche Stausituationen reduziert werden. Andererseits sind mit dem Ausbau auch ein weiterer Landverbrauch, Eingriffe in die Landschaft und allenfalls auch Mehrverkehr und damit zusätzliche umweltschädliche Emissionen verbunden.

5 Verhältnis zur Legislaturplanung und zu nationalen

Strategien des Bundesrates

5.1 Verhältnis zur Legislaturplanung

Die Vorlage ist weder in der Botschaft vom 25. Januar 201297 zur Legislaturplanung 2011–2015 noch im Bundesbeschluss vom 15. Juni 201298 über die Legislaturpla- nung 2011–2015 angekündigt. Die beantragten Verfassungs- und Gesetzesänderungen zur Behebung der Mängel der heutigen Finanzierungsarchitektur, zur Schliessung der Finanzierungslücke und zur Umsetzung von STEP Nationalstrasse sind dennoch angezeigt, damit die SFSV bzw. die SFSVNEU und der NAF auch in Zukunft über genügend finanzielle Mittel verfügen.

96 BFS, Mikrozensus Mobilität und Verkehr 2010, 2012. Im Jahr 2010 betrug die durchschnitt- liche Jahresfahrleistung pro Personenwagen rund 12 000 km. Weil gemäss der Erhebung die Haushalte im Durchschnitt 1,17 Autos besassen, beträgt die durchschnittliche Fahrleistung rund 14 000 km. Häufig wird für kalkulatorische Fahrkostenberechnungen eine Jahresfahrleis- tung von 15 000 km verwendet. Deshalb wird dem hier vorliegenden Beispiel ebenfalls eine Jahresfahrleistung von 15 000 km zu Grunde gelegt.

97 BBl 2012 481

98 BBl 2012 7155

5.2 Verhältnis zu nationalen Strategien des Bundesrates

Die Nationalstrassen sind Bestandteil der nationalen (Verkehrs-)Infrastrukturen. Bezüglich der Zukunft, der Zielsetzung und der Funktion dieser nationalen (Ver- kehrs-)Infrastrukturen hat sich der Bundesrat bereits mehrfach geäussert. Im Bericht des Bundesrates vom 17. September 2010 «Zukunft der nationalen Infrastrukturnet- ze» wird u.a. festgehalten, dass Infrastrukturen von grundlegender Bedeutung für die Wirtschaftskraft und die Lebensqualität eines Landes sind und einen wichtigen Faktor im internationalen Standortwettbewerb darstellen. Im «Sachplan Verkehr» werden für die Verkehrsinfrastrukturen Ziele definiert (siehe Anhang VII). In der FABI-Botschaft und in der NEB-Botschaft hat der Bundesrat festgehalten, dass die künftige Finanzierung der nationalen Strasseninfrastruktur den Bund vor ähnlich grosse Herausforderungen stellen dürfte wie diejenige der Schieneninfrastruktur, und dass er daher zur Gleichbehandlung von Strasse und Schiene unter anderem prüfen will, ob ein Fonds nicht auch für die Strassenfinanzierung die zweckmässigs- te Lösung darstellen könnte. Die beantragten Verfassungs- und Gesetzesänderungen entsprechen den formulierten Stossrichtungen und tragen zur Erreichung der formu- lierten Ziele bei.

6 Rechtliche Aspekte

6.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Mit dieser Vorlage werden zwei neue Verfassungsartikel (Art. 85a und 87b) sowie die Anpassung von weiteren Verfassungsbestimmungen (Art. 86, 131 und 196 Ziff. 3) beantragt. Alle diese Änderungen stehen in einem engen sachlichen Zusam- menhang (Finanzierung von Verkehrsinfrastruktur). Die Einheit der Materie ist somit gegeben. Das neue NAFG stützt sich auf den neu vorgeschlagenen Absatz 1 von Artikel 86 BV. Die weiteren im Rahmen der Änderung bisherigen Rechts beantragten Rechts- änderungen stützen sich auf die im Ingress der jeweiligen Gesetze genannten Ver- fassungsbestimmungen.

6.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen

der Schweiz Die Vorlage steht mit sämtlichen internationalen Verpflichtungen der Schweiz in Einklang.

Die internationalen Verpflichtungen im Strassenbereich ergeben sich in erster Linie aus dem Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und der Schweizeri- schen Eidgenossenschaft über den Güter– und Personenverkehr auf Schiene und Strasse (Landverkehrsabkommen)99. Dieses Abkommen wird durch die Errichtung des NAF nicht tangiert. Die von der Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags betrof- fenen Treibstoffe fallen unter das Freihandelsabkommen Schweiz–EG vom 22. Juli

99 SR 0.740.72

1972100 (FHA). Nach Artikel 18 Absatz 1 FHA wenden die Vertragsparteien keine

Massnahmen oder Praktiken interner Art an, die unmittelbar oder mittelbar eine diskriminierende Behandlung der Erzeugnisse einer Vertragspartei und gleichartiger Ursprungserzeugnisse der anderen Vertragspartei bewirken. Eine steuerliche Bevor- zugung der inländischen Treibstoffe stünde somit im Widerspruch zum FHA. Da die beantragte Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags für im Inland und im Ausland hergestellte Treibstoffe gleichermassen gilt, liegt keine Diskriminierung im Sinne der vorgenannten Bestimmung vor, weshalb die geplante Anpassung des Steuersat- zes mit dem FHA vereinbar ist. Weitere Berührungspunkte mit internationalem Recht oder internationalen Abkom- men sind nicht ersichtlich.

6.3 Erlassform

Nach Artikel 140 Absatz 1 Buchstabe a BV unterliegen Änderungen der Bundesver- fassung dem obligatorischen Referendum und werden Volk und Ständen zur Ab- stimmung unterbreitet. Nach Artikel 164 Absatz 1 BV sind alle wichtigen rechtsetzenden Bestimmungen, insbesondere jene, die verfassungsmässige Rechte berühren, in der Form eines Bundesgesetzes zu erlassen. Die beantragte Anpassung der BV unterliegt dem obligatorischen Referendum (Art. 140 Abs. 1 Bst. a BV). Das beantragte Bundesge- setz sowie die damit verbundene Änderung anderer Erlasse unterliegt dem fakultati- ven Referendum (Art. 141 Abs. 1 Bst. a BV). Die Gesetzesvorlage kann nur in Kraft treten, wenn die beantragte Verfassungsänderung von Volk und Ständen angenom- men wird (vgl. Art. 15 des Gesetzesentwurfs). Weil die Verfassungsvorlage und das Ausführungsrecht auf Gesetzesstufe einen engen Bezug aufweisen, soll auch die Verfassungsvorlage nicht – wie in Artikel 195 BV vorgesehen – sofort in Kraft treten. Vielmehr sollen die Verfassungs- und die Gesetzesvorlage gleichzeitig in Kraft gesetzt werden. Die Inkraftsetzung der Verfassungsvorlage obliegt dem Bun- desrat (vgl. Ziff. II des Beschlusses). Um die Referendumsmöglichkeit des beantrag- ten Gesetzes nicht auszuhöhlen, wird dieses im Bundesblatt erst veröffentlicht, wenn die Verfassungsvorlage von Volk und Ständen angenommen worden ist. Erst ab diesem Zeitpunkt wird die Referendumsfrist zu laufen beginnen.

6.4 Unterstellung unter die Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV ist die Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder jedes der beiden Räte erforderlich für Verpflichtungskredite und Zah- lungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen. Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt, da mit dem Zahlungsrahmen und den Verpflichtungskrediten nach den Artikeln 5 und 6 NAFG regelmässig neue einmali- ge Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken generiert werden. Die Ausgaben- bremse findet somit auf alle Ausgaben Anwendung, die gestützt auf das NAFG getätigt werden.

100 SR 0.632.401

6.5 Einhaltung der Grundsätze der Subventionsgesetz-

gebung Die Grundsätze der Subventionsgesetzgebung im Zusammenhang mit den Beiträgen an den Agglomerationsverkehr sind vorliegend eingehalten. Die Bestimmungen des Subventionsgesetzes vom 5. Oktober 1990101 sind subsidiär gültig.

6.6 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Der Entwurf enthält keine Delegation zusätzlicher Rechtsetzungsbefugnisse.

6.7 Datenschutz

Die Vorlage weist keinen Bezug zum Datenschutz auf.

101 SR 616.1

Anhang I. Anhang I: SFSV im Detail für das Rechnungsjahr 2012 (Angaben in Mio. Fr.) Einnahmen 3'803 Aufwandentschädigungen Bezug der Nationalstrassenabgabe -31 Übriger Betriebsaufwand; Verkauf und Kontrolle Nationalstrassenabgabe -2 Mineralölsteuer auf Treibstoffen 1'482 Mineralölsteuerzuschlag auf Treibstoffen 1'979 Nationalstrassenabgabe 352 Rückzahlung Darlehen Terminalanlagen 6 Funktionsertrag (Globalbudget) 11 Veräusserung Sach- und immaterielle Anlagen (Globalbudget); Erlös Restparzellen Nationalstrasse 6 Rückzahlung Darlehen Bahnhofparkanlagen 0

Ausgaben 3'784 Nationalstrassen (ohne Infrastrukturfonds) 1'542 Betrieb: Funktionsaufwand (Globalbudget) 329 Unterhalt/Ausbau: Sach- und immaterielle Anlagen, Vorräte (Globalbudget) 1'213 Infrastrukturfonds 928 Jährliche Einlage Infrastrukturfonds 928 a.o. Einlage Infrastrukturfonds – Hauptstrassen 168 Hauptstrassen 168 Übrige werkgebundene Beiträge 445 Abgeltung alpenquerender kombinierter Verkehr 154 Autoverlad 2 Abgeltung nicht-alpenquerender Schienengüterverkehr 7 Verkehrstrennung 2 Anschlussgleise 10 Fonds für Eisenbahngrossprojekte 265 Terminalanlagen 5 Nicht werkgebundene Beiträge 376 Allgemeine Strassenbeiträge 368 Kantone ohne Nationalstrassen 8 Forschung und Verwaltung 160 Funktionsaufwand (Globalbudget) 158 Sach- und immaterielle Anlagen, Vorräte (Globalbudget) 2 Umweltschutz 102 Langsamverkehr, Fuss- und Wanderwege 1 Wald 46 Schutz Naturgefahren 19 Lärmschutz 36 Heimat- und Landschaftsschutz 15 Heimatschutz und Denkmalpflege 11 Historische Verkehrswege 2 Natur und Landschaft 2 Schutz übriger Strassen vor Naturgewalten 50 Hochwasserschutz 50 Saldo 19 Funktionsertrag (Globalbudget) ASTRA; einmalige Gutschrift 2008 - 2011 30 Stand der Spezialfinanzierung Ende Jahr 2'078

Hinweis: Mit Inkraftsetzung der NFA 2008 ging die Zuständigkeit für die National- strassen von den Kantonen zum Bund über. Damit verbunden war, dass verschiede- ne Einnahmen (insbesondere Erträge aus Vermietungen und aus strassenbaupolizei- lichen Verträgen) neu an den Bund flossen. Eine nachträgliche Beurteilung dieser – in den entsprechenden Jahresrechnungen bereits verbuchten – Einnahmen hat ge- zeigt, dass sie teilweise der SFSV gutgeschrieben werden können. Für die Jahre 2008–2011 erfolgt dies mit einer einmaligen Gutschrift. Der Wert für das Jahr 2012 ist bereits in der obenstehenden Tabelle enthalten.

Anhang II. Anhang II: Bisherige Entwicklung der Nationalstrassen Nach dem Zweiten Weltkrieg ermöglichte der steigende Wohlstand immer weiteren Kreisen den Kauf eines Autos. Die Bewältigung des Strassenverkehrs wurde zu einem ernsthaften Problem, womit der Ruf nach Autobahnen immer lauter wurde.

1958 gab die Schweizer Stimmbevölkerung für die Realisierung des Autobahnnetzes

grünes Licht.

1960 hat die Bundesversammlung das Nationalstrassennetz im Wesentlichen festge-

legt und im Bundesbeschluss über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960102 die Strassenverbindungen von gesamtschweizerischer Bedeutung definiert. Das damals beschlossene Nationalstrassennetz ist – von wenigen Anpassungen (bspw. Aufnahme der nördlichen und westliche Umfahrung von Zürich, des Gotthard– Strassentunnels und der Transjurane ins Nationalstrassennetz sowie der Anbindung des Vereinatunnels) abgesehen – bis heute unverändert geblieben. Zur Schätzung der Entwicklung des Verkehrs und darauf aufbauend zur Dimensio- nierung der Autobahnen wurde als Planungsziel das Jahr 1980 angenommen. Für dieses Jahr wurde ein Bestand an Motorfahrzeugen von einer Million Fahrzeugen veranschlagt103. In Realität wurden 1980 bereits 2,4 Millionen Personenwagen und Motorräder verzeichnet. 2012 zählte die Schweiz 4,9 Millionen Personenwagen und Motorräder. Gegenüber dem Planungsziel 1980 hat sich der genannte Fahrzeugbe- stand zum aktuellen Zeitpunkt somit beinahe verfünffacht, was u.a. auf die Bevölke- rungsentwicklung und nicht zuletzt auch auf die wirtschaftliche Entwicklung zu- rückzuführen ist. Im Zeitraum 1980–2012 ist das reale Bruttoinlandprodukt um 70 Prozent angestiegen. Das Durchschnittsalter der Nationalstrassen steigt kontinuierlich an. Der grösste Teil der Nationalstrasseninfrastruktur wurde in den siebziger und achtziger Jahren erbaut. Jährlich kommen neue Strecken hinzu. Die Realisierung von neuen Strecken wird wegen wachsender Anforderungen zunehmend komplexer. Einerseits steigt die Anzahl der Kunstbauten pro Strassenkilometer, andererseits müssen die neuen und auch die bereits bestehenden Strecken mit komplexen elektromechanischen Anlage- teilen aus- oder nachgerüstet werden. Neben den dadurch nötigen höheren Anfangs- investitionen müssen viele dieser elektromechanischen Anlageteile im Vergleich zu den rein baulichen Anlageteilen in kürzeren Zeitabständen ersetzt werden. Diese Entwicklungen haben unmittelbare Auswirkungen auf die Ausgaben. In der Summe führen sie zu einem steigenden Aufwand für Unterhalt und Betrieb aber auch zu Mehrkosten für die Anpassungen.

102 SR 725.113.11 103 Botschaft vom 5. Februar 1960 des Bundesrates an die Bundesversammlung über die Festlegung des Nationalstrassennetzes (BBl 1960 I 617). In der Botschaft wurde mit 800 000 Automobilen und 200 000 Motorrädern gerechnet. Deshalb werden nachfolgend zu Ver- gleichszwecken auch nur die Personenwagen und die Motorräder erwähnt. In den Zahlen sind somit nicht alle Motorfahrzeuge enthalten, z.B. fehlen Personentransportfahrzeuge, Sachen- transportfahrzeuge. Im 2012 waren insgesamt 5,6 Millionen Motorfahrzeuge registriert.

Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA) Bis Ende 2007 war die Zuständigkeit für die Nationalstrassen geteilt und die Natio- nalstrassen eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen. Die Kantone haben die Nationalstrassen gebaut, unterhalten und betrieben. Zudem waren sie Eigentümer der Nationalstrassen. Der Bund hatte seinerseits die Oberaufsicht inne und leistete massgebliche finanzielle Beiträge an Bau (50–97%), Unterhalt (80–97%) und Be- trieb (40–95%) der Nationalstrassen. Mit Inkrafttreten der NFA am 1. Januar 2008 hat sich diese Aufgabenteilung geändert. Mit der NFA ging das Nationalstrassennetz ins Eigentum des Bundes über. Der Bund ist seitdem alleine für die Nationalstrassen sowie für deren Finanzierung zuständig. Die Fertigstellung des beschlossenen Nati- onalstrassennetzes bleibt jedoch weiterhin eine Verbundaufgabe von Bund und Kantonen, wobei die fertiggestellten Strecken ebenfalls ins Eigentum des Bundes- übergehen.

Anhang III. Anhang III: Spezifischer Treibstoff-Normverbrauch von neu in Verkehr gesetzten Personenwagen Während zu Beginn der Erhebung104 im Jahr 1996 ein neu in Verkehr gesetzter Personenwagen noch durchschnittlich 8,95 Liter Treibstoff pro 100 Kilometer verbrauchte (spezifischer Treibstoffnormverbrauch), betrug dieser Wert im Jahr 2012 noch 6,21 Liter pro 100 Kilometer. Damit verringerte sich der durchschnittli- che Normverbrauch innerhalb von 16 Jahren um 2,74 Liter pro 100 Kilometer oder um rund 31%. Abbildung 39 Durchschnittlicher spezifischer Treibstoff-Normverbrauch in Litern pro 100 km bei Personen-Neuwagen Liter 10.00

9.00 8.95 8.80 8.71 8.62 8.00 8.40 8.29 8.10 7.99 7.82 7.67 7.62 7.00 7.43 7.14 6.86 6.62 6.00 6.39 6.21

5.00

4.00

3.00

2.00

1.00

0.00 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 1996: Beginn der Erhebung Datenquelle: auto-schweiz

104 Datenquelle: auto-schweiz, Berichterstattung im Rahmen der Energieverordnung über die Absenkung des spezifischen Treibstoff-Normverbrauchs von Personenwagen, einzelne Jahres- berichte.

Anhang IV. Anhang IV: Entwicklung der Einnahmen in der SFSV Im Jahr 2012 generierten die zweckgebundenen Einnahmen 3,780 Milliarden Fran- ken für die Spezialfinanzierung Strassenverkehr105 (Mineralölsteuer, Mineralölsteu- erzuschlag, Nationalstrassenabgabe). Das sind gegenüber dem Jahr 2008, welches bisher den Höchststand der Einnahmen verzeichnete, 166 Millionen Franken weni- ger. Obwohl seit 2000 das reale Bruttoinlandprodukt um rund 22 Prozent, die mittlere Wohnbevölkerung um rund 10 Prozent (Wert für 2011), der Motorfahrzeugbestand um 22 Prozent und die Fahrleistungen (Fahrzeugkilometer) im privaten Strassenver- kehr um 13 Prozent (Wert für 2011) angestiegen sind, nahmen die Einnahmen aus den Haupteinnahmequellen lediglich um 0,9 Prozent zu. Abbildung 40 Haupteinnahmequellen Spezialfinanzierung Strassenverkehr 1990–2012 (zweckgebundene Einnahmen) Millionen Franken 4'000

3'500

3'000

2'500

2'000

1'500

1'000

- 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Mineralölsteuer* (50%) Mineralölsteuerzuschlag* (100%) Schwerverkehrsabgabe Reinertrag Nationalstrassenabgabe (100%) * Bis 1996 Treibstoffzoll bzw. Treibstoffzollzuschlag

Im Jahr 1993 wurden die Mineralölsteuertarife erhöht. Die Nationalstrassenabgabe (Autobahnvignette) wurde zwar bereits seit 1985 erhoben, deren Einnahmen jedoch erst ab 1995 als zweckgebundene Einnahmen der Spezialfinanzierung Strassenver- kehr gutgeschrieben. 1997 wurde das revidierte Mineralölsteuergesetz in Kraft gesetzt, womit ein Wechsel von einer massebezogenen (Kilogramm) auf eine volu- menbezogene (Liter) Besteuerung verbunden war.

105 Zusätzlich wurden 2012 noch diverse Einnahmen von 23 Millionen Franken erzielt, so dass die SFSV insgesamt 3803 Millionen Franken im Jahr 2012 verzeichnete. Um die Übersicht- lichkeit zu wahren, werden die diversen Einnahmen in der Grafik nicht dargestellt.

Anhang V. Anhang V: Details zu den einnahmeseitigen Massnahmen zur Schliessung der Finanzierungslücke Berechnung Pauschalabgabe für Elektro-Automobile Als Berechnungsgrundlage für die jährliche Pauschalabgabe für Elektro-Automobile wird die ansonsten einmalige Automobilsteuer von 4 Prozent des Kaufpreises eines durchschnittlichen Elektro-Automobils (35 000 Franken) auf die angenommene Betriebsdauer von zehn Jahren verteilt. Die Berechnung des Mineralölsteuer- und Mineralölsteuerzuschlagersatzes erfolgt anhand der Abgaben (Hauptvariante), die ein Kleinwagen mit Verbrennungsmotor der Effizienzkategorie A bezahlt, wobei berücksichtigt wird, dass Elektro-Automobile eine geringere jährliche Fahrleistung ausweisen als konventionelle Fahrzeuge. Es wird von einer durchschnittlichen jährlichen Fahrleistung von 6330 Kilometern für die Jahre 2020–2030 ausgegangen. Die Anlehnung an den Treibstoffverbrauch von Kleinwagen erfolgt mit der Absicht, Elektro-Automobile steuerlich nicht stärker zu belasten als Kleinwagen mit effizien- testen Verbrennungsmotoren. Für ein Elektro-Automobil fällt in den Jahren 2020–2030 somit eine pauschale Abgabe von 340 Franken pro Jahr an. Da die Fahrleistung mit zunehmendem tech- nologischen Fortschritt zunimmt, wird für die Zeitspanne 2031–2040 mit einer jährlichen Pauschalabgabe von 390 Franken pro Fahrzeug gerechnet. Die Beträge der Pauschalabgabe sind nicht mit einer Teuerungsentwicklung indexiert.

Abbildung 41 Berechnung Pauschalabgabe für Elektro-Automobile 2020-2030 2031-2040

Ø Elektro-Automobilbestand (1000 Fz)* 161,5 537,0 Ø Fahrleistung Elektro-Automobile (Mrd. Fzkm)* 1,0 4,3 Ø jährliche Fahrleistung pro Elektro-Automobil (km)*/** 6330 7910 Treibstoffverbrauch Kleinwagen pro 100 km (l)*** 3,6 3,6 Treibstoff Jahresverbrauch (l) 227,9 284,7 Mineralölsteuer in CHF (bei 43,12 Rp./l) 98,3 122,8 Mineralölsteuerzuschlag in CHF (bei 45 Rp./l) 102,5 128,1 Total Belastung durch Treibstoffsteuern 200,8 250,9 Anteil Automobilsteuer (4% auf CHF 35 000) 140,0 140,0

Pauschalabgabe pro Elektro-Automobil 340,0 390,0

* Prognose von Treibstoffabsatz und Mineralölsteuereinnahmen, Grundlagenbericht, Infras Februar 2013, S. 73. ** Aufgrund der heute noch sehr beschränkten Leistungsfähigkeit der Autobatterien werden die Elektro-Automobile bis auf weiteres überwiegend für kürzere Distanzen eingesetzt. Mit der steigenden Leistungsfähigkeit der Batterien und dem somit wachsenden Autonomieradius steigt auch der Anteil der mit Elektro-Automobilen zurückgelegten Fahrzeugkilometer. *** Effizienzkategorie A (3l/100 km) + Real-World-Verbrauch von 20% (Grundlagenbericht, Infras, Februar 2013).

Anhang VI. Anhang VI: Finanzierung und Ausbau der Eisenbahninfrastruktur, FABI Der Bundesrat hat dem Parlament Anfang 2012 mit der FABI-Botschaft einen Vorschlag zur Neuordnung und künftigen Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur unterbreitet. Die Vorlage wurde vom Parlament beraten und im Sommer 2013 verabschiedet. Die Volksabstimmung über die Verfassungsänderungen fand am 9. Februar 2014 statt. Durch die Schaffung eines BIF sollen Betrieb, Substanzerhalt und Ausbau neu über ein einziges Gefäss finanziert werden. Der bisherige befristete FinöV-Fonds soll dafür in einen neuen, unbefristeten BIF überführt werden. Die Finanzierung über einen einzigen BIF soll gleiche Voraussetzungen für Betrieb und Substanzerhalt auf der einen und Ausbau der Infrastruktur auf der anderen Seite schaffen. Die Kredite sind damit transparenter und einfacher zu handhaben. Die Finanzierung aus einem Gefäss soll die Mittelpriorisierung aus einer Gesamtsicht fördern und den Blick für die Folgekosten des Ausbaus schärfen. Neu soll der Bund die Bahninfrastruktur der SBB und der Privatbahnen allein (sei- tens der öffentlichen Hand) finanzieren. Im Gegenzug sollen die Kantone gemäss Parlamentsentscheid künftig mit einem jährlichen Beitrag an den BIF an den Be- trieb, Unterhalt und Ausbau der Eisenbahninfrastruktur beitragen. Die Finanzie- rungsquellen des Bundes für die Eisenbahninfrastruktur bzw. für den neu zu schaf- fenden BIF sollen neu in der BV geregelt werden. Es sind dies: – höchstens 2/3 des Ertrags der Schwerverkehrsabgabe (Bundesanteil); – 2 Mehrwertsteuer-Promille, davon 1 Promille befristet von 2018–2030; – 2 Prozent der Einnahmen aus der direkten Bundessteuer der natürlichen Per- sonen (Reduktion Fahrkostenabzug); – 2400 Millionen Franken pro Jahr aus dem allgemeinen Bundeshaushalt; – 9 Prozent der Einnahmen der Mineralölsteuer (inkl. Mineralölsteuerzuschlag), befristet bis zum Ende der Rückzahlung der Bevorschussung des heutigen Fi- nöV-Fonds (ca. 2030). Gleichzeitig mit der Neuordnung der Finanzierung wird gestützt auf ein strategi- sches Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur (STEP) bereits ein erster Aus- bauschritt 2025 beschlossen.

Verhältnis FABI und Beiträge für Massnahmen zur Verbesserung der Ver- kehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen FABI führt zu einer noch klareren Entflechtung. Das Bundesgesetz über die Finan- zierung und den Ausbau der Eisenbahninfrastruktur sieht vor, dass der Bund die Hauptlast zu deren Finanzierung trägt. Gewisse Schieneninfrastrukturen, u.a. die Strecken für die Feinerschliessung (Tram usw.) sind jedoch von einer Finanzierung durch den BIF ausgeschlossen. In der FABI-Botschaft wird die Abgrenzung zwischen dem BIF und IF wie folgt dargelegt: Die Finanzierung von S-Bahn-Ausbauten in Städten und Agglomeratio- nen für die 1. Generation der Agglomerationsprogramme ab 2011 wird – wie vorge- sehen und wie vom Parlament beschlossen – aus dem IF erfolgen. Die Finanzierung der mit «A» bewerteten Projekte des Agglomerationsprogramms der 2. Generation, deren Realisierung ab 2015 freigegeben werden soll, erfolgt nach bisheriger Rege-

lung ebenfalls aus dem IF. Mit Inkrafttreten der Änderungen im Zusammenhang mit der FABI-Vorlage sollen die noch nicht in Angriff genommenen Projekte der Ag- glomerationsprogramme, welche die Eisenbahn betreffen, grundsätzlich über den BIF finanziert werden. Das Investitionsvolumen der von den Agglomerationen eingereichten Projekte übersteigt die im IF verfügbaren Mittel deutlich. Auch wenn der Bund die Projekte nun streng priorisiert, stehen im IF nach der 2. Generation keine Mittel mehr zur Verfügung, die in den BIF umgeleitet werden können, zumal für die Finanzierung der identischen Projekte wegen des gemäss FABI deutlich höheren Bundesanteils rund dreimal mehr Mittel erforderlich wären. Es werden daher keine Projekte und keine Mittel aus dem IF in den BIF übertragen. Die 1. und 2. Generation der Agglomerationsprogramme werden integral gemäss bestehendem System finanziert. Ab der 3. Generation der Agglomerationsprogram- me werden alle Eisenbahnprojekte grundsätzlich aus dem BIF finanziert, soweit sie nicht davon ausgeschlossen sind. Die entsprechenden Massnahmen der Agglomera- tionsprogramme werden in die Planung des Strategischen Entwicklungsprogrammes STEP für die Bahninfrastruktur einfliessen. Wie in der FABI-Botschaft bereits ausgewiesen, werden die Anforderungen der Agglomerationsprogramme bei der Beurteilung von Massnahmen in Agglomerationsräumen berücksichtigt. Neben der Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur im Rahmen des BIF wird der Bund weiterhin zusätzliche Beiträge an den ÖV leisten (insbesondere Abgeltungen für den regionalen Verkehr). Diese sind jedoch nicht Gegenstand der FABI-Vorlage.

Anhang VII. Anhang VII: Sachplan Verkehr Im «Sachplan Verkehr» sind für die Verkehrsinfrastrukturen folgende Ziele defi- niert: – Funktionalität der Verkehrsinfrastrukturen für Gesellschaft und Wirtschaft erhalten; – Qualität der Verbindungen zwischen Agglomerationen und Zentren verbes- sern; – Erreichbarkeit der ländlichen Räume und der Tourismusregionen gewährleis- ten sowie die Grundversorgung sicherstellen; – Siedlungsentwicklung nach innen fördern und die Qualität des Siedlungsrau- mes steigern; – Den Verkehr sicher machen; – Umweltbelastungen senken sowie natürliche Lebensgrundlagen schonen; – Günstiges Kosten-Nutzen-Verhältnis schaffen und die Aufwendungen der öffentlichen Hand tragbar machen. Der Verkehrsinfrastruktur von gesamtschweizerischer Bedeutung kommen gemäss «Sachplan Verkehr» folgende Funktionen zu: – Durchleiten des internationalen Transitverkehrs; – Verbinden der Schweiz mit dem Ausland (grossstädtische Agglomerationen); – Verbinden der gross- und mittelstädtischen Agglomerationen untereinander; – Anbinden der Verkehrsanlagen von gesamtschweizerischer Bedeutung; – Anbinden der Kantonshauptorte; – Sicherstellen der Netzsicherheit auf Hauptachsen (Redundanz); – Anbinden der grossen alpinen Tourismusregionen; – Basiserschliessung peripherer Regionen.

Strategisches Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur:106 Langfristperspektive Bahnangebot und Ausbau Der Ausbau des Bahnangebots soll die Standortqualität verbessern und zur Umset- zung der raumplanerischen Zielsetzungen des Bundes beitragen. Der Bundesrat legt dazu eine Langfristperspektive für die Bahn fest. Der Akzent liegt bei mehr Kapazi- tät auf der Schiene, in den Zügen und in den Bahnhöfen. [...] Diese Langfristper- spektive wird mit einem strategischen Entwicklungsprogramm Bahninfrastruktur (STEP) konkretisiert und umgesetzt. STEP basiert auf den Planungen von «Bahn 2030». Es deckt den Zeithorizont bis ca. 2050 ab und umfasst Investitionen von rund 42,5 Milliarden Franken. Darin eingeschlossen sind neben Ausbauten des Netzes weitere betriebsnotwendige Komponenten (z.B. Abstellanlagen und Stromversor- gung). Die Grundzüge sind im Eisenbahngesetz festgehalten. Die Umsetzung des

106 FABI-Botschaft

STEP erfolgt in mehreren Ausbauschritten. Der Bundesrat wird diese dem Parlament in der Regel alle vier oder acht Jahre unterbreiten. [...] Das Parlament verfügt über folgende Steuerungsinstrumente: Über das revidierte Eisenbahngesetz werden die langfristigen Ziele für das Angebot und die Rahmenbe- dingungen für die Ausbauten der Bahninfrastruktur festgelegt. Alle vier Jahre legt das Parlament mit einem Bundesbeschluss die mittelfristigen Ziele sowie mit einem vierjährigen Zahlungsrahmen die maximalen Entnahmen aus dem BIF für den Betrieb und den Substanzerhalt fest. Mit der Botschaft zur Bewilligung des Zah- lungsrahmens legt der Bundesrat dem Parlament alle vier Jahre einen Bericht über die Entwicklung der Bahninfrastruktur sowie die Umsetzung der vereinbarten Aus- bauprojekte vor. In der Regel alle vier oder acht Jahre beschliesst das Parlament einen Verpflichtungskredit, der zur Finanzierung jener Erweiterungsinvestitionen dient, die für die Erreichung der langfristigen Ziele notwendig sind.

Anhang VIII. Anhang VIII: Haushaltsbudget und Mobilitätsausgaben

Haushalte mit mindestens einem Auto geben pro Monat durchschnittlich rund

1068 Franken für die Mobilität aus, was rund 10 Prozent des Bruttoeinkom-

mens ausmacht. Die Ausgaben für Treibstoffe betragen 183 Franken pro Mo- nat. Dies zeigt eine Spezialauswertung der Haushaltsbudgeterhebung für die Jahre 2009–2011 des Bundesamtes für Statistik107.

Rund 79 Prozent aller Haushalte in der Schweiz verfügten im Zeitraum 2009–2011 über mindestens ein Privatauto. Das durchschnittliche Bruttoeinkommen für Haus- halte mit mindestens einem Auto beträgt im Zeitraum 2009–2011 10 303 Franken. Die durchschnittlichen Ausgaben für den Verkehr belaufen sich für diese Haushalte auf 882 Franken pro Monat (entspricht 8,6 Prozent des Bruttoeinkommens). Davon entfallen 748 Franken auf den Kauf und Betrieb von Personenfahrzeugen sowie 134 Franken auf den Konsum von Verkehrsdienstleistungen (ÖV, Taxi etc.). Werden die Ausgaben für Fahrzeugversicherungen und -steuern im Umfang von 186 Franken mitberücksichtigt, so betragen die monatlichen Ausgaben dieser Haushalte für die Mobilität 1068 Franken (entspricht 10,4 Prozent des Bruttoeinkommens). Die Ausgaben für Treibstoffe / Schmiermittel betragen 183 Franken (was 1,8 Pro- zent des Bruttoeinkommens oder 17 Prozent der Mobilitätsausgaben entspricht). In den Jahren 2006–2008 betragen die Ausgaben für Treibstoffe / Schmiermittel ge- mäss den Haushaltsbudgeterhebungen noch durchschnittlich 201 Franken pro Mo- nat. Durchschnittlich konsumiert ein Haushalt mit mindestens einem Auto 111 Liter Treibstoff pro Monat (2009–2011). Haushalte mit bzw. ohne Auto weisen einige strukturelle Unterschiede auf: Während Haushalte ohne Auto im Durchschnitt 1,53 Personen zählen, sind es bei den Haus- halten mit mindestens einem Auto 2,4 Personen. Der Anteil von Einzelpersonen- haushalten beträgt bei Haushalten ohne Auto 66 Prozent, bei Haushalten mit min- destens einem Auto 24 Prozent. 42 Prozent der Haushalte ohne Auto sind Rentnerhaushalte, bei Haushalten mit mindestens einem Auto sind es nur 21 Prozent Rentnerhaushalte. Wird der Mineralölsteuerzuschlag, wie vom Bundesrat beabsichtigt, um 15 oder 12 Rappen pro Liter Treibstoff angehoben und berücksichtigt, dass mit einer Erhöhung des Mineralölsteuerzuschlags auch der zu entrichtende Mehrwertsteuerbetrag steigt, zeigt sich Folgendes (unter Verwendung der durchschnittlich konsumierten Treib- stoffmenge von 111 Liter pro Monat): Die steuerliche Belastung eines durchschnittlichen Haushalts mit mindestens einem Auto steigt je nach Variante und bei gleich bleibendem Fahrzeug und Verhalten um rund 18 oder 14 Franken pro Monat. Die Ausgaben für Mobilität erhöhen sich dementsprechend um 1,7 oder 1,3 Prozent (siehe Ziffer 4.3).

107 Datenquelle: BFS, Haushaltsbudgeterhebung 2009–2011, Spezialauswertungen des Bun- desamtes für Statistik, Juli 2013.

Abbildung 42 Haushaltsbudgeterhebung 2009–2011: Ausgaben für Mobilität

Angaben in Franken pro Monat und Haushalt (Mittelwerte)1 HH=Haushalt Sämtliche HH ohne HH mit HH Auto mindestens

1 Auto

Bruttoeinkommen 9530 6639 10 303 Verfügbares Einkommen2 6741 4797 7261

Ausgaben für Mobilität 898 262 1068 Ausgaben für Verkehr 750 255 882 – Kauf und Betrieb Personenfahrzeuge3 605 69 748 (davon Treibstoffe, Schmiermittel) (148) (17) (183) (davon Autobahnvignetten Schweiz) (3.29) (0.20) (4.12) –Verkehrsdienstleistungen 145 186 134 Ausgaben für Fahrzeugversicherungen und 148 7 186 -steuern – Prämien für Fahrzeugversicherungen 110 5 138 – Fahrzeugsteuern 38 2 48 Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen. Bruttoeinkommen minus obligatorische Transferausgaben (Sozialversicherungsbeiträge, Steuern, Krankenkassenprämien Grundversicherung). Darunter fallen auch Motorräder, so dass Haushalte ohne Auto trotzdem Ausgaben für motorisierte Fahrzeuge ausweisen.

Abbildung 43 Haushaltsbudgeterhebung 2009–2011: Verbrauchsmengen Mittelwerte pro Monat Sämtliche HH ohne HH mit min- HH Auto destens 1 Auto Bruttoeinkommen (Fr. pro Monat) 9530 6639 10 303

Treibstoffe (Liter pro Monat) 90 10 111 Wegen Rundungsdifferenzen können aufaddierte Werte leicht vom Total abweichen.

Anhang IX. Anhang IX: Verworfene Variante - Abschaffung der SFSV / weiterführende Verein- fachung des Finanzierungssystems Erläuterungen verworfene Variante, Ziffer 2.7.1 Die in Abschnitt 2.7.1 beschriebene Variante "Abschaffung der SFSV / weiterfüh- rende Vereinfachung des Finanzierungssystems" führt gegenüber der Variante mit NAF und SFSVNEU zu folgenden Anpassungen in der BV: – Neuer Artikel 83a BV: Dieser neue Artikel stellt die Zuständigkeit des Bundes für die in den Buchstaben a – c genannten Aufgaben sicher. Er ersetzt die mit der SFSVNEU wegfallenden entsprechenden Bestimmungen in Artikel 86. – Buchstabe a fasst die Beiträge des Bundes an die Strassenkosten der Kantone zusammen. Diese bestehen aus den Beiträgen an die Kosten der Hauptstrassen, den allgemeinen Beiträgen an die kantonalen Strassen- kosten sowie den Beiträgen an Kantone ohne Nationalstrassen. Auf Ge- setzesstufe werden diese Beiträge beibehalten und ihre Bemessung wird so zu regeln sein, dass der Besitzstand der Kantone gewahrt bleibt. Ins- besondere sollen die allgemeinen Beiträge an die Strassenkosten der Kantone und die Beiträge an Kantone ohne Nationalstrassen auch künf- tig als prozentualer Anteil an den Mineralölsteuereinnahmen berechnet werden. – Buchstabe b und c übernehmen die übrigen in Artikel 86 geregelten Zu- ständigkeiten des Bundes mit unverändertem Wortlaut. – Angepasster Artikel 86 BV: Sämtliche Bestimmungen zur Zweckbindung bzw. zur SFSVNEU entfallen. Da vom NAF keine Rückflüsse an den Bundes- haushalt vorgesehen sind, entfällt auch die Regelung des Ausgleichs zwischen NAF und SFSVNEU. – Angepasster Artikel 196 BV: Die aus Mineralölsteuern zu finanzierende, zeitlich bis zum vollständigen Abbau der Bevorschussung des FinöV (bis zirka 2030) befristete Einlage in BIF wird auch bei dieser Variante in den Über- gangsbestimmungen der BV geregelt. Diese Bestimmung hält in Abweichung zur Variante mit NAF und SFSVNEU fest, – dass die Basis für die Berechnung des Anteils die zweckgebundenen Einnahmen des NAF aus dem Mineralölsteuerzuschlag sind (Art. 86 Abs. 2 Bst. a BV) und – dass die Einlagen in den BIF über den NAF finanziert werden.

Entwurf Bundesbeschluss für verworfene Variante (Ziffer 2.7.1)

Bundesbeschluss über die Schaffung eines Fonds für die Nationalstrassen und den Ag- glomerationsverkehr

vom ....

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 163 Absatz 2 der Bundesverfassung108 (BV), nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom ....109, beschliesst:

I Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert:

Art. 83a Beiträge an Kosten im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr Der Bund gewährt a. den Kantonen Beiträge an die Kosten ihrer Strassen; b. Beiträge an Schutzbauten gegen Naturgewalten und an Massnahmen des Umwelt- und Landschaftsschutzes, die der Strassenverkehr nötig macht; c. Beiträge an Massnahmen zur Förderung des kombinierten Verkehrs und des Transports begleiteter Motorfahrzeuge.

Art. 85a Abgabe für die Benützung der Nationalstrassen Der Bund erhebt eine Abgabe für die Benützung der Nationalstrassen durch Motor- fahrzeuge und Anhänger, die nicht der Schwerverkehrsabgabe unterstehen.

Art. 86 Verwendung von Abgaben für Aufgaben und Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr

1 Die Nationalstrassen sowie die Beiträge an Massnahmen zur Verbesserung der

Verkehrsinfrastruktur in Städten und Agglomerationen im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr werden über einen Fonds finanziert.

2 Dem Fonds werden die folgenden Mittel zugewiesen:

a. der Reinertrag des Zuschlags auf der Verbrauchssteuer nach Artikel 131 Ab- satz 2 Buchstabe a; b. der Reinertrag der Nationalstrassenabgabe nach Artikel 85a; c. höchstens zwei Drittel des Reinertrags der Verbrauchssteuer nach Artikel

131 Absatz 1 Buchstabe d (Hauptvariante);

108 SR 101

109 BBl ....

c. der Reinertrag der Verbrauchssteuer nach Artikel 131 Absatz 1 Buchstabe d oder ein Teil davon (Nebenvariante); d. der Reinertrag der Abgabe nach Artikel 131 Absatz 2 Buchstabe b; e. weitere vom Gesetz zugewiesene Mittel, die im Zusammenhang mit dem Strassenverkehr stehen.

Art. 87 Sachüberschrift Betrifft nur den französischen Text

Art. 87b Verwendung von Abgaben für den Luftverkehr Für die folgenden Aufwendungen im Zusammenhang mit dem Luftverkehr werden die Hälfte des Reinertrages der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen und der Zu- schlag auf der Verbrauchssteuer auf Flugtreibstoffen verwendet: a. Beiträge an Umweltschutzmassnahmen, die der Luftverkehr nötig macht; b. Beiträge an Sicherheitsmassnahmen zur Abwehr widerrechtlicher Handlun- gen gegen den Luftverkehr, namentlich von Terroranschlägen und Entfüh- rungen, soweit diese Massnahmen nicht staatlichen Behörden obliegen; c. Beiträge an Massnahmen zur Förderung eines hohen technischen Sicher- heitsniveaus im Luftverkehr.

2 Er kann zudem erheben:

a. einen Zuschlag auf der Verbrauchssteuer auf allen Treibstoffen ausser den Flugtreibstoffen; b. eine Abgabe, wenn für das Motorfahrzeug andere Antriebsmittel als Treib- stoffe nach Absatz 1 Buchstabe e verwendet werden. 2bis Reichen die Mittel für die Erfüllung der in Artikel 87b vorgesehenen Aufgaben im Zusammenhang mit dem Luftverkehr nicht aus, so erhebt der Bund auf den Flugtreibstoffen einen Zuschlag auf der Verbrauchssteuer.

Art. 196 Ziff. 3 Abs. 2

3. Übergangsbestimmung zu Art. 87 (Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger)

2 Der Bundesrat kann zur Finanzierung der Eisenbahninfrastruktur bis zum 31.

Dezember 2018 und anschliessend zur Verzinsung und zur Rückzahlung der Bevor- schussung des Fonds gemäss Artikel 87a Absatz 2 Mittel nach Artikel 86 Absatz 2 verwenden. Der Betrag darf xy Prozent der Mittel nach Artikel 86 Absatz 2 Buch- stabe a und Absatz 4 nicht übersteigen, höchstens aber 310 Millionen Franken pro Jahr betragen. Das Gesetz regelt die Indexierung dieses Betrags.

II Der Bundesrat bestimmt das Inkrafttreten.

Anhang X. Anhang X: Glossar Anpassung Anpassung von bestehenden Nationalstrassen an neue recht- liche Vorschriften, Normen und Richtlinien (z.B. Erstellen von Lärmschutzwänden, Massnahmen zur Erhöhung der Tunnelsicherheit) Betrieb Betrieblicher Unterhalt, projektfreier (kleiner) baulicher Unterhalt, Verkehrsmanagement und Schadenwehren bei bestehenden Nationalstrassen Erhaltung Oberbegriff für Projekte, die sowohl Unterhaltsmassnahmen als auch Anpassungsmassnahmen enthalten (z.B. Projekt «Stadttangente Bern»)  Unterhalt / Anpassung Erweiterungen und Bau von zusätzlichen / neuen Nationalstrassen  STEP Kapazitätsausbauten Nationalstrasse, Ausbauschritt Fahrleistung Total der pro Zeiteinheit von Fahrzeugen gefahrenen Kilo- metern Modal-Split Aufteilung der Verkehrsleistungen, Wegzeiten oder Anzahl Wege auf verschiedene Verkehrsträger bzw. -mittel Netzfertigstellung / Erstmalige Erstellung des vor 2008 beschlossenen National- Netzvollendung strassennetzes PEB-M1 Modul 1 des Programms zur Beseitigung von Engpässen PEB-M2 Modul 2 des Programms zur Beseitigung von Engpässen PEB-M3 Modul 3 des Programms zur Beseitigung von Engpässen Personenkilometer Produkt der pro Zeiteinheit beförderten Personen und ihrer jeweiligen Transportdistanz; Masseinheit der Verkehrsleis- tung im Personenverkehr STEP Nationalstras- Strategisches Entwicklungsprogramm Nationalstrasse zur se Weiterentwicklung der Nationalstrassen, insbesondere für den Erhalt und die Verbesserung der Funktionsfähigkeit Tonnenkilometer Produkt der pro Zeiteinheit beförderten Gütermenge und ihrer jeweiligen Transportdistanz; Masseinheit der Verkehrs- leistung im Güterverkehr Unterhalt Baulicher Unterhalt bei bestehenden Nationalstrassen (z.B. Instandsetzung und Substanzerhalt) Verkehrsleistung Summe aller auf dem Land zurückgelegten Distanzen inner- halb eines Jahres (gemessen in Personen- oder Tonnenkilo- metern)