Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Generalsekretariat EFD Rechtsdienst EFD
8. August 2014
Erläuterungsbericht zur Revision der Finanz- marktprüfverordnung und der Revisionsauf- sichtsverordnung
Bündelung der Aufsicht über Revisionsunter- nehmen und Prüfgesellschaften
Inhaltsverzeichnis 1 Einleitung ...................................................................................................... 3 1.1 Ausgangslage ......................................................................................................... 3 1.2 Kernpunkte der Revision ....................................................................................... 4 2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen ....................................... 5 2.1 Finanzmarktprüfverordnung (FINMA-PV) ............................................................. 5 2.1.1 1. Abschnitt: Gegenstand ......................................................................................... 5 2.1.2 2. Abschnitt: Inhalt der Prüfung ................................................................................ 5 2.1.3 3. Abschnitt: Durchführung der Prüfung.................................................................... 6 2.1.4 4. Abschnitt: Berichterstattung .................................................................................. 7 2.1.5 5. Abschnitt: Pflichten der Beaufsichtigten und der Prüfgesellschaften ..................... 8 2.2 Revisionsaufsichtsverordnung (RAV) .................................................................. 9 2.2.1 1. Abschnitt: Zulassung zur Erbringung von Revisionsdienstleistungen.................... 9 2.2.2 2. Abschnitt: Revisorenregister............................................................................... 16 2.2.3 3. Abschnitt: Überprüfung staatlich beaufsichtigter Revisionsunternehmen ............ 16 2.2.4 4. Abschnitt: Aufsichtsbehörde ............................................................................... 17 2.2.5 5. Abschnitt: Gebühren und Aufsichtsabgabe ......................................................... 17 2.2.6 6. Abschnitt: Übertretungen .................................................................................... 18 2.2.7 7. Abschnitt: Schlussbestimmungen ....................................................................... 18 2.3 Kollektivanlagenverordnung (KKV) .................................................................... 18 2.4 Börsenverordnung (BEHV) .................................................................................. 19 2.5 FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung (FINMA-GebV)............................. 19 3 Auswirkungen ............................................................................................. 20 3.1 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden ..................................................... 20 3.2 Auswirkungen auf den Bund und die Volkswirtschaft ...................................... 20 4 Rechtliche Aspekte ..................................................................................... 20 4.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit .................................................................. 20 4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz ....................... 21 4.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen ....................................................... 21 5 Inkrafttreten ................................................................................................. 21
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1 Einleitung
1.1 Ausgangslage
Die Eidgenössische Revisionsaufsichtsbehörde (RAB) und die Eidgenössische Finanz- marktaufsicht (FINMA) teilen sich entsprechend ihrer jeweiligen Aufgaben die Aufsicht über staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen (Terminologie der RAB) und Prüfgesellschaf- ten (Terminologie der FINMA). Dabei handelt es sich um dieselben Unternehmen, die gleich- zeitig in unterschiedlichen Branchen tätig sind und unterschiedliche Funktionen wahrneh- men.
Zur Vermeidung von Doppelspurigkeiten sind beide Behörden verpflichtet, ihre Aufsichtstä- tigkeiten zu koordinieren. Nach mehreren Jahren praktischer Erfahrung hat sich gezeigt, dass das System Schwachstellen aufweist, welche sich durch die Zusammenführung aller Aufsichtskompetenzen in einer einzigen Behörde beseitigen lassen. 1
Aus diesem Grund hat der Bundesrat den Eidgenössischen Räten am 28. August 2013 die Botschaft zur Bündelung der Aufsicht über Revisionsunternehmen und Prüfgesellschaften vorgelegt. Er schlägt darin vor, dass die RAB die alleinige Aufsicht über Revisionsunterneh- men und Prüfgesellschaften ausüben soll. Dies gelte sowohl für die Rechnungsprüfung («Fi- nancial Audit») als auch für die Aufsichtsprüfung («Regulatory Audit»). Was demgegenüber den Inhalt der Revisionsdienstleistungen bzw. der Prüfungen anbelangt, sei die RAB für die Festlegung der Inhalte und Standards zur Rechnungsprüfung zuständig, die FINMA dagegen für jene im Bereich der Aufsichtsprüfung.2 Das Parlament hat die Gesetzesvorlage am 20. Juni 2014 verabschiedet.3
In Anbetracht der Gesetzesänderungen muss die Finanzmarktprüfverordnung (FINMA-PV)4 totalrevidiert werden. Die geltende FINMA-PV enthält etliche Bestimmungen zur Zulassung von Prüfgesellschaften sowie leitenden Prüferinnen und Prüfern, die nach der Inkraftsetzung der Gesetzesvorlage in den Umsetzungsbestimmungen zum Revisionsaufsichtsgesetz (RAG)5 geregelt werden. Ebenfalls werden in der FINMA-PV die geltenden Vorschriften zur Aufsicht über die Prüfgesellschaften nicht mehr nötig sein. Obsolet werden zudem die aktuel- len Bestimmungen betreffend die Koordination zwischen der FINMA und der RAB.
Nebst der Totalrevision der FINMA-PV müssen verschiedene Bestimmungen der Revisions- aufsichtsverordnung (RAV)6 angepasst, ergänzt oder aufgehoben werden. Neu in der RAV zu regeln sind insbesondere die Kriterien für die Zulassung zur Prüfung nach den Finanz- marktgesetzen und dabei namentlich die Vorgaben hinsichtlich des verlangten Fachwissens und der einschlägigen Praxiserfahrung.
1 Botschaft des Bundesrates vom 28. August 2013 zur Bündelung der Aufsicht über Revisionsunternehmen und Prüfgesellschaften (BBl 2013 6864 f.).
2 BBl 2013 6865 f.
3 BBl 2014 5113
4 SR 956.161 5 SR 221.302 6 SR 221.302.3
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Zusätzlich zur Revision der Bundesratsverordnungen werden durch die FINMA und die RAB auch die Behördenverordnungen und -rundschreiben in ihrem Zuständigkeitsbereich anzu- passen sein. Dies gilt für die Aufsichtsverordnung RAB (ASV-RAB)7, die RAB-Rundschreiben 1/2007 über die Angaben im Gesuch um Zulassung und die einzureichenden Unterlagen, 1/2008 über die Anerkennung von Prüfungsstandards und 1/2010 über die Berichterstattung der staatlich beaufsichtigten Revisionsunternehmen an die Aufsichtsbehörde sowie das FINMA-Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen». Das FINMA-Rundschreiben 2013/4 «Prüfge- sellschaften und leitende Prüfer» kann mit dem Übergang der Aufsicht über die Prüfgesell- schaften auf die RAB aufgehoben werden.
1.2 Kernpunkte der Revision
Die totalrevidierte FINMA-PV regelt die Grundzüge für den Inhalt und die Durchführung so- wie die Form der Berichterstattung für die aufsichtsrechtlichen Prüfungen von zugelassenen Prüfgesellschaften im Auftrag der Beaufsichtigten (Art. 24 Abs. 4 des Finanzmarktaufsichts- gesetzes [FINMAG]8 in seiner revidierten Fassung9), wobei die Prüfungen bei direkt unter- stellten Finanzintermediären (Art. 11i und 11j der revidierten RAV; siehe Kap. 2.2.1) explizit eingeschlossen sind. Im Weiteren werden die Informationspflichten der Prüfgesellschaften und Beaufsichtigten im Zusammenhang mit den Prüfungen, die Grundsätze der Entschädi- gung für die Prüfungen sowie die Prinzipien zur Prüfung von Gruppen und Konglomeraten weiter ausgeführt.
Wo möglich und sinnvoll bleiben die Bestimmungen aus der geltenden FINMA-PV erhalten. Wesentliche Prinzipien des Prüfwesens werden neu auf Verordnungsstufe festgeschrieben. Die eingeschlagene Richtung eines risikoorientierten und einheitlichen Einsatzes der Prüfge- sellschaften in der Finanzmarktaufsicht wird beibehalten. Es werden mit der Totalrevision der FINMA-PV keine weitergehenden materiellen Eingriffe am Prüfwesen vorgenommen.
In der revidierten FINMA-PV werden die folgenden Bestimmungen gebündelt: Definitionen zum Gegenstand und zur Struktur der Prüfung; Regelungen zur Durchführung der Prüfung, insbesondere betreffend die Leitung der Prü- fung, die anzuwendenden Prüfgrundsätze, die mit der Prüfung unvereinbaren Tätigkeiten und die Abstützung auf Arbeiten der internen Revision; Vorschriften zur Berichterstattung hinsichtlich Darstellung, Sprache, Fristen, der Meldung von Beanstandungen und dem Aufbau des Prüfberichts; Informationspflichten der Beaufsichtigten und der Prüfgesellschaften im Kontext der Prü- fung; das Verbot von Pauschalentschädigungen für Prüfhandlungen; die Regelung zur Prüfung von Gruppen und Konglomeraten.
Die wesentliche Änderung der RAV besteht darin, dass die Zulassungsvoraussetzungen für natürliche Personen und Prüfgesellschaften zur Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen präzisiert werden. Die Zulassungsvoraussetzungen entsprechen im Wesentlichen jenen des zurzeit geltenden FINMA-Rundschreibens 2013/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer». Allerdings werden punktuelle Erleichterungen vorgesehen, um den praktischen Konsequen- zen aus der bisherigen Umsetzung dieses Rundschreibens Rechnung zu tragen. Erleichterte Zulassungsvoraussetzungen sollen ausserdem für Prüferinnen und Prüfer sowie Prüfgesell- schaften gelten, die Prüfungen bei direkt der FINMA unterstellten Finanzintermediären nach
7 SR 221.302.33 8 SR 956.1
9 BBl 2014 5113
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Artikel 2 Absatz 3 des Geldwäschereigesetzes (GwG)10 durchführen (Art. 9a Abs. 4 RAG). Im Weiteren besteht für die Prüferinnen und Prüfer von Anwältinnen und Anwälten sowie von Notarinnen und Notaren eine Sonderregelung (Art. 9a Abs. 5 RAG).
2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen
2.1 Finanzmarktprüfverordnung (FINMA-PV)11
2.1.1 1. Abschnitt: Gegenstand
Artikel 1 In diesem Artikel wird der massgebliche Regelungsinhalt der Verordnung vorgegeben.
Die FINMA-PV regelt die Prüfung der Beaufsichtigten nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG, insbesondere: den Inhalt, die Durchführung und die Form der Berichterstattung (Art. 24 Abs. 4 FINMAG) sowie die Pflichten der Beaufsichtigten und der Prüfgesellschaften (Art. 24–29 FINMAG).
Unter den Geltungsbereich der Verordnung fallen ausschliesslich Prüfungen nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG. Entsprechend wird der Verordnung regelmässig der Begriff der «Prüfung» als Prüfung nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG verwendet. 12 Die Rechnungsprüfung nach den Grundsätzen der ordentlichen Revision des Obligationenrechts (OR)13 soll in der FINMA-PV künftig nicht mehr thematisiert werden.14
2.1.2 2. Abschnitt: Inhalt der Prüfung
Artikel 2 Grundsatz (bisher Rz 3 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen») Gegenstand der Prüfung nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG ist die Einhaltung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen durch die Beaufsichtigten. Für die Umsetzung erfolgt ei- ne Unterscheidung in eine obligatorische Basisprüfung (Art. 3) und gegebenenfalls eine Zu- satzprüfung (Art. 4). Die Prüfung kann sowohl im Rahmen von Bewilligungsverfahren als auch während der laufenden Aufsicht erfolgen (vgl. Art. 28a Abs. 1 FINMAG).
Artikel 3 Basisprüfung (bisher Art. 17 FINMA-PV und Rz 5–6 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen»)
Die Prüfgesellschaften sollen ziel- und risikoorientiert eingesetzt werden. Die FINMA legt pro Aufsichtsbereich (Banken, Börsen, Effektenhändler, Pfandbriefzentralen, Versicherungsun- ternehmen, Bewilligungsträger nach Kollektivanlagengesetz (KAG)15, direkt unterstellte Fi-
10 SR 955.0 11 SR ... 12 Bis anhin: «Aufsichtsprüfung» (vgl. Art. 17 FINMA-PV). 13 SR 220 14 Bis anhin: «Rechnungsprüfung» (vgl. Art. 16 FINMA-PV). 15 SR 951.31
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nanzintermediäre) die Basisprüfung mit einer minimalen Prüfstrategie fest, welche die Prüf- gesellschaften bei den Beaufsichtigten umzusetzen haben. Die Basisprüfung im Rahmen der laufenden Aufsicht wird im Normalfall jährlich durchgeführt; die Prüfperiode entspricht dabei grundsätzlich jener der Rechnungsprüfung und umfasst folglich im Normalfall ein Jahr. Vor- gesehen ist eine regelmässige Prüfung festgelegter aufsichtsrechtlicher Grundanforderungen bei allen Beaufsichtigten. Die FINMA definiert im Einzelnen die Prüfgebiete der Basisprü- fung, die zwingend in einem festgelegten Rhythmus – jährlich oder in mehrjährigen Interval- len – pro Aufsichtskategorie in einer vorbestimmten Prüftiefe zu prüfen sind.
Die aktuelle Praxis berücksichtigend wird der Begriff «Prüfgegenstand» (Art. 17 FINMA-PV) durch den Begriff «Prüfgebiet» (Rz 4 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen») ersetzt.
Artikel 4 Zusatzprüfung (bisher Art. 17 FINMA-PV und Rz 7 FINMA-RS 13/3 «Prüf- wesen»)
Im Rahmen von Zusatzprüfungen werden diejenigen Prüfgebiete geprüft, welche neben der Basisprüfung zusätzlich je nach Geschäftsmodell oder der Risikosituation geprüft werden müssen (vgl. Art. 24 Abs. 2 Satz 1 FINMAG). Während die Prüfgebiete der Basisprüfung ei- nen statischen Charakter haben, wird im Rahmen der Zusatzprüfungen auch auf aktuelle Entwicklungen und somit auch auf Veränderungen der Risikosituation reagiert. Die Anord- nung von Zusatzprüfungen durch die FINMA erfolgt im Einzelfall ergänzend zur Basisprü- fung.
2.1.3 3. Abschnitt: Durchführung der Prüfung
Artikel 5 Prüfgrundsätze (bisher Art. 26 Abs. 3 FINMAG, Art. 12 FINMA-PV und Rz
48 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen»)
Absatz 1
Die FINMA legt in ihrem Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» die anwendbaren Prüfgrund- sätze fest. Die Praxis hat gezeigt, dass die nationalen sowie internationalen Prüfstandards zur Rechnungsprüfung für die aufsichtsrechtliche Prüfung nur bedingt geeignet sind. So dür- fen insbesondere Wesentlichkeitsüberlegungen bei der Prüfung nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG nicht angewendet werden. Die FINMA kann sich, wo sinnvoll, auf nati- onal oder international anerkannte Prüfstandards abstützen.
Absatz 2
Die Sorgfaltspflicht bei der Durchführung der Prüfungen war bisher zusammen mit den Zu- lassungsvoraussetzungen für Prüfgesellschaften sowie für leitende Prüferinnen und Prüfer in Artikel 26 FINMAG geregelt. Dieser Artikel wurde mit der Revision des RAG vollständig ge- strichen, weshalb die Sorgfaltspflicht neu an dieser Stelle in der FINMA-PV verankert wird.
Absatz 3
Die grundsätzlichen Regeln zur Abstützung der Prüfgesellschaft auf Arbeiten der internen Revision werden aus dem Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» neu in die FINMA-PV über- nommen.
Artikel 6 Leitung der Prüfung (bisher Art. 13 FINMA-PV) Es wird grundsätzlich der bisherige Artikel 13 FINMA-PV mit neuem Verweis auf das RAG übernommen, da die Zulassungskriterien nicht mehr im FINMAG geregelt werden. Vorbehal-
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ten bleibt demnach insbesondere die erleichterte Zulassung von Prüfgesellschaften sowie leitenden Prüferinnen und Prüfern zur Prüfung von der FINMA direkt unterstellten Finanzin- termediären nach Artikel 2 Absatz 3 GwG, vorgesehen in Artikel 9a Absatz 4 RAG.
Artikel 7 Unvereinbarkeit mit einem Prüfmandat (bisher Art. 9 FINMA-PV und Rz 32 ff. FINMA-RS 13/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer»)
Die Unabhängigkeit der Prüfgesellschaften wird als Grundvoraussetzung für die Zulassung in der revidierten RAV festgeschrieben (siehe Kap. 2.2.1, Art. 11k). Im Zusammenhang mit der Durchführung von Prüfungen nach Massgabe der Finanzmarktgesetze gibt es spezifische Unvereinbarkeiten, die der Konkretisierung bedürfen und in der FINMA-PV geregelt werden. Dabei werden auch Bestandteile aus dem FINMA-Rundschreiben 2013/4 «Prüfgesellschaf- ten und leitende Prüfer» (vgl. Rz 32 ff.) übernommen, welche bis anhin die Vorgaben zu die- ser Thematik präzisiert haben.
In Artikel 7 werden die mit einem Prüfmandat unvereinbaren Handlungen aufgeführt. Die nicht abschliessende Aufzählung in Absatz 1 nimmt exemplarisch Handlungen auf, die im Zusammenhang mit der Ausübung von Prüfungen in der Finanzmarktaufsicht von zentraler Bedeutung und mit einem Prüfmandat nicht vereinbar sind. Die spezifischen Unvereinbarkei- ten geben die bestehende Praxis wieder; es soll weder zu Verschärfungen noch zu Erleichte- rungen kommen. Beispielhaft genauer erläutert werden einzelne Fälle von unvereinbaren Handlungen auf der FINMA-Webseite (Rubrik «FAQ»).
Artikel 8 Mandatsdauer und Entschädigung (bisher Art. 14 FINMA-PV) Absatz 1
Die mögliche Mandatsdauer bei der aufsichtsrechtlichen Prüfung war bislang nicht explizit geregelt. Zwecks einheitlicher Praxis und Gleichbehandlung der leitenden Prüferinnen und Prüfer hat sich eine Anlehnung an die existierenden Rotationsvorschriften für die Rech- nungsprüfung gemäss Artikel 730a Absatz 2 OR in der Praxis bewährt.
Absatz 2
Vereinbarungen zwischen den Beaufsichtigten und ihren Prüfgesellschaften betreffend Pau- schalentschädigungen für einzelne oder sämtliche Prüfdienstleistungen, wie auch Vereinba- rungen über eine maximale Anzahl von zu leistenden bzw. zu verrechnenden Stunden für die Prüfungen sind untersagt. Gleiches gilt für den Verzicht auf eine Entschädigung im Gegen- zug für andere Aufträge. Solche Vereinbarungen stehen nicht im Einklang mit der heutigen Konzeption der aufsichtsrechtlichen Prüfung, welche entlang der Risikostruktur und -situation und unter Berücksichtigung der Besonderheiten der Tätigkeiten der Beaufsichtigten geplant und durchgeführt werden muss.
2.1.4 4. Abschnitt: Berichterstattung
Artikel 9 Prüfbericht (bisher Rz 53 und 74 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen») Der Prüfbericht muss wie bis anhin durch die leitende Prüferin bzw. den leitenden Prüfer nach Artikel 6 und eine weitere Prüferin oder einen weiteren Prüfer mit Zeichnungsberechti- gung unterzeichnet werden.
Auch Absatz 2 entspricht der heutigen Regelung. An der bisherigen Praxis, dass der Prüfbe- richt grundsätzlich in einer Amtssprache zu verfassen ist und Ausnahmen der Zustimmung der FINMA bedürfen, wird festgehalten.
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Artikel 10 Aufbau des Prüfberichts (bisher Rz 63 ff. FINMA-RS 13/3 «Prüfwe- sen»)
Die Festlegung der Gliederung des Prüfberichts und die Bezeichnung der einzureichenden Anhänge werden an die FINMA delegiert. Die Mindestgliederung des Prüfberichts ist im FINMA-Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» bereits vorgegeben (Rz 63–71) und soll nicht angepasst werden. Auf eine abschliessende Auflistung der einzureichenden Anhänge wird im FINMA-Rundschreiben zur Zeit verzichtet.
In Absatz 2 wird festgelegt, dass die Prüfgesellschaft dem Prüfbericht den Bericht über die Rechnungslegung beilegen muss. Seit der Revision des Prüfwesens und mit der Inkraftset- zung des FINMA-Rundschreibens 2013/3 «Prüfwesen» verzichtet die FINMA auf ein eigenes Berichterstattungsformat über die Rechnungsprüfung. Allerdings sollen mittels Vorgaben er- gänzende Informationen über die Rechnungsprüfung einverlangt werden können, die für die Aufsicht von Relevanz sind (vgl. Rz 112 und 130 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen»).
Artikel 11 Beanstandungen und Empfehlungen (bisher Rz 55 und 56–59 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen»)
Mit der Bestimmung wird festgehalten, wann die Prüfgesellschaft eine Beanstandung vor- nehmen oder eine Empfehlung abgeben muss. Die Beanstandungen und Empfehlungen sind im Prüfbericht zu dokumentieren.
Der Artikel übernimmt grundsätzlich die bestehenden Definitionen aus dem FINMA- Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen». Die Bestimmung konkretisiert Artikel 27 Absatz 2 FIN- MAG, wobei die Empfehlung von der Beanstandung eindeutig abgegrenzt wird.
Artikel 12 Fristen (bisher Art. 20 FINMA-PV und Rz 62 FINMA-RS 13/3 «Prüfwesen») Die Fristen zur Berichterstattung sind im FINMA-Rundschreiben 2013/3 «Prüfwesen» defi- niert (Rz 109, 129 und 144) und sollen keine Anpassungen erfahren.
2.1.5 5. Abschnitt: Pflichten der Beaufsichtigten und der
Prüfgesellschaften
Artikel 13 Pflichten der Beaufsichtigten (bisher Art. 7 und 19 FINMA-PV) Absatz 1
Gemäss Artikel 25 Absatz 2 FINMAG ist die FINMA von den Beaufsichtigten über die Wahl oder Wiederwahl einer Prüfgesellschaft für die Übernahme des Prüfmandats nach Artikel 24 Absatz 1 FINMAG zu informieren. Die gesetzliche Bestimmung wird dahingehend präzisiert, dass die Information der FINMA unverzüglich zu erfolgen hat.
Absatz 2
Die geltende Regelung betreffend die Prüfung von Gruppen und Konglomeraten wird inhalt- lich übernommen, wobei die Bestimmung dahingehend präzisiert wird, dass die gleiche oder aber eine dem gleichen Netzwerk angehörende Prüfgesellschaft beauftragt werden muss. In der Praxis ist diese Anforderung nicht neu. Zur bestmöglichen Erfüllung seines Mandats ist es für die Konzernprüferinnen und -prüfer am zweckmässigsten, sich auf lokale, aber dem gleichen Netzwerk angehörende Prüferinnen und Prüfer abstützen zu können.
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Absatz 3
Es erfolgt eine redaktionelle Anpassung des bisherigen Artikels 19 Absatz 1 FINMA-PV, in- dem neu die Beaufsichtigten selber und nicht mehr deren interne Revisionen verpflichtet sind, der Prüfgesellschaft die Berichte der internen Revision rechtzeitig zuzustellen.
Artikel 14 Pflichten der Prüfgesellschaften (bisher Art. 21 FINMA-PV und Rz
39 ff. FINMA-RS 13/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer»)
Absätze 1 und 2
Beruhend auf Artikel 29 Absatz 1 FINMA unterstehen die Prüfgesellschaften gewissen Mel- depflichten gegenüber der FINMA. Sie müssen wie bisher einmal jährlich die Namen der lei- tenden Prüferinnen und Prüfer der jeweiligen Beaufsichtigten mitteilen. Ausserdem bleibt die jährliche Mitteilung der Revisionskosten und der Prüfkosten bestehen. Diese Anforderungen wurden bisher durch das FINMA-Rundschreiben 2013/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer» abgedeckt.
Absätze 3 und 4
Beim Wechsel der Prüfgesellschaft muss es der neuen Prüfgesellschaft ermöglicht werden, die Prüfdokumentation der bisherigen Prüfgesellschaft zu konsultieren.
Sofern eine Beaufsichtigte oder ein Beaufsichtigter zwei Prüfgesellschaften gleichzeitig mit der Revision nach OR und der Prüfung nach Artikel 24 Absatz 1 Buchstabe a FINMAG be- auftragt hat, müssen die beiden Prüfgesellschaften einander gegenseitig über die Ergebnis- se ihrer Arbeiten informieren.
2.2 Revisionsaufsichtsverordnung (RAV)16
Ersatz eines Ausdrucks Wie bereits im RAG wird in Artikel 10 Absatz 2 sowie in Artikel 11 Absätze 1, 3 und 4 der Ausdruck «Publikumsgesellschaft» durch «Gesellschaft des öffentlichen Interesses» ersetzt.
2.2.1 1. Abschnitt: Zulassung zur Erbringung von
Revisionsdienstleistungen
Artikel 1 Absatz 1 Buchstaben c und d Nach Massgabe des neuen Gesetzes (Art. 15 Abs. 1 Bst. d RAG) ist in der Verordnung fest- zuhalten, dass natürliche Personen und Revisionsunternehmen, die Revisionsdienstleistun- gen nach den Finanzmarktgesetzen erbringen möchten, ebenfalls ein Zulassungsgesuch als leitende Prüferinnen und Prüfer beziehungsweise als Prüfgesellschaften stellen müssen. Diese Zulassung wird gewährt, sofern die Bedingungen von Artikel 9a RAG erfüllt sind. Vor- ausgesetzt wird dabei insbesondere, dass natürliche Personen (mit Ausnahme der Prüferin- nen und Prüfer für Anwältinnen und Anwälte sowie Notarinnen und Notare) über eine Zulas- sung als Revisionsexperte (bzw. Revisor; vgl. Art. 9a Abs. 4 RAG und Art. 11i RAV) verfügen und die Prüfgesellschaften als staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen zugelassen sind. 16 SR 221.302.3
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Artikel 7 In dieser Bestimmung wird erläutert, was unter «als unter Beaufsichtigung erworbene Fach- praxis» (Art. 4 Abs. 4 und Art. 5 Abs. 2 RAG) zu verstehen ist. Durch die Änderung der Sachüberschrift soll lediglich der Inhalt von Artikel 7 präziser reflektiert werden. Es handelt sich um eine rein formelle Änderung ohne materielle Tragweite.
Artikel 8 Absatz 2 (Diese Änderung betrifft ausschliesslich die französische Fassung.)
Artikel 11a Zulassung zur Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen In diesem Artikel sind die verschiedenen Zulassungen aufgeführt, welche die RAB im Hin- blick auf die Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen erteilen kann. Der Zusammenzug meh- rerer Aufsichtsbereiche in den Buchstaben a und c liegt darin begründet, dass die Prüfdienst- leistungen und die hierfür erforderlichen Kenntnisse ähnlich sind. Artikel 11a übernimmt aus- serdem die im FINMA-Rundschreiben 2013/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer» (Rz 4–9) aufgeführten Zulassungskategorien. Aus den erwähnten Gründen werden jedoch die Kategorien 3 und 4 des Rundschreibens in Buchstabe c zusammengefasst.
In Artikel 11a ist ferner festgehalten, dass Zulassungen für die Prüfung nach den Finanz- marktgesetzen nur an staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen erteilt werden. Sämtli- che Prüfgesellschaften, die über eine Zulassung nach den Finanzmarktgesetzen verfügen, sind demnach staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen gemäss Artikel 9a RAG. Dies gilt auch dann, wenn nicht dieselben Zulassungsvoraussetzungen bestehen.
Artikel 11b Ausreichende Organisation Diese Bestimmung erläutert den im Gesetz verwendeten Begriff der «ausreichenden Organi- sation» (Art. 9a Abs. 1 Bst. b RAG). Nicht erwähnt wird das Erfordernis eines internen Quali- tätssicherungssystems, da Revisionsunternehmen, die Revisionsdienstleistungen nach den Finanzmarktgesetzen erbringen möchten, bereits als staatlich beaufsichtigte Revisionsunter- nehmen zugelassen sein müssen (Art. 9a Abs. 1 i.V.m. Art. 9 Abs. 1 RAG). Dies setzt vor- aus, dass das Revisionsunternehmen über ein Qualitätssicherungssystem gemäss Artikel 12 RAG verfügt. Das Qualitätssicherungssystem muss auf die konkrete Revisionstätigkeit des Revisionsunternehmens ausgerichtet sein.
Die Prüfgesellschaft muss über mindestens zwei zugelassene leitende Prüferinnen oder lei- tende Prüfer für denjenigen Aufsichtsbereich verfügen, für den die Zulassung beantragt wird (Bst. a). Auf diese Weise soll im Rahmen des Qualitätssicherungssystems eine ausreichen- de Qualität der Revisionsdienstleistungen nach den Finanzmarktgesetzen sichergestellt wer- den. Diese Voraussetzung besteht bereits in der geltenden Fassung der FINMA-PV (Art. 3 Abs. 1 Bst. d).
Die Prüfgesellschaft muss zudem spätestens drei Jahre nach Zulassungserteilung über min- destens zwei Prüfmandate in dem Aufsichtsbereich verfügen, für den die Zulassung bean- tragt wurde (Bst. b). Dieses Erfordernis besteht bereits im geltenden Recht (Art. 3 Abs. 1 Bst. c FINMA-PV). Die ehemalige Eidgenössische Bankenkommission (EBK) forderte im Be- reich der Banken und der kollektiven Kapitalanlagen sogar mindestens fünf Prüfmandate. Die FINMA hat diese Praxis für die Banken und die kollektiven Kapitalanlagen beibehalten und die Situation im Versicherungsbereich evaluiert.17 Angesichts der Schwierigkeiten, die
17 Erläuterungsbericht des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) zur Finanzmarktprüfverordnung vom 6. März 2008, S. 3.
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erforderliche Anzahl Mandate zu erreichen, und um eine Ungleichbehandlung der verschie- denen Aufsichtsbereiche zu vermeiden, ist ein Minimum von zwei Prüfmandaten vorgese- hen. Das ist für alle Aufsichtsbereiche angemessen. Mit der Festlegung einer Mindestanzahl von Mandaten soll gewährleistet werden, dass die leitenden Prüferinnen und leitenden Prüfer über ausreichende Praxiserfahrung verfügen. Auf diese Weise soll die Qualität der Prüfarbeit sichergestellt werden. Die zwei Prüfmandate müssen ausserdem innerhalb von drei Jahren akquiriert werden. Dass diese Mandate bereits bei der Einreichung des Zulassungsgesuchs bestehen, ist nicht immer realistisch. Prüfpflichtige Gesellschaften würden einer Prüfgesell- schaft wohl kaum ein Mandat erteilen, ohne zu wissen, ob diese die Zulassung überhaupt erhalten wird. Nach Ablauf der Dreijahresfrist muss die Mindestanforderung in Bezug auf die Anzahl Mandate jederzeit erfüllt sein. Ist dies nicht der Fall, so kann dies zum Entzug der Zu- lassung führen.
Die Verordnung schreibt vor, dass die Prüfgesellschaft die Vorschriften von Artikel 730c OR unabhängig von ihrer Rechtsform einzuhalten hat (Bst. c). So muss sie insbesondere sämtli- che von ihr erbrachten Revisionsdienstleistungen schriftlich dokumentieren sowie die Revisi- onsberichte und sonstigen wesentlichen Unterlagen während zehn Jahren aufbewahren. Die Unterlagen müssen es ermöglichen, die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften in effizien- ter Weise zu prüfen. Im Übrigen sollte die Aufbewahrung der Arbeitspapiere grundsätzlich in der Schweiz erfolgen.
Artikel 11c Unvereinbarkeit mit der Ausübung einer nach den Finanzmarktgesetzen bewilligungspflichtigen Tä- tigkeit Das Gesetz schreibt vor, dass die Prüfgesellschaften keine andere nach den Finanzmarkt- gesetzen bewilligungspflichtige Tätigkeit ausüben dürfen (Art. 9a Abs. 1 Bst. c RAG). Diese Bestimmung übernimmt geltendes Recht (Art. 26 Abs. 1 Bst. c FINMAG). Damit soll vermie- den werden, dass Prüfgesellschaften mit den zu prüfenden Beaufsichtigten in Wettbewerb geraten. Bei einer Prüfung müssen die geprüften Beaufsichtigten der Prüfgesellschaft näm- lich alle erforderlichen Unterlagen herausgeben. Diese hätte somit Zugang zu Geschäftsge- heimnissen ihrer (potentiellen) Mitbewerber.18
Artikel 11c hält fest, dass dieses Verbot insbesondere für alle Gesellschaften gilt, die mit der Prüfgesellschaft unter einheitlicher Leitung stehen sowie für alle Personen, die in der Prüfge- sellschaft oder in Gesellschaften, die der gleichen Gruppe wie diese angehören, eine Schlüsseltätigkeit ausüben oder an einer solchen Gesellschaft eine bedeutende Beteiligung halten. Damit soll vermieden werden, dass das Gesetz (Art. 9a Abs. 1 Bst. c RAG) durch ei- ne Holdingstruktur oder das gleichzeitige Ausüben einer bewilligungspflichtigen Tätigkeit durch die Schlüsselperson einer Prüfgesellschaft ausgehebelt wird.
Artikel 11d bis 11g Fachwissen und Praxiserfahrung In diesen Bestimmungen werden das Fachwissen und die Praxiserfahrung festgelegt, welche die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer nachweisen muss (Art. 9a Abs. 2 Bst. b RAG). Der Nachweis des Fachwissens kann durch den Besuch von Weiterbildungen im Aufsichts- bereich erbracht werden, für den die Zulassung beantragt wird. Die erforderliche Praxiserfah- rung ergibt sich aus der Anzahl Jahre beziehungsweise Stunden, während denen die leiten- de Prüferin oder der leitende Prüfer Revisionsdienstleistungen erbracht hat.
18 Vgl. Botschaft des Bundesrates vom 1. Februar 2006 zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmark- taufsicht (BBl 2006 2878).
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Gemäss den Zulassungsvoraussetzungen des FINMA-Rundschreibens 2013/4 «Prüfgesell- schaften und leitende Prüfer» musste die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer die ab- solvierten Prüfstunden und Weiterbildungen nachweisen. Ein Teil der erforderlichen Prüf- stunden konnte auch im Bereich der Rechnungsprüfung geleistet werden. Die Anzahl erfor- derlicher Stunden und der Zeitraum, ab welchem die Stunden berücksichtigt wurden (3 oder 5 Jahre), variierte je nach Art der Zulassung. Um die Zulassung behalten zu können, musste die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer jedes Jahr eine je nach Aufsichtsbereich unter- schiedliche Anzahl Prüfstunden und Weiterbildungstage absolvieren.
Unter dem neuen Recht wird von der leitenden Prüferin oder dem leitenden Prüfer weiterhin verlangt, dass sie oder er bei der Einreichung des Zulassungsgesuchs einerseits den Nach- weis über die Anzahl Stunden an Berufs- bzw. Praxiserfahrung und Weiterbildung erbringt und andererseits weiterhin eine Mindestanzahl an Prüf- und Weiterbildungsstunden absol- viert, um die Zulassung behalten zu können. Damit soll sichergestellt werden, dass die lei- tende Prüferin oder der leitende Prüfer über ausreichende theoretische und praktische Kenntnisse für die Prüfung im Aufsichtsbereich verfügt, für den sie oder er die Zulassung be- antragt, und dass diese Kenntnisse und Erfahrungen auf dem neusten Stand gehalten wer- den. Dies trägt auch zur Gewähr für eine einwandfreie Revisionstätigkeit bei.
Verstossen leitende Prüferinnen oder leitende Prüfer gegen die inhaltlichen Vorgaben für die Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen, wird ihre Gewähr für eine einwandfreie Prüftätigkeit in Frage gestellt. Dies kann einen Verweis oder den Entzug der Zulassung zur Folge haben (Art. 17 f. RAG).
Die Artikel 11d bis 11g enthalten einige Anpassungen gegenüber den Regelungen im FIN- MA-Rundschreiben 2013/4 «Prüfgesellschaften und leitende Prüfer»:
Die für die Zulassung erforderliche Praxiserfahrung beträgt mindestens acht Jahre (bzw. mindestens fünf Jahre für die Prüfung von direkt der FINMA unterstellten Finanzinterme- diären). Praxiserfahrung kann durch die Erbringung von Revisionsdienstleistungen im Sinne von Artikel 2 Buchstabe a RAG, d.h. in einem der Aufsichtsbereiche nach Arti- kel 11a RAV, oder in der Rechnungsprüfung sowie im Ausland erworben werden, sofern deren Gleichwertigkeit gegeben ist. Damit wird insbesondere die Anrechnung der in die- sen Tätigkeitsbereichen üblichen «Secondments» ermöglicht (Art. 11d–11g, jeweils Abs. 1 Bst. a).
Im Weiteren muss die für die Zulassung nötige Praxiserfahrung eine gewisse Anzahl Prüfstunden im Aufsichtsbereich umfassen, für den die Zulassung beantragt wird (Art. 11d–11g, jeweils Abs. 1 Bst. b). Anerkennungsfähig ist nur Erfahrung in der auf- sichtsrechtlichen Prüfung bei den entsprechenden Finanzinstituten, nicht jedoch in der Rechnungsprüfung bei denselben Unternehmen. Die erforderliche Anzahl Stunden vari- iert je nach Aufsichtsbereich. Dies lässt sich damit rechtfertigen, dass in bestimmten Prüfbereichen angesichts der Komplexität der Prüfungen mehr Erfahrung notwendig ist. So sind für die Zulassung zur Prüfung von Banken, Börsen, Effektenhändlern und Pfand- briefzentralen 1'500 Stunden (Art. 11a Bst. a), zur Prüfung von Versicherungsunterneh- men 400 Stunden (Art. 11a Bst. b), zur Prüfung von kollektiven Kapitalanlagen 800 Stunden (Art. 11a Bst. c) und zur Prüfung von der FINMA direkt unterstellten Finanz- intermediären 200 Stunden erforderlich (Art. 11a Bst. d). Diese Prüfstunden müssen nicht zwingend während eines Zeitraums unmittelbar vor der Einreichung des Zulassungsge- suchs absolviert werden (Art. 11d–11g, jeweils Abs. 1 Bst. b). Die vorstehenden Vorga- ben gelten wie erwähnt nur für die Zulassung zur aufsichtsrechtlichen Prüfung. Für die Rechnungsprüfung eines Finanzinstituts ist neben der Grundzulassung als Revisionsex- pertin oder Revisionsexperte keine weitere spezielle Zulassung notwendig. Dies ändert jedoch nichts daran, dass zugelassene Revisionsexpertinnen und Revisionsexperten
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verpflichtet sind, nur bei Revisionsdienstleistungen mitzuwirken, für die sie über die not- wendigen Kenntnisse und (Branchen-)Erfahrung verfügen. In derselben Weise ist das Revisionsunternehmen im Rahmen seines internen Systems zur Qualitätssicherung ver- pflichtet, sicherzustellen, dass nur genügend qualifizierte Personen auf den jeweiligen Mandaten zum Einsatz kommen.
Auch die für die Zulassung benötigte Anzahl an Weiterbildungsstunden variiert je nach Zulassung. Sie beträgt 24 Stunden für die Zulassung zur Prüfung von Banken, Börsen, Effektenhändlern und Pfandbriefzentralen (Art. 11a Bst. a), 16 Stunden zur Prüfung von Versicherungsunternehmen (Art. 11a Bst. b) und von kollektiven Kapitalanlagen (Art. 11a Bst. c) sowie 4 Stunden zur Prüfung von der FINMA direkt unterstellten Finanzintermedi- ären (Art. 11a Bst. d). Diese Weiterbildungsstunden müssen innerhalb eines Jahres vor der Einreichung des Zulassungsgesuchs absolviert worden sein. Damit soll sichergestellt werden, dass die Person, welche die Funktion der leitenden Prüferin oder des leitenden Prüfers übernehmen will, am Tag der Einreichung des Zulassungsgesuchs über die neusten theoretischen Kenntnisse im Prüfbereich verfügt, für den sie die Zulassung an- strebt (Art. 11d–11g, jeweils Abs. 1 Bst. c).
Um die Zulassung behalten zu können, muss die leitende Prüferin oder der leitende Prü- fer nicht nur die nötige Praxiserfahrung, sondern auch den Besuch theoretischer Weiter- bildungen nachweisen. Die Anzahl erforderlicher Prüfstunden ist abhängig vom Prüfbe- reich, für den die Zulassung erfolgt ist. Sie beträgt 400 Stunden für die Zulassung zur Prüfung von Banken, Börsen, Effektenhändlern und Pfandbriefzentralen. (Art. 11a Bst. a) sowie 100 Stunden zur Prüfung von Versicherungsunternehmen (Art. 11a Bst. b), kollek- tiven Kapitalanlagen (Art. 11a Bst. c) und von der FINMA direkt unterstellten Finanzin- termediären (Art. 11a Bst. d). Ausserdem müssen diese Stunden innerhalb von vier Jah- ren absolviert werden. Auf diese Weise haben die Prüferinnen und Prüfer die Möglichkeit, zum Beispiel «Secondments» im Ausland zu absolvieren, ein «Sabbatical» zu beziehen oder in Mutterschaftsurlaub zu gehen, ohne in Bezug auf ihre Zulassung benachteiligt zu sein. Die Weiterbildungsstunden müssen hingegen jährlich absolviert werden. Auch diese variieren je nach beantragter Zulassung (24 Stunden für die Zulassung zur Prüfung von Banken, Börsen, Effektenhändlern und Pfandbriefzentralen [Art. 11a Bst. a], 16 Stunden zur Prüfung von Versicherungsunternehmen [Art. 11a Bst. b] und von kollektiven Kapital- anlagen [Art. 11a Bst. c] sowie 4 Stunden zur Prüfung von der FINMA direkt unterstellten Finanzintermediären [Art. 11a Bst. d]) (Art. 11d–11g, jeweils Abs. 2 Bst. a und b). Die Prüfgesellschaft, für welche die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer tätig ist, meldet an die RAB, ob die leitenden Prüferinnen und Prüfer die erwähnten Zulassungsvoraus- setzungen erfüllen. Sind die Voraussetzungen nicht erfüllt, wird die Zulassung entzogen (Art. 17 f. RAG).
Artikel 11h Weiterbildung In dieser Bestimmung werden die Anforderungen an die Weiterbildung präzisiert bzw. die Voraussetzungen, welche die Weiterbildung erfüllen muss. Zu diesem Zweck wird sinnge- mäss auf die Richtlinien zur Weiterbildung der Treuhand-Kammer (RzW) verwiesen. Der Verweis beschränkt sich auf die Modalitäten der Weiterbildung wie zum Beispiel die Häufig- keit und den Inhalt von Weiterbildungsveranstaltungen. Der Verweis verpflichtet die Gesuch- stellerinnen und Gesuchsteller sowie die Zulassungsträgerinnen und Zulassungsträger in keiner Weise, das Weiterbildungsangebot der Treuhand-Kammer in Anspruch zu nehmen. Die RAB hat bereits für die Rechnungsprüfung auf die RzW verwiesen (Rz 17 Bst. c RAB- Rundschreiben 1/2010 über die Berichterstattung der staatlich beaufsichtigten Revisionsun- ternehmen an die Aufsichtsbehörde). Für Prüferinnen und Prüfer, die Prüfungen nach den Finanzmarktgesetzen durchführen, gilt es ausserdem zu beachten, dass das Weiterbil- dungsprogramm auch die nach Artikel 3 FINMA-PV pro Aufsichtsbereich definierten Prüfge-
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biete umfassen muss (siehe Kap. 2.1.2, Art. 3). Die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer muss nämlich über die neusten Kenntnisse in den geprüften Aufsichtsbereichen verfügen. In der relativ geringen Anzahl an Pflichtstunden ist der Zeitaufwand für das persönliche Studi- um nicht eingerechnet.
Artikel 11i Erleichterte Voraussetzungen für die Zulassung zur Prüfung von direkt der FINMA unterstellten Finanzin- termediären Gestützt auf Artikel 9a Absatz 4 RAG sieht diese Bestimmung Erleichterungen für Prüfge- sellschaften sowie für leitende Prüferinnen und leitende Prüfer vor, die lediglich direkt der FINMA unterstellte Finanzintermediäre prüfen möchten (vgl. Art. 11a Bst. d RAV). Diese Er- leichterungen dispensieren jedoch die Prüfgesellschaften nicht davon, als staatlich beauf- sichtigte Revisionsunternehmen zugelassen zu werden.
Staatlich beaufsichtigte Revisionsunternehmen, die ausschliesslich direkt der FINMA unter- stellte Finanzintermediäre prüfen, müssen anstelle der Bedingungen für die Zulassung als Revisionsexperte (Art. 9 Abs. 1 Bst. a RAG) die Voraussetzungen für die Zulassung als Re- visor erfüllen. So muss zum Beispiel die Mehrheit der Mitglieder des obersten Leitungs- oder Verwaltungsorgans über die Zulassung als Revisor und nicht als Revisionsexperte verfügen (Art. 6 Abs. 1 Bst. a RAG). Ebenso benötigen die für die Zulassung erforderlichen leitenden Prüferinnen oder leitenden Prüfer die Zulassung als Revisor und nicht als Revisionsexperte (Art. 5 und 6 Abs. 1 Bst. c RAG i.V.m. Art. 11b Bst. a RAV).
Damit den kleinen Revisionsunternehmen nicht zu hohe Kosten entstehen, wenn sie ausser der Prüfung nach GwG keine weiteren Revisionsdienstleistungen erbringen, wird die obliga- torische Mindestversicherungsdeckung von 1 Million auf 250'000 Franken gesenkt. Die Her- absetzung der Versicherungsdeckung ist angesichts des geringeren Haftungsrisikos vertret- bar, dem die Prüfgesellschaften bei GwG-Prüfungen ausgesetzt sind.
Weitere Erleichterungen sind vorgesehen für die leitenden Prüferinnen und leitenden Prüfer sowie die Prüfgesellschaften, die ausschliesslich direkt der FINMA unterstellte Finanzinter- mediäre prüfen. Diese müssen im Sinne der Grundzulassung nur als Revisorin oder Revisor nach Artikel 5 RAG und nicht als Revisionsexpertinnen und Revisionsexperten gemäss Arti- kel 4 RAG zugelassen sein. Zudem bestehen sowohl für die Erlangung als auch die Auf- rechterhaltung der Zulassung weniger hohe Anforderungen an die Praxiserfahrung und die Weiterbildung als für andere Aufsichtsbereiche (Art. 11g RAV). Ausserdem sind die Gebüh- ren und die Aufsichtsabgabe für die Prüfgesellschaften in diesem Bereich niedriger als für Prüfgesellschaften, die Prüfungen in anderen Aufsichtsbereichen vornehmen (Art. 38 Abs. 7 und 42 Abs. 2bis RAV).
Prüfgesellschaften, die von der RAB für die GwG-Prüfung von direkt der FINMA unterstellten Finanzintermediären zugelassen wurden, sind grundsätzlich auch befähigt, GwG-Prüfungen im Rahmen einer Sebstregulierungsorganisation (SRO) durchzuführen (vgl. Art. 24 Abs. 1 Bst. d GwG). Es steht der SRO aber offen, strengere Voraussetzungen festzulegen.
Artikel 11j Zulassung zur Prüfung von Anwältinnen und Anwälten sowie von Notarinnen und Notaren nach dem GwG Diese Bestimmung regelt die Zulassung der leitenden Prüferin oder des leitenden Prüfers für die Prüfung nach dem GwG von Anwältinnen und Anwälten sowie von Notarinnen und Nota- ren, die sich der Selbstregulierungsorganisation des Schweizerischen Anwaltsverbandes und des Schweizerischen Notarenverbandes (SRO SAV/SNV) angeschlossen haben.
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Die RAB ist ebenfalls für die Zulassungserteilung zuständig. Die Beaufsichtigung obliegt da- gegen der SRO. Einerseits ist die RAB nur ermächtigt, staatlich beaufsichtigte Revisionsun- ternehmen (bzw. Prüfgesellschaften) zu überwachen, und keine natürlichen Personen. Das Gesetz sieht nicht vor, dass die Prüferinnen und Prüfer von Anwältinnen und Anwälten sowie von Notarinnen und Notaren ein Revisionsunternehmen ins Handelsregister eintragen und von der RAB zulassen oder dass sie für ein solches arbeiten müssen. Andererseits können Anwältinnen und Anwälte sowie Notarinnen und Notare nicht als Unternehmen des öffentli- chen Interesses (Art. 2 Bst. c Ziff. 2 RAG) bzw. als Beaufsichtigte (Art. 3 FINMAG) qualifiziert werden.
Beim Vorstehenden handelt es sich um eine Sonderregelung, die von den üblichen Zulas- sungsbedingungen abweicht. Die spezifischen Voraussetzungen sind in Artikel 18 Absatz 4 GwG (in seiner revidierten Fassung19) festgelegt. Demnach ist keine Zulassung als Revisor gemäss Artikel 5 RAG erforderlich. Artikel 18 Absatz 4 Buchstabe c GwG schreibt vor, dass die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer einschlägige Kenntnisse im Bereiche der Geld- wäschereigesetzgebung sowie entsprechende Praxis und Weiterbildung nachweisen muss. Bei der Beurteilung, ob diese Bedingungen erfüllt sind, ist auf die Vorgaben von Artikel 11g RAV abzustützen. Es wird dieselbe Berufserfahrung sowie Anzahl an Prüf- und Weiterbil- dungsstunden verlangt wie von den leitenden Prüferinnen und Prüfern von direkt der FINMA unterstellten Finanzintermediären. Die Prüfstunden müssen jedoch nicht zwingend im Rah- men der Prüfung bei direkt der FINMA unterstellten Finanzintermediären geleistet werden. Diesbezüglich ist anzumerken, dass die in Artikel 11g RAV festgelegten Anforderungen deut- lich niedriger sind als jene für andere Aufsichtsbereiche (Banken, Versicherungsunterneh- men und kollektive Kapitalanlagen). Im Weiteren wird für die Prüfung der Anwältinnen und Anwälte sowie der Notarinnen und Notare nicht verlangt, dass die Prüferin oder der Prüfer bei einem zugelassenen Revisionsunternehmen angestellt ist oder ein zugelassenes und im Handelsregister eingetragenes Einzelunternehmen betreibt. Um GwG-Kontrollen bei Anwäl- tinnen und Anwälten sowie Notarinnen und Notaren vornehmen zu dürfen, benötigt sie oder er lediglich eine Zulassung als leitende Prüferin oder leitender Prüfer.
Im Weiteren wird klargestellt, dass die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer dieselben Vorschriften zur Unabhängigkeit (Art. 11 RAG und Art. 728 OR) einhalten muss wie bei jeder anderen Revisionsdienstleistung (Art. 2 Bst. a RAG).
Artikel 11k Unabhängigkeit bei der Prüfung nach den Finanz- marktgesetzen Wie die Revisionsunternehmen, die Rechnungsprüfungen vornehmen, müssen auch Prüfge- sellschaften, die aufsichtsrechtliche Prüfungen vornehmen, die grundlegenden Unabhängig- keitsvorschriften einhalten. Da die RAB für die Zulassung und die Aufsicht dieser Unterneh- men zuständig sein wird, muss deren Unabhängigkeit in der RAV geregelt werden. Der Ver- weis auf Artikel 11 RAG und 728 OR ist hierfür ausreichend. Ein solcher Verweis besteht be- reits im geltenden Recht (Art. 9 FINMA-PV). Anzumerken ist, dass die Artikel 11 RAG und 728 OR ursprünglich mit Blick auf die Unabhängigkeit der Revisionsstellen geschaffen wur- den, d.h. für die mit der Rechnungsprüfung betrauten Revisionsunternehmen. Mit Blick auf die aufsichtsrechtliche Prüfung sind diese Vorgaben daher sinngemäss anwendbar.
Artikel 12 Absätze 2bis, 2ter und 3 Dieser Artikel behandelt die Wirkung der Zulassungserteilung durch die RAB und verankert den Grundsatz, wonach die Zulassung von staatlich beaufsichtigten Revisionsunternehmen oder Revisionsexperten diese zur Erbringung von Revisionsdienstleistungen ermächtigt, für
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die das Bundesrecht geringere fachliche Anforderungen vorschreibt (Art. 12 Abs. 2). Dieser Grundsatz hat für die Rechnungsprüfung durchaus seine Berechtigung. Bei der aufsichts- rechtlichen Prüfung, die für jeden Aufsichtsbereich grundsätzlich besondere Kompetenzen erfordert (Art. 11a), ist dies allerdings nicht der Fall. Aus diesem Grund wird festgelegt, dass eine Prüfgesellschaft bzw. eine leitende Prüferin oder ein leitender Prüfer eine aufsichts- rechtliche Prüfung nur in jenem Aufsichtsbereich durchführen darf, für den die Zulassung er- teilt wurde (Art. 12 Abs. 2bis). Von diesem Grundsatz gibt es eine einzige Ausnahme, die auch der Regelung im geltenden Recht entspricht (Art. 2 Abs. 3 FINMA-PV). Jede Zulassung als Prüfgesellschaft bzw. leitende Prüferin oder leitender Prüfer nach Artikel 11a bis 11c RAV berechtigt auch zur Prüfung der Einhaltung der Bestimmungen des GwG im jeweiligen Auf- sichtsbereich (Art. 11a Bst. d RAV). Diese in Artikel 12 Absatz 2 ter vorgesehene Ausnahme gilt hingegen nicht für Fälle, in denen die Prüfgesellschaft (bzw. die leitende Prüferin oder der leitende Prüfer) nur GwG-Prüfungen durchzuführen beabsichtigt, d.h. ausserhalb eines an- deren Prüfmandats, für welches sie zugelassen ist.
Die letzte Änderung betrifft die Ergänzung der Liste der täuschenden Bezeichnungen, wobei die im Bereich der Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen neu eingeführten Terminologie berücksichtigt wird (Art. 12 Abs. 3 ).
Artikel 13 Absatz 1 Die Bestimmung wird mit dem Inkrafttreten der Gesetzesvorlage obsolet, da sie neu auf Ge- setzesstufe verankert sein wird (Art. 15a Abs. 2 RAG).
2.2.2 2. Abschnitt: Revisorenregister
Artikel 22 Buchstabe e Bei dieser Änderung handelt es sich um eine Ergänzung der Liste jener Fälle, in denen die RAB die Zulassung aus dem öffentlichen Register streicht. Da einem Revisionsunternehmen die Zulassung für eine beschränkte Zeitdauer von fünf Jahren erteilt wird (Art. 3 Abs. 2 RAG), ist ferner zu erwähnen, dass der Registereintrag nach Ablauf dieser Dauer ebenfalls gelöscht wird. Dies wird in der Praxis auch so gehandhabt.
2.2.3 3. Abschnitt: Überprüfung staatlich beaufsichtigter
Revisionsunternehmen
Artikel 28 Diese Bestimmung wird aufgehoben, da ihr Inhalt mit dem Inkrafttreten der Gesetzesvorlage in Artikel 16a RAG übernommen wird.
Artikel 33 Gemäss dieser Bestimmung überprüft die RAB bei Revisionsunternehmen, die sich freiwillig der Aufsicht unterstellt haben, Revisionsdienstleistungen für Unternehmen, die keine Publi- kumsgesellschaften im Sinne von Artikel 2 Buchstabe c Ziffer 1 RAG sind. Es wird ausdrück- lich nicht auf den Begriff der Gesellschaft des öffentlichen Interesses Bezug genommen, da in der Praxis die freiwillige Unterstellung unter die staatliche Aufsicht nur für Revisionsunter- nehmen Sinn macht, die Rechnungsprüfungen durchführen. Selbst wenn nämlich ein Revisi- onsunternehmen keine Mandate von Publikumsgesellschaften (Art. 2 Bst. c Ziff. 1 RAG) be- sitzt, kann die RAB anhand von ordentlichen oder eingeschränkten Revisionen prüfen, ob das Unternehmen über ein Qualitätssicherungssystem verfügt, das den gesetzlichen Anfor-
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derungen genügt. Eine freiwillige Unterstellung unter die staatliche Aufsicht ist hingegen nicht mehr sinnvoll, wenn das Revisionsunternehmen keine Rechnungsprüfung, sondern nur (Aufsichts-)Prüfungen nach den Finanzmarktgesetzen durchführt. Bestehen keine Mandate für eine Prüfung nach den Finanzmarktgesetzen, kann die RAB die Wirksamkeit des Quali- tätssicherungssystems nicht kontrollieren.
2.2.4 4. Abschnitt: Aufsichtsbehörde
Artikel 35 Absatz 2 Diese Bestimmung wird aufgehoben, da ihr Inhalt ins Gesetz überführt wird (Art. 30a Bst. d RAG).
2.2.5 5. Abschnitt: Gebühren und Aufsichtsabgabe
Artikel 38 Absatz 2 Einleitungssatz sowie Absätze 6 und 7 Nach geltendem Recht verlieren die zugelassenen leitenden Prüferinnen und leitenden Prü- fer von Prüfungen nach den Finanzmarktgesetzen ihre Zulassung nicht nur, wenn sie die Zu- lassungsvoraussetzungen nicht mehr erfüllen, sondern auch, wenn sie die Prüfgesellschaft wechseln (Art. 4 Bst. d FINMA-PV). Nach dem neuen Recht zieht der Wechsel der Prüfge- sellschaft nicht mehr den Verlust der Zulassung nach sich. Eine natürliche Person behält somit ihre Zulassung, solange sie die entsprechenden Voraussetzungen erfüllt.
Es wird festgehalten, dass die Gebühr für jede Zulassung erhoben wird (Abs. 2 Einleitungs- satz). Wer drei Zulassungen (Revisionsexperte für die Rechnungsprüfung, leitende Prüferin oder leitender Prüfer für die Prüfung von Banken [Art. 11a Bst. a] und Versicherungsunter- nehmen [Art. 11a Bst. b]) beantragt, muss demnach eine Gebühr von 2'400 Franken (3 x 800 Franken) entrichten.
Gemäss dem neuen Absatz 6 ist allerdings eine Gebührenreduktion möglich. Stellt nämlich ein Revisionsunternehmen mehrere Zulassungsgesuche gleichzeitig, werden die Zulas- sungsgebühren nach Aufwand erhoben. Damit wird bei der Berechnung der Zulassungsge- bühr die allfällige Zeitersparnis bei der Prüfung mehrerer gleichzeitig eingereichter Zulas- sungsgesuche (z.B. für die Prüfung von Banken und Versicherungsunternehmen) berück- sichtigt. Bei der Zulassung von natürlichen Personen ist eine solche Reduktion nicht möglich.
Für die staatlich beaufsichtigten Revisionsunternehmen, die nur direkt der FINMA unterstellte Finanzintermediäre prüfen möchten, beträgt die Gebühr pauschal 1'500 Franken (Abs. 7). In diesem Betrag inbegriffen ist die Gebühr für die Grundzulassung als staatlich beaufsichtigtes Revisionsunternehmen. Die reduzierte Gebühr stellt eine Erleichterung für Prüfgesellschaf- ten gemäss Artikel 11a Buchstabe d dar (siehe Kap. 2.2.1, Art. 11i).
Artikel 42 Absatz 2bis Dieser neue Absatz enthält ebenfalls eine Erleichterung für Prüfgesellschaften, deren Revi- sionsdienstleistungen sich auf die Prüfung von direkt der FINMA unterstellten Finanzinter- mediären beschränken (siehe Kap. 2.2.1, Art. 11i). Die Aufsichtsabgabe beträgt mindestens 2'500 Franken.
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2.2.6 6. Abschnitt: Übertretungen
Artikel 45 Absatz 1 Buchstabe b Angesichts der neuen Begrifflichkeiten, die im Bereich der Prüfung nach den Finanzmarktge- setzen verwendet werden, gilt es auch hier, wie bereits in Artikel 12 Absatz 3 RAV, die Liste der strafbaren täuschenden Bezeichnungen zu ergänzen.
2.2.7 7. Abschnitt: Schlussbestimmungen
Artikel 51a Übergangsbestimmungen Absatz 1 betrifft die leitenden Prüferinnen und leitenden Prüfer, die im Zeitpunkt des Inkraft- tretens des neuen Rechts bereits über eine Zulassung der FINMA verfügen. Die von der FINMA zugelassenen leitenden Prüferinnen und leitenden Prüfer müssen die Anforderungen an die Prüfstunden spätestens am 1. Januar 2017 erfüllen, um ihre Zulassung behalten zu können. Die Übergangsbestimmungen beziehen sich somit nicht auf die für die Erlangung der Zulassung erforderliche Praxiserfahrung. Leitende Prüferinnen und leitende Prüfer für die Prüfung von Banken (Art. 11a Bst. a RAV) zum Beispiel, die in den letzten vier Jahren vor dem 1. Januar 2017 nicht die erforderlichen 400 Stunden Praxiserfahrung aufweisen, werden ihre Zulassung verlieren. Die vier Jahre Praxiserfahrung müssen somit zwischen dem 1. Januar 2013 und dem 31. Dezember 2016 nachgewiesen werden.
Die Gesetzesvorlage legt in ihren Übergangsbestimmungen (Art. 43a Abs. 1 RAG) fest, dass Revisionsdienstleistungen, für deren Durchführung das neue Recht eine Zulassung der RAB vorschreibt, bis ein Jahr nach Inkrafttreten der Änderung noch mit der Zulassung der FINMA nach bisherigem Recht durchgeführt werden dürfen. Für den Fall, dass Zulassungsgesuche von Prüfgesellschaften sowie von leitenden Prüferinnen und leitenden Prüfern am Tag des Inkrafttretens des neuen Rechts von der FINMA nicht abschliessend beurteilt wurden, hält Absatz 2 fest, dass entsprechende Gesuche von der RAB nach neuem Recht beurteilt wer- den.
2.3 Kollektivanlagenverordnung (KKV)20
Artikel 6a Absatz 1 Der geltenden Praxis entsprechend wird im Sinne einer Klarstellung ein zweiter Satz einge- fügt, wonach die schriftliche Erklärung nicht nur durch die vermögende Privatperson, son- dern auch durch eine für sie errichtete private Anlagestruktur abgegeben werden kann. Die hinter der Anlagestruktur stehende vermögende Privatperson hat in jedem Fall die Voraus- setzungen gemäss Artikel 6 KKV zu erfüllen. Die Ergänzung hat keine materiellrechtliche Änderung zur Folge, schafft jedoch Rechtssicherheit für den Absender sowie den Adressa- ten der Erklärung. Soweit eine solche Anlagestruktur das in Artikel 10 Absatz 3 Buchstabe d KAG aufgestellte Kriterium eines Unternehmens mit professioneller Tresorerie erfüllt, gilt sie unabhängig von Artikel 6 und 6a Absatz 1 KKV als qualifizierte Anlegerin.
Artikel 20 Absatz 3 und 22 Absatz 3 Die Anpassung in diesen Artikeln ist durch den Umstand bedingt, dass die Prüfgesellschaf- ten nicht mehr durch die FINMA, sondern durch die RAB zugelassen werden.
20 SR 951.311
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Artikel 29e Die Anpassung präzisiert die Regelung, dass die FINMA Hauptadressatin des Prüfberichts ist und dass die verantwortlichen Leiterinnen und Leiter der Zweigniederlassungen eine Ko- pie des Berichts erhalten.
Artikel 134 bis 136 Die bisher in Art. 22 FINMA-PV geregelte Prüfpflicht für Depotbanken wird ohne inhaltliche Änderung neu in die KKV übernommen. Hierzu wird vor Artikel 134 der 5. Titel in «Prüfung und Aufsicht» umbenannt und ein 1. Kapitel «Prüfung» eingefügt (sowie vor Art. 141 ein 2. Kapitel «Aufsicht»). Die Regelungen zur Prüfberichterstattung (Art. 23 FINMA-PV) und zur Zusammenarbeit der Prüfgesellschaften (Art. 24 FINMA-PV) werden ohne inhaltliche Ände- rungen in die KKV übernommen.
Artikel 137 Die FINMA-PV bezieht sich in der vorliegenden Form nur noch auf die aufsichtsrechtliche Prüfung. Damit die technischen Ausführungsbestimmungen zur Rechnungsprüfung weiterhin durch die FINMA erlassen werden können (Kollektivanlagenverordnung-FINMA [KKV- FINMA]21), wird gestützt auf Artikel 126 Absatz 6 KAG in der KKV eine entsprechende Dele- gationsnorm eingefügt.
2.4 Börsenverordnung (BEHV)22
Artikel 13a Die bisher in Art. 25 FINMA-PV geregelte Prüfpflicht für Börsen wird ohne inhaltliche Ände- rungen neu in die BEHV übernommen. Hierzu wird nach Artikel 13 ein neuer Abschnitt 2a «Prüfung» eingefügt.
Artikel 22 Absatz 1 Die Anpassung in diesem Artikel ist durch den Umstand bedingt, dass die Prüfgesellschaften nicht mehr durch die FINMA, sondern durch die RAB zugelassen werden.
2.5 FINMA-Gebühren- und Abgabenverordnung (FINMA-
GebV)23 Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe g, 35 und 36 sowie Anhang Ziffern 1.5, 2.10, 3.13 und 7 Die Bestimmungen werden aufgehoben, da mit der Übertragung der Aufsichtskompetenz an die RAB Prüfgesellschaften keinen Aufsichtsbereich der FINMA mehr darstellen.
21 SR 951.312 22 SR 954.11 23 SR 956.122
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Artikel 16 Absatz 1 Buchstabe b Ziffer 3 Anstelle der namentlichen Erwähnung der Raiffeisen-Gruppe wird ein Bezug auf die zugrun- deliegende Bestimmung in der Bankenverordnung (in der ab 1. Januar 2015 gültigen Fas- sung24) eingefügt.
Artikel 39 Die bisherige, bei Erlass der Verordnung im Jahr 2008 eingefügte Übergangsbestimmung wird zu Absatz 1.
Da gemäss dem zur Aufhebung vorgesehenen Artikel 36 FINMA-GebV die Zusatzabgabe der Prüfgesellschaften jeweils erst im Folgejahr in Rechnung gestellt wird, werden die Über- gangsbestimmungen um einen neuen Absatz 2 ergänzt, so dass die Abgabe für das Jahr 2014 von der FINMA gegenüber den Prüfgesellschaften auch noch im Jahr 2015 in Rech- nung gestellt werden kann.
3 Auswirkungen
Mit der Revision werden keine materiellen Eingriffe am Prüfwesen vorgenommen. Die vor zwei Jahre eingeschlagene Richtung eines risikoorientierten Einsatzes der Prüfgesellschaf- ten in der Finanzmarktaufsicht wird beibehalten.
3.1 Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden
Wie die Änderungen auf Gesetzesstufe haben auch die anstehenden Änderungen der Ver- ordnungen keine Auswirkungen auf Kantone und Gemeinden, weil die Aufsichtstätigkeit wei- terhin ausschliesslich auf Bundesebene wahrgenommen wird.
3.2 Auswirkungen auf den Bund und die Volkswirtschaft
Die Auswirkungen auf den Bund und die Volkswirtschaft ergeben sich direkt aus der Geset- zesvorlage. Diese sind in der Botschaft des Bundesrates dargelegt. 25 Weder für die Prüfge- sellschaften und die Geprüften noch für die FINMA und die RAB entstehen aufgrund der Re- vision der Verordnungen neue Verbindlichkeiten oder Kosten.
4 Rechtliche Aspekte
4.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit
Hinsichtlich der Gesetzesvorlage kann wiederum auf die Botschaft verwiesen werden. 26 Die neuen Verordnungsbestimmungen stützen sich auf die in den Ingressen der Verordnungen angegebenen Gesetzesgrundlagen. Bei der KKV sind die Grundlagen, der Form der Verord-
24 AS 2014 1269
25 BBl 2013 6903 ff.
26 BBl 2013 6905
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nung entsprechend, zudem unterhalb der jeweiligen Sachüberschrift genannt.
4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der
Schweiz Vorliegend bestehen keine auf Vereinbarkeit zu prüfenden Verpflichtungen.
4.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Die Konkretisierung der Verordnungsbestimmungen durch den Erlass von Ausführungsbe- stimmungen zu technischen Angelegenheiten durch die FINMA stützt sich auf Artikel 24 Ab- satz 4 FINMAG sowie Artikel 126 Absatz 6 KAG. Für die RAB ist Artikel 32 Absatz 2 RAV einschlägig.
5 Inkrafttreten
Die revidierten Verordnungen sollen zusammen mit der Gesetzesvorlage am 1. Januar 2015 in Kraft treten.
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