Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2018-2021

Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF

Bundesamt für Landwirtschaft BLW

Vernehmlassung zu einem

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2018-2021

Erläuternder Bericht 4. November 2015

Bezug: BLW, Mattenhofstrasse 5, 3003 Bern E-Mail: schriftgutverwaltung@blw.admin.ch Telefon: 058 462 59 38 Fax: 058 462 26 34

Bericht online Internet: www.blw.admin.ch (Dossier "Agrarpolitik 2018-2021")

Übersicht

Ausgangslage Nach Artikel 6 LwG werden die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Ag- rarpolitik in Form von Zahlungsrahmen mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt. Sie stellen vom Parlament für mehrere Jahre festgesetzte Höchstbeträge der Zahlungs- kredite für einen bestimmten Aufgabenbereich dar und signalisieren die Bereitschaft des Parla- ments, die vorgesehenen Summen im Rahmen der Budgetbeschlüsse zu bewilligen. Die Ausgaben für die Landwirtschaft unterteilen sich dabei in die drei Zahlungsrahmen «Grundlagenverbesse- rung und Sozialmassnahmen», «Produktion und Absatz» und «Direktzahlungen». Derzeit liegen keine parlamentarischen Vorstösse vor, die für die Zahlungsrahmenperiode 2018- 2021 eine Anpassung des LwG erfordern. Die mit der Agrarpolitik 2014-2017 geschaffenen ge- setzlichen Bestimmungen bieten eine ausreichende Grundlage, um die überwiesenen Vorstösse und die notwendigen Systemoptimierungen auf Verordnungsstufe umzusetzen. Aufgrund dieser Ausgangslage soll dem Parlament deshalb analog zur Zahlungsrahmenperiode 2012/2013 für die Jahre 2018-2021 eine reine Zahlungsrahmenbotschaft unterbreitet werden. Verschiedene Vor- stösse erteilen dem Bundesrat zudem Prüfaufträge, die frühestens in der übernächsten Zahlungs- rahmenperiode umsetzungsreif sein werden.

Weiterentwicklung der Agrarpolitik Die Agrarpolitik soll auf drei Ebenen weiterentwickelt werden: 1. Langfristige Perspektiven: Entwicklung und Vertiefung von langfristigen Perspektiven und Visionen mit den Anspruchsgruppen auf der Basis der zu erwartenden Rahmenbedingungen und Herausforderungen; 2. Mittelfristige Weiterentwicklung 2022-2025: Tiefergreifende Änderungen auf Gesetzesebene benötigen fundierte Evaluationsergebnisse. Darauf aufbauend und abgestimmt auf die lang- fristigen Perspektiven soll für die Zahlungsrahmenperiode 2022-2025 ein konsistentes Kon- zept ausgearbeitet werden; 3. Kurzfristige Systemoptimierungen 2018-2021: Ausgerichtet auf die gesetzten Ziele soll dem Parlament die Mittelverteilung für die Jahre 2018-2021 im Rahmen einer Zahlungsrahmen- botschaft vorgeschlagen werden. Der Bundesrat wird die damit verbundenen Ausführungsbe- stimmungen per 2018 beschliessen. Ein Hauptfokus ist die Verbesserung der Wettbewerbsfä- higkeit und Vereinfachungen zur Reduktion des administrativen Aufwands. Zudem sollen die Direktzahlungsinstrumente so optimiert werden, dass die Etappenziele der AP 14-17 bis 2021 erreicht und insbesondere die Ressourceneffizienz weiter gesteigert werden können.

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Zahlungsrahmen für 2018-2021 Auch in der nächsten Vierjahresperiode sollen für die Finanzierung der agrarpolitischen Mass- nahmen drei Zahlungsrahmen massgebend sein. Dabei ist die Entwicklung der Finanzmittel in den drei Massnahmenbereichen auf die Weiterführung der Strategie und der Massnahmen der AP 14-17 auszurichten. Der Bundesrat sieht vor, in den Jahren 2018-2021 die Mittel für die drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen auf dem Niveau 2017 weiterzuführen. Die Entscheide in der Finanzplanung des Bundesrates zum Voranschlag 2016 und zum Stabilisierungsprogramm 2017-2019 werden dabei berücksichtigt. Diese Entscheide und die Herausrechnung der Administ- rativkredite „Administration Milchpreisstützung“ und „Entschädigung an private Organisationen Schlachtvieh und Fleisch“ aus dem Zahlungsrahmen Produktion und Absatz haben zur Folge, dass die vorgeschlagene Summe der drei Zahlungsrahmen 2018-2021 gegenüber dem Bundesbe- schluss zur laufenden Periode 2014-2017 um 751 Millionen Franken tiefer zu liegen kommt.

(in Mio. CHF, mit Rundungs- B2016 2018 2019 2020 2021 Total differenzen) Grundlagenverbesserung und 163.5 143.1 142.8 142.8 142.8 572 Sozialmassnahmen Produktion und Absatz 434.1 431.7 431.7 431.7 432.2 1728 Direktzahlungen 2747.9 2691.7 2682.9 2682.9 2682.9 10'741

Total 3345.5 3266.6 3257.4 3257.4 3257.9 13'041

Im Zahlungsrahmen Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen werden die Sparvorgaben schwergewichtig bei den nicht direkt einkommenswirksamen Investitionshilfen umgesetzt. Des- halb ist das Niveau gegenüber dem Voranschlag 2016 gut 20 Millionen Franken tiefer. Innerhalb des Zahlungsrahmens Produktion und Absatz steigen die Ausgaben für die Absatzförderung bis 2017 und sollen dann auf dem etwas tieferen Niveau des Voranschlags 2015 weitergeführt wer- den. Am grössten sind die Veränderungen beim Zahlungsrahmen Direktzahlungen. Ab 2016 ste- hen für die Direktzahlungen infolge der Querschnittskürzungen pro Jahr gut 60 Millionen Fran- ken weniger zur Verfügung. Ab 2017 kommt eine weitere Reduktion um knapp 60 Millionen Franken hinzu. In den Jahren 2018-2021 soll das Volumen auf dem Niveau von jährlich gut 2,68 Milliarden Franken konstant bleiben. Die zunehmende Beteiligung an den Direktzahlungspro- grammen würde dazu führen, dass die Mittel bis 2021 bei gleichbleibenden Beitragsansätzen nicht ausreichen. Mit den folgenden Anpassungen soll eine ausgewogene Mittelverteilung bis zum Ende der Zahlungsrahmenperiode 2018-2021 erreicht werden:  Da das Etappenziel von 65‘000 ha Biodiversitätsförderflächen im Talgebiet 2013 er- reicht wurde, hat der Bundesrat auf 2016 gewisse Biodiversitätsbeiträge der Qualitäts- stufe 1 gesenkt und im Gegenzug den Beitrag für die jeweilige Qualitätsstufe 2 im glei- chen Umfang erhöht. Mit der Umsetzung des Stabilisierungsprogramms sollen die Anreize insbesondere für die Qualitätsstufe 1 ab 2017 nochmals reduziert werden.  Die Versorgungssicherheitsbeiträge werden ab 2017 um 3 Prozent reduziert. Der Anteil Versorgungssicherheitsbeiträge am Total der Direktzahlungen bleibt damit stabil. Es ist

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davon auszugehen, dass trotz Beitragssenkung die Ziele im Bereich Versorgungssicher- heit erreicht werden können.  Der kantonale Plafond bei den Landschaftsqualitätsbeiträgen soll entgegen der ur- sprünglichen Absicht weitergeführt werden. Aufgrund zunehmender Beteiligung steigt der Mittelbedarf auf voraussichtlich 150 Millionen Franken pro Jahr.  Die Ausgaben für die Produktionssystembeiträge steigen zwischen 2018-2021 um 13 Millionen Franken. Dieser Anstieg beruht auf der Annahme, dass die Beteiligung weiter steigt. Zudem soll ein gewisser Spielraum zur Unterstützung neuer Produktionssysteme geschaffen werden. Auch bei den Ressourceneffizienzbeiträgen ist mit einem weiteren Anstieg der Ausgaben zu rechnen.

Die mit den Versorgungssicherheitsbeiträgen und den Kulturlandschaftsbeiträgen angestrebten Ziele lassen sich mit den vorgeschlagenen Mitteln voraussichtlich erreichen. Die Übergangsbei- träge werden aufgrund der skizzierten Anpassungen bei den leistungsbezogenen Direktzahlungen bis 2021 auf gut 30 Millionen Franken sinken. Je nach Entwicklung der Beteiligung bei den leis- tungsbezogenen Direktzahlungen werden die Mittel möglicherweise nicht ausreichen, um bis 2021 einen Übergangsbeitrag ausrichten zu können. Falls der Bedarf die im Kredit eingestellten Mittel übersteigt, müssten die Direktzahlungsansätze weiter gekürzt werden.

Auswirkungen Die Ergebnisse der Berechnungen mit dem dynamischen Optimierungsmodell SWISSland von Ag- roscope zeigen, dass sich das Produktionsmuster der Schweizer Landwirtschaft bis 2021 mit den vorgeschlagenen Anpassungen nur unwesentlich verändert. In der Tierhaltung ist tendenziell mit einem weiteren Rückgang der gehaltenen Grossvieheinheiten zu rechnen. Die pflanzenbauliche Produktion entwickelt sich voraussichtlich stabil. Gemäss den Modellrechnungen steigt bis 2021 das sektorale Nettounternehmenseinkommen aufgrund sinkender Fremdkosten auf rund 3,2 Milli- arden Franken. Auf einzelbetrieblicher Ebene resultiert dadurch ein Anstieg des mittleren land- wirtschaftlichen Einkommens. Die Berechnungen zeigen, dass in der Schweizer Landwirtschaft mit den vorgeschlagenen Zahlungsrahmen die Produktivität erhalten bleibt und eine sozialver- trägliche Entwicklung ermöglicht wird.

Fahrplan Das Vernehmlassungsverfahren dauert vom 4. November 2015 bis 18. Februar 2016. Nach Aus- wertung der Vernehmlassung soll im 2. Quartal 2016 die Botschaft durch den Bundesrat zuhan- den des Parlamentes verabschiedet werden.

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1 Ausgangslage 1

1.1 Bisherige Agrarpolitik 1

1.2 Zukünftige Rahmenbedingungen und Herausforderungen 3

Weltpolitische Kräfteverhältnisse 3 Wirtschaftswachstum 4 Klimawandel 4 Rohstoff- und Ressourcenverfügbarkeit 5 Technischer Fortschritt 5 Wettbewerbsfähigkeit 6 Auswirkungen auf die Ernährungssicherheit 7

1.3 Internationale Verhandlungen 9

Welthandelsorganisation (WTO) 9 Europäische Union 9 Freihandelsabkommen mit Drittstaaten ausserhalb der EU und der EFTA 10 Freihandelsabkommen USA-EU 10 Erarbeitung eines neuen internationalen Zielrahmens für nachhaltige Entwicklung (post-2015-Agenda der Vereinten Nationen) 11 Fazit 11

1.4 Innenpolitisches Umfeld 11

Volksinitiativen 11 Parlamentarische Aufträge 12 Fazit 13

2 Weiterentwicklung der Agrarpolitik 14

2.1 Langfristige Perspektiven 14

2.2 Mittelfristige Weiterentwicklung 2022-2025 16

2.3 Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021 17

Ziele für die Periode 2018-2021 17 Schwerpunkte der Agrarpolitik 2018-2021 22

2.3.2.1 Unternehmerische Entfaltung der Betriebe 22

2.3.2.2 Erfolgreicher Absatz auf den Märkten 23

2.3.2.3 Nachhaltige Produktion und Ressourcennutzung 23

3 Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021 24

3.1 Bisherige Entwicklung 24

Zuordnung der agrarpolitischen Massnahmen zu den einzelnen Zahlungsrahmen 24 Ausgaben für Landwirtschaft und Ernährung 26 Erfahrungen mit den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 28

3.2 Rahmenbedingungen zur Festlegung der Zahlungsrahmen 29

Berücksichtigung der Wirtschaftslage 29 Finanzpolitische Rahmenbedingungen und Stabilisierungsprogramm 2017-2019 30

IV

3.3 Mittelbedarf für die Zeitspanne 2018-2021 31

3.4 Ausgestaltung der Zahlungsrahmen 34

Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 34

3.4.1.1 Soziale Begleitmassnahmen 35

3.4.1.2 Beiträge für Strukturverbesserungen 35

3.4.1.3 Investitionskredite 36

3.4.1.4 Pflanzen- und Tierzucht 37

3.4.1.5 Beratungswesen 38

Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz 38

3.4.2.1 Qualitäts- und Absatzförderung 39

3.4.2.2 Milchwirtschaft 39

3.4.2.3 Viehwirtschaft 40

3.4.2.4 Pflanzenbau 40

Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen 40

3.5 Legislaturplanung 44

3.6 Ausgabenbremse 44

4 Auswirkungen 45

4.1 Bund 45

Personal 45 Finanzen 45 Informatik 45

4.2 Kantone (Personell, Finanziell, Informatik) 46

4.3 Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Landwirtschaft 46

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021 (Entwurf) 49

V

Bisherige Agrarpolitik

1 Ausgangslage

Nach Art. 6 LwG werden die finanziellen Mittel für die wichtigsten Aufgabenbereiche der Agrarpolitik in Form von Zahlungsrahmen mit einfachem Bundesbeschluss für höchstens vier Jahre bewilligt. Sie stellen vom Parlament für mehrere Jahre festgesetzte Höchstbe- träge der Zahlungskredite für einen bestimmten Aufgabenbereich dar und signalisieren da- mit die Bereitschaft des Parlaments, die vorgesehenen Summen im Rahmen der Budgetbe- schlüsse zu bewilligen. Die Ausgaben für die Landwirtschaft sind unterteilt in die drei Zahlungsrahmen «Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen», «Produktion und Absatz» und «Direktzahlungen». Die nächste ordentliche Vierjahresperiode umfasst die Jahre 2018 bis 2021. Damit das Par- lament die Zahlungsrahmen zeitgerecht beschliessen kann, muss die entsprechende Bot- schaft im 1. Semester 2016 vom Bundesrat verabschiedet werden.

1.1 Bisherige Agrarpolitik

Seit Anfang der neunziger Jahre wurde die Agrarpolitik in mehreren Schritten weiterentwi- ckelt. Im Fokus stand eine stärkere Ausrichtung der Landwirtschaft auf den Markt und die gezieltere Förderung von gemeinwirtschaftlichen Leistungen. Nachfolgend die wichtigsten Etappen: Jahr Wichtigste Änderungen

1993 Entkopplung der Preis- von der Einkommenspolitik mit der Einführung von

produktunabhängigen Direktzahlungen.

1996 Neue Verfassungsgrundlage (Art. 104 BV). Gemäss dieser sorgt der Bund da-

für, dass die Landwirtschaft durch eine nachhaltige und auf den Markt ausge- richtete Produktion einen wesentlichen Beitrag leistet zur sicheren Versor- gung der Bevölkerung, zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen, zur Pflege der Kulturlandschaft und zur dezentralen Besiedlung des Landes.

1999 Aufhebung der staatlichen Preis- und Abnahmegarantien, Einführung eines

ökologischen Leistungsnachweises als Voraussetzung für Direktzahlungen.

2004 Schrittweise Aufhebung der Milchkontingentierung bis 2009 und Einführung

der Versteigerung bei der Verteilung der Importkontingente von Fleisch, die zur Fleischeinfuhr zu einem tieferen Zollansatz berechtigen.

2007 Abschaffung der Exportsubventionen für landwirtschaftliche Primärprodukte,

Umlagerungen von Finanzmitteln für die Marktstützung zu den Direktzahlun- gen, Reduktion der Grenzabgaben für Brotgetreide und Futtermittel.

2014 Stärkere Ausrichtung der Direktzahlungen auf die Ziele von Artikel 104 BV,

Stärkung der Instrumente zur Umsetzung der Qualitätsstrategie.

Mit der Agrarpolitik 2014-2017 wurden insbesondere die Direktzahlungen klarer auf die Ziele der Bundesverfassung ausgerichtet. Die tierbezogenen Beiträge wurden vollumfäng- lich in die Versorgungssicherheitsbeiträge umgelagert. Diese werden nun flächenbezogen ausgerichtet, wobei auf dem Grünland die Haltung raufutterverzehrender Nutztiere voraus- gesetzt wird (Mindesttierbesatz). Der allgemeine Flächenbeitrag wurde aufgehoben und die frei werdenden Mittel für die Verstärkung der zielorientierten Direktzahlungsinstrumente und die Übergangsbeiträge eingesetzt. Mit den Übergangsbeiträgen soll ein sozialverträg- licher Wechsel vom bisherigen zum weiterentwickelten Direktzahlungssystem ermöglicht

Ausgangslage

werden. Nach intensiven Diskussionen hat das Parlament dem neuen Direktzahlungssystem ohne Abstriche zugestimmt. Ergänzend zum bundesrätlichen Vorschlag hat das Parlament einen zusätzlichen Beitrag für Betriebe mit einem hohen Anteil an Steillagen beschlossen. Bei den Eintretens- und Begrenzungskriterien wurden die Einkommens- und Vermögens- grenzen aufgehoben und die Abstufung nach der Fläche gelockert. Zudem werden auf neu eingezontem Bauland keine Direktzahlungen mehr ausgerichtet. Mit den Reformetappen seit 1993 haben die Leistungen der Landwirtschaft zugunsten der Gesellschaft zugenommen, und die volkswirtschaftlichen Kosten sind gesunken. Die Kalo- rienproduktion ist zwischen 1990/92 und 2010/12 um rund 10 Prozent gestiegen. Während die Kalorien aus der tierischen Produktion insgesamt stabil blieben, stieg die Kalorienpro- duktion im Pflanzenbau um knapp einen Viertel. Da aufgrund der Bevölkerungszunahme auch der Lebensmittelkonsum im Inland gestiegen ist, blieb der Selbstversorgungsgrad in etwa konstant. Im Umweltbereich und im Bereich des Tierwohls konnten deutliche Fort- schritte verzeichnet werden, auch wenn in einzelnen Bereichen noch Ziellücken verbleiben (siehe Kapitel 2.3.1). Die Differenz zwischen den landwirtschaftlichen und den nichtlandwirtschaftlichen Ein- kommen hat sich verringert. Während 1995/97 der Arbeitsverdienst pro Familienarbeits- kraft rund 50 Prozent unter dem Vergleichslohn lag, betrug die Differenz 2011/13 noch 35 Prozent. In Bezug auf die Einkommensdifferenz ist zu beachten, dass auch die Lebenshal- tungskosten der landwirtschaftlichen Haushalte aufgrund der bäuerlichen Besonderheiten tiefer sind. Für das Wohnen beispielsweise sind die Ausgaben der Bauernhaushalte nur etwa halb so hoch wie jene der Vergleichshaushalte¹. Zudem ist der Anteil der Betriebe, die den Vergleichslohn erreichen, zwischen 1995/97 und 2011/13 von 11 auf 23 Prozent gestiegen. Ein Teil dieser positiven Entwicklung ist jedoch kalkulatorischer Natur: Die sinkenden Zinssätze der letzten Jahre reduzierten den Abzug für das in den Betrieb investierte Eigen- kapital vom landwirtschaftlichen Einkommen und haben einen entsprechend höheren Ar- beitsverdienst zur Folge. Trotz der bisher durch die erreichten Verbesserungen bei der Agrarpolitik besteht noch Po- tenzial für weitere Optimierungen. Eine Evaluation der Schweizer Agrarpolitik durch die

OECD² kommt zum Schluss, dass das nach wie vor hohe Niveau des Grenzschutzes und der Direktzahlungen zu hohen volkswirtschaftlichen Kosten führt. Das hohe Stützungsni- veau hat zur Folge, dass die Landwirte die Preis- und Marktsignale bei ihren Entscheidun- gen zu wenig berücksichtigen. Zwischen 1990/92 und 2011/13 ist die Stützung der Land- wirtschaft (Grenzschutz und budgetäre Stützung) gemäss OECD von 8,1 auf 5,3 Milliarden Franken gesunken. Hauptverantwortlich dafür ist der starke Rückgang der produktgebun- denen Stützung (-4,5 Mrd. Franken). Sie wurde mittels höheren Direktzahlungen (+1,7 Mrd. Franken) teilweise kompensiert. Der Rückgang der produktgebundenen Stützung hat sich aufgrund des Anstiegs der Weltmarktpreise ab 2007 nicht vollumfänglich auf den in- ländischen Produktionswert ausgewirkt (vgl. Abbildung 1). Trotz der starken Annäherung des inländischen und des internationalen Preisniveaus in den letzten 20 Jahren lagen 2011/13 die Produzentenpreise in der Schweiz nach wie vor um rund 50 Prozent über dem Weltmarktpreis. Aufgrund der Tatsache, dass im Jahr 2014 das Preisniveau auf den inter- nationalen Märkten um rund 10% gesunken ist und sich mit der Aufhebung des Euro Min- destkurses Anfang 2015 die Wechselkurssituation verschlechtert hat, hat sich die Preisdif- ferenz seither wieder vergrössert.

1 Bundesamt für Landwirtschaft (2014): Agrarbericht 2014, S. 72-73

2 OECD (2014): Evaluation of policy reforms in Switzerland, Draft report, Paris.

Zukünftige Rahmenbedingungen und Herausforderungen

Abbildung 1: Entwicklung der landwirtschaftlichen Stützung

Eine umfassende Beurteilung der Wirkung der Agrarpolitik 2014-2017 ist zurzeit noch nicht möglich. Erste Ergebnisse aus Evaluationen werden voraussichtlich im Jahr 2016 vor- liegen. Sie sollen in die Entscheide über die Anpassung der Ausführungsbestimmungen für die Zahlungsrahmenperiode 2018-2021 einfliessen.

1.2 Zukünftige Rahmenbedingungen und Herausforderungen

Die künftigen Rahmenbedingungen und Herausforderungen für die Land- und Ernährungs- wirtschaft wurden im Rahmen der Strategie „Land- und Ernährungswirtschaft 2025“3 be- schrieben. Die Folgerungen daraus stellten die Basis für die Agrarpolitik 2014-20174 dar. Im Rahmen einer Foresight-Studie der ETH Zürich wurden die neusten Erkenntnisse im Bereich des globalen Ernährungssystems und deren Konsequenzen für das Schweizer Er- nährungssystem aufgearbeitet5. Nebst dieser Grundlage werden die bisherigen Zwischen- erkenntnisse aus dem Prozess des Perspektivstabs (Federführung Bundeskanzlei) zur Erar- beitung der „Perspektiven 2030“ berücksichtigt. Weltpolitische Kräfteverhältnisse Internationale Dimension Auf internationaler Ebene wird davon ausgegangen, dass der wirtschaftliche Aufschwung von Staaten wie China, Indien, Russland und Brasilien längerfristig andauern und zuneh- mend zu einem multipolaren Weltwirtschaftssystem führen wird. Zwar werden die hoch

3 BLW (2010): Land- und Ernährungswirtschaft 2025, Diskussionspapier des BLW zur

strategischen Ausrichtung der Agrarpolitik. Das Diskussionspapier ist abrufbar unter: www.blw.admin.ch > Themen > Agrarpolitik > Land- und Ernährungswirtschaft 2025.

4 BBl 2012 2075, S. 2144 ff.

5 Last, L. et al. (2015): Foresight Study: Research for a Sustainable Swiss Food System, World Food System Center, ETH Zürich.

Ausgangslage

entwickelten westlichen Wirtschaftsmächte wie die USA und die EU bedeutende Akteure bleiben, ihr relatives Gewicht wird jedoch abnehmen. Die sich abzeichnende Verschiebung der Kräfteverhältnisse hat vor allem wirtschaftliche Gründe (Handel, Investitionen, Inno- vationen oder Technologietransfer). Wegen dieser zunehmend multipolaren Weltordnung dürften die geopolitischen Instabilitäten tendenziell zunehmen. Nationale Dimension Die Schweiz ist aufgrund ihrer vielfältigen Verflechtungen mit dem Ausland auf stabile politische und wirtschaftliche Rahmenbedingungen angewiesen. Insbesondere mit der EU als weitaus wichtigstem Handelspartner der Schweiz ist ein geregeltes und stabiles Verhält- nis von prioritärer Bedeutung. Der Bundesrat strebt den Erhalt und eine Erneuerung des bilateralen Wegs an. Damit soll der Zugang der Schweizer Wirtschaft zum europäischen Markt weiterhin gesichert werden. Vor dem Hintergrund der Abstimmung vom 9. Februar 2014 „Gegen die Masseneinwanderung“ hat die Debatte über die Gestaltung der Beziehun- gen mit der EU an Wichtigkeit gewonnen. Wirtschaftswachstum Internationale Dimension Die globale Wirtschaftsleistung hat sich in den letzten 40 Jahren vervierfacht. Die OECD geht in ihren Prognosen davon aus, dass die Weltwirtschaft bis zum Jahr 2050 jährlich um 3,5 Prozent weiter wachsen wird. Die Wachstumsraten werden in den Entwicklungs- und Schwellenländern deutlich höher liegen als in den entwickelten Ländern. Deshalb werden die Wohlfahrtsunterschiede zwischen den Ländern sinken. Nationale Dimension Auch in der Schweiz wird aufgrund der weltweit positiven wirtschaftlichen Aussichten mit einem weiteren Wirtschaftswachstum gerechnet. Die Wachstumsraten werden jedoch wei- terhin deutlich unter den Werten der Entwicklungs- und Schwellenländer liegen. Dieses Wachstum wird aber nicht kontinuierlich sein. Es wird beeinflusst sein durch innere und äussere Änderungen der Rahmenbedingungen und deshalb von Jahr zu Jahr schwanken. Klimawandel Internationale Dimension Die globalen Oberflächentemperaturen sind zwischen 1880 und 2014 um rund 0,85°C ge- stiegen, was u.a. auf den verstärkten Ausstoss von Treibhausgasen zurückgeführt wird. Ver- bunden mit dem Klimawandel sind neben dem Temperaturanstieg auch Veränderungen beim Niederschlag (regional) und eine Zunahme von Extremwetterereignissen. Der Inter-

governmental Panel on Climate Change (IPCC) geht davon aus, dass die Temperatur bis 2035 global in jedem Fall um 0,3 bis 0,7°C gegenüber heute steigen wird. Tendenziell wird die Niederschlagsmenge in trockenen Regionen ab- und in den feuchteren Regionen zuneh- men. Der Klimawandel wird sich deshalb regional unterschiedlich auf die landwirtschaftli- chen Erträge auswirken. Während in den Tropen und Subtropen tendenziell ein ungünsti- geres Klima herrschen wird, profitieren die mittleren Breiten tendenziell von besseren Klimabedingungen. Aufgrund des Klimawandels wird es häufiger zu Wetterextremen (Dür- ren, Starkniederschlägen) kommen. Nationale Dimension

Zukünftige Rahmenbedingungen und Herausforderungen

Für die Schweiz prognostizieren die Klimamodelle im Vergleich zur globalen Entwicklung generell einen stärkeren Temperaturanstieg. Dies wird zu einer höheren Produktivität füh- ren. Aber auch in der Schweiz werden die Variabilität des Klimas und damit das Risiko zum Beispiel von Wasserknappheit in den Sommermonaten zunehmen. Die Schweiz gehört – mit weiten Teilen Europas und dem Nordosten Nordamerikas – aufgrund der klimatischen Veränderungen mittelfristig weltweit zu den besten Lagen für die Nahrungsmittelproduk- Rohstoff- und Ressourcenverfügbarkeit Internationale Dimension Für die Landwirtschaft relevant ist insbesondere die längerfristige Verknappung der fossi- len Energieträger und des mineralischen Rohstoffs Phosphor. Der Abbau der Rohstoffvor- kommen wird immer aufwändiger und damit in der Regel auch teurer. Für Rohöl wird bis zum Jahr 2040 ein Preisanstieg zwischen 25-30 Prozent prognostiziert, wobei die Unsicher- heiten sehr gross sind (Szenario tief: -35%; Szenario hoch: +80%). Bei den natürlichen Ressourcen ist in den nächsten Jahren ebenfalls eine weitere Verknappung zu erwarten. Bis 2025 werden weltweit voraussichtlich zwischen 30 und 40 Millionen Hektaren Agrarland durch Versiegelung verloren gehen. Durch den Klimawandel sinkt die Bodenfruchtbarkeit und die Produktivität der Böden nimmt global um bis zu 8 Prozent ab7. Zudem gehen ge- mäss Weltbank jährlich zwischen 5 und 10 Millionen Hektaren Agrarland durch starke De- gradation verloren. Im Gegenzug wird die landwirtschaftlich kultivierte Fläche - vorwie- gend auf Kosten des Primärwaldes - weiter ausgedehnt. Neben dem Boden ist Wasser der entscheidende limitierende Faktor für die landwirtschaftliche Produktion. Die Wassernach- frage für die Ernährung der Bevölkerung wird bis 2050 voraussichtlich um 55 Prozent stei- gen. Nationale Dimension Die Schweiz ist bei vielen Rohstoffen und bei den fossilen Energieträgern stark abhängig von aussereuropäischen Quellen (z.B. Phosphor über 95%). Aufgrund der Bevölkerungs- zunahme und des erwarteten Wirtschaftswachstums wird im Inland der Druck auf die be- reits heute knappen ackerfähigen Flächen und auf die Kulturlandschaft hoch bleiben. Als Folge des Klimawandels ist in der Schweiz damit zu rechnen, dass an gewissen Standorten der Bewässerungsbedarf steigt und Starkniederschläge mit lokalen Überschwemmungen und Erosionsgefahren zunehmen.

Weitere Ressourcen für die landwirtschaftliche Produktion stellen Ökosystemleistungen wie beispielsweise die Bestäubung dar, deren Erhalt auch vom Zustand der Biodiversität abhängt. Technischer Fortschritt Internationale Dimension

6 Müller, C., Lotze-Campen, H., Huber, V., Popp, A., Svirejeva-Hopkins, A., Krause, M., und Schellnhuber, H. J. (2006): Towards a Great Land-Use Transformation? In: Brauch, H.G. et al.: Coping with Global Environmental Change, Disasters and Security Threats, Challenges, Vulnerabilities and Risks, S 23-28. Springer, Berlin. 7 Nellemann, C., MacDevette, M., Manders, T., Eickhout, B., Svihus, B., Prins, A. G., Kaltenborn, B. P. ( 2009): The environmental food crisis – The environment’s role in averting future food crises. GRID-Arendal, Arendal.

Ausgangslage

Aufgrund des erwarteten technischen Fortschritts wird die Arbeitsproduktivität in der Land- wirtschaft weiter steigen und damit der Bedarf an landwirtschaftlichen Arbeitskräften sin- ken. Dadurch wird sich die Abwanderung aus der Landwirtschaft fortsetzen, was insbeson- dere Länder mit einem hohen Anteil landwirtschaftlicher Bevölkerung vor grosse Herausforderungen stellen wird (Landflucht). Aufgrund von Ertragssteigerungen sowohl im Pflanzenbau als auch in der Tierhaltung konnte die landwirtschaftliche Produktion in den letzten fünfzig Jahren mehr als verdoppelt werden. Es ist davon auszugehen, dass sich der biologisch technische Fortschritt fortsetzen wird (Ertragszunahme bei Weizen von 0,9 % p.a.), wobei in Regionen mit bereits hoher Produktivität, wie Europa oder Nordamerika, das Steigerungspotenzial geringer ist als in Regionen mit tiefer Produktivität, wie beispiels- weise in weiten Teilen Afrikas. Die Verknappung von Rohstoffen und natürlichen Ressour- cen wird neue Technologien begünstigen, welche die Effizienz verbessern bzw. die Abhän- gigkeit senken. Nationale Dimension Die Umsetzung des technischen Fortschritts ermöglicht auch in der Schweiz eine weitere Steigerung der Arbeitsproduktivität, eine Zunahme der Erträge im Pflanzenbau und der Leistungen in der Tierproduktion sowie einen vermehrten Einsatz ressourceneffizienter Technologien und Verfahren. Wettbewerbsfähigkeit Internationale Dimension Die inländischen Produzenten- und Konsumentenpreise für Lebensmittel liegen aufgrund des hohen Grenzschutzes und des in der Schweiz allgemein hohen Kostenumfelds immer noch deutlich über dem internationalen Preisniveau. Aufgrund der aktuellen Prognosen für die Preisentwicklung auf den internationalen Agrarmärkten und der wahrscheinlich anhal- tenden Frankenstärke ist mittelfristig nicht damit zu rechnen, dass sich die Weltmarktpreise auf Frankenbasis substanziell erhöhen werden. Agrarpolitisch hoch gehaltene Produzenten- preise sind ein Risiko, da ein geringerer Anreiz besteht, sich auf die effektiven internatio- nalen Marktentwicklungen auszurichten und die Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit zu verbessern. Nationale Dimension Die Verschärfung der Wettbewerbsverhältnisse im Agrar- und Lebensmittelbereich auf- grund der Frankenstärke bedingt, dass die Land- und Ernährungswirtschaft ihre Produkti-

vität und Wettbewerbsfähigkeit weiter verbessert. Dies gilt auch im Hinblick auf weitere Marktöffnungsschritte. Dazu sind erstens die Kosten weiter zu senken, um auf der preisli- chen Ebene gegenüber den ausländischen Konkurrenten nicht weiter ins Hintertreffen zu geraten. Dies muss aufgrund der engen Verflechtung und der grossen gegenseitigen Ab- hängigkeit zwischen der Produktion und den nachgelagerten Sektoren auf allen Ebenen vom Produzenten, über die Verarbeitung bis hin zum Handel synchron erfolgen. Zweitens muss die Inwertsetzung der hohen Schweizer Produktequalität weiter verbessert werden. Wichtig ist zudem, dass die Zusammenarbeit innerhalb und zwischen den verschiedenen Stufen der Wertschöpfungskette verstärkt wird. Um die Marktanteile im Inland möglichst zu halten bzw. in Bereichen mit tiefer Inlandversorgung und im Exportbereich die Markt- anteile auszubauen, ist es zentral, dass die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit parallel sowohl über weitere Kostensenkungen als auch über die verbesserte Inwertsetzung der Qua- lität erfolgt und die ganze Wertschöpfungskette umfasst. Ebenfalls eine wichtige Rolle für

Zukünftige Rahmenbedingungen und Herausforderungen

die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit spielen die angewandte Forschung sowie die Bildung und Beratung. Auswirkungen auf die Ernährungssicherheit Internationale Dimension Die Weltbevölkerung wird bis im Jahr 2050 von heute 7,2 Milliarden auf voraussichtlich über 9,6 Milliarden Menschen ansteigen (hohes Szenario: 11,1; tiefes Szenario: 8,3). Damit verbunden ist auch eine weitere Urbanisierung, sodass 2050 sechs von zehn Menschen in Städten leben werden. Gleichzeitig steigen die durchschnittliche Lebenserwartung und da- mit der Anteil älterer Menschen an der Weltbevölkerung. Auf globaler Ebene wird sich die Nachfrage nach Nahrungsmitteln bis im Jahr 2050 vo- raussichtlich verdoppeln. Ursachen sind neben der steigenden Weltbevölkerung der zuneh- mende Wohlstand insbesondere in den Schwellenländern, was voraussichtlich zu einem höheren durchschnittlichen Kalorienkonsum pro Kopf und einer erhöhten Nachfrage nach Fleisch und Milchprodukten führen wird. Damit verbunden ist eine stärkere Belastung der natürlichen Ressourcen. Mit dem technischen Fortschritt (Zucht, effizientere Technologien und Produktionssys- teme) und der Verbesserung des Knowhows wird die globale Produktion ebenfalls zuneh- men. Das Angebot im Gleichschritt mit der wachsenden Nachfrage zu steigern, ist jedoch eine grosse Herausforderung. Landwirtschaftlich wichtige Produktionsmittel (z.B. Treib- stoffe, mineralische Dünger) basieren auf nicht erneuerbaren Rohstoffen wie fossilen Ener- gieträgern oder mineralischem Phosphor. Deren Abbau wird aufwendiger, was zu steigen- den Preisen und einer Verteuerung landwirtschaftlicher Produktionsmittel führen könnte. Der für die Nahrungsmittelproduktion verfügbare Boden steht aufgrund der Bodendegra- dation, der Ausdehnung der Produktion nachwachsender Rohstoffe zur energetischen Nut- zung sowie der Siedlungsentwicklung weiter unter Druck. Da eine Ausdehnung der land- wirtschaftlich nutzbaren Fläche fast nur durch die Abholzung von Wäldern möglich ist, muss die höhere Nachfrage nach Nahrungsmitteln primär durch höhere Erträge erreicht werden. Das grösste Potenzial für Produktivitätsverbesserungen haben Entwicklungs- und Schwellenländer, die ihr Ertragspotenzial zurzeit nur teilweise ausnutzen8. Eine nachhaltige Steigerung der Erträge ist aber eine grosse Herausforderung, da durch den Klimawandel in

weiten Teilen der Welt die Verfügbarkeit von Wasser für die landwirtschaftliche Produk- tion sinkt, und zudem der Druck von Schadorganismen steigt. Die globale Versorgung mit Lebensmitteln wird aufgrund der steigenden Nachfrage und der begrenzten Möglichkeiten zur Ausdehnung des Angebots langfristig voraussichtlich schwieriger. Ausdruck der sich verstärkenden Knappheit an Lebensmitteln ist, dass seit der Jahrtausendwende der globale Lebensmittelpreisindex der FAO um rund 125 Prozent ge- stiegen ist. Zudem hat die Volatilität der Preise auf den Agrarmärkten in den letzten 20 Jahren zugenommen9. Gemäss aktueller Prognose bleiben die Preise landwirtschaftlicher Rohstoffe mittelfristig (bis 2023) auf dem heutigen Niveau nominal stabil10. Langfristig (bis 2050) gehen einzelne Prognosen von weiter steigenden Preisen bei einzelnen landwirt- schaftlichen Rohstoffen aus (z.B. Mais: +30–50% und Fleisch +20–30%). Die Preisent-

8 Bruinsma, J. (2009): The resource outlook to 2050: by how much do land, water and crop yields need to increase by 2050? Rome, FAO.

9 FAO (2010): Food Outlook, November 2010

10 Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) / FAO (2014): Agricultural Outlook 2014–2023

Ausgangslage

wicklung bei den Agrarprodukten hängt zudem davon ab, wie sich die Energiepreise ent- wickeln, da zwischen den beiden Märkten eine enge Kopplung besteht. Weiter ist davon auszugehen, dass kurzfristige Angebotsknappheiten künftig häufiger werden, was zu höhe- rer Preisvolatilität auf den Agrarmärkten führen wird. Auf globaler Ebene bestehen die zentralen Herausforderungen der Zukunft darin, die per- manente Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln in ausreichender Menge und Qua- lität durch weitere Produktivitätsverbesserungen zu gewährleisten und dabei die natürlichen Ressourcen wie Boden, Wasser oder Biodiversität nachhaltiger zu nutzen. In vielen Län- dern gilt es, Infrastrukturen und politische Rahmenbedingungen für Investitionen in eine nachhaltige Landwirtschaft und in den technischen Fortschritt zu verbessern. Die Reduk- tion von Lebensmittelverlusten (Food Waste und Food Losses) und die Entwicklung res- sourcenschonenderer Konsummuster sind wichtige Elemente zur Limitierung des Nachfra- gewachstums und der Ressourcenbeanspruchung durch die Ernährung. Wichtige Ansatzpunkte sind auch die Sicherstellung eines funktionierenden Handels zwischen den Regionen und ganz generell die Armutsbekämpfung. Nationale Dimension Die globalen Herausforderungen sind grundsätzlich auch für die Land- und Ernährungs- wirtschaft auf nationaler Ebene von Bedeutung. Die Schwerpunkte liegen jedoch anders. In der Schweiz wird, auch aufgrund einer weiteren Zuwanderung, die Wohnbevölkerung bei einem mittleren Szenario von heute 8 auf 9 Millionen Menschen im Jahr 2050 steigen (ho- hes Szenario: 10,7; tiefes Szenario: 7,2). Das Durchschnittsalter wird ebenfalls zunehmen, sodass im Jahr 2050 fast 30% der Bevölkerung über 65 Jahre alt sein wird. Grundsätzlich wird davon ausgegangen, dass die Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln durch die Inlandproduktion und über Importe gewährleistet werden kann. Es ist davon auszugehen, dass die Produktion im Inland durch das Ausnutzen der techni- schen Möglichkeiten wie dem Zuchtfortschritt oder dem Einsatz effizienterer Technologien weiter steigen wird. Im internationalen Vergleich ist die Intensität der landwirtschaftlichen Produktion in der Schweiz relativ hoch. Sie liegt teilweise über dem für die Ökosysteme tragbaren Niveau; entsprechend werden die natürlichen Ressourcen belastet (vgl. Ziff.

1.2.4). Um den Beitrag der inländischen Produktion zur Versorgung der Schweizer Bevöl- kerung langfristig zu erhalten, gilt es daher, die Belastung der Umwelt zu vermindern, ins- besondere durch die Verbesserung der Ressourceneffizienz. Im Fokus steht eine Produk- tion, die an die Tragfähigkeit der Ökosysteme und an den Standort angepasst ist und das natürliche Produktionspotenzial möglichst optimal nutzt. Die Ziellücken bei gewissen Um- weltzielen im Bereich Landwirtschaft geben einen Hinweis, in welchem Ausmass die Trag- fähigkeit der Ökosysteme überschritten wird. Im Pflanzenbau ist die Effizienz beim Einsatz von Hof- und Mineraldüngern, Pflanzenschutzmitteln und anderen Hilfsstoffen zu erhöhen. Das Dauergrünland soll so genutzt werden, dass mit möglichst geringer Zufuhr von Acker- futter Milch und Fleisch produziert werden kann. Weiter ist die Abhängigkeit der Schwei- zer Agrarproduktion von nicht erneuerbaren Rohstoffen wie fossiler Energie und Phosphor durch Massnahmen wie die Steigerung der Effizienz oder das Schliessen von Kreisläufen zu reduzieren. Eine wichtige Grundlage der landwirtschaftlichen Produktion ist der fruchtbare Boden, der in der Schweiz bereits heute knapp ist. Der durch das weitergehende Bevölkerungswachs- tum und durch die wirtschaftliche Entwicklung induzierte zusätzliche Flächenbedarf wird die der Landwirtschaft zur Verfügung stehende Fläche in Zukunft weiter reduzieren. Eine der zentralen Herausforderungen ist es daher, die landwirtschaftlich nutzbaren Böden in ihrem Umfang und ihrer Qualität bestmöglich zu erhalten.

Internationale Verhandlungen

Auch in Zukunft wird ein substanzieller Anteil der Versorgung der Schweizer Bevölkerung mit Lebensmitteln und des Bedarfs an landwirtschaftlichen Produktionsmitteln durch Im- porte zu decken sein. Aufgrund der Prognosen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz ist davon auszugehen, dass die im internationalen Vergleich hohe Kaufkraft der Schweiz bestehen bleibt und es damit weiterhin möglich ist, den Importbedarf zu decken. Ein guter Zugang zu den internationalen Agrarmärkten und ein breit abgestütztes Portfolio von Herkunftsländern bleiben für die Sicherstellung der Ernährungssicherheit auch künftig wichtig. Über den Konsum von importierten Lebensmitteln können die Konsumentinnen und Kon- sumenten in der Schweiz Einfluss auf die Herkunftsländer nehmen. Eine Beeinträchtigung der Produktionsgrundlagen in den Exportländern würde sich längerfristig negativ auf die Versorgungssituation in der Schweiz auswirken. Generell ist festzuhalten, dass die Reduk- tion von Lebensmittelverlusten (Food Waste) und ein verantwortungsbewusstes Konsum- verhalten wichtig sind, um die natürlichen Ressourcen zu schonen und so langfristig pro- duktiv zu erhalten.

1.3 Internationale Verhandlungen

Die schweizerische Volkswirtschaft ist stark in die internationalen Märkte eingebunden. Die Ein- und Ausfuhrwerte pro Kopf gehören weltweit zu den höchsten. Der optimale Zu- gang zu den internationalen Märkten ist deshalb entscheidend für den langfristigen wirt- schaftlichen Erfolg der Schweiz. Die Mitgliedschaft in der Welthandelsorganisation (WTO), der Abschluss von Freihandelsabkommen und der durch die bilateralen Verträge gesicherte Zugang zum EU-Binnenmarkt sind, neben der Marktöffnung im Rahmen der Schweizer Binnenmarktpolitik, Hauptinstrumente der Schweizer Aussenwirtschaftspolitik. Da die Schweiz nach wie vor einen hohen Grenzschutz bei landwirtschaftlichen Produkten aufweist, ist sie in diesem Bereich besonders gefordert. Es ist deshalb angezeigt, diesbe- züglich eine vorausschauende und tragfähige Strategie zu entwickeln. Welthandelsorganisation (WTO) Bei der Doha-Runde der WTO ist momentan kein Abschluss eines Gesamtpakets in Sicht. Allerdings wird nach der Ministerkonferenz von Bali im Dezember 2013 an einem Plan gearbeitet, wie die weiteren Themen der Doha-Runde angegangen werden können. Im Rah- men des Verhandlungsprozesses ist damit zu rechnen, dass auch im Bereich Marktzugang neue Ansätze von den exportorientierten WTO-Mitgliedern vorgelegt werden. Im Laufe des Jahres 2015 dürften die Konturen dieses Plans deutlicher erkennbar werden. Es ist zu- dem davon auszugehen, dass sich der Druck auf den Abbau von Exportsubventionen weiter verstärkt. Grundsätzlich hat man sich im Rahmen der Doha-Runde bereits geeinigt, auf die Gewährung von Ausfuhrbeiträgen zu verzichten. Unter anderem mit Blick auf die Franken- stärke hat das Parlament im Rahmen des Nachtrags die Mittel für das „Schoggigesetz“ im Jahr 2015 zwar erhöht; mittelfristig dürfte der Druck auf die Ausfuhrbeiträge jedoch weiter zunehmen. Europäische Union Die Marktzugangsgespräche mit der EU im Agrar- und Lebensmittelbereich im Kontext der Verhandlungen in den Bereichen Landwirtschaft, Lebensmittelsicherheit, Produktesi- cherheit und öffentliche Gesundheit stehen seit 2010 weitgehend still. Im Agrarbereich sind angesichts der aktuellen innenpolitischen Lage mit Bezug auf umfassende Marktöffnungs- schritte ein pragmatisches Vorgehen und eine Analyse sektorspezifischer Öffnungsschritte notwendig. Die Machbarkeit jeglicher Marktzugangsschritte, welche auf Gegenseitigkeit

Ausgangslage

beruhen, hängt auch vom übergeordneten Verhältnis mit der EU ab. Die EU und die Schweiz sind bestrebt, den bilateralen Weg zu erneuern. Hierzu laufen seit dem 22. Mai 2014 Verhandlungen mit der EU über die institutionellen Fragen. Parallel werden auch die Marktzugangsgespräche weitergeführt, u.a. im Bereich Lebensmittelsicherheit. Betreffend Marktzugang im Agrarbereich bleiben die Verhandlungen momentan sistiert. Die Schluss- folgerungen der parlamentarischen Diskussionen zum Bericht des Bundesrates in Beant- wortung der Motion Milchmarkt (12.3665; Prüfung sektorielle Öffnung im Milchpro- duktebereich) werden in die weitere Lagebeurteilung des Bundesrates einfliessen. Gegenüber der EU müssen weiterhin auch mögliche alternative Optionen im Sinne eines schrittweisen Abbaus tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse im Agrarbereich ge- prüft werden. Treiber hierfür können sowohl die Entwicklungen auf dem EU-Markt (bspw. Abschaffung der Quoten für Zucker) als auch die Auswirkungen internationaler Entwick- lungen (bspw. Abschaffung von Ausfuhrbeiträgen im Rahmen der WTO) auf das bilaterale Verhältnis zur EU sein. Der Bundesrat erachtet eine stärkere Vernetzung zwischen den Ag- rar- und Lebensmittelmärkten der Schweiz und der EU weiterhin als sinnvoll. Die EU ih- rerseits hat mehrfach ihr Interesse an einer Fortführung der Verhandlungen bekundet. Freihandelsabkommen mit Drittstaaten ausserhalb der EU und der EFTA Die Schweiz verfügt – neben der EFTA-Konvention und dem Freihandelsabkommen mit der EU – gegenwärtig über ein Netz von Freihandelsabkommen mit 38 Partnern. Bisher wurde der Marktzugang im Agrarbereich weitgehend im Rahmen der WTO-konsolidierten Zollkontingente und ausserhalb dieser Kontingente beschränkt für nicht-sensible Produkte gewährt. Bei Verhandlungen mit Ländern, die offensive Exportinteressen bei Agrarproduk- ten verfolgen, wird es aber künftig schwieriger, nur Konzessionen innerhalb bestehender WTO-Kontingente zu gewähren. Es ist deshalb davon auszugehen, dass im Rahmen der Aushandlung weiterer Freihandelsabkommen der Grenzschutz im Agrarbereich zuneh- mend Verhandlungsgegenstand sein wird. Freihandelsabkommen USA-EU Im Juli 2013 haben die USA und die EU Verhandlungen über ein transatlantisches Freihan- delsabkommen (TTIP, Transatlantic Trade and Investment Partnership) aufgenommen. Ein

solches wäre weltweit das grösste seiner Art und für viele internationale Verträge der neue Massstab. Die Konturen dieses möglichen Abkommens sind aktuell aber noch nicht be- kannt. Deshalb ist es derzeit nicht möglich, die Auswirkungen auf den Agrarbereich zu beurteilen. Es muss damit gerechnet werden, dass die EU und die USA ihren gegenseitigen Zollschutz auch im Landwirtschaftsbereich weitgehend abbauen werden. Im Rahmen einer interdepartementalen Arbeitsgruppe unter der Leitung des Staatssekretariats für Wirtschaft SECO werden deshalb Abklärungen über die möglichen Auswirkungen eines TTIP auf die Schweiz gemacht. Abhängig von den Perspektiven und dem Inhalt der Verhandlungen zwi- schen der EU und den USA sollen konkrete Optionen geprüft werden, um die Wettbewerbs- fähigkeit der Schweizer Wirtschaft und die Attraktivität des Wirtschaftsstandortes Schweiz zu bewahren. Konkrete Antworten der Schweiz, beispielsweise die Aushandlung eines ei- genen Abkommens mit den USA, ein "Andocken" an das TTIP oder eine Verbesserung des Marktzugangs von Agrarprodukte in der EU, sind aber noch nicht absehbar.

Innenpolitisches Umfeld

Erarbeitung eines neuen internationalen Zielrahmens für nachhal- tige Entwicklung (post-2015-Agenda der Vereinten Nationen) In der UNO-Generalversammlung wird ein neuer globaler Zielrahmen für nachhaltige Ent- wicklung (2015-2030) erarbeitet, der die Millennium Development Goals ablösen soll, wel- che Ende 2015 auslaufen werden. Die fünf Prinzipien, welche gemäss des Schweizer Posi- tionspapiers das Fundament der post-2015-Agenda bilden sollen, sind die Universalität des neuen Zielrahmens, der Respekt der Menschenrechte, die Politikkohärenz, die Respektie- rung der planetaren Grenzen sowie die soziale Inklusion und Gerechtigkeit. Bestandteil der nationalen Anstrengungen wird auch die Politik der Land- und Ernährungswirtschaft sein, die bei ihrer Ausgestaltung die Zielsetzungen der post-2015-Agenda sowie international vereinbarte Standards, Konzepte und eingegangene Verpflichtungen wie das Recht auf Nahrung aller Menschen zu berücksichtigen hat. Fazit Der schrittweise Abbau tarifärer und nichttarifärer Handelshemmnisse ist wichtig, um die Vernetzung mit den europäischen und internationalen Märkten zu verbessern, langfristig sichern zu können und um auf die kommenden Herausforderungen vorbereitet zu sein. Ins- besondere die Verhandlungen zu einem Freihandelsabkommen USA-EU illustrieren, dass neben den bilateralen und multilateralen Abkommen der Schweiz internationale Verträge zwischen Drittstaaten erhebliche wirtschaftliche Auswirkungen auf die Schweiz haben kön- nen. Die aussenhandels- und entwicklungspolitische Situation ist deshalb laufend zu analy- sieren und in die Überlegungen zur Weiterentwicklung der politischen Rahmenbedingun- gen einzubeziehen. Um die Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft auf den Abbau von Handelsbeschränkungen vorzubereiten, ist deren Wettbewerbsfähigkeit weiter zu stärken. Dazu wird die Schweiz auch im Kontext internationaler Organisationen wie der WTO oder der OECD angehalten. So sieht die OECD die Verbesserung der Integration des Schweizer Agrarmarkts in internationale Wertschöpfungsketten als Chance für dessen Positionierung. Aufgrund des nach wie vor hohen Niveaus der Direktzahlungen kann die Schweizer Land- wirtschaft nach Einschätzung der OECD als widerstandsfähig bezeichnet werden. Die Aus- wirkungen einer weiteren Annäherung des Schweizer Agrarmarkts an die internationalen

Märkte kann für die Schweizer Landwirtschaft als tragbar eingestuft werden.

1.4 Innenpolitisches Umfeld

Volksinitiativen Zurzeit liegen vier Volksinitiativen vor, die einen Bezug zur Land- und Ernährungswirt- schaft haben. Sie sind nachfolgend in chronologischer Reihenfolge aufgeführt. Spekulationsstopp-Initiative der JUSO Die Volksinitiative der JUSO verlangt einen neuen Artikel 98a in der Bundesverfassung. Sie will, dass der Bund Vorschriften zur Bekämpfung der Spekulation mit Agrarrohstoffen und Nahrungsmitteln erlässt und diese wirksam vollzieht. Die Initiative wurde am 24. März 2014 mit 116‘000 gültigen Unterschriften eingereicht. Am 18. Februar 2015 hat der Bun- desrat die Botschaft verabschiedet und die Initiative ohne Gegenvorschlag zur Ablehnung empfohlen. Der Bundesrat teilt das Anliegen der Initiative, die Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung in Entwicklungsländern zu verbessern und die Armut zu bekämpfen. Er erachtet den von der Initiative verfolgten Ansatz jedoch als nicht sachgemäss, bezweifelt die Wirksamkeit der vorgeschlagenen Massnahmen und befürchtet schädliche Nebenwir- kungen für die Schweizer Volkswirtschaft.

Ausgangslage

Initiative „Für Ernährungssicherheit“ des Schweizer Bauernverbandes Die Initiative sieht vor, die Bundesverfassung mit einem neuen Artikel 104a zu ergänzen, um die Versorgung der Bevölkerung mit Lebensmitteln aus vielfältiger, nachhaltiger inlän- discher Produktion zu stärken. Die Initiative fordert, dass der Bund wirksame Massnahmen trifft, insbesondere gegen den Verlust von Kulturland, einschliesslich Sömmerungsfläche, und zur Umsetzung einer Qualitätsstrategie. Zudem soll er in der Landwirtschaft für einen geringen administrativen Aufwand und für eine angemessene Investitions- und Rechtssi- cherheit sorgen. Die Initiative wurde am 8. Juli 2014 mit 147'812 gültigen Unterschriften eingereicht. Vom 14. Januar bis zum 14. April 2015 hat das WBF eine Vernehmlassung zu einem Gegenentwurf durchgeführt. Aufgrund der Vernehmlassungsresultate entschied der Bundesrat auf einen direkten Gegenvorschlag zu verzichten. Am 24. Juni 2015 hat er die Botschaft zur Volksinitiative «Für Ernährungssicherheit» verabschiedet. Der Bundesrat an- erkennt die Bedeutung der Ernährungssicherheit. Er lehnt die Initiative jedoch ab, da die Ernährungssicherheit in der Schweiz sehr hoch ist und die Anliegen der Initiative in der geltenden Verfassung bereits umfassend abgedeckt sind. Lebensmittel-Initiative der Grünen Partei Schweiz Am 27. Mai 2014 hat die Grüne Partei Schweiz die Unterschriftensammlung für einen neuen Artikel 104a in der Bundesverfassung gestartet. Die Initiative verlangt, dass der Bund das Angebot von qualitativ hochstehenden und sicheren Lebensmitteln stärkt, die um- welt- und ressourcenschonend, tierfreundlich und unter fairen Arbeitsbedingungen herge- stellt werden. Zudem soll der Bund sicherstellen, dass die gleichen Anforderungen grund- sätzlich auch für eingeführte Lebens- und Futtermittel gelten. Ein weiteres Ziel der Initiative ist es, die negativen Auswirkungen des Transports von Lebens- und Futtermitteln auf Umwelt und Klima laufend zu reduzieren. Um dies zu erreichen, soll der Bund die Kompetenz erhalten, Zulassungs- und Deklarationsvorschriften zu erlassen, Einfuhrzölle abzustufen, verbindliche Zielvereinbarungen mit Importeuren abzuschliessen und die regi- onale Verarbeitung und Vermarktung zu fördern. Ernährungssouveränitäts-Initiative von Uniterre Die Bauerngewerkschaft Uniterre hat am 30. September 2014 mit der Sammlung der

Unterschriften zur Volksinitiative «Für Ernährungssouveränität. Die Landwirtschaft betrifft uns alle» begonnen11. Der Initiativtext enthält einen breiten Forderungskatalog, der die Kernanliegen der Initiativen des Bauernverbandes (Schutz der Fruchtfolgeflächen) und der Grünen Partei (gleiche Anforderungen an importierte und an inländische Lebensmittel) aufnimmt. Die Initiative geht jedoch über die beiden anderen Initiativen hinaus, indem sie beispielsweise Massnahmen zur Erhöhung der Anzahl der in der Landwirtschaft Beschäftigten verlangt, den Einsatz von gentechnisch veränderten Organismen in der Landwirtschaft verbieten will oder die Regulierung der Einfuhrmenge von Lebensmitteln zum Erhalt und zur Förderung der einheimischen Produktion vorschlägt. Parlamentarische Aufträge Nachfolgend werden parlamentarische Aufträge aufgeführt, die in der Periode 2018-2021 Wirkung entfalten könnten.

11 BBl 2014 6845

Innenpolitisches Umfeld

Gegenseitige sektorielle Marktöffnung mit der EU für alle Milchprodukte Der Bundesrat hat am 14. Mai 2014 den Bericht „Gegenseitige sektorielle Marktöffnung mit der EU für alle Milchprodukte“ verabschiedet. Die Analyse stellt fest, dass mit einer Marktöffnung primär die Verbesserung des Marktzugangs in den Hauptexportmarkt EU sowie die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit der gesamten milchwirtschaftlichen Wert- schöpfungskette erreicht werden könnte. Eine Marktöffnung wäre in diesem Sinn eine adä- quate Antwort auf die Herausforderungen des aktuell unterschiedlich gestützten Marktes für Käse und andere Milchprodukte (gelbe/weisse Linie). Eine sektorielle Marktöffnung bedingt jedoch ebenfalls Klarheit im übergeordneten Verhältnis mit der EU. Den Heraus- forderungen im Bereich der Einkommen würde der Bundesrat bei einer sektoriellen Markt- öffnung mit einkommenswirksamen Begleitmassnahmen Rechnung tragen. Um Einkom- mensverluste auf Sektorebene zu verhindern, wären gemäss Berechnungen im Bericht zusätzliche Mittel in der Grössenordnung von rund 100 bis 150 Millionen Franken jährlich nötig. Aktionsplan zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutzmitteln Das WBF hat abgeklärt, ob ein Aktionsplan zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwen- dung von Pflanzenschutzmitteln notwendig ist. Diese Analyse kommt zum Schluss, dass ein Aktionsplan ein adäquates Instrument zur besseren Zielerreichung darstellt. Der Bun- desrat hat deshalb am 21. Mai 2014 beschlossen, dass ein Aktionsplan erarbeitet werden soll. Koexistenzregelung GVO-Anbau Gemäss Artikel 187d Absatz 1 LwG soll der Bundesrat bis zum 30. Juni 2016 einen Bericht vorlegen mit einer Methodik zur Evaluation des Nutzens von gentechnisch veränderten Pflanzen. Dieser soll als Basis für eine dauerhafte Lösung nach Ablauf des Gentechmora- toriums im Jahr 2017 dienen. Die entsprechenden Anpassungen werden in der Gentechnik- gesetzgebung erfolgen. Antibiotikastrategie Gemäss Artikel 187d Absatz 2 LwG soll der Bundesrat unter Einbezug der Kantone und der Branchen die Ziele und Strategien der Erkennung und Überwachung von Antibiotika- resistenzen und der Reduktion des Antibiotikaeinsatzes festlegen. Unter Leitung des Bun- desamtes für Gesundheit wurden acht Felder mit Handlungsbedarf und 13 übergreifende Schlüsselmassnahmen identifiziert. Diese reichen von der Überwachung der resistenten

Bakterien und der eingesetzten Antibiotika über Forschungsaktivitäten bis hin zur Informa- tion der Öffentlichkeit. Bis Ende 2015 soll die definitive, vom Bundesrat verabschiedete Fassung vorliegen. Fazit Die lancierten Volksinitiativen im Bereich Landwirtschaft und Ernährung befinden sich derzeit in unterschiedlichen Stadien. Die Spekulationsstopp-Initiative und die Initiative „Für Ernährungssicherheit“ sind bereits zustande gekommen und befinden sich derzeit in den parlamentarischen Beratungen. Der Bundesrat hat bei beiden Initiativen auf die Vorlage eines indirekten Gegenvorschlags verzichtet, weil er bezüglich der Initiativbegehren keinen Handlungsbedarf auf Gesetzesstufe sieht. Die beiden anderen Initiativen befinden sich noch im Sammelstadium und es ist derzeit unklar, ob sie zustande kommen werden. Es liegen zudem auch keine parlamentarischen Vorstösse vor, die für die Zahlungsrahmen- periode 2018-2021 eine Anpassung des LwG verlangen. Verschiedene Vorstösse erteilen

Weiterentwicklung der Agrarpolitik

dem Bundesrat Prüfaufträge, die jedoch frühestens in der übernächsten Zahlungsrahmen- periode umsetzungsreif sein werden. Die mit der Agrarpolitik 2014-2017 geschaffenen ge- setzlichen Bestimmungen bieten für die Periode 2018-2021 eine ausreichende Grundlage, um die parlamentarischen Aufträge auf Verordnungsstufe umzusetzen.

2 Weiterentwicklung der Agrarpolitik

2.1 Langfristige Perspektiven

In der Botschaft zur Agrarpolitik 2014-2017 hat der Bundesrat die strategischen Schwer- punkte für die Weiterentwicklung der Agrarpolitik im längerfristigen Horizont bis 2025 definiert. Darin enthalten ist eine Vision für die Land- und Ernährungswirtschaft unter dem Titel „Erfolg mit Nachhaltigkeit“, die die drei Bereiche Märkte, Ressourcen und Unterneh- men umfasst12. Nachfolgend werden die angestrebten Ziele in diesen drei Bereichen im Sinne von perspektivgebenden Eckwerten für die Schweizer Land- und Ernährungswirt- schaft konkretisiert: Unternehmerische Entfaltung der Betriebe Die Schweizer Landwirtschaft umfasst vielfältige Unternehmen. Die Betriebe richten ihr Angebot auf den Markt und auf die Bereitstellung der von der Gesellschaft gewünschten Agrarökosystemleistungen aus. Die Landwirtinnen und Landwirte verfügen über ein hohes Produktions-, Umwelt-, Markt- und Unternehmenswissen und sind damit in der Lage, die künftigen Herausforderungen aus einer Position der Stärke heraus anzugehen. Erfolgreicher Absatz auf den Märkten Die Land- und die Ernährungswirtschaft – als Teil einer offenen Volkswirtschaft – steigern die Wertschöpfung in wachsenden Märkten im Inland und im Export, dies auch in interna- tional stärker vernetzten Nahrungsmittelmärkten. Die Landwirtschaft generiert höhere Unternehmenseinkommen aus den sich ergebenden Marktpotenzialen. Die Direktzahlungen behalten ihren subsidiären und gezielt leistungsbe- zogenen Charakter. Nachhaltige Produktion und Ressourcennutzung Die Landwirtschaft reduziert, primär durch eine Verbesserung der Ressourceneffizienz, kontinuierlich die Belastung der Umwelt. Sie trägt damit auch zur Konkurrenzfähigkeit und Attraktivität der inländischen Produkte bei. Die Landwirtschaft erbringt auf der landwirtschaftlichen Nutzfläche neben der Produktion von Agrargütern weitere, damit eng verbundene Agrarökosystemleistungen.

12 BBl 2012 2075, S. 2144-2147

Langfristige Perspektiven

Abbildung 2: Perspektivgebende Eckwerte für die Schweizer Land- und Ernäh- rungswirtschaft

Durch eine gezielte Kommunikation dieser Eckwerte für die Akteure der Land- und Ernäh- rungswirtschaft sollen Perspektiven aufgezeigt und Verständnis für die politischen Mass- nahmen geweckt werden, die den Weiterentwicklungsprozess in der Land- und Ernährungs- wirtschaft in die gewünschte Richtung erleichtern und unterstützen. Einbettung Die Land- und Ernährungswirtschaft mit den bäuerlichen Unternehmen ist ein wichtiger Teil der Schweizer Volkswirtschaft und des Ernährungssystems der Schweiz. Durch ihre Produktion leistet sie einen wesentlichen Beitrag zur Ernährungssicherheit der Schweiz. Wirtschaftlich ist sie besonders herausgefordert durch ein teures preisliches Umfeld auf der Beschaffungsseite sowie den Nachteilen von Grenzschutzmassnahmen auf der Absatzseite. Gleichzeitig finden die wirtschaftlichen Aktivitäten in Märkten statt, die zunehmend inter- national vernetzt sind. Deshalb ist es wichtig, dass die Schweizer Land- und Ernährungs- wirtschaft die Kundenbedürfnisse bezüglich Qualität, Sicherheit und Preis bestmöglich er- füllt und sich mit Alleinstellungsmerkmalen positioniert. Gleichzeitig müssen aber auch die Auswirkungen der Schweizer Agrarpolitik (Grenzschutz, Exportsubventionen) im Ausland, speziell in den Entwicklungsländern, berücksichtigt werden. Die Land- und Ernährungswirtschaft hat eine enge wechselseitige Beziehung mit der Um- welt, den natürlichen Ressourcen und der Landschaft. Sie trägt mit einer an den Standort angepassten Produktion zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen bei. Die Heraus- forderungen liegen hier insbesondere in der weiteren Reduktion der Umweltbelastung und in einem effizienteren Einsatz aller Ressourcen. Daneben erbringt die Landwirtschaft durch die Flächennutzung Agrarökosystemleistungen, die sowohl der nachhaltigen Nahrungsmit- telproduktion dienen oder auf die Erwartungen der Gesellschaft an ihren Lebensraum aus- gerichtet sind. Beispiele sind die Erhaltung und die Förderung der Biodiversität oder die Pflege der Kulturlandschaft.

Weiterentwicklung der Agrarpolitik

Die wichtigsten Instrumente der Agrarpolitik sind einerseits die Grenzschutzmassnahmen bei landwirtschaftlichen Primärprodukten und zum Teil bei verarbeiteten Produkten. An- dererseits erfolgt die Förderung der Landwirtschaft bzw. der von ihr erbrachten Leistun- gen über die direkte Unterstützung innerhalb der drei landwirtschaftlichen Zahlungsrah- men. Im Vordergrund stehen dabei die direkten finanziellen Anreize in Form von Direktzahlungen zur Bereitstellung von Agrarökosystemleistungen. In geringerem Masse wird die Landwirtschaft auch mit Beiträgen zur Stärkung des Absatzes von Qualitätspro- dukten und Investitionshilfen zum Aufbau wettbewerbsfähiger Strukturen unterstützt. Weiter schafft der Bund mit Massnahmen wie dem Schutz von Kennzeichnungen (GUB/GGA, Bio, Berg/Alp etc.), der Zulassung von Produktionsmitteln, dem Boden- und Pachtrecht oder der Forschung und Beratung Rahmenbedingungen, die eine positive Ent- wicklung der Land- und Ernährungswirtschaft ermöglichen sollen. Während die Höhe des Grenzschutzes unter anderem von den Ergebnissen der internatio- nalen Verhandlungen abhängt, hat die Schweiz bei der Ausgestaltung der internen Stüt- zungsmassnahmen (z.B. produktunabhängige Direktzahlungen) einen bedeutend grösseren Spielraum. Die hier skizzierten langfristigen Perspektiven werden derzeit mit den agrarpolitischen An- spruchsgruppen diskutiert, vertieft und weiterentwickelt (Perspektivendialog).

2.2 Mittelfristige Weiterentwicklung 2022-2025

Zur Vorbereitung der Agrarpolitik 2022-2025 werden die wichtigsten agrarpolitischen Massnahmen evaluiert. Die Evaluationsergebnisse sollen aufzeigen, welche Wirkung ins- besondere die mit der Agrarpolitik 2014-2017 eingeführten Massnahmen entfalten und wie sie die Zielerreichung beeinflussen. Zusammen mit den Resultaten des Perspektivendialogs mit den Anspruchsgruppen werden sie als Basis für die Agrarpolitik in den Jahren 2022- 2025 dienen. Zudem werden auch die Empfehlungen internationaler Organisationen (z.B. WTO oder OECD) in die Diskussionen einbezogen. So empfiehlt beispielsweise die OECD, die agrarpolitischen Massnahmen zukünftig (auch nach der AP 14-17) noch expliziter auf einzelne Ziele auszurichten und das Stützungsniveau insgesamt zu reduzieren. Es ist davon auszugehen, dass im Zeithorizont bis 2025 weitere Schritte beim Abbau tarifärer und nicht- tarifärer Handelshemmnisse im Agrarbereich erfolgen werden. Es ist deshalb wichtig, dass sich die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft weiter ver- bessert, um schnell auf allfällige aussenhandelspolitische Entwicklungen reagieren zu kön- nen. Um dies zu unterstützen, soll auch eine autonome Annäherung an die internationalen Märkte zum Ausgleich eines möglichen internationalen Preisanstiegs bei landwirtschaftli- chen Gütern geprüft werden. Gesamtschau zur Weiterentwicklung der Agrarpolitik Wie im Rahmen der Beantwortung von diversen parlamentarischen Vorstössen13 aufge- zeigt, wird der Bundesrat bis Ende 2016 dem Parlament eine Gesamtschau zur Weiterent- wicklung der Agrarpolitik nach 2021 vorlegen. Darin sollen auch Forderungen der ver- schiedenen Vorstösse wie die Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit, der optimale Einsatz

13 14.3636 Mo Joder Rudolf / 14.3659 Mo Grin Jean-Pierre / 14.3514 Po Knecht Hansjörg /

14.3537 Po Noser Ruedi / 14.3618 Po Aebi Andreas

Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021

öffentlicher Mittel oder die ressourcenschonendere Produktion bearbeitet werden. Der Ent- scheid über mögliche rechtliche Anpassungen soll aufgrund der Gesamtschau erfolgen, die auch die internationalen Entwicklungen berücksichtigen wird.

2.3 Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021

Mit der Agrarpolitik 2014-2017 sind zahlreiche weitreichende Neuerungen in Kraft getre- ten, insbesondere die Weiterentwicklung des Direktzahlungssystems. Die Entwicklung be- züglich Zielerreichung wird mit einem Monitoring beobachtet. Bei den Direktzahlungen bedeutet dies eine Fortsetzung des eingeschlagenen Weges mit Korrekturen, wenn Zielab- weichungen festgestellt werden. Sollten sich unerwünschte Entwicklungen zeigen, so kön- nen diese mit Verordnungsanpassungen korrigiert werden. Die Agrarpolitik ist im Zeitraum 2018-2021 auf Verordnungsebene so zu justieren, dass im Rahmen des heutigen Landwirt- schaftsgesetzes die Rahmenbedingungen der Land- und Ernährungswirtschaft für den er- folgreichen Absatz ihrer Produkte auf den Märkten, die unternehmerische Entfaltung und die nachhaltige Produktion optimiert werden. Bisher liegen Reaktionen aus der Praxis, aber noch wenige empirische Erkenntnisse zur Wirkung gemessen an den Zielen vor. Im Hinblick auf die Zahlungsrahmenperiode 2018- 2021 ist ein flexibles Austarieren aufgrund von Erfahrungen, Zielabweichungen und sich ändernden wirtschaftlichen Rahmenbedingungen auf Verordnungsebene sachgerecht. Für die Periode 2018-2021 soll dem Parlament deshalb eine Zahlungsrahmenbotschaft auf der Basis der vorliegenden Vernehmlassungsunterlage unterbreitet werden. Darin soll neben der Mittelverteilung auch aufgezeigt werden, wo Schwerpunkte bei den Verordnungsände- rungen liegen werden (siehe Ziffer 2.3.2 und 3.4). Eine Anpassung des Landwirtschaftsgesetzes aufgrund konkreter aussenhandelspolitischer Entwicklungen ist während der Zahlungsrahmenperiode 2018-2021 nicht ausgeschlossen. Eine allfällige Gesetzesrevision würde dem Parlament im Rahmen der Ratifikation eines entsprechenden Abkommens unterbreitet. Ziele für die Periode 2018-2021 Als Referenzrahmen für die Beurteilung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen dienen die Zielsetzungen, die der Bundesrat im Rahmen der Botschaft zur Agrarpolitik 2014-201714 definiert hat bzw. die allgemeinen Ziele der Nachhaltigkeit. Weil die Ausgestaltung des weiterentwickelten Direktzahlungssystems als wichtigstes Element der Agrarpolitik 2014- 2017 auf acht Jahre angelegt ist und die jährlichen finanziellen Mittel in der laufenden Pe- riode kontinuierlich abnehmen, sollen die mit der Botschaft des Bundesrates vom 1. Februar

2012 postulierten Ziele bis 2021 als Etappenziele verfolgt werden. Es handelt sich dabei um eine Auswahl von geeigneten Zielgrössen, die auf statistisch messbaren und verfügba- ren Daten basieren. Es existieren jedoch weitere Ziele, zu denen bisher keine geeigneten Indikatoren etabliert werden konnten. Dazu gehören die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit, die Reduktion des administrativen Aufwands, die Verbesserung der Planungssicherheit für die Landwirt- schaft und die Risikominimierung im Bereich Pflanzenschutzmittel und Antibiotika. Die Anpassungen der Ausführungsbestimmungen im Jahr 2017 im Hinblick auf die nächste Zahlungsrahmenperiode sollen auf die besonders ambitionierten Ziele ausgerichtet werden.

14 BBl 2012 2075, S. 2100

Weiterentwicklung der Agrarpolitik

Tabelle 1 zeigt den aktuellen Stand der Zielerreichung und eine Einschätzung bezüglich Zielerreichung für Ende 2017. Tabelle 1 Aktueller Stand der mit der Agrarpolitik 2014-2017 quantifizierten Ziele

Zielbereich Aspekt Stand 2007/09 Ziel AP 14-17 Aktueller Stand

Ökonomie Arbeitsproduktivität +2,1 % p.a.15 +2,1 % p.a.16 +2,0 % p.a.17

Kapitalerneuerung 30 Jahre 30 Jahre 27 Jahre18

Soziales Sektorales Arbeitseinkom- –0,7 % p.a.15 Reduktion des Ein- -0,3 % p.a.17 men19 kommensrückgangs auf unter 0,5 % p.a.16

Sichere Ver- Bruttoproduktion20 23 000 TJ 23 300 TJ 23 700 TJ sorgung

Nettoproduktion20 20 700 TJ 21 300 TJ 21 100 TJ

Landwirtschaftlich ge- –1 900 ha p.a.21 Reduktion des Flä- k.A. nutzte Fläche im Dauer- chenverlusts auf unter siedlungsgebiet 1000 ha p.a.22

Natürliche Stickstoffeffizienz 28 % 33 % 30 % Lebens- grundlagen Phosphoreffizienz 60 % 68 % 57 % / Ökologie

Quantität der BFF 60 000 ha BFF 65 000 ha BFF im 71 481 ha BFF im Talgebiet25 Talgebiet im Talgebiet26

Qualität der BFF 36 % der BFF 50 % der BFF ver- 63 % der BFF vernetzt27, netzt, vernetzt 26

27 % der BFF 40 % der BFF 34 % der BFF

mit Qualität27 mit Qualität mit Qualität 26

15 Entwicklung 2000/02 bis 2008/10

16 Entwicklung 2008/10 bis 2017

17 Entwicklung 2008/10 bis 2011/13

18 Stand Durchschnitt 2011/13

19 Nettounternehmenseinkommen plus Arbeitnehmerentgelt

20 Gemäss „Nahrungsmittelbilanz 08“ revidierte Werte

21 Entwicklung zwischen 1992/97 und 2004/09; provisorisch

22 Entwicklung zwischen 2004/09 und nächster Erhebungsperiode Arealstatistik (voraussichtlich 2016/21); kann nur teilweise über die Agrarpolitik beeinflusst werden

23 Luftreinhaltekonzept des Bundesrats (BBl 2009 6585).

24 Stand 2013 (Switzerland’s Informative Inventory Report 2015 (IIR); März 2015)

25 Stand 2009

26 Stand 2014

27 Stand 2010

Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021

Zielbereich Aspekt Stand 2007/09 Ziel AP 14-17 Aktueller Stand

Kulturland- Landwirtschaftlich ge- –1400 ha p.a.28 Reduktion des k.A. schaft nutzte Fläche im Alpwirt- Waldeinwuchses schaftsgebiet um 20 %29

Tierwohl Beteiligung RAUS- 72 %27 80 % 75 % 26 Programm30

Quellen: Agroscope, BFS, SBV, HAFL und BLW

Synergien und Zielkonflikte zwischen den verschiedenen Zielbereichen gilt es angemessen zu berücksichtigen. Aufgrund des mehrdimensionalen Zielsystems der Agrarpolitik (Mul- tifunktionalität) und der gegenseitigen Abhängigkeiten zwischen den verschiedenen Zielen sind Verbesserungen nur schrittweise realisierbar. Es wäre grundsätzlich möglich, in ein- zelnen Zielbereichen grössere Fortschritte zu erreichen, wenn nicht gleichzeitig auch Ziele in anderen Bereichen angestrebt würden. Im Gegenzug gilt es, mögliche Synergien zwi- schen den Zielbereichen konsequent zu nutzen.

Ökonomie Im Bereich der Ökonomie zeigen die bisherigen Ergebnisse, dass die bestehenden Effi- zienzverbesserungspotenziale zunehmend ausgenutzt werden. Durch die Umsetzung des technischen Fortschritts konnte die Arbeitsproduktivität bis 2011/2013 um rund zwei Pro- zent pro Jahr gesteigert werden. Diese Steigerung ist bis 2017 weiterhin realisierbar. Bis zum Jahr 2013 wurde genügend in die Landwirtschaft investiert, und es kann damit gerech- net werden, dass sich der Kapitalstock weiterhin in rund 30 Jahren erneuert. Eine wesentlich raschere Erneuerung des investierten Kapitals deutet darauf hin, dass Investitionen getätigt werden, die für die Erhaltung der Produktionskapazität und der Infrastruktur nicht benötigt werden. In der Landwirtschaft verbleiben Defizite bei der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, die angesichts der zu erwartenden Herausforderungen der Schweizer Wirtschaft essentiell sein wird. Hier wird es auch für die Periode 2018-2021 das Ziel sein, Verbesserungen zu errei- chen. Mit den angestrebten Vereinfachungen und Massnahmen zur administrativen Entlas- tung wird der unternehmerische Spielraum erweitert und es werden Ressourcen frei, um die Wirtschaftlichkeit der landwirtschaftlichen Produktion weiter zu steigern. Im Hinblick auf die agrarpolitische Etappe 2022-2025 sollen geeignete Indikatoren für die Zielerreichung im Bereich der Wettbewerbsfähigkeit erarbeiten werden.

28 Entwicklung zwischen 1979/85 und 1992/97; gemäss LFI zwischen 1993-95 und 2004-06 verstärkter Waldeinwuchs, dann zwischen 2004-06 und 2009-13 wieder gemässigter Waldeinwuchs. 29 Entwicklung zwischen 2004/09 und nächster Erhebungsperiode Arealstatistik (voraussichtlich 2016/21) gegenüber Entwicklung zwischen 1992/97 und 2004/09

30 Mittelwert aller Tierkategorien gewichtet nach GVE

Weiterentwicklung der Agrarpolitik

Soziales Im Bereich Soziales wird die sektorale Einkommensentwicklung als Indikator für die Sozi- alverträglichkeit verwendet. In der Zeitspanne zwischen 2007/09 bis 2011/13 war eine leichte Reduktion der sektoralen Arbeitsentlöhnung von -0,3 Prozent pro Jahr zu verzeich- nen. Falls die wirtschaftspolitischen Rahmenbedingungen stabil bleiben, kann das Ziel der sektoralen Einkommensentwicklung voraussichtlich erreicht werden. Da die Strukturent- wicklung im bisherigen Tempo weitergeht, steigen die Einkommen auf Stufe Einzelbetrieb. Der Indikator berücksichtigt sowohl die nicht entlohnten Beschäftigten (Familienarbeits- kräfte) als auch die entlohnten Beschäftigten (Fremdarbeitskräfte) in der Landwirtschaft. Die vielfältigen übrigen Aspekte einer sozial nachhaltigen Entwicklung werden regelmäs- sig im Rahmen der Sozialberichterstattung des Agrarberichts des BLW dargestellt und be- wertet.

Sichere Versorgung Im Bereich der Versorgungssicherheit liegt der Fokus einerseits auf der Nettoproduktion und andererseits auf einer der Tragfähigkeit der Ökosysteme angepassten Produktion und auf der Erhaltung der Anbaubereitschaft (Know how. Logistik, fruchtbare Böden usw.). Ausgehend von den pflanzenbaulich sehr guten Jahren 2007/09 kann durch weitere Effi- zienzsteigerungen bis 2017 ein voraussichtlicher Anstieg um 600 Terajoule erreicht wer- den. Da die landwirtschaftliche Nutzfläche ständig abnimmt, bleibt die Erreichung der Ziele der Agrarpolitik 2014-2017 bis ins Jahr 2021 aber eine grosse Herausforderung für die Landwirtschaft. Insbesondere die Reduktion des Flächenrückgangs im Dauersiedlungsge- biet auf unter 1000 Hektaren pro Jahr dürfte je nach Bevölkerungs- und Wirtschaftsent- wicklung schwierig zu erreichen sein. Für die Ernährungssicherung sind die Quantität und Qualität des Agrarlandes von entschei- dender Bedeutung. Während die Bodenqualität in der Umweltschutzgesetzgebung einer strengen Regelung unterworfen ist, wurde der flächenmässige Schutz des guten Agrarlan- des bisher vernachlässigt, was zu den bekannten Problemen des Bodenverschleisses und der Zersiedlung führte. Die Verbesserung des Kulturlandschutzes sowie die Stärkung der Fruchtfolgeflächen (FFF) sind denn auch Schwerpunktthemen der beiden Teilrevisionen des RPG. So ist seit dem Inkrafttreten der ersten Revisionsetappe RPG am 1. Mai 2014 die Erhaltung des geeigneten Kulturlandes, insbesondere der FFF, gesetzlich verankert. Die Kantone haben dafür zu sorgen, dass das ihnen zugewiesene Kontingent an FFF dauernd gesichert ist. In den Grundlagen zu ihrer Richtplanung haben sie zudem Auskunft zu geben über den Stand und die bisherige Entwicklung ihres Kulturlandes. Ebenso wurde in der RPV formuliert, unter welchen Bedingungen FFF noch eingezont werden können. Nebst dem direkten Schutz der FFF tragen aber auch Vorschriften wie beispielsweise zur inneren Verdichtung der Siedlungen dazu bei, dass sich der Druck auf das Kulturland in Zukunft weniger akzentuieren sollte. Mit der zweiten Revisionsetappe des RPG, welche im Frühjahr 2015 in der Vernehmlas- sung war, plant der Bundesrat, den Kulturlandschutz mit den Instrumenten der Raumplanung weiter zu verstärken und die Regelungen zum Bauen ausserhalb Bauzonen

zu präzisieren. Die Kantone verlangen jedoch eine Sistierung der zweiten Revisionsetappe RPG mit der Begründung, sich aus Ressourcengründen auf die Umsetzung der ersten Revisionsetappe konzentrieren zu können. Da der Kulturlandschutz in der Bevölkerung eine hohe Priorität geniesst, soll dieses Thema jedoch unmittelbar angegangen werden, indem sich eine interdisziplinäre Arbeitsgruppe mit der Stärkung des Sachplanes Fruchtfolgeflächen beschäftigen wird.

Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021

Mehrmals hatte das Bundesgericht mangelnde Interessenabwägungen bei der Beanspru- chung von Kulturland gerügt und von den Vorinstanzen verlangt, Varianten zu prüfen, wel- che das Kulturland schonen oder nicht tangieren. Ohne die knappe nicht erneuerbare Ressource Boden kann die Landwirtschaft ihre multifunktionalen Aufgaben nicht erbringen. Die Interessen an einem besseren Kulturlandschutz sind vielfältig. Neben der Ernährungssicherung werden durch die Offenhaltung grösserer Landschaftsräume auch landschaftsästhetische, ökologische und raumplanerische Ziele erfüllt.

Natürliche Lebensgrundlagen / Ökologie Im Bereich der natürlichen Lebensgrundlagen konnte das Flächenziel der Biodiversitäts- förderflächen im Talgebiet und der Anteil vernetzter Flächen bereits 2013 erreicht werden. Das Ziel betreffend Qualität der Flächen wird bis im Jahr 2017 voraussichtlich nicht ganz erreicht. Eine Herausforderung besteht darin, die Biodiversitätsförderflächen an Standorten anzulegen, wo Potenzial für eine wertvolle Biodiversität besteht. Die Steigerung der Stickstoff- bzw. der Phosphoreffizienz auf 33 bzw. 68 Prozent bedingt, dass die Stickstoff- und Phosphorüberschüsse auf 95 000 Tonnen N bzw. 4000 Tonnen P reduziert werden. Dies unter der Annahme, dass die Ziele im Bereich Versorgungssicher- heit erreichen werden. Dadurch würden sich die umweltbelastenden Verluste an Ammoniak und Nitrat verringern, und die endliche Ressource Phosphor schonender genutzt. Ausgehend vom Stand der Stickstoffüberschüsse 2007/2009 konnte bis 2010/2012 keine Reduktion verzeichnet werden. Der Rückgang von 115 000 t Stickstoff auf 95 000 t bleibt auch bis 2021 ein ambitioniertes Ziel. Bei den Phosphorüberschüssen und den Ammoni- akemissionen zeigt sich ein ähnliches Bild. Letztere sind weitgehend von der Anzahl ge- haltener Nutztiere und von der Produktionstechnik abhängig. Aus diesem Grund sind wei- tere Massnahmen zur Steigerung der Ressourceneffizienz und zur Senkung der Ammoniakemissionen notwendig. Die bestehenden und neuen Programme im Rahmen der befristeten Ressourceneffizienzbeiträge sollen dazu beitragen, dass in diesem Bereich Fort- schritte erzielt werden können. Zudem soll mit geeigneten Massnahmen erreicht werden, dass die positive Wirkung der per 2020 auslaufenden Programme erhalten bleibt. Dies könnte dadurch sichergestellt werden, dass die Anwendung der entsprechenden Technik als gute landwirtschaftliche Praxis nach Ablauf der Förderung im ÖLN rechtlich verankert wird. Im Sinn von stabilen und voraussehbaren Rahmenbedingungen müsste dies frühzeitig kommuniziert und mit einer entsprechenden Übergangsfrist umgesetzt werden.

Kulturlandschaft Bei der Kulturlandschaft besteht die Zielsetzung darin, den Waldeinwuchs gegenüber heute zu reduzieren. Gegenüber der Vorperiode 1992/97 bis 2004/09 soll auch bis 2021 eine Re- duktion des Flächenverlusts durch Waldeinwuchs um 20 Prozent angestrebt werden. Die Zahlen zur Arealstatistik 2013-2018 liegen noch nicht vor. Durch die stärkere Unterstüt- zung der steilen Flächen bzw. des Sömmerungsgebiets mit Kulturlandschaftsbeiträgen ist davon auszugehen, dass dieses Ziel erreicht werden kann.

Weiterentwicklung der Agrarpolitik

Tierwohl Beim Tierwohl nimmt die Beteiligung bei den bestehenden BTS- und RAUS-Programmen weiter zu. Beim RAUS-Programm kann aufgrund der Beteiligung im Jahr 2014 damit ge- rechnet werden, dass bis 2017 das Ziel im Durchschnitt aller Tierkategorien erreicht werden kann.

Fazit Die mit der Agrarpolitik 2014-2017 angestrebten Ziele können aus heutiger Sicht bis 2017 in den Bereichen Ökonomie, Soziales, sichere Versorgung und Tierwohl mit grosser Wahr- scheinlichkeit weitgehend erreicht werden. Bei den natürlichen Lebensgrundlagen gehen die bisher messbaren Entwicklungen mehrheitlich in die richtige Richtung. Eine grosse Herausforderung wird die Verbesserung der Ressourceneffizienz und eine Verlangsamung des Kulturlandverlustes insbesondere im Siedlungsgebiet darstellen. Somit verbleiben für die nächste Zahlungsrahmenperiode wesentliche Ziellücken. Mit Anpassungen auf Verord- nungsebene sollen gezielte Massnahmen ergriffen werden, um eine weitere Schliessung der Ziellücken zu erreichen.

Schwerpunkte der Agrarpolitik 2018-2021 Per 2018 sollen abgestimmt auf die landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen 2018-2021 die agrarpolitischen Rahmenbedingungen auf Verordnungsstufe optimiert werden. Im Fokus stehen dabei die nachfolgenden Schwerpunkte.

2.3.2.1 Unternehmerische Entfaltung der Betriebe

 Fokussierung von Projekten mit langem Zeithorizont auf Verbesserung der Wettbe- werbsfähigkeit: Projekte mit einem langen Zeithorizont – z.B. im Bereich von Struk- turverbesserungsmassnahmen – sollen einer umfassenderen wirtschaftlichen Prüfung unterzogen werden. Damit soll sichergestellt werden, dass sie mit grosser Wahr- scheinlichkeit zu einer langfristigen Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit führen. Zudem sollen Kooperationsmodelle zwischen Betrieben im Hinblick auf Produktivi- tätssteigerungen verstärkt gefördert werden.  Erhöhung der Mittelverfügbarkeit für die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit: Um zu erreichen, dass ein höherer Anteil des Umlaufsvermögens für die erneute Vergabe von Investitionskrediten bereit steht, sollen die Fristen für deren Rückzah- lung verkürzt werden. Die Verkürzung der Rückzahlungsfristen verlangt von den Projekten eine höhere Rentabilität und verbessert damit deren Wirtschaftlichkeit.  Vereinfachung der Massnahmen und Reduktion des administrativen Aufwands: Die Verordnungen im Agrarbereich werden einer systematischen Prüfung unterzogen mit dem Ziel, die Massnahmen generell zu vereinfachen und insbesondere den administ- rativen Aufwand zu reduzieren. Dazu werden die betroffenen Akteure in einen engen Dialog eingebunden und daraus entsprechende konkrete Vorschläge erarbeitet. Die Ausführungsbestimmungen sollen so gestaltet werden, dass die Freiheitsgrade der Landwirte möglichst gross sind, die Ziele aber trotzdem erreicht werden (ziel- statt massnahmenorientierte Umsetzung). Dabei muss die Sicherstellung der Leistungen gewährleistet bleiben.

Kurzfristige Systemoptimierung 2018-2021

2.3.2.2 Erfolgreicher Absatz auf den Märkten

 Nutzung längerfristig steigender Weltmarktpreise zur Verbesserung der Wettbe- werbsfähigkeit: Eine regelmässige Überprüfung und eine flexibel gestaltete Reduk- tion des Zollschutzes im Falle steigender Weltmarktpreise sowie die Verstärkung des Wettbewerbs innerhalb der WTO-Kontingente sollen bewirken, dass die Schweizer Agrarpolitik zu einer langfristigen Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Land- und Ernährungswirtschaft beiträgt.  Nutzung des Handlungsspielraums auf der Beschaffungsseite: Damit die Landwirt- schaft Kosteneinsparungspotenziale besser ausschöpfen kann, soll die Transparenz der Vorleistungsmärkte verbessert werden. Dazu sollen die aktuelle Datengrundlage und mögliche Erweiterungen geprüft und darauf aufbauend eine zielgruppenkon- forme Information über die Entwicklungen der Märkte für Vorleistungen etabliert werden. Mit dieser Massnahme kann einerseits der Wettbewerb auf den vorgelager- ten Wertschöpfungsstufen und andererseits die Sensibilisierung der Landwirte für ei- nen kostenbewussten Einkauf von Vorleistungen gefördert werden.

2.3.2.3 Nachhaltige Produktion und Ressourcennutzung

 Stärkung nachhaltiger Produktionssysteme und der Ressourceneffizienz: Das Opti- mierungspotenzial soll so ausgenutzt werden, dass die langfristige Nachhaltigkeit der Produktionssysteme unter Berücksichtigung der Tragfähigkeit der Ökosysteme ge- stärkt sowie die Ressourceneffizienz weiter verbessert wird und die Etappenziele er- reicht werden. Dazu wird vor allem die Wirkung der bestehenden Produktionssystem- und Ressourceneffizienzbeiträge sowie der Investitionshilfen überprüft und wo not- wendig weiterentwickelt. Dabei sollen auch Massnahmen zur Reduktion von Nah- rungsmittelverlusten (food waste) einbezogen werden. In der Klimastrategie Land- wirtschaft wurden diverse Handlungsfelder zur Reduktion von Treibhausgasemissionen und zur Verbesserung der Anpassungsfähigkeit im Hinblick auf den Klimawandel identifiziert. Der Aktionsplan des Bundesrates zur Anpassung an den Klimawandel beschreibt für die Landwirtschaft sechs Massnahmenbündel. Die Handlungsfelder und Massnahmenbündel sollen bei der Optimierung der Verordnun- gen berücksichtigt werden.  Verstärkung der Synergien im Bereich Biodiversität und Nahrungsmittelproduktion: Derzeit erarbeitet der Bund einen Aktionsplan zur Strategie Biodiversität. Bei der Landwirtschaft liegt der Fokus darauf, die landwirtschaftlichen Biodiversitätsziele zu erreichen und dabei Zielkonflikte zwischen der Produktion von Nahrungsmitteln und der Bereitstellung von Biodiversitätsleistungen zu minimieren.  Risikominimierung im Bereich Pflanzenschutzmittel und Antibiotika: Im Bereich Pflanzenschutzmittel soll die Entwicklung eines Aktionsplans zur weiteren Risikomi- nimierung und nachhaltigen Anwendung in der Schweiz beitragen. Durch die Antibi- otikastrategie des Bundes wird angestrebt, die Bildung und Verbreitung von Antibio- tikaresistenzen zu minimieren und die Wirkung von heute breit eingesetzten Antibiotika zu erhalten. Massnahmen im Verantwortungsbereich der Landwirt- schaftspolitik, beim Pflanzenschutz und dem Antibiotikaeinsatz sollen in die Opti- mierung der Verordnungen einfliessen. Die interessierten Kreise werden voraussichtlich im ersten Halbjahr 2017 zu den vorge- schlagenen Verordnungsanpassungen Stellung nehmen können.

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

3 Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

3.1 Bisherige Entwicklung

Zuordnung der agrarpolitischen Massnahmen zu den einzelnen Zahlungsrahmen Die Ausgaben für die Landwirtschaft unterteilen sich in die drei Zahlungsrahmen „Grund- lagenverbesserung und Sozialmassnahmen“, „Produktion und Absatz“ und „Direktzahlun- gen“. Die Struktur der drei Zahlungsrahmen soll beibehalten werden, da sie die Kredite sachgerecht gruppiert. Da grundsätzlich an den Massnahmen der Agrarpolitik 2014-2017 für weitere vier Jahre festgehalten werden soll, sollen auch die finanziellen Mittel in der gleichen Grössenord- nung zur Verfügung gestellt werden. Der Vierjahresrhythmus soll weitergeführt werden. Dies gewährleistet eine optimale Abstimmung auf den Legislaturfinanzplan. Die meisten Massnahmen des LwG werden durch die drei landwirtschaftlichen Zahlungs- rahmen abgedeckt. In Tabelle 2 sind die einzelnen Massnahmen den Zahlungsrahmen zu- geordnet. Tabelle 2 Bisher innerhalb der drei Zahlungsrahmen finanzierte Massnahmen

Zahlungsrahmen Budget 2016 Massnahmen (in Mio. CHF)

ZR Grundlagenverbesse- rung und Sozialmassnahmen Soziale Begleitmassnahmen 2.8 Betriebshilfedarlehen und Umschulungsbeihilfen31 Strukturverbesserungsbeiträge 99.0 Beiträge für Bodenverbesserungen, landwirtschaft- liche Gebäude und Projekte zur regionalen Ent- wicklung (PRE) Investitionskredite 11.5 Zinslose Darlehen32 Pflanzen- und Tierzucht 38.6 Beiträge zur Förderung der Pflanzen- und Tierzucht Beratungswesen 11.6 Finanzhilfen an die Beratungszentrale AGRIDEA, an überregional tätige Beratungsdienste und für die Vorabklärung von gemeinschaftlichen Projektiniti- ativen sowie Ausschreibungen von Projekten und Finanzhilfen an spezifische Beitragsgesuche

31 Diese Massnahme ist nach Artikel 86a Absatz 3 LwG bis längstens Ende 2019 befristet. 32 Im 2015 erfolgte eine Kürzung des im Zahlungsrahmen 2014-2017 vorgesehenen Betrages von jährlich 47.0 Mio. Franken

Bisherige Entwicklung

Zahlungsrahmen Budget 2016 Massnahmen (in Mio. CHF)

ZR Produktion und Absatz Absatzförderung 67.5 Beiträge an die Marketingkommunikation Milchwirtschaft 295.9 Zulage für verkäste Milch Zulage für Fütterung ohne Silage Administration Milchpreisstützung (Leistungsauf- trag) Viehwirtschaft 12.5 Entschädigung an private Organisationen im Be- reich Schlachtvieh und Fleisch (Leistungsauftrag) Inlandbeihilfen Schlachtvieh und Fleisch Inlandbeihilfen Eier Verwertungsbeiträge für Schafwolle Infrastrukturbeiträge an öffentliche Schlachtvieh- märkte im Berggebiet Pflanzenbau 67.7 Einzelkulturbeiträge für Körnerleguminosen, Öl- saaten, Saatgut (Kartoffeln, Mais und Futterpflan- zen) und Zuckerrüben Finanzierung der Obstverwertungsmassnahmen, Administration der Weinkontrolle

ZR Direktzahlungen Direktzahlungen Landwirt- 2747.9 Versorgungssicherheits-, Kulturlandschafts-, Bio- schaft diversitäts-, Landschaftsqualitäts-, Produktionssys- tem-, Ressourceneffizienz- und Übergangsbeiträge

Im Zahlungsrahmen Produktion und Absatz sind bisher zwei Kredite enthalten, die aus- schliesslich für administrative Aufwände eingesetzt werden. Es sind dies:  A2111.0121 Administration Milchpreisstützung: Finanzierung von externen Dienst- leistungen (Leistungsauftrag) für die Durchführung von Vollzugsaufgaben im Milch- bereich (Erfassen der Produktions- und Verwertungsdaten für die Milchpreisstüt- zung)

• Voranschlag 2016: 2.9 Mio. CHF  A2111.0122 Entschädigung an private Org. Schlachtvieh und Fleisch: Entschädigun- gen an private Organisationen für die Erfüllung von Aufgaben wie die Durchführung der Qualitätseinstufung von lebenden und geschlachteten Tieren, die Marktüberwa- chung sowie Marktentlastungsmassnahmen.
• Voranschlag 2016: 6.6 Mio. CHF Grundsätzlich sollen die Zahlungsrahmen die Transferzahlungen enthalten, die direkt zur Erreichung der agrarpolitischen Ziele eingesetzt werden. Der Vollzug und die administra- tiven Aufwände gehören zwar zum Aufgabengebiet Landwirtschaft und Ernährung des Bundes. Sie sollen jedoch nicht den Zahlungsrahmen zugerechnet werden. Analog zum üb- rigen Personal- und Sachaufwand des BLW sollen ab 2018 deshalb auch die in den beiden obigen Kredite eingestellten Mittel nicht mehr Teil des vierjährigen Zahlungsrahmens Pro- duktion und Absatz sein. Im Rahmen der Einführung des Neuen Führungsmodells für die Bundesverwaltung (NFB) sollen sie ab 2017 Teil des Globalbudgets für den Eigenaufwand des BLW werden.

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

Bundesausgaben im Umfang von gut 250 Millionen Franken ausserhalb der landwirtschaft- lichen Zahlungsrahmen werden ebenfalls dem Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernäh- rung» zugeordnet (Tabelle 3). Tabelle 3 Ausserhalb der drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen finanzierte Massnahmen im Aufgabengebiet Landwirtschaft und Ernährung

Massnahmen Budget 2016 (in Mio. CHF)

Beiträge für Massnahmen zur Marktentlastung in ausserordentlichen Situationen - Verwaltungsausgaben BLW ohne interne Leistungsverrechnungen 59.3 Ausgaben für Vollzugs- und Kontrollaufgaben der landwirtschaftlichen Forschungsan- 60.8 stalten inkl. Nationalgestüt (Agroscope) Bekämpfungsmassnahmen im Pflanzenschutz 3.4 Familienzulagen für Landwirte und landwirtschaftliche Arbeitnehmer im Rahmen des 64.8 Ausfuhrbeiträge für Erzeugnisse aus Landwirtschaftsprodukten im Rahmen des Bun- 67.9 desgesetzes vom 13. Dezember 1974 über die Ein- und Ausfuhr von Erzeugnissen aus Landwirtschaftsprodukten ("Schoggigesetz")34 (EZV)

Die Ausgaben des Bundes im Bereich der landwirtschaftlichen Forschung und Entwick- lung, der Tiergesundheit (Beiträge an die Entsorgung tierischer Nebenprodukte) und für die Ernährungs- und Landwirtschaftsorganisation der Vereinten Nationen (FAO) werden nicht dem Aufgabengebiet Landwirtschaft und Ernährung zugeordnet. Diese Ausgaben sind je- doch im Budget des BLW bzw. von Agroscope enthalten und unterstützen den Landwirt- schaftssektor indirekt. Die Ausgaben ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen sind weiterhin Teil der ordentlichen jährlichen Finanzplanung des Bundes. Ab dem Voranschlag 2017 werden die Eigenaufwände des Bundes mit Globalbudgets geführt (NFB). Ausgaben für Landwirtschaft und Ernährung Seit den Neunzigerjahren hat sich die Stützungsstruktur stark verändert. Der Anteil der Marktstützung (Produktion und Absatz) am Total der mit den drei landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen erfassten Bundesausgaben ist von 64 Prozent 1990/92 auf 13 Prozent im Jahr 2015 gesunken. Im gleichen Zeitraum ist der Anteil der Direktzahlungen von 29 auf 82 Prozent gestiegen. Die Ausgaben für Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen wurden von 7 auf 5 Prozent reduziert. Insgesamt haben sich die Ausgaben für Landwirtschaft und Ernährung seit 2004 unter 3,8 Milliarden Franken stabilisiert (Abbildung 3). Da die Gesamtausgaben des Bundes weiter steigen, wird der Anteil der Landwirtschafts- an den Gesamtausgaben des Bundes gemäss der aktuellen Finanzplanung bis 2019 auf unter 5 Prozent sinken. Vor dem Jahr 2000 lag er demgegenüber bei rund 8 Prozent.

33 SR 836.1 34 SR 632.111.72

Bisherige Entwicklung

Abbildung 3 Entwicklung der Ausgaben des Bundes für Landwirtschaft und Ernährung

Quellen: Staatsrechnung, Voranschlag 2015 und 2016, Vorläufige Finanzplanung 2017-2019 (ohne Stabilisierungsprogramm 2017-2019)

Die Agrarausgaben des Bundes pro Hektare LN sind seit 2000 stabil geblieben, da die Landwirtschaftliche Nutzfläche und die Bundesmittel in ähnlichem Ausmass leicht sin- kende Tendenz aufweisen (Abbildung 4). Da jedoch die Anzahl der Landwirtschaftsbe- triebe stärker als die Bundesausgaben abnimmt, stieg die Summe pro Betrieb von 57'000 auf 67'000 Franken. Abbildung 4 Ausgaben des Bundes für Landwirtschaft und Ernährung pro Betrieb und LN

Quellen: Staatsrechnung, BLW

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

Erfahrungen mit den landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen Mit dem Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2018-2021 werden die Bundesmittel für die Landwirtschaft zum 6. Mal mittels drei Zah- lungsrahmen festgelegt. Im folgenden Abschnitt wird eine Bilanz zu den vorangegangenen Perioden gezogen. Tabelle 4 Zahlungsrahmen und effektive Ausgaben 2008 bis 2017

(in Mio. CHF, mit Rundungsdiffe- 2008-2011 2012-2013 2014-2017 renzen)

BB effektive BB effektive BB Aus-

5.6.2007 Ausgaben 14.4.2011 Ausgaben 13.3.2013 gaben35

13.12.2012 12.06.2013

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 739 660 388 381 798 669 Produktion und Absatz 1 885 1 876 910 890 1 776 1 761 Direktzahlungen 11 028 10 852 5 625 5 599 11 256 11 055

Total 13 652 13 389 6 923 6 870 13 830 13 486 Differenz zu BB ZR - 1,9 % - 0,8 % - 2,5 %

Die ursprünglich festgelegten Zahlungsrahmen wurden jeweils nicht voll ausgeschöpft. Das hat im Wesentlichen folgende Gründe: Einerseits hat das Parlament zur Einhaltung der Schuldenbremse anlässlich der jährlichen Budgetentscheide zur Einhaltung der Schulden- bremse Kürzungen im Bundeshaushalt beschlossen. Davon waren teilweise auch die Land- wirtschaftskredite betroffen. Andererseits war die Beteiligung an den agrarpolitischen Mas- snahmen nur bedingt vorhersehbar. Infolge einer etwas geringeren Beteiligung insbesondere bei den Sozialmassnahmen und bei einzelnen Direktzahlungsprogrammen so- wie wegen Schwankungen bei den Tierzahlen kamen die effektiven Ausgaben tiefer zu lie- gen. Schliesslich hat das Parlament teilweise auch Mittelaufstockungen ausserhalb der Zah- lungsrahmen beschlossen, die auf Krediten innerhalb der Zahlungsrahmen haushaltneutral kompensiert wurden. Mit der Agrarpolitik 2011 (AP 2011) lag die effektive Ausnützung der drei Zahlungsrah- men bei gut 98 Prozent. Eine relativ geringe Unterschreitung (-1,5 %) war bei den Direkt- zahlungen zu verzeichnen, da diese Ausgaben von den damaligen Sparmassnahmen unter- proportional betroffen waren. Der Zahlungsrahmen für die Marktstützungsmittel wurde weitgehend ausgeschöpft, während der Zahlungsrahmen Grundlagenverbesserungen und Sozialmassnahmen um rund 80 Millionen Franken unterschritten wurde. Diese Unterschrei- tung ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass Sparmassnahmen auch bei den Investiti- onsbeiträgen umgesetzt und die für die Betriebshilfe eingestellten Mittel nicht benötigt wur- den. Die Zahlungsrahmen 2012-2013 wurden stärker ausgeschöpft. Hauptgrund war, dass das Parlament im Bereich der Milchwirtschaft die Voranschläge erhöhte und entsprechend auch der Zahlungsrahmen Produktion und Absatz nachträglich erhöht wurde.

Rahmenbedingungen zur Festlegung der Zahlungsrahmen

In der laufenden Zahlungsrahmenperiode 2014-2017 werden die Zahlungsrahmen gemäss der aktuellen Finanzplanung35 durchschnittlich zu insgesamt 97,5 Prozent ausgenutzt. Dies ist zum einen auf Querschnittskürzungen zur Einhaltung der Schuldenbremse zurückzufüh- ren: Im Voranschlag 2015 hat das Parlament eine einmalige Kürzung sämtlicher schwach bis mittelstark gebundenen Ausgaben um 1.1 Prozent beschlossen; 30 Millionen entfielen auf die Landwirtschaft. Zum anderen beantragt der Bundesrat dem Parlament mit dem Vor- anschlag 2016, die schwach- und mittelstark gebundenen Ausgaben dauerhaft um 3 Prozent zu reduzieren und so die tiefere Teuerung zu berücksichtigen; gut 90 Millionen dieser Teu- erungskorrektur entfällt auf die Landwirtschaft. Im Rahmen des Stabilisierungsprogramms sollen die Ausgaben im ähnlichen Umfang weiter reduziert werden. Im Unterschied zu den anderen Aufgaben hat das Parlament demgegenüber die Landwirtschaft aus den Sparmass- nahmen des Konsolidierungsprogramms 2014 ausgeklammert.

3.2 Rahmenbedingungen zur Festlegung der Zahlungsrahmen

Berücksichtigung der Wirtschaftslage Im Zusammenhang mit der landwirtschaftlichen Einkommenspolitik ist nach Artikel 5 Ab- satz 3 LwG auf die anderen Wirtschaftszweige, auf die ökonomische Situation der nicht in der Landwirtschaft tätigen Bevölkerung sowie auf die Lage der Bundesfinanzen Rücksicht zu nehmen. In Ziffer 1.2 wurde die mittelfristige Entwicklung der Rahmenbedingungen skizziert. Die starke Aufwertung des Schweizer Frankens nach der Aufhebung des Euro-Mindestkurses hat die Konjunkturentwicklung in der Schweiz im ersten Halbjahr 2015 deutlich abgebremst. Trotz einer leichten Entspannung der Wechselkurssituation im September dürfte die Wirtschaftsentwicklung auch im zweiten Halbjahr 2015 verhalten ausfallen. Insbesondere die Exporte von Waren und Dienstleistungen sind durch die Frankenaufwer- tung Mitte Januar und die etwas schwächere Dynamik des Welthandels negativ betroffen. Dies gilt auch für die exportorientierten Unternehmen im Bereich der Nahrungsmittel- industrie. Deshalb ist die Land- und Ernährungswirtschaft auch in der nächsten Zahlungsrahmenperiode gefordert, ihre Wettbewerbsfähigkeit weiter zu verbessern, damit sie sich auf den Märkten im In- und Ausland behaupten kann. Gestützt auf die Einschätzung der Expertengruppe für Konjunkturprognosen im Juni 2015 basieren der vom Bundesrat verabschiedete Voranschlag 2016 sowie die provisorische Fi- nanzplanung 2017-2019 auf deutlich tieferen Eckwerten als noch im Vorjahr unterstellt (vgl. Tabelle 5).

35 Staatsrechnung 2014, Voranschlag 2015 (Bundesbeschluss) und 2016 (Botschaft) sowie Finanzpläne 2017-2019 inkl. Stabilisierungsprogramm 2017-2019

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

Tabelle 5 Volkswirtschaftliche Eckwerte 2015-2020 (Stand Juni 2015; Abweichungen gegen- über dem Voranschlag 2015 und Finanzplan 2016-2018) in % 2015 2016 2017 2018 2019 2020 laufendes Jahr Voranschlag Finanz- Finanz- Finanz- ergän- 2015¹ Rev. 2015¹ Rev.

BIP-Wachstum real 0.8 -1.8 1.6 -0.4 2.0 1.7 1.7 1.4 nom- inal 0.1 -3.0 1.4 -1.6 2.6 2.5 2.7 2.4 Jahresteuerung 1) Expertengruppe Juni 2015 2) im Hinblick auf die mehrjährigen Finanzbeschlüsse 3) Landesindex der Konsumentenpreise (BFS)

Am 17. September 2015 hat die Expertengruppe ihre Prognosen aktualisiert. Während die Annahmen für die Jahre ab 2017 unverändert bleiben, hat die Expertengruppe das nominelle Wirtschaftswachstum in den Jahren 2015 und 2016 aufgrund der anhaltend tiefen Teuerungserwartungen leicht nach unten korrigiert. Die Auswirkungen auf den Legislaturfinanzplan werden derzeit überprüft.

Finanzpolitische Rahmenbedingungen und Stabilisierungsprogramm 2017-2019 Die Schuldenbremse nach Artikel 126 BV verlangt im Wesentlichen, dass der Bund seine Ausgaben und Einnahmen auf Dauer im Gleichgewicht hält, wobei konjunkturelle Schwan- kungen berücksichtigt werden. Bundesrat und Parlament sind folglich verpflichtet, einen jährlichen Voranschlag zu beschliessen, der diesen verfassungsmässigen Vorgaben ent- spricht. Während der Finanzplan 2016-2018 vom 20. August 2014 zu Beginn noch einen leichten strukturellen Überschuss und in den folgenden Jahren rasch wachsende Überschüsse auf- wies, hat sich das Bild nun deutlich verschlechtert. Der vom Bundesrat verabschiedete Vor- anschlag 2016 sieht ein Defizit von 400 Millionen vor. Aufgrund der leicht restriktiven Wirtschaftsentwicklung werden die Vorgaben der Schuldenbremse aber noch eingehalten beziehungsweise sogar leicht übertroffen. Der Legislaturfinanzplan für die Jahre 2017-2019 wird zwar erst im Januar 2016 definitiv verabschiedet. Die provisorische Planung zeigt jedoch eine merkliche Verschlechterung: Insbesondere aufgrund des niedrigeren Wirtschaftswachstums und der Frankenstärke fallen die Steuereinnahmen deutlich niedriger aus als geplant. Um die Vorgaben der Schulden- bremse auch im Legislaturfinanzplan einzuhalten, hat der Bundesrat deshalb bereits im Sommer 2015 beschlossen, ein Stabilisierungsproramm auszuarbeiten, mit welchem der Haushalt um bis zu einer Milliarde Franken entlastet werden kann. Ende November soll die

Mittelbedarf für die Zeitspanne 2018-2021

Vernehmlassung zum Stabilisierungsprogramm 2017-2019 eröffnet werden. Die Landwirt- schaft soll rund 72 bis 96 Millionen jährlich zum Entlastungsvolumen beitragen. Die vor- gesehenen Massnahmen sind im vorliegenden Bericht und Zahlenwerk bereits berücksich- tigt. Innerhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen werden die Vorgaben des Stabilisie- rungsprogramms auf alle drei Zahlungsrahmen verteilt und Kürzungen gezielt vorgenommen (Tabelle 6). Die Auswirkungen werden bei den einzelnen Zahlungsrahmen erläutert. Tabelle 6 Kürzungen aufgrund Stabilisierungsprogramm 2017-2019 (in Mio. Fr., mit Rundungsdifferenzen)

Zahlungsrahmen / betroffene Beiträge 2017 2018 2019 2020 2021 Grundlagenverbesserungen & 10.2 22.3 22.7 22.7 22.7 Sozialmassnahmen Beiträge für Strukturverbesserungen 3.0 11.0 11.0 11.0 11.0 Investitionskredite 7.2 11.3 11.7 11.7 11.7 Produktion und Absatz - 5.0 5.0 5.0 5.0 Absatzförderung - 5.0 5.0 5.0 5.0 Direktzahlungen 61.9 59.8 68.7 68.7 68.7 Versorgungssicherheitsbeiträge 30.0 30.0 30.0 30.0 30.0 Biodiversitätsbeiträge (Qualität l) 20.0 20.0 20.0 20.0 20.0 Landschaftsqualitätsbeiträge - 20.0 30.0 30.0 30.0 Übergangsbeiträge 11.9 -10.2 -11.3 -11.3 -11.3 Gesamtes Sparvolumen 72.1 87.1 96.3 96.3 96.3

3.3 Mittelbedarf für die Zeitspanne 2018-2021

Auch in der nächsten Vierjahresperiode sollen für die Finanzierung der agrarpolitischen Massnahmen drei Zahlungsrahmen massgebend sein.

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

Tabelle 7 Zahlungsrahmen 2018-2021 im Überblick

(in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenzen) B 2016 2018 2019 2020 2021 Total

Grundlagenverbesserung und 163.5 143.1 142.8 142.8 142.8 572 Sozialmassnahmen

Produktion und Absatz 434.1 431.7 431.7 431.7 432.2 1 728

Direktzahlungen 2747.9 2691.7 2682.9 2682.9 2682.9 10 741

Total 3345.5 3266.6 3257.4 3257.4 3257.9 13 041

Mit den vorgeschlagenen Zahlungsrahmen 2018-2021 liegen die Aufwendungen des Bun- des gegenüber der Vorperiode 2014-2017 auf einem tieferen Niveau (Tabelle 8). Die Dif- ferenz zum Bundesbeschluss vom 13. März 2013 beträgt 751 Millionen Franken bzw. 5,4 Prozent. Dabei wurden die Herausrechnung der Kredite „Administration Milchpreisstüt- zung“ und „Entschädigung an private Organisationen Schlachtvieh und Fleisch“ aus dem Zahlungsrahmen Produktion und Absatz 2018-2021 berücksichtigt. Im zeitlichen Verlauf erfolgt die Absenkung auf das tiefere Niveau innerhalb der landwirt- schaftlichen Zahlungsrahmen 2015 bis 2017. Das Budget 2015 liegt aufgrund von Quer- schnittskürzungen (30 Mio.) und verschiedenen Kreditverschiebungen und Kompensati- onsmassnahmen rund 47 Millionen Franken tiefer als in der Zahlungsrahmenbotschaft 2014-2017 des Bundesrates in Aussicht gestellt und vom Parlament beschlossen wurde. Aufgrund der tieferen Teuerung sieht der Bundesrat im Voranschlag 2016 weitergehende Querschnittskürzungen vor, so dass die budgetierten Ausgaben gegenüber dem Vorjahr nochmals um 54 Millionen Franken pro Jahr sinken. Die Massnahmen des Stabilisierungs- programms 2017-2019 reduzieren die Mittel 2017 um weitere 64 Millionen Franken36 ge- genüber dem Voranschlag 2016. In der folgenden Zahlungsrahmenperiode 2018 bis 2021 sollen die jährlich zur Verfügung stehenden Mittel auf diesem Niveau stabil gehalten wer- den. Trotz den vorgesehenen Massnahmen zur Senkung der Produktionskosten ist mittelfristig mit weiter steigenden Kosten für die Beschaffung von landwirtschaftlichen Produktions- mitteln und -faktoren sowie mit höheren Lebenshaltungskosten zu rechnen. Für die Land- wirtschaft besteht deshalb, insbesondere bei einem Anstieg der Teuerung, auch ohne grös- sere Marktöffnungen und damit tieferem Grenzschutz, ein Anreiz die Produktivität weiter zu verbessern.

36 Der Sparbeitrag des Stabilisierungsprogramms 2017-2019 in Tabelle 6 (2017: 72,1 Mio.) ist höher, weil er vom provisorischen Finanzplan vom 1. Juli 2015 abgezogen wurde. Dieser enthielt von 2016 auf 2017 eine Erhöhung um 8 Millionen Franken: Absatzförderung (2,5 Mio.), Direktzahlungen (3,5 Mio.) und Investitionskredite (2 Mio.).

Mittelbedarf für die Zeitspanne 2018-2021

Abbildung 5 Landwirtschaftliche Zahlungsrahmen und aktuelle Finanzplanung des Bundes

Im Zahlungsrahmen „Grundlagenverbesserungen und Sozialmassnahmen“ ergeben sich im Zeitraum 2018-2021 tiefere Mittel. Der Bundesrat hat Anfang 2015 in Erfüllung des Pos- tulats Müller-Altermatt (12.3555) beschlossen, die Beiträge zugunsten der Forschung für eine ökologische und nachhaltige Land- und Ernährungswirtschaft ab 2016 um 5 Millionen Franken pro Jahr zu erhöhen und im Gegenzug die Investitionskredite im gleichen Umfang zu reduzieren. Zudem wurde die Teuerungskorrektur von 3 Prozent ab 2016 zu einem Drit- tel in diesem Kredit vorgenommen (-30 Mio. Franken). Der restliche Kürzungsbedarf wird beim Kredit bzw. Zahlungsrahmen Direktzahlungen umgesetzt. Mit dem Stabilisierungs- programm 2017-2019 sollen die nicht direkt einkommenswirksamen Investitionshilfen wei- ter reduziert werden. Die jährliche Aufstockung des Fonds de Roulement der Investitions- kredite (Stand Ende 2014: 2,51 Mrd. Fr.) wird auf rund zwei Millionen Franken reduziert und die Strukturverbesserungsbeiträge sollen auf dem Niveau von 88 Millionen Franken weitergeführt werden (-11%). Im Bereich Produktion und Absatz nehmen die Mittel für die Absatzförderung im laufenden Zahlungsrahmen um 10 Millionen Franken zu. Ab 2018 soll dieser Kredit auf dem Durch- schnitt 2014-2017 konstant weitergeführt werden. Der Zahlungsrahmen Produktion und Absatz wird nur deshalb tiefer als in der Vorperiode, weil ab 2018 zwei bisher enthaltene Kredite für administrative Aufwände nicht mehr darin enthalten sind (Ziff. 3.1.1). Sie be- tragen zusammen jährlich knapp 10 Millionen Franken. Bei den Direktzahlungen sinken die jährlichen Mittel in zwei Schritten um insgesamt rund 120 Millionen Franken. Diese Senkung ist je zur Hälfte auf die dauerhaften Querschnitts- kürzungen ab 2016 und das Stabilisierungsprogramm 2017-2019 zurückzuführen. Ab 2018 soll der Betrag von jährlich 2,68 Milliarden Franken konstant bleiben. Zur Erreichung der

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

agrarpolitischen Ziele (Ziff. 2.3.1) im Bereich der gemeinwirtschaftlichen Leistungen sol- len ab dem Jahr 2018 die Direktzahlungsansätze und -massnahmen überprüft und bei Be- darf angepasst werden. Es ist deshalb mit Verschiebungen innerhalb der leistungsbezoge- nen Direktzahlungen zu rechnen. Diese Verschiebungen werden in Ziffer 3.4.3 erläutert. Tabelle 8 Vergleich mit den Zahlungsrahmen 2014-2017 Zahlungsrahmen 2014-2017¹ 2018-2021 (Mio. CHF mit Rundungsdifferenzen) Total  pro Jahr Total  pro Jahr

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen 798 199.5 572 143.0

Produktion und Absatz 1 776 444 1 728 432.0

Direktzahlungen 11 256 2 814 10 741 2 685.2

Total 13 830 3 457.5 13 041 3 260.3

1 Gemäss BB vom 13. März 2013, BBl 2014 6247

Es ist möglich, dass im Zeithorizont 2018-2021 aussenhandelspolitische Abkommen abge- schlossen werden. Falls dies eine Marktöffnung zur Folge hätte, welche sich auf die Agrar- märkte in der Schweiz auswirkt, stellte sich die Frage nach der Finanzierung von Begleit- massnahmen. Wie hoch ein allfälliger Zusatzbedarf ist und über welchen Zeithorizont Begleitmassnahmen zu finanzieren wären, hängt unter anderem vom Ausmass der Markt- öffnung, dem Zeitpunkt der Umsetzung und der Entwicklung der internationalen Preise ab. Aufgrund der zahlreichen Unsicherheiten sind derzeit keine Mittel für Begleitmassnahmen in den Zahlungsrahmen vorgesehen; diese würden dem Parlament separat unterbreitet.

3.4 Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

Der Bundesbeschluss über die drei Zahlungsrahmen enthält jeweils nur die vorgeschlagene Gesamtsumme für die Jahre 2018-2021. Die Aufteilung der Mittel innerhalb der Zahlungs- rahmen auf die einzelnen Kredite und auf die Jahre ist nicht Gegenstand dieses Beschlusses. Um eine fundierte politische Beurteilung der Vorschläge zu ermöglichen, wird in diesem Kapitel die Ausgestaltung der einzelnen Zahlungsrahmen erläutert. Zusätzlich wird aufge- zeigt, welche Anpassungen in den Ausführungsbestimmungen für diesen Zeitraum vorge- sehen sind. Daraus wird ersichtlich, wie der Bundesrat beabsichtigt, die finanziellen Mittel auf die verschiedenen agrarpolitischen Instrumente zu verteilen. Im Rahmen des jährlichen Budgetprozesses wird das Parlament mit der Genehmigung des jeweiligen Voranschlags abschliessend über den geplanten Mitteleinsatz entscheiden. Da es sich in den folgenden Tabellen über die Aufteilung der einzelnen Zahlungsrahmen teilweise um gerundete Werte handelt, können bei den Summen Rundungsdifferenzen auf- treten. Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen Der Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen umfasst die Finanzierung von fünf Massnahmenpaketen (Tabelle 9).

Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

Tabelle 9 Zahlungsrahmen für die Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

(in Mio. CHF, mit Rundungsdifferenzen) B 2016 2018 2019 2020 2021 Total

Soziale Begleitmassnahmen 2.8 2.0 2.0 1.9 1.9 7.8 Beiträge für Strukturverbesserungen 99.0 88.0 88.0 88.0 88.0 352.0 Investitionskredite 11.5 3.0 2.6 2.7 2.7 11.0 Pflanzen- und Tierzucht 37.6 38.6 38.6 38.6 38.6 154.3 Beratungswesen 11.6 11.6 11.6 11.6 11.6 46.5

Total 163.5 143.1 142.8 142.8 142.8 572

3.4.1.1 Soziale Begleitmassnahmen

Zu den sozialen Begleitmassnahmen zählen die Betriebshilfe und die Umschulungsbeihil- fen. Sie flankieren den Strukturwandel in der Landwirtschaft im Sinne von Bereitschafts- instrumenten. Die Betriebshilfe in der Form zinsloser, rückzahlbarer Darlehen wird für bäu- erliche Betriebe eingesetzt, um eine unverschuldete finanzielle Bedrängnis zu beheben, bestehende verzinsliche Schulden abzulösen (Umschuldung) oder die frühzeitige Betriebs- aufgabe zu erleichtern. Die für diese Massnahmen zur Verfügung stehenden Mittel wurden in den vergangenen Jahren mehrheitlich nicht ausgeschöpft. Dies ist vor allem auf das sehr tiefe Zinsniveau zurückzuführen. Ausgehend von der Annahme, dass die agrarpolitischen Rahmenbedingungen und die Agrarmärkte relativ stabil bleiben, wurden diese Mittel ge- genüber dem Voranschlag 2015 für die Betriebshilfe nicht erhöht. Die Umschulungsbeihil- fen sind nach Artikel 86a Absatz 3 LwG bis längstens Ende 2019 befristet. In den Jahren 2018 und 2019 sind deshalb nur noch wenige Zahlungen zu erwarten. Die Reduktion von je 0.85 Millionen wird zu den Investitionskrediten transferiert. Für die Jahre 2020 und 2021 wird, analog der vergangenen Jahre, ein Betrag von 1.9 Millionen Franken für die Betriebs- hilfe vorgesehen.

3.4.1.2 Beiträge für Strukturverbesserungen

Mit Beiträgen für Strukturverbesserungen werden die von der Landwirtschaft benötigten Basisinfrastrukturen37 unterstützt. Diese Massnahmen haben zum Ziel, die Produktionskos- ten zu senken und die Lebens- und Wirtschaftsverhältnisse zu verbessern, wobei den öko- logischen, tierschützerischen und raumplanerischen Anliegen Rechnung getragen wird. Sie tragen ausserdem zur Stärkung des ländlichen Raums bei und leisten einen Beitrag zur de- zentralen Besiedlung. Von diesen Beiträgen werden mehr als 70 Prozent für Landumlegun- gen, Erschliessungsanlagen, Wasserversorgungen und auch für die periodische Wiederin- standstellung von Erschliessungen verwendet. Weiter werden im Hügel- und Berggebiet der Neu- und Umbau von Ökonomiegebäuden für Raufutter verzehrende Tiere und im Berggebiet gemeinschaftliche Bauten sowie Bauten gewerblicher Kleinbetriebe zur Aufbe- reitung, Lagerung und Vermarktung regionaler Produkte unterstützt. Angesichts der Ent- wicklungen in ländlichen Gebieten kommt dem angepassten Ausbau und dem Erhalt der Basisinfrastrukturen für die Landwirtschaft eine hohe Bedeutung zu. Eine zunehmende Nachfrage besteht bei der Unterstützung von Projekten zur regionalen Entwicklung und zur

37 Erschliessungen mit Güterwegen, Wasser, Elektrizität, Seilbahnen, etc.

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

Förderung von einheimischen und regionalen Produkten nach Artikel 93 Absatz 1 Buch- stabe c LwG. Diese branchenübergreifenden Projekte erhöhen die Wertschöpfung in der Landwirtschaft und stärken die Zusammenarbeit zwischen Landwirtschaft und landwirt- schaftsnahen Sektoren, namentlich dem lokalen Kleingewerbe, dem Tourismus und der Forstwirtschaft. Um die Wettbewerbsfähigkeit der Betriebe zu fördern, können seit 2014 auch gemeinschaftliche Initiativen von Produzenten und Produzentinnen zur Senkung der Produktionskosten nach Artikel 93 Absatz 1 Buchstabe e LwG unterstützt werden. Dieses Förderinstrument soll in den kommenden Jahren noch stärker ausgebaut werden, weil damit vielfach auch die Arbeitsbelastung auf dem Einzelbetrieb reduziert werden kann. Bei den einzelbetrieblichen Massnahmen soll ausserdem der langfristigen Wirtschaftlichkeit der Projekte verstärkt Beachtung geschenkt werden. Im Hinblick auf eine Reduktion von Am- moniakemissionen bei Stallbauten wird zusätzlich zu den pauschalen Investitionshilfen pro GVE die Gewährung eines Zuschlags für den Bau emissionsarmer Ställe geprüft. In diesem Bereich müssen die noch bestehenden Forschungslücken geschlossen und vermehrt praxis- taugliche Lösungen entwickelt werden. Im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 2017- 2019 sollen die Bundesmittel für die Strukturverbesserungsbeiträge nach der Periode 2014- 2017 wieder auf das Niveau der Periode 2008-2013 reduziert werden. Betroffen davon sind sowohl die Zusicherungs- als auch die Zahlungskredite. Da es sich um eine Verbundauf- gabe handelt, können sich auch die Kantone um 11 Mio. Franken entlasten, womit der Landwirtschaft 22 Millionen Franken weniger für Investitionen in die Basisinfrastrukturen zur Verfügung stehen. Entsprechend müssen die Projekte stärker priorisiert werden, es kön- nen insgesamt weniger Projekte unterstützt werden und es ist mit längeren Wartelisten in den Kantonen zu rechnen.

3.4.1.3 Investitionskredite

Investitionskredite sind zinslose Darlehen, die vorwiegend für einzelbetriebliche Massnah- men eingesetzt werden. Sie bezwecken hauptsächlich die Verbesserung der landwirtschaft- lichen Produktionsbedingungen und der Bewirtschaftungsgrundlagen, unter Berücksichti- gung der Anliegen des Tierwohls und des Gewässerschutzes. Ergänzend können auch bauliche Massnahmen zur Diversifizierung der Tätigkeit im landwirtschaftsnahen Bereich mitfinanziert werden. Gemeinschaftliche Bauten, Einrichtungen und Maschinen, welche Produzenten oder Produzentinnen in gemeinsamer Selbsthilfe erstellen bzw. beschaffen, sowie gewerbliche Kleinbetriebe, die mindestens die erste Verarbeitungsstufe landwirt- schaftlicher Produkte umfassen, werden ebenfalls mit Investitionskrediten unterstützt; sie sichern bzw. verbessern das Wertschöpfungspotenzial im ländlichen Raum. Finanziert wer- den auch Anlagen, um erneuerbare Energie aus Biomasse zu gewinnen. Der Strukturwandel wird weitere Anpassungen erfordern. Aufgrund dieses Umstandes und der vom Parlament im Rahmen der AP 14-17 erweiterten Unterstützungstatbestände ist damit zu rechnen, dass die beantragten Investitionskredite die zur Verfügung stehenden Mittel weiterhin wesent- lich übersteigen werden. Die Investitionskredite werden über einen «Fonds de Roulement» verwaltet. Dieser enthält rund 2,51 Milliarden Franken (Stand Ende 2014). Die Rückzahlungen ermöglichen den Kantonen die Gewährung von neuen Darlehen in der Höhe von jährlich rund 275 Millionen Franken. Um die Kontinuität in den übrigen Krediten des Agrarbudgets zu gewährleisten und die Sparvorgaben einhalten zu können, wurden angesichts einer gewissen Elastizität des «Fonds de Roulement» die Mittel für Investitionskredite im Jahr 2015 von 47 Millionen Franken (gemäss Bundesbeschluss zu den Zahlungsrahmen 2014-2017) auf 15,3 Millionen Franken gekürzt. Um die Sparvorgaben der Querschnittkürzungen ab 2016 und des Stabi-

Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

lisierungsprogramms 2017-2019 zu erfüllen, sollen die Zahlungen in den «Fonds de Rou- lement» auf 2.7 Millionen Franken pro Jahr begrenzt werden. Damit Wartelisten bei der Gesuchsbehandlung, Liquiditätsengpässe bei der Auszahlung und Finanzierungen mit re- duzierten Investitionskrediten vermieden werden können und um den Druck zu kostengüns- tigen, wirtschaftlichen Investitionsvorhaben zu erhöhen, sollen die maximalen Fristen für die Rückzahlung der Investitionskredite verkürzt werden. Die Verkürzung der Rückzah- lungsfristen erfordert von den Projekten eine höhere Rentabilität, damit die Tragbarkeit ausgewiesen werden kann. Gleichzeitig wird die Entschuldung der Betriebe gefördert und die Mittelverfügbarkeit im «Fonds de Roulement» verbessert.

3.4.1.4 Pflanzen- und Tierzucht

Unter dem Titel Pflanzen- und Tierzucht fördert der Bund mit gut 38,6 Millionen Franken pro Jahr die Zucht von Nutztieren und die Umsetzung des Nationalen Aktionsplans "Pflan- zengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft", bisher jedoch keine Pflan- zenzucht. Rund 90 Prozent der Mittel im Bereich Tierzucht werden für Massnahmen zur Grundlagenverbesserung wie die Herdebuchführung, die Durchführung von Leistungsprü- fungen und die Erhaltung von Schweizer Rassen eingesetzt. Damit wird die Zucht von ei- genständigen, gesunden, leistungsfähigen, widerstandsfähigen und den natürlichen Verhält- nissen des Landes angepassten Zucht- und Nutztieren ermöglicht. Leistungsprüfung und Zuchtwertschätzung bilden in der Tierzucht die Grundlagen für eine nachhaltige und stand- ortangepasste Erzeugung tierischer Lebensmittel. Die Pflanzenzüchtung hat zum Ziel, die genetischen Eigenschaften von Kulturpflanzen im Hinblick auf eine Vielzahl von Eigenschaften kontinuierlich zu verbessern. Im Zuge des Klimawandels, des stetigen Bevölkerungswachstums und der Nachfrage nach qualitativ hochwertigen und nachhaltigen Nahrungsmitteln wird die Bedeutung der Pflanzenzüchtung in der und für die Schweiz zunehmen. Es gilt in den kommenden Jahrzehnten, Kulturpflan- zen zu züchten, die an die Herausforderungen der Zukunft angepasst sind. Mit einem ge- ringen Aufwand an Ressourcen, in klimatischen Extremsituationen sowie mit neuen Krank- heiten und Schadorganismen konfrontiert, müssen sie einen hohen und qualitativ sicheren Ertrag erzielen können und den Markt- und Kundenbedürfnissen entsprechen. Die staatli- chen Investitionen der Schweiz sind niedrig im Vergleich zum benachbarten Ausland und insbesondere zu Deutschland38. Nur mit Pflanzensorten, die den Schweizer Bedingungen und Bedürfnissen angepasst sind, ist langfristig eine wirtschaftlich erfolgreiche, ressourcen- und umweltschonende Landwirtschaft möglich. Deshalb legt das BLW im Jahr 2015 eine Strategie für Pflanzenzüchtung in der Schweiz vor, mit der die staatlichen Investitionen für die Pflanzenzüchtung auf die Bedürfnisse und Herausforderungen der Land- und Ernäh- rungswirtschaft optimiert werden sollen. Für die Pflanzenzüchtung ist eine grosse genetische Vielfalt innerhalb von Arten eine ent- scheidende Ressource für den langfristigen Zuchterfolg. Werden in den genetischen Res-

sourcen interessante Merkmale gefunden, können diese in aktuelles Zuchtmaterial einge- kreuzt werden, das ein wesentliches höheres Leistungsniveau besitzt. Um eine breite genetische Grundlage sicherzustellen, sollen im Rahmen des Nationalen Aktionsplans "Pflanzengenetische Ressourcen“ die Schweizer Landsorten inventarisiert, erhalten, be- schrieben und für die nachhaltige Nutzung bereitgestellt werden. Die Bundesgelder sollen vorwiegend für die Erhaltung der genetischen Vielfalt von Pflanzen und die Unterstützung

38 Walter, A., Studer, B., Hund, A., Grieder, C., Last, L. und Keller, B., (2014): Bericht Umfeldanalyse zur Schweizer Pflanzenzüchtung für die Strategie Pflanzenzüchtung Schweiz, ETH Zürich.

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

der Nutzung alter Sorten aufgewendet werden. Oft sind die eingelagerten alten Sorten für die Nutzung zwar interessant, weisen aber genetische Defizite auf oder sind genetisch so heterogen, dass sie noch zu wenig für unsere lokalen Anbaubedingungen angepasst sind. Eine gezielte Auslese oder züchterische Weiterentwicklung kann ihre Anpassung verbes- sern und soll unterstützt werden, um alte Sorten für eine nachhaltige und marktfähige lokale Nischennutzung nutzbar zu machen. In der Botschaft zum Voranschlag 2016 (15.041, Band 2B, Seite 259) schlägt der Bundesrat vor, die Pflanzenzüchtung und insbesondere die Weiterentwicklung alter Sorten neu zu un- terstützen.

3.4.1.5 Beratungswesen

Die landwirtschaftliche Beratung hat zum Ziel, die in der Landwirtschaft tätigen Personen in ihrer beruflichen Tätigkeit zu begleiten und in ihrer berufsorientierten Weiterbildung zu unterstützen. Sie ist Teil des landwirtschaftlichen Innovations- und Wissenssystems (LIWIS) und ein Bindeglied zwischen Forschung und Praxis, das wissenschaftliche Er- kenntnis mit praktischem Erfahrungswissen verbindet. Der Bund fördert das Beratungswe- sen durch Finanzhilfen an die Beratungszentrale AGRIDEA, an überregional tätige, in Spe- zialbereichen arbeitende Beratungsdienste (z.B. Bienen, Geflügel, Alpwirtschaft) und an die Vorabklärung von gemeinschaftlichen Projektinitiativen. Seit dem Jahr 2014 kann er ausgewählte innovative Ideen speziell fördern, indem er Beratungsprojekte selber aus- schreibt oder Finanzhilfen für Beitragsgesuche gewährt.

Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz Im Bereich Produktion und Absatz nehmen die Mittel für die Qualitäts- und Absatzförde- rung im laufenden Zahlungsrahmen 2014-2017 um 10 Millionen auf 70 Millionen Franken zu. Ab 2018 soll dieser Kredit auf dem tieferen Niveau des Voranschlags 2015 konstant weitergeführt werden. Da ab 2018 die Kredite A2111.0121 Administration Milchpreisstützung und A2111.0122 Entschädigung an private Organisationen Schlachtvieh und Fleisch nicht mehr dem Zah- lungsrahmen angerechnet werden, fällt die Summe um jährlich 9,6 Millionen Franken tiefer aus. Die übrigen Kredite dieses Zahlungsrahmens werden unverändert weitergeführt. Falls, wie in den Kapiteln 1.3 und 3.3 ausgeführt, aussenhandelspolitische Abkommen mit Wirkung auf den Zeithorizont 2018-2021 abgeschlossen würden, wäre eine tiefergreifende Analyse der Massnahmen im Bereich Produktion und Absatz notwendig, und die entspre- chenden Instrumente müssten auf die veränderte Ausgangslage beim Grenzschutz abge- stimmt werden. In diesem Falle würde der Bundesrat ein konsistentes Konzept mit den ent- sprechenden instrumentellen und finanziellen Vorschlägen vorlegen.

Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

Tabelle 10 Zahlungsrahmen für Produktion und Absatz

(in Mio. CHF, mit Rundungsdifferen- B 2016 2018 2019 2020 2021 Total zen)

Qualitäts- und Absatzförderung 67.5 65.0 65.0 65.0 65.0 260.0 Milchwirtschaft¹ 293.0 293.0 293.0 293.0 293.0 1172.0 Viehwirtschaft² 6.0 6.0 6.0 6.0 6.0 23.8 Pflanzenbau 67.7 67.8 67.8 67.8 68.3 271.5

Total 434.1 431.7 431.7 431.7 432.2 1728 1 Administration Milchpreisstützung im Budget 2016 nicht eingerechnet, da diese Mittel ab

2018 ins Globalbudget BLW transferiert werden.

2 Entschädigung an private Organisationen Schlachtvieh und Fleisch im Budget 2016 nicht eingerechnet, da diese Mittel ab 2018 ins Globalbudget BLW transferiert werden.

3.4.2.1 Qualitäts- und Absatzförderung

Wie einleitend ausgeführt, wird es für die Schweizer Landwirtschaft im Hinblick auf eine zunehmende Integration des Schweizer Agrarmarkts in die internationalen Märkte wichti- ger, dass sie aus dem Verkauf ihrer Produkte einen möglichst hohen Erlös auf den Märkten erzielen kann. Der Bund unterstützt daher die Qualitäts- und Absatzförderung und über- nimmt einen Teil der anrechenbaren Kosten. Auf Grund der strategischen Bedeutung der Massnahmen, sollen die Mittel für die bisherigen Massnahmen im Bereich der Förderung von Qualität und Nachhaltigkeit nach Artikel 11 sowie der Absatzförderung nach Artikel

12 LwG auf dem Niveau des Zahlungsrahmens 2014 – 2017 gehalten werden. Im Kredit

Qualitäts- und Absatzförderung sollen somit für die Jahre 2018-2021 jährlich 65 Millionen Franken eingestellt werden. Die Reduktion von 5 Millionen Franken gegenüber 2017 muss durch geeignete Massnahmen wie eine gleichmässige Reduktion der Finanzhilfen oder eine Senkung des Kofinanzierungsanteils des Bundes umgesetzt werden. Die Art der Umsetzung ist in der Kompetenz des BLW und soll die Ergebnisse der derzeit laufenden externen Eva- luation der landwirtschaftlichen Absatzförderung berücksichtigen, welche Anfang 2016 ab- geschlossen sein wird.

3.4.2.2 Milchwirtschaft

Zur Stützung des Milchmarktes werden zwei Instrumente eingesetzt: Die Zulage für ver- käste Milch bezweckt, den unterschiedlichen Grenzschutz zwischen dem mit der EU libe- ralisierten Käsemarkt ("gelbe Linie") und den anderen Milchprodukten ("weisse Linie") weitgehend auszugleichen. Die Zulage für Fütterung ohne Silage fördert die Produktion von qualitativ erstklassigen Rohmilchkäsen, welche im Rahmen der Qualitätsstrategie grosse Bedeutung haben. Für diese zwei Instrumente sollen jährlich 293 Millionen Franken aufgewendet werden. Wie bisher wird eine private Organisation mittels Leistungsvereinba- rung beauftragt, die Milchdaten zu erfassen und die Ausrichtung der Zulagen vorzubereiten. Für die Vergütung dieser Aufgaben sind ab 2018 ausserhalb der landwirtschaftlichen Zah- lungsrahmen weiterhin 3 Millionen Franken pro Jahr im Globalbudget des BLW vorgese- hen (siehe Ziff. 3.1.1).

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

3.4.2.3 Viehwirtschaft

Im Bereich Viehwirtschaft sollen 6,1 Millionen Franken als Inlandbeihilfen für Schlacht- vieh, Fleisch und Eier sowie als Verwertungsbeiträge für Schafwolle eingesetzt werden. Eine private Organisation soll weiterhin mittels Leistungsvereinbarung Vollzugsaufgaben des LwG wahrnehmen. Es handelt sich um die "Überwachung öffentlicher Märkte" und die "Neutrale Qualitätseinstufung". Für die Vergütung dieser Aufgaben sind ab dem Jahr 2018 ausserhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrahmen weiterhin 6,7 Millionen Franken pro Jahr im Globalbudget BLW vorgesehen.

3.4.2.4 Pflanzenbau

Mit den Einzelkulturbeiträgen sollen Ackerkulturen gefördert werden, deren Grenzschutz vergleichsmässig niedrig ausfällt und die massgeblich zur Versorgung der Bevölkerung beitragen. Diese Finanzhilfe, die als Ergänzungsleistung zu den Versorgungssicherheitsbe- iträgen gemäss Artikel 72 des LwG ausgerichtet wird, steigert die Wirtschaftlichkeit der Herstellung von Ölsaaten, Eiweisskulturen, Zuckerrüben und bestimmtem Saatgut. Der Er- halt dieser Kulturen fördert zudem eine vielfältige Kulturlandschaft und Fruchtfolge und schützt das Knowhow der Schweiz und die unerlässlichen nachgelagerten Verarbeitungs- stufen. Die Liberalisierung der Zucker- und Isoglucoseherstellung in der EU nach der Re- formperiode 2016/2017 und die Anpassung des Schweizer Zuckerpreises an den EU-Preis im Rahmen des Abkommens über landwirtschaftliche Verarbeitungserzeugnisse (Protokoll 2) verlangen eine Korrektur der Beitragsansätze für Einzelkulturen. Können die genannten Ziele nicht erreicht werden, könnten die benötigten finanziellen Mittel höher als geplant ausfallen und müssten innerhalb von einem der drei Zahlungsrahmen kompensiert werden. Im Obst- und Weinbau sind keine Änderungen vorgesehen. Folglich wird der Mittelbedarf auf dem Niveau des Budgets 2016 fortgesetzt. Um die Bekämpfung der Kirschessfliege zu unterstützen, werden in den Jahren 2016-2020 0,5 Millionen Franken in den Kredit Bera- tungsaufwand verschoben. Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen Der Zahlungsrahmen für die Direktzahlungen umfasst fünf Beitragsarten zur Förderung der gemeinwirtschaftlichen Leistungen sowie Ressourceneffizienzbeiträge zur Unterstützung der nachhaltigen Ressourcennutzung und Übergangsbeiträge zur Sicherstellung einer sozi- alverträglichen Entwicklung. Der Zahlungsrahmen Direktzahlungen bleibt über die 4 Jahre nominal konstant.

Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

Tabelle 11 Zahlungsrahmen für Direktzahlungen

(in Mio. CHF, mit Rundungsdifferen- B 2016 2018 2019 2020 2021 Total zen)

Versorgungssicherheitsbeiträge 1085.7 1055.7 1055.7 1055.7 1055.7 4222.8 Kulturlandschaftsbeiträge 494.1 520.9 520.9 520.9 520.9 2083.6 Biodiversitätsbeiträge 352.2 338.0 343.0 348.0 353.0 1382.0 Landschaftsqualitätsbeiträge 130.0 150.0 150.0 150.0 150.0 600.0 Produktionssystembeiträge 458.8 467.0 472.0 476.0 480.0 1895.0 Ressourceneffizienzbeiträge 58.1 72.0 77.0 82.0 87.0 318.0 Übergangsbeiträge 169.0 88.1 64.3 50.3 36.3 239.0

Total 2747.9 2691.7 2682.9 2682.9 2682.9 10 741

Versorgungssicherheitsbeiträge Zur Erhaltung einer sicheren Versorgung der Bevölkerung mit Nahrungsmitteln werden Versorgungssicherheitsbeiträge ausgerichtet. Diese sollen sicherstellen, dass die Produkti- onskapazität aufrechterhalten bleibt. Sie sind in drei Beitragsarten aufgeteilt: Basisbeitrag, Förderung der offenen Ackerflächen und der Dauerkulturen, sowie Erhaltung der Produk- tionskapazität unter erschwerten Produktionsbedingungen. Für die Versorgungssicherheits- beiträge sollen jährlich 1,056 Milliarden Franken eingesetzt werden. Das entspricht gegen- über dem Budget 2016 einer Kürzung von 30 Millionen Franken (-3%). Damit werden die Vorgaben aus dem Stabilisierungsprogramm 2017-2019 umgesetzt. Gleichzeitig sollen auch die für die Biodiversitätsförderung vorgesehenen Mittel ab 2017 gegenüber 2015 um 30 Millionen Franken reduziert werden (Voranschlag 2016 -10 Mio. und Stabilisierungs- programm -20 Mio.). Der Anteil der Versorgungssicherheitsbeiträge am Total der Direkt- zahlungen bleibt stabil, sodass weiterhin eine sichere Versorgung mit inländischen Produk- ten gemäss den Zielsetzungen der Agrarpolitik 2014-2017 erreicht werden kann. Die Höhe der drei Beitragsarten soll aufgrund der Entwicklung der Acker- und Grünflächen durch den Bundesrat festgelegt werden. Weiterhin soll die Ackerfläche verhältnismässig stärker gefördert werden als die Grünfläche. In Übereinstimmung mit dem im Rat noch nicht be- handelten Postulat Bertschy (14.3854) beabsichtigt der Bundesrat eine Wirkungsanalyse der Beiträge für Versorgungssicherheit durchzuführen. Kulturlandschaftsbeiträge Zur Erhaltung einer offenen Kulturlandschaft werden Kulturlandschaftsbeiträge ausgerich- tet. Sie sollen eine möglichst flächendeckende Bewirtschaftung der land- und alpwirtschaft- lichen Flächen sicherstellen und insbesondere den Waldeinwuchs verhindern. Die finanzi- ellen Anreize sind entsprechend den klimatischen und topografischen Erschwernissen je Zone festgelegt. Weil weiterhin davon ausgegangen werden kann, dass in der Talzone die Offenhaltung ohne spezifische Anreize der öffentlichen Hand sichergestellt ist, bedarf es weiterhin keines Offenhaltungsbeitrags für ebene Flächen in der Talzone. Im Berg- und Hügelgebiet wird aufgrund der klimatischen und topografischen Erschwernisse ein Zonen-

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

beitrag für die Offenhaltung ausgerichtet. Der Hangbeitrag wird nach Hangneigung abge- stuft und der Steillagenbeitrag wird wie bisher an Betriebe ausgerichtet, wenn der Anteil der Hangflächen über 35% Neigung mindestens 30% beträgt. Die Hang- und Steillagenbei- träge werden ab 2017 auch in der Talzone ausgerichtet. Ferner wird gleichzeitig eine dritte Hangneigungsstufe (>50%) mit höheren Beiträgen eingeführt, um dem Waldeinwuchs un- ter besonders erschwerten Produktionsbedingungen entgegenzuwirken. Der zusätzliche Mittelbedarf wird knapp 24 Millionen Franken betragen. Um die Offenhaltung der Sömmerungsweiden sicherzustellen, werden Sömmerungsbei- träge auf derselben Höhe wie heute ausbezahlt. Die Spezialregelung für die gemolkenen Tiere mit einer traditionellen Sömmerungsdauer von 56-100 Tagen wurde im Rahmen der AP 14-17 bis Ende 2017 befristet; sie wird nicht weitergeführt und durch die normale Söm- merungsunterstützung abgelöst. Für Tiere, die auf Sömmerungsbetrieben gealpt werden, erhält der Heimbetrieb dieser Tiere Alpungsbeiträge. Der Mittelbedarf für die Kulturlandschaftsbeiträge bleibt bei jährlich 521 Millionen Fran- ken konstant, um insbesondere dem Waldeinwuchs entgegenzuwirken. Biodiversitätsbeiträge Zur Erhaltung und Förderung der Biodiversität werden Biodiversitätsbeiträge ausgerichtet. Die Biodiversitätsbeiträge sind in zwei Qualitätsstufen aufgeteilt. Die Qualitätsstufe 1 ent- spricht den Basisanforderungen an die Bewirtschaftung. Der Beitrag für die Qualitätsstufe 2 wird ausgerichtet, wenn die Fläche botanische Qualität aufweist. Zusätzlich zu Qualitäts- beiträgen wird die Biodiversität auch weiterhin mit dem Vernetzungsbeitrag gefördert. Die Beitragshöhen der Qualitätsstufe 1 wurden mit den Änderungen per 1. Januar 2014 grundsätzlich beibehalten, diejenigen für die Qualitätsstufe 2 fallweise erhöht. Neu einge- führt hat der Bundesrat die Beiträge für artenreichen Flächen im Sömmerungsgebiet (2014) und den Blühstreifen für Bestäuber und andere Nützlinge auf der Ackerfläche (2015). Bis 2013 mussten die Kantone die Beiträge für die Qualitätsstufe 2 und die Vernetzung zu 20 Prozent mitfinanzieren. Seit 2014 übernimmt der Bund die Finanzierung der Qualitätsstufe

2 vollständig und diejenige der Vernetzung zu 90 Prozent.

Das Etappenziel bei der Biodiversitätsförderfläche von 65‘000 ha im Talgebiet ist seit 2013 erreicht. Eine Zunahme der Beteiligung ist indessen in der Qualitätsstufe 2 notwendig, da- mit die Qualitätsziele erreicht werden können. Deshalb hat der Bundesrat per 2016 die Bio- diversitätsbeiträge angepasst. Die Beiträge der Qualitätsstufe 1 wurden um 10 Prozent ge- senkt. Die Beträge für Flächen der Qualitätsstufe 2 wurden entsprechend erhöht. Im Weite- ren wurden die Biodiversitätsbeiträge für Flächen der Qualitätsstufe 1 auf höchstens 50 Prozent der beitragsberechtigten Fläche begrenzt. Beide Massnahmen sollen eine Verbes- serung des Verhältnisses von Flächen der Qualitätsstufe 1 zugunsten der Qualitätsstufe 2 bringen. Sie reduzieren die Ausgaben für die Biodiversitätsförderung um 10 Millionen Franken. Voraussichtlich werden im Jahr 2017 noch nicht ganz 40 Prozent aller Biodiversitätsflächen Qualitätsstufe 2 aufweisen. Die Beitragshöhen der Qualitätsstufen müssen laufend über- prüft und bei Bedarf angepasst werden. Der wirtschaftliche Anreiz soll bei der Qualitäts- stufe 2 grundsätzlich erhalten bleiben. Die Kürzungen des Stabilisierungsprogramms im Umfang von 20 Millionen Franken sollen ab 2017 bei der Qualitätsstufe 1 und bei Elemen- ten, die eine sehr hohe Beteiligung aufweisen, wie zum Beispiel die Biodiversitätsförder- flächen im Sömmerungsgebiet, umgesetzt werden.

Ausgestaltung der Zahlungsrahmen

Die Einführung der Qualitätsstufe 3, ursprünglich auf 2016 geplant, wird im Hinblick auf ein kohärentes Beitragssystem für Biodiversität weiter geprüft. Landschaftsqualitätsbeiträge Mit den Landschaftsqualitätsbeiträgen soll die Vielfalt der Kulturlandschaften gefördert o- der dem Verlust der Landschaftsvielfalt entgegengewirkt werden. Auf regionale Initiative werden Landschaftsleistungen, die in einem engen Zusammenhang mit der landwirtschaft- lichen Produktion stehen, gezielt unterstützt. Die Landschaftsqualitätsbeiträge wurden mit der AP 14-17 eingeführt. Sie werden zu 90 Prozent vom Bund und zu 10 Prozent von den Kantonen finanziert. Bis im Jahr 2017 stellt der Bund den Kantonen einen maximalen Be- trag von 120 Franken je Hektare LN und 80 Franken je Normalstoss für Landschaftsquali- tätsprojekte zur Verfügung. Auf die bisher geplante Aufhebung des kantonalen Plafonds ab 2018 wird aufgrund des Stabilisierungsprogramms 2017-2019 verzichtet. In der neuen Zah- lungsrahmenperiode werden 150 Millionen Franken jährlich für diesen Beitragstypen ein- geplant. Mit der Weiterführung des kantonalen Plafonds kann unter anderem vermieden werden, dass die Übergangsbeiträge aufgrund der hohen Beteiligung bei den Landschafts- qualitätsbeiträgen vor 2021 auslaufen. Die Kantone sind bestrebt, die knappen Mittel wei- terhin zielgerichtet einzusetzen und die Massnahmen zu priorisieren. Allerdings haben die Kantone die projektbezogenen Ziele unter der Annahme festgesetzt, dass ab 2018 die Pla- fonds aufgehoben werden und damit mehr Mittel für Landschaftsqualitätsbeiträge zur Ver- fügung stehen werden. Dies kann bei einigen Projekten dazu führen, dass nicht alle geplan- ten Massnahmen wie vorgesehen umgesetzt werden können. Produktionssystembeiträge Mit den Produktionssystembeiträgen werden besonders naturnahe, umwelt- und tierfreund- liche Produktionsformen unterstützt. Ein zentrales Merkmal dieser Beiträge ist, dass mit den Produkten ein Mehrwert am Markt erzielt werden kann. Bei den Programmen für den biologischen Landbau und das Tierwohl (BTS und RAUS) wird nur noch eine leichte Zu- nahme der Beteiligung erwartet. Im neuen Programm zur Förderung der graslandbasierten Milch- und Fleischproduktion wird die Beteiligung ab dem Jahr 2018 voraussichtlich rela- tiv stabil bleiben. Gemäss heutigen Schätzungen steigen die Ausgaben im Rahmen der Produktionssystem-

beiträge in den Jahren 2018-2021 von 467 auf 480 Millionen Franken. Diese Zunahme be- ruht auf der Annahme, dass die Beteiligung weiter steigt. Zudem soll ein gewisser Spiel- raum zur Unterstützung neuer Produktionssysteme geschaffen werden. Ressourceneffizienzbeiträge Mit den national wirkenden Ressourceneffizienzbeiträgen wird die nachhaltige Nutzung der Ressourcen wie Boden, Wasser und Luft gefördert. Es werden derzeit drei verschiedene Massnahmen unterstützt. Es sind dies die emissionsmindernden Ausbringverfahren von flüssigen Hof- und Recyclingdüngern, die schonende Bodenbearbeitung und der Einsatz präziser Applikationstechniken beim Pflanzenschutz. Diese drei Massnahmen werden zeit- lich befristet bis Ende 2019 unterstützt. Es ist vorgesehen, dass bis zu diesem Zeitpunkt neue Ressourceneffizienzmassnahmen umgesetzt werden und sich der finanzielle Bedarf für Ressourceneffizienzbeiträge von 2018-2021 von 72 auf 87 Millionen Franken erhöht. Die regional und sektoral ausgerichteten Programme zur nachhaltigen Nutzung der natürli- chen Ressourcen gemäss Artikel 77a und 77b LwG sowie die regionalen Projekte nach Artikel 62a GSchG werden weitergeführt. Neue Projekte können weiterhin initiiert werden,

Bundesbeschluss über die finanziellen Mittel 2018-2021

wobei beim Ressourcenprogramm nach den Artikeln 77a und 77b LwG keine breitenwirk- samen Massnahmen mehr gefördert, sondern lediglich Pilotprojekte unterstützt werden sol- len. Gefördert werden innovative Projekte, die neben ihrer direkten Wirkung auf die Ziel- erreichung, auch nach Ablauf der befristeten Unterstützung Chancen haben, in der Praxis umgesetzt zu werden. Der finanzielle Bedarf für die Ressourcenprojekte wird auf 12 Milli- onen Franken und für die Gewässerschutzprojekte auf 8 Millionen Franken pro Jahr ge- schätzt. Übergangsbeitrag Mit dem Übergangsbeitrag wird seit dem Jahr 2014 die Sozialverträglichkeit des System- übergangs aus einzelbetrieblicher wie auch aus sektoraler Sicht sichergestellt. Im ersten Umsetzungsjahr wurden 308 Millionen Franken als Übergangsbeiträge ausgerichtet. Der Übergangsbeitrag stellt eine Residualgrösse zwischen dem gesamten Direktzahlungsbudget und dem Bedarf für die leistungsbezogenen Instrumente dar. Unter Berücksichtigung des Mehrbedarfs bei den leistungsbezogenen Direktzahlungen ergibt sich für den Übergangs- beitrag im Jahr 2018 eine Summe von 88 Millionen Franken. Gemäss heutigen Schätzungen sinken die verfügbaren Mittel bis 2021 voraussichtlich auf 36 Millionen Franken. Mit den im Rahmen des Stabilisierungsprogramms 2017-2019 vorgesehenen gezielten Kürzungen bei den leistungsbezogenen Direktzahlungen soll ein Auslaufen des Übergangsbeitrags vor 2021 verhindert werden. Je nach Ausgestaltung der leistungsbezogenen Direktzahlungen und Beteiligungsentwicklung bei den Programmen, werden die Mittel aber möglicherweise trotzdem nicht ausreichen, um bis 2021 einen Übergangsbeitrag ausrichten zu können. Falls der Bedarf die im Kredit eingestellten Mittel übersteigt, müssten die Direktzahlungsansätze weiter gekürzt werden.

3.5 Legislaturplanung

Die Weiterentwicklung der Agrarpolitik nach 2017 ist als erforderliche Massnahme zur Zielerreichung im Aufgabengebiet «Landwirtschaft und Ernährung» in der Botschaft vom 25. Januar 2012 über die Legislaturplanung 2011-201539 und im Bundesbeschluss vom 15. Juni 2012 über die Legislaturplanung 2011-201540 enthalten. Für die Zeit von 2018-2021 sind die Eckpunkte der Zahlungsrahmen und allfälliger Gesetzesanpassungen festzulegen und der Auftrag für die Erstellung einer entsprechenden Botschaft zu erteilen. Die vorge- schlagenen Zahlungsrahmen sind mit der Botschaft zur Legislaturfinanzplanung für die Jahre 2017-2019 abgestimmt.

3.6 Ausgabenbremse

Nach Artikel 159 Absatz 3 Buchstabe b BV bedürfen Subventionsbestimmungen sowie Verpflichtungskredite und Zahlungsrahmen, die neue einmalige Ausgaben von mehr als 20 Millionen Franken oder neue wiederkehrende Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken nach sich ziehen, der Zustimmung der Mehrheit der Mitglieder in beiden Räten. Der vor- liegende Bundesbeschluss untersteht deshalb der Ausgabenbremse.

39 BBl 2012 481

40 BBl 2012 7155

Bund

4 Auswirkungen

Nachfolgend werden die Auswirkungen der vorgeschlagenen Mittelverteilung dargestellt.

4.1 Bund

Personal Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen

Die Anpassungen können mit den bestehenden personellen Ressourcen bewältigt werden. Produktion und Absatz Die Aufgaben können mit den bestehenden personellen Ressourcen bewältigt werden. Direktzahlungen Das neue Direktzahlungssystem der AP 14-17, das 2014 in Kraft getreten ist, wird in der Periode 2018-2021 optimiert, aber nicht grundlegend geändert. Die Direktzahlungspro- gramme könnten bei der Ressourceneffizienz und den Produktionssystemen erweitert wer- den, was einen personellen Mehraufwand zur Folge hätte. Zusätzliche personelle Aufwände entstehen ferner aus der verstärkten Oberaufsicht über den Vollzug der Direktzahlungen in den Kantonen gemäss den Empfehlungen der EFK41. Dazu gehört insbesondere auch die Sicherstellung einer hohen Qualität der Vollzugsdaten, die von den Kantonen erhoben und ans BLW übermittelt werden (z.B. Direktzahlungs- und Kontrolldaten). Aufgrund des Pro- jekts administrative Vereinfachung und eines verstärkten Einsatzes von IT-Mitteln werden die Aufwände sinken. Ferner führen die Erfahrungen im neuen Direktzahlungssystem zu Effizienzsteigerungen und folglich tieferen personellen Aufwänden. Insgesamt werden die personellen Mehraufwände durch Minderaufwände kompensiert. Die Aufgaben im Bereich der Direktzahlungen können demnach mit den bestehenden personellen Ressourcen bewäl- tigt werden.

Würde dem BLW aus strategischen Überlegungen eine gegenüber heute stärkere zentrale, gesamtschweizerische Rolle bei der IT übertragen, müssten auch die dafür notwendigen personellen Ressourcen bereitgestellt werden.

Finanzen Die Auswirkungen auf die Agrarausgaben innerhalb der landwirtschaftlichen Zahlungsrah- men sind unter Ziffer 3.4 dargelegt. Die vorgeschlagenen Mittel für die Jahre 2018-2021 entsprechen den finanzpolitischen Vorgaben des Bundesrates.

Informatik Für die gesamtschweizerische Vollzugsunterstützung der Agrarpolitik verfügt das BLW über verschiedene Informationssysteme (Agrarinformationssystem AGIS, Acontrol für Kontrollergebnisse und Vollzugsmassnahmen, HODUFLU für die Erfassung der Hofdün- gerflüsse, Beitragsberechnungsservice BBS). Im Bereich der Direktzahlungen werden die BLW-Systeme departementsübergreifend auch für veterinär-, lebensmittelrechtliche oder statistische Zwecke koordiniert eingesetzt. Das BLW ist dabei für die fachliche Betreuung und die Datenqualität der Systeme verantwortlich.

41 Bericht „Prüfung der Oberaufsicht des BLW über die kantonalen Landwirtschaftsämter im Bereich der Direktzahlungen“ vom 10. Juni 2014.

Auswirkungen

Inwieweit die aktuell verfügbaren Systeme auch die künftigen Anforderungen aufgrund übergeordneter Vorgaben oder Aufträge erfüllen können, kann momentan nicht beurteilt werden. Systemanpassungen oder die Neuentwicklung von Informationssystemen sind aber stets mit finanziellen und personellen Aufwänden verbunden, deren Höhe von den jeweili- gen Anforderungen abhängt.

4.2 Kantone (Personell, Finanziell, Informatik)

Grundlagenverbesserung und Sozialmassnahmen Der Aktionsplan zur Risikoreduktion und nachhaltigen Anwendung von Pflanzenschutz- mitteln und die Antibiotikastrategie des Bundes stellen eine Chance dar, Anstrengungen in diesen Bereichen zu verstärken und besser zu koordinieren. Sich daraus ergebende Mass- nahmen sind innerhalb verschiedener Zahlungsrahmen finanziert. Sind für die Zielerrei- chung in den verschiedenen Handlungsfeldern Anpassungen der bisher erbrachten Leistun- gen und Prozesse der Kantone nötig, sind entsprechende personelle und finanzielle Ressourcen zu berücksichtigen. Produktion und Absatz Es besteht kein Anpassungsbedarf für die Kantone. Direktzahlungen Weil das neue Direktzahlungssystem optimiert und punktuell bei der Ressourceneffizienz und den Produktionssystemen ergänzt wird, fallen geringe Mehraufwände im Vollzug an. Die Massnahmen zur administrativen Entlastung, die Vollzugserfahrung mit dem neuen System und der verstärkte IT-Einsatz senken die personellen Aufwände. Insgesamt sollten die personellen Aufwände aus heutiger Sicht demnach tendenziell rückläufig sein. Die personellen und finanziellen Aufwände des Kantons hängen bei den kofinanzierten Massnahmen (Vernetzung und Landschaftsqualität) direkt von ihrer Beteiligung ab. Die Kantone haben sich bei der Umsetzung der Landschaftsqualität (seit 2014) bereits stark engagiert.

4.3 Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Landwirtschaft

Um die Auswirkungen auf die Landwirtschaft abschätzen zu können, hat das Institut für Nachhaltigkeit (INH) von Agroscope Berechnungen mit dem dynamischen Optimierungs- modell SWISSland vorgenommen42. Als Basis für die Prognosen dienten die Jahre 2008- 2010. Mit dem Modell wurden die Veränderungen auf die Tierhaltung, die Flächennutzung, die Produktion, die Einkommensbildung auf sektoraler und einzelbetrieblicher Ebene sowie die Strukturentwicklung simuliert. Die Modelle optimieren unter vorgegebenen agrarpoli- tischen Rahmenbedingungen das Einkommen und berücksichtigen dabei die Wechselwir- kungen zwischen den produzierten Mengen und den Marktpreisen. Die Prognosen basieren auf den in Ziffer 3.4 aufgeführten finanziellen Mitteln. Für die Be- rechnung der inländischen Produzentenpreise wurden die Preisprognosen der europäischen Kommission43 und ein Wechselkurs von 1,05 Franken pro Euro unterstellt. Bei den Vor- leistungen und Investitionen wurde aufgrund der Teuerung ein durchschnittlicher Anstieg der Preise um 0,4 Prozent pro Jahr angenommen. Die Auswirkungen allfälliger Marktöff- nungen im Zeitraum 2018-2021 wurden nicht berücksichtigt.

42 Möhring A. et al. (2015): Swiss Agricultural Outlook (SAO), INH Agroscope Tänikon. 43 EU Kommission (2014): Prospects for EU agricultural markets and income 2014-2024

Auswirkungen auf die wirtschaftliche Situation der Landwirtschaft

Die Ergebnisse der Berechnungen zeigen, dass sich das Produktionsmuster der Schweizer Landwirtschaft bis 2021 nicht wesentlich verändert. In der Tierhaltung ist von einem wei- teren Rückgang der gehaltenen Grossvieheinheiten, insbesondere der Milchkühe auszuge- hen. Da eine jährliche Steigerung der Milchleistung pro Kuh von rund 50 Kilogramm un- terstellt wird, nimmt die produzierte Milchmenge trotzdem zu. Während die Rind- und Kalbfleischproduktion leicht sinkt, ist bei der Produktion von weissem Fleisch (Schwein und Geflügel) insgesamt eine steigende Tendenz vorhanden. Die pflanzenbauliche Produktion entwickelt sich insgesamt stabil. Die Getreideproduktion kommt nach einem zwischenzeitlichen Rückgang bis im Jahr 2021 wieder auf das Niveau im Basisjahr zu lie- gen. Innerhalb der übrigen Ackerbauprodukte resultiert bei den Zuckerrüben ein leichter Produktionsrückgang, während die Rapsproduktion stabil bleibt und die Kartoffelproduk- tion leicht steigt. Abbildung 6 Entwicklung der Produktion bis 2021

120%

100%

Index (2008/10 = 100) 80%

60%

40%

20%

0% Milch Fleisch Getreide 2008/10 2013 2021

Der Produktionswert der Landwirtschaft entwickelt sich relativ konstant und beträgt 2021 rund 10,1 Milliarden Franken. Auf der Kostenseite prognostiziert das Modell bis 2021 einen Rückgang auf 9,7 Milliarden Franken. Dies ist einerseits bedingt durch tiefere Importpreise für Vorleistungs- und Investitionsgüter aufgrund des starken Frankens und andererseits durch tiefere Abschreibungen und Fremdarbeitskosten aufgrund der Strukturentwicklung. Die sonstigen Subventionen (insbesondere Direktzahlungen) steigen zwischen 2008/10 und 2013 aufgrund der Umlagerung von Mitteln aus der Marktstützung in Direktzahlungen im Rahmen der AP 2011. Aufgrund leicht rückläufiger Mittel für die Direktzahlungen gehen die sonstigen Subventionen bis zum Jahr 2021 leicht zurück. Damit beträgt das sektorale Nettounternehmenseinkommen im Jahr 2021 rund 3,2 Milliarden Franken. Das sind 200 Millionen Franken mehr als im Jahr 2013 und gleich viel wie im guten Jahr 2014.

Auswirkungen

Abbildung 7 Entwicklung des Sektoreinkommens bis 2021

Gemäss den Berechnungen mit SWISSland wird sich die Strukturentwicklung im bisheri- gen Ausmass fortsetzen, d.h. dass pro Jahr weiterhin durchschnittlich rund 2 Prozent der Betriebe aufgegeben werden. Betriebsaufgaben erfolgen auch weiterhin vorwiegend im Rahmen des Generationenwechsels. Auf einzelbetrieblicher Ebene resultiert dadurch ein Anstieg des mittleren landwirtschaftlichen Einkommens. Die Berechnungen zeigen, dass die Produktivität der Schweizer Landwirtschaft mit den vorgeschlagenen Zahlungsrahmen erhalten bleibt und eine sozialverträgliche Entwicklung ermöglicht wird.

Bundesbeschluss Entwurf über die finanziellen Mittel für die Landwirtschaft in den Jahren 2018-2021

vom …

Die Bundesversammlung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, gestützt auf Artikel 167 der Bundesverfassung¹ und Artikel 6 des Landwirtschafts- gesetzes vom 29. April 1998², nach Einsicht in die Botschaft des Bundesrates vom …3, beschliesst:

Art. 1 Für die Jahre 2018–2021 werden folgende Höchstbeiträge bewilligt: a. für die Massnahmen der Grundlagenverbesse- 572 Millionen Franken; rung und die Sozialmassnahmen b. für die Massnahmen zur Förderung von 1 728 Millionen Franken; Produktion und Absatz c. für die Ausrichtung von Direktzahlungen 10 741 Millionen Franken.

Art. 2 Dieser Beschluss untersteht nicht dem Referendum.