Änderung der Eigenmittelverordnung (Eigenmittelunterlegung bei Derivaten und Fondsanteilen)
Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
13. Juni 2016
Eigenmittelunterlegung bei Derivaten und Fondsanteilen
1 Grundzüge der Vorlage
1.1 Ausgangslage
Die Eigenmittelverordnung vom 1. Juni 2012 (ERV)1 sieht – basierend auf der internationalen Rahmenvereinbarung Basel III2 – Eigenmittelanforderungen insbesondere für Kreditrisiken von Derivaten und Fondsanteilen vor.
Zur Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten3 können Banken heute zwischen drei Ansätzen wählen: Marktwertmethode, Standardmethode und EPE-Modellmethode4 (vgl. Art. 56–59 ERV). Die Verwendung der EPE-Modellmethode bedingt, ähnlich dem IRB5 oder dem Value-at-Risk-Modell im Marktrisiko-Modellansatz, eine Bewilligung durch die Eidgenössi- sche Finanzmarktaufsicht (FINMA). Sowohl die Marktwert- als auch die Standardmethode unterscheiden nicht zwischen besicherten und unbesicherten Derivaten. Ihre Kalibrierung hat sich im Lichte der gesteigerten Volatilitäten, welche in Stressperioden der letzten Jahre beo- bachtet wurden, als ungenügend erwiesen. Die Marktwertmethode leidet zudem an ihrer grob vereinfachenden Behandlung der Verrechnung der Sicherheitszuschläge (Add-ons), während die derzeitige Standardmethode, entgegen ihrem Namen, in der Schweiz von kei- nem Institut verwendet wird (und auch von fast keinem Institut im Ausland).
Für im Bankenbuch gehaltene Fondsanteile («Anteile von kollektiven Kapitalanlagen») sind – je nach ihrer Ausgestaltung – Risikogewichte6 von 100%7 oder 150%8 vorgesehen (vgl. An- hang 4 Ziff. 1.2 und 1.3 ERV) oder dann von 300%9 oder 400%10 bei Verwendung des IRB (vgl. Rz 319 ff. FINMA-RS 08/19 i.V.m. § 344 Basel II11). Nach der Finanzkrise konnte etwa beobachtet werden, dass sehr hoch mit Eigenmitteln zu unterlegende Verbriefungspositionen zum Teil in «Fonds» verpackt wurden, um die für Fondsanteile geltenden tieferen Eigenmit- telregeln anzuwenden.
1.2 Neuregelung
Die Neuregelung basiert auf den Revisionsvorschlägen, die im Jahr 2015 von der Nationalen Arbeitsgruppe Basel III «Eigenmittel» (NAG) ausgearbeitet und in einer von der FINMA mit
1 SR 952.03
2 «Basel III: a global regulatory framework for more resilient banks and banking systems» vom Dezember 2010
und überarbeitet im Juni 2011. 3 Das Kreditäquivalent stellt bei Ausserbilanzgeschäften wie etwa derivaten Produkten das Äquivalent zum Forde-
rungsbetrag eines in der Bilanz geführten Kredits dar («Kreditexposition»).
4 Steht für: Expected-Positive-Exposure-Modellmethode.
5 Steht für: auf internen Ratings basierender Ansatz (Internal Ratings-based Approach).
6 Die Multiplikation von Risikogewicht und Positionswerten ergibt die mit Eigenmitteln zu unterlegenden risikoge-
wichteten Aktiven (risk-weighted assets, RWA). 7 Anteile von kollektiven Kapitalanlagen, die in der Schweiz zum öffentlichen Vertrieb zugelassen sind oder deren
Reglemente die Verpflichtung zur täglichen Rücknahme von Anteilen enthalten, sowie Anteile von Immobilien- fonds, die an einer regulierten Börse gehandelt werden.
8 Übrige Fälle.
Anteile von kollektiven Kapitalanlagen, die an einer regulierten Börse gehandelt werden.
10 Übrige Fälle.
11 «International convergence of capital measurement and capital standards: a revised framework – Comprehen-
sive version» vom Juni 2006.
einzelnen Banken durchgeführten Wirkungsstudie (Quantitative Impact Study, QIS) ver- suchsweise zum Teil bereits erprobt wurden.12
Bei der Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten sollen mit Hilfe eines neuen «Stan- dardansatzes» die in Kapitel 1.1 beschriebenen Mängel der beiden bisher verfügbaren nicht modellbasierten Methoden korrigiert werden. Dabei besteht das Kreditäquivalent – wie bei der derzeitigen Marktwertmethode – aus der Summe von Wiederbeschaffungswert und Si- cherheitszuschlag (Add-on), wird jedoch zusätzlich mit einem Faktor von 1,4 multipliziert.13 Zudem sind die Berechnung der Zuschläge und deren Verrechnung vollständig überarbeitet und neu kalibriert. Da die technische Implementierung des neuen Ansatzes für viele Banken mit Aufwand verbunden sein wird, hat die FINMA für Institute in den Aufsichtskategorien 4 und 5 (gemäss Anhang 3 der Bankenverordnung vom 30. April 2014 [BankV]14) einen verein- fachten Ansatz entwickelt.15 Diese Institute machen gegen 90% der gesamten Bankenpopu- lation aus.
Bei Fondsanteilen («Anteile an verwalteten kollektiven Vermögen») soll die Eigenmittelun- terlegung der entsprechenden Positionen präzisiert und risikosensitiver ausgestaltet werden. Damit werden auch Umgehungsmöglichkeiten (vgl. Kap. 1.1) unterbunden. Vorgesehen sind drei Ansätze, auch bei Verwendung des IRB. Diese verlangen soweit möglich eine genaue «Durchschau» auf die zugrunde liegenden Positionen (Look-Through-Ansatz, LTA) oder ein Abstellen auf die nach Mandat oder Regulierung zulässigen Risiken (mandatsbasierter An- satz, MBA).16 Können diese beiden Ansätze nicht angewandt werden, ist der Fallback-Ansatz (FBA) mit einer Risikogewichtung von grundsätzlich 1'250%17 anzuwenden. Zur Vermeidung von prozeduralem Aufwand sollen alle Institute auch direkt den FBA anwenden können. Zu- dem sollen Institute in den Aufsichtskategorien 4 und 5 (gemäss Anhang 3 BankV) unter dem FBA statt 1'250% standardmässig ein Risikogewicht von 250% verwenden können, wenn der Fonds einen synthetischen Risikoindikator18 von 1 bis 4 (gemäss Anhang 3 Ziff. 3 der Kollektivanlagenverordnung vom 22. November 2006 [KKV]19) aufweist.20
1.3 Internationale Entwicklungen und Rechtsvergleich
Die Neuregelung setzt zwei Ergänzungen der internationalen Rahmenvereinbarung Basel III um.
12 In der NAG vertreten waren (alphabetisch): Credit Suisse AG, Eidgenössische Finanzmarktaufsicht, Eidgenös-
sisches Finanzdepartement, EXPERTsuisse, PostFinance AG, Raiffeisen Schweiz Genossenschaft, RBA-Hol- ding AG, Schweizer Verband unabhängiger Effektenhändler, Schweizerische Bankiervereinigung, Schweizeri- sche Nationalbank, Staatssekretariat für internationale Finanzfragen, UBS AG, Verband der Auslandsbanken in der Schweiz, Verband Schweizerischer Kantonalbanken, Vereinigung Schweizerischer Assetmanagement- und Vermögensverwaltungsbanken, Vereinigung Schweizerischer Privatbanken. 13 Der Faktor 1,4 enstammt dabei der EPE-Modellmethode (vgl. § 32 Basel II), welche als Grundlage zur Kalibrie-
rung des neuen Standardansatzes diente. 14 SR 952.02
15 Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi-
ken Banken» vom 13. Juni 2016. 16 LTA und MBA sind unter dem IRB bereits aktuell als alternative Ansätze vorgesehen.
17 Dies würde gemäss Artikel 42 Absatz 1 ERV eine hundertprozentige Mindesteigenmittelunterlegung (=1'250%
x 8%) nach sich ziehen. 18 Dieser Indikator wird für Effektenfonds und für übrige Fonds für traditionelle Anlagen standardmässig im «Key
Investor Information Document (KIID)» angegeben und ist für die grosse Masse an Fonds in der Schweiz vor- handen. 19 SR 951.311
20 Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi-
ken Banken» vom 13. Juni 2016.
Der neue Standardansatz zur Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten (Standar- dised Approach for Counterparty Credit Risk, SA-CCR) wurde vom Basler Ausschuss für Bankenaufsicht im März 201421 veröffentlicht und baut auf einer früheren Entwicklungsstufe vom Juni 201322 auf. Er soll die in Kapitel 1.1 beschriebenen Mängel der beiden bisher ver- fügbaren nicht modellbasierten Methoden korrigieren und die veralteten, vom April 199523 und Juli 200524 stammenden, Berechnungsregeln ablösen. Seitens des Basler Ausschusses ist geplant, den neuen Standardansatz auch in künftigen Änderungen des Basel III-Regel- werks zu verwenden, d.h. im Rahmen der Risikoverteilung und wohl auch im Rahmen der Höchstverschuldungsquote (Leverage Ratio, LR).
Die Veröffentlichung der neuen Regeln zur Eigenmittelunterlegung der entsprechenden Posi- tionen bei im Bankenbuch gehaltenen Fondsanteilen erfolgte durch den Basler Ausschuss im Dezember 201325. Mit den neuen Regeln soll die noch von Basel II stammende Eigenmit- telunterlegung präzisiert sowie deren internationale Konsistenz verbessert werden. Im Übri- gen werden mit den Neuerungen auch die Bestrebungen des Financial Stability Board (FSB) zur Verschärfung der Überwachung und Regulierung von Schattenbanken unterstützt.
Die beiden neuen Basler Mindeststandards im Bereich der Eigenmittelunterlegung von Kre- ditrisiken sollen in den Mitgliedstaaten möglichst auf den 1. Januar 2017 in Kraft treten.26
2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen
Risikogewichtung für Derivate Art. 56 Abs. 1 und Art. 58 Zur Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten steht inskünftig – nebst der EPE-Mo- dellmethode, die eine Bewilligung durch die FINMA bedingt – an Stelle der heutigen Markt- wert- und Standardmethode ein neuer Standardansatz zur Verfügung (vgl. Art. 57).
Art. 57 und Art. 62 Abs. 5 Fällt der Vertragspartner eines Derivatkontrakts aus und kommt somit seinen Zahlungsver- pflichtungen nicht nach, entsteht ein Schaden, dessen Höhe erst in der Zukunft ermittelt wer- den kann, da der Marktwert des Derivats u.a. auch von der fortlaufenden Marktentwicklung der zugrunde liegenden Vermögens- und Referenzwerte (Underlyings) abhängig ist. Bei De- rivaten muss daher ein Kreditäquivalent bestimmt werden, was auf Basis des heutigen Werts bzw. der Wiederbeschaffungskosten des Derivats und einer konservativ geschätzten Verän- derung dieses Werts in der Zukunft geschieht.
Nach dem neuen Standardansatz zur Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten (Ex- posures at Default, EAD) wird jeweils die Summe aus den aufsichtsrechtlichen Wiederbe- schaffungskosten (Replacement Cost, RC) und dem Betrag des potentiellen künftigen
21 «The standardised approach for measuring counterparty credit risk exposures» vom März 2014 und überarbei-
tet im April 2014. 22 «The non-internal model method for capitalising counterparty credit risk exposures» vom Juni 2013 und überar-
beitet im Juli 2013.
23 «Treatment of potential exposure for off-balance-sheet items» vom April 1995.
24 «The application of Basel II to trading activities and the treatment of double default effects» vom im Juli 2005.
25 «Capital requirements for banks' equity investments in funds» vom Dezember 2013.
26 Ein Inkrafttreten auf Anfang 2017 sehen bis anhin bspw. Argentinien, Brasilien, Hong Kong, Korea, Russland,
Singapur, Südafrika und die Türkei vor. In den USA wird ein Inkrafttreten auf Anfang 2018 anvisiert, in der EU ist die Umsetzung im Zuge einer Anpassung der Kapitaladäquanz-Verordnung (CRR) voraussichtlich auf Anfang
2019 zu erwarten.
Wertanstiegs (Potential Future Exposure, PFE) mit dem Faktor 1,4 multipliziert.
Es gilt demnach: EAD = alpha * (RC + PFE) wobei: alpha = 1,4.
Im Gegensatz zu den heutigen Methoden werden der einmalige oder regelmässige Aus- tausch von Sicherheiten, die entweder von der Bank erhalten oder durch diese gestellt wer- den, berücksichtigt sowie Wiederbeschaffungswerte und Sicherheitszuschläge sinnvoller ag- gregiert. Insgesamt ist der neue Ansatz sehr viel risikosensitiver als die heutige Marktwert- methode. Er kommt gleichzeitig ohne bank-interne Modellierung aus (auch für Sensitivitäten) und garantiert dadurch, dass die Resultate institutsübergreifend vergleichbar sind.
Wie bspw. auch bei Artikel 125a (Gesamtengagement) erlässt die FINMA technische Aus- führungsbestimmungen nach Massgabe der Basler Mindeststandards (vgl. Kap. 1.3). Dabei ist etwa darauf abzustellen, ob ein Derivatgeschäft mit oder ohne Margenausgleich erfolgt (vgl. Art. 62 Abs. 5). Weiter soll im Rahmen des potentiellen künftigen Wertanstiegs ein Mul- tiplikator dazu dienen, den risikomindernden Einfluss von Überbesicherung und negativen Marktwerten zu berücksichtigen. Er führt zu einer Reduktion, wenn der Nettobetrag aus Marktwerten und Sicherheiten negativ ist.27
Nebst den Ausführungsbestimmungen entsprechend den Basler Mindeststandards wird die FINMA auch den in Kapitel 1.2 erwähnten, in Anwendung von Artikel 17 (vereinfachte An- wendung) entwickelten vereinfachten Standardansatz regeln.28
Art. 63 Abs. 3 Bst. f und fbis und Art. 66 Abs. 3bis (Risikogewichtung für Fondsanteile) An Stelle der bisherigen Risikogewichte (vgl. die Aufhebung von Anhang 4 Ziff. 1.2 und 1.3) sollen – im Einklang zur Strategie des Bundesrates zur Übernahme wesentlicher internatio- naler Standards im Finanzbereich – auch bei den Fondsanteilen die neuen Basler Mindest- standards übernommen werden (vgl. Kap. 1.3), wozu die FINMA technische Ausführungsbe- stimmungen erlässt. Dies entspricht der üblichen Regelungstechnik, wie sie etwa auch beim IRB (vgl. Art. 77 Abs. 2) besteht.
Vorgesehen sind drei Ansätze29, wobei sämtliche Institute auch sogleich den FBA anwenden können: Der Look-Through-Ansatz (LTA) ist der komplexeste Ansatz und verlangt soweit möglich eine genaue «Durchschau» auf die zugrunde liegenden Positionen, wie wenn die Bank die vom Fonds gehaltenen Positionen anteilsmässig selbst direkt halten würde. Wenn der LTA nicht angewandt werden kann, ist der mandatsbasierte Ansatz (MBA) zu verwenden, soweit ein Verwaltungsmandat besteht oder der Fonds einer Regulierung un- terliegt, welche die Risikonahme begrenzt. Solchenfalls wird angenommen, dass der Fonds in die riskanteste Zusammensetzung an Positionen investiert, die nach Mandat oder Regulierung zulässig ist. Der Fallback-Ansatz (FBA) sieht eine Risikogewichtung von grundsätzlich 1'250% vor. Wenn jedoch der Fonds einen synthetischen Risikoindikator von 1 bis 4 (gemäss Anhang 3 Ziff. 3 KKV) aufweist, können Institute der Aufsichtskategorien 4 und 5 (gemäss Anhang
27 Siehe im Einzelnen: «The standardised approach for measuring counterparty credit risk exposures» vom März
2014 und überarbeitet im April 2014.
28 Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi-
ken Banken» vom 13. Juni 2016. 29 Siehe im Einzelnen: «Capital requirements for banks' equity investments in funds» vom Dezember 2013.
3 BankV) das in Kapitel 1.2 erwähnte vereinfachte Verfahren als Alternative zum FBA an- wenden.30
Die Neuerungen gelten auf Grund des Verweises in Artikel 77 Absatz 2 auch für den IRB und erfassen jeweils Anteile an «verwalteten kollektiven Vermögen»31. Hierunter fallen alle ver- walteten kollektiven Vermögen, unabhängig vom Domizil und von der Rechtsform, insbeson- dere auch alle Investmentgesellschaften ohne die Einschränkung nach Artikel 2 Absatz 3 des Kollektivanlagengesetzes vom 23. Juni 2006 (KAG)32 sowie interne Sondervermögen nach Artikel 4 KAG. Ausgenommen sind einzig die unter Artikel 2 Absatz 2 Buchstaben a–e und g KAG aufgeführten Tatbestände.
Art. 107 (Risikoverteilung) Die NAG hat im Jahr 2015 auch erste Revisionsvorschläge zu den Risikoverteilungsvor- schriften erarbeitet. Bis zur entsprechenden Revision – voraussichtlich auf den 1. Januar 2019 – soll an der geltenden Regelung festgehalten werden. Dies bedingt bei Artikel 107, der auf die Artikel 56–59 verweist, eine Einschränkung des Verweises auf den Status Quo. Ent- sprechend wird im Bereich der Risikoverteilung das bis anhin geltende Recht bis auf Weite- res fortgeführt.
Art. 148g (Übergangsbestimmung) Für die Berechnung der Kreditäquivalente von Derivaten sowie die Risikogewichtung bei Fondsanteilen nach den neuen Regeln ist eine sechsmonatige Übergangsfrist vorgesehen. Die vollständige Implementierung erfolgt somit ab dem 1. Juli 2017.
Anhang 4 Ziff. 1.2 und 1.3 Wie zu den Artikeln 63 Absatz 3 und 66 Absatz 3bis ausgeführt, werden die bisherigen Risiko- gewichtungen bei Fondsanteilen hinfällig.
3 Auswirkungen
Während für den Bund und die Behörden keine direkten Auswirkungen zu erwarten sind, wird die technische Implementierung des neuen Standardansatzes zur Berechnung der Kre- ditäquivalente von Derivaten für viele Banken mit Aufwand verbunden sein. Die FINMA hat daher für Institute in den Aufsichtskategorien 4 und 5 (gemäss Anhang 3 BankV), deren IT- Systeme nicht schon alle für den neuen Standardansatz notwendigen derivatspezifischen Dateninputs führen, einen vereinfachten Ansatz entwickelt. Diese Institute machen gegen 90% der gesamten Bankenpopulation aus. Im Übrigen ist für die vollständige Implementie- rung eine Übergangsfrist vorgesehen (vgl. Kap. 5) und es soll der neue Ansatz auch in künf- tigen Änderungen des Basel III-Regelwerks verwendet werden (vgl. Kap. 1.3), womit dann- zumal jeweils keine weiteren Implementierungskosten anfallen sollten.
Die Auswirkungen auf die Mindesteigenmittel sind insofern beschränkt, als bei den meisten Banken Derivatepositionen nur einen kleinen Anteil des Kreditrisikos ausmachen (im Mittel 2% der Mindesteigenmittel) und Grossbanken mit grösseren Derivatpositionen einen von der FINMA bewilligten institutsspezifischen Ansatz anwenden. Eine auf einer internationalen
Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi- ken Banken» vom 13. Juni 2016.
31 Das Basler Regelwerk spricht von «all types of funds».
32 SR 951.31
Stichprobe beruhende Wirkungsanalyse des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht hat er- geben, dass mit dem neuen Standardansatz die Mindesteigenmittel für besicherte Derivate abnehmen (durchschnittlich um -37%) und diejenigen für unbesicherte Derivate zunehmen (durchschnittlich um +58%). Im Derivatgeschäft der Schweizer Banken würde eine Extrapo- lation der entsprechenden Effekte aus der internationalen Stichprobe zu einer Zunahme von +11% auf dem Total der Mindesteigenmittel für besicherte und nicht besicherte Derivate füh- ren. Angewendet auf die betroffenen Schweizer Banken resultiert ein grob geschätzter durchschnittlicher Anstieg von 0.2% (= 11% x 2%) der risikogewichteten Aktiven (risk- weighted assets, RWA).33
Auch bei der neuen Risikogewichtung von Fondsanteilen ist mit einem höheren Implemen- tierungsaufwand zu rechnen, da grundsätzlich eine genauere Analyse erforderlich ist, entwe- der des Fonds (beim LTA)34 oder des Mandates oder der Regulierung (beim MBA). Zur Ver- meidung von prozeduralem Aufwand sollen daher alle Institute auch sogleich den FBA an- wenden können. Zudem besteht bis zur vollständigen Implementierung eine Übergangsfrist (vgl. Kap. 5).
Kann oder will eine Bank weder den LTA noch den MBA anwenden, ist unter dem FBA eine hundertprozentige Mindesteigenmittelunterlegung des Gesamtinvestments die Folge.35 Dies würde für Investments kleinen und mittleren Risikos eine Vervielfachung der Eigenmittelan- forderungen (ca. Faktor 3 bis 10) mit sich bringen, selbst wenn davon ausgegangen werden kann, dass die im Bankenbuch gehaltenen Fondsanteile nicht sehr bedeutend sind. Es ist zu erwarten, dass viele, insbesondere kleinere Banken zur Senkung ihrer Implementationskos- ten den FBA wählen werden, dessen Risikogewichtung aber bedeutend konservativer ist als die bisherige. Deshalb soll für Institute in den Aufsichtskategorien 4 und 5 (gemäss Anhang 3 BankV) ein von der FINMA entwickeltes vereinfachtes Verfahren möglich sein, das dieses Problem entschärft. Weist ein Fonds einen synthetischen Risikoindikator von 1 bis 4 (ge- mäss Anhang 3 Ziff. 3 KKV) auf, soll unter dem vereinfachten Verfahren statt 1'250% stan- dardmässig ein Risikogewicht von 250% verwendet werden können.36
4 Rechtliche Aspekte
4.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit
Die Bestimmungen stützen sich auf die entsprechenden Bestimmungen im Bankengesetz vom 8. November 1934 (BankG)37, namentlich auf dessen Artikel 4.
4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der
Schweiz Vorliegend bestehen keine auf Vereinbarkeit zu prüfenden Verpflichtungen. Was internatio- nale Mindeststandards anbelangt, so werden die beiden neuen Basler Mindeststandards im
33 Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi-
ken Banken» vom 13. Juni 2016. 34 Dies wird insbesondere bei von einer Bank selbst aufgesetzten Fonds möglich sein.
Vgl. Fn. 17. 36 Siehe im Einzelnen: Erläuterungsbericht der FINMA zur Totalrevision des Rundschreibens 2008/19 «Kreditrisi-
ken Banken» vom 13. Juni 2016. 37 SR 952.0
Bereich der Eigenmittelunterlegung von Kreditrisiken umgesetzt. Dies steht im Einklang zur Strategie des Bundesrates zur Übernahme wesentlicher internationaler Standards im Finanz- bereich.
4.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen
Die Konkretisierung der Verordnungsbestimmungen durch den Erlass von Ausführungsbe- stimmungen zu technischen Angelegenheiten durch die FINMA nach Artikel 57 Absatz 2 so- wie Artikel 66 Absatz 3bis ERV stützt sich auf Artikel 55 Absatz 2 des Finanzmarktaufsichts- gesetzes vom 22. Juni 2007 (FINMAG)38.
5 Inkrafttreten
Die Neuerungen sollen auf den 1. Januar 2017 in Kraft treten, wobei jeweils eine sechsmo- natige Frist bis zur vollständigen Implementierung ab dem 1. Juli 2017 vorgesehen ist.
38 SR 956.1