Änderung der Eigenmittelverordnung (Gone-concern-Kapital, Beteiligungsabzug und weitere Anpassungen) | Lexipedia

Eidgenössisches Finanzdepartement EFD

23. Februar 2018

Erläuternder Bericht zur (Gone-concern-Kapital, Beteiligungsabzug und weitere Anpassungen)

Inhaltsverzeichnis 1 Grundzüge der Vorlage ................................................................................ 3 1.1 Ausgangslage ........................................................................................................ 3 1.2 Neuregelung ........................................................................................................... 3 1.3 Internationale Entwicklungen und Rechtsvergleich ............................................ 4 1.3.1 Gone-concern-Kapitalanforderungen ....................................................................... 4 1.3.2 Beteiligungsabzug und Erfassung von Parent-Banken ............................................. 5 2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen ....................................... 6 2.1 Gone-concern-Kapital ............................................................................................ 6 2.2 Beteiligungsabzug ................................................................................................. 8 2.3 Erfassung von Parent-Banken .............................................................................. 9 2.4 Weitere Anpassungen.......................................................................................... 10 3 Regulierungsfolgenabschätzung .............................................................. 11 3.1 Auswirkungen auf die Schweizer Volkswirtschaft ............................................. 11 3.1.1 Auswirkungen auf die betroffenen Gruppen ........................................................... 11 3.1.2 Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Schweiz und den Wettbewerb ............. 14 3.2 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden .......................................... 15 3.3 Zweckmässigkeit im Vollzug ............................................................................... 15 4 Rechtliche Aspekte..................................................................................... 15 4.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit .................................................................. 15 4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der Schweiz....................... 15 4.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen....................................................... 15 5 Inkrafttreten ................................................................................................. 15

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1 Grundzüge der Vorlage

1.1 Ausgangslage

Entsprechend dem Auftrag aus Artikel 52 des Bankengesetzes (BankG1) hat der Bundesrat am 28. Juni 2017 seinen zweiten Evaluationsbericht über systemrelevante Banken2 veröffent- licht. Er kommt darin zum Schluss, dass das bestehende Regulierungsmodell nicht grundle- gend angepasst werden muss. Handlungsbedarf besteht jedoch im Bereich der Gone-con- cern-Kapitalanforderungen. Neu sollen auch die nicht international tätigen systemrelevanten Banken (ZKB, Raiffeisen und PostFinance) solche Anforderungen erfüllen. Am 28. Juni 2017 erteilte der Bundesrat dem Eidgenössischen Finanzdepartement EFD den Auftrag, eine Ver- nehmlassungsvorlage zu den notwendigen rechtlichen Anpassungen auszuarbeiten.

1.2 Neuregelung

Im Evaluationsbericht des Bundesrates wurden die Eckwerte für die Gone-concern-Kompo- nente für die nicht international tätigen systemrelevanten Banken (D-SIBs [für domestic syste- mically important banks]) folgendermassen festgelegt:  Die risikogewichteten Gone-concern-Anforderungen sollen die Going-concern-Anforderun- gen in einem im Vergleich zu den international tätigen systemrelevanten Banken reduzier- ten Umfang von 40% spiegeln. Im Gegenzug finden die Bestimmungen zur Gewährung von Rabatten für eine verbesserte (globale) Sanier- und Liquidierbarkeit keine Anwendung.  Die 40% Spiegelung der Gone-concern-Anforderungen soll auch auf die Leverage Ratio angewandt werden.  Im Sinne einer auf die D-SIBs abgestimmten flexiblen Umsetzung soll Möglichkeit eröffnet werden, die Gone-concern-Anforderungen mit Tier1-Kapital (hartes Kernkapital und zusätz- liches Kernkapital) zu erfüllen.  Die Anforderungen können auch bis zu 50% mit einer expliziten kantonalen Staatsgarantie oder mit einem ähnlichen Mechanismus erfüllt werden, bei Einhaltung von zusätzlichen Be- dingungen sogar bis zu 100% (siehe dazu nachfolgend Ziff. 2.1). Die entsprechend notwendige Überarbeitung der Eigenmittelverordnung (ERV3) bietet Gele- genheit, eine von der FINMA angeregte Änderung in der Behandlung von Beteiligungen an im Finanzbereich tätigen, zu konsolidierenden Tochtergesellschaften aufzunehmen. Konkret wird vorgeschlagen, den bisherigen Abzug dieses Beteiligungswertes in der Einzelinstitutsberech- nung der Eigenmittel der Gesellschaft, welche die Beteiligung hält, fallen zu lassen. Der Abzug soll stattdessen durch eine Risikogewichtung ersetzt werden. In den Verfügungen betreffend die besonderen Anforderungen an systemrelevante Banken (Art. 9 BankG) hat die FINMA den Regimewechsel gegenüber Credit Suisse und UBS bereits verfügt und auf den 1. Juli 2017 in Kraft gesetzt. Der Wechsel vom Beteiligungsabzug zur Risikogewichtung soll nunmehr für alle Banken in der ERV geregelt werden. Durch den Regimewechsel werden sich bei Einzelinsti- tutsbetrachtung die ausgewiesenen Kapitalkennzahlen der betroffenen Banken verbessern. Die konsolidierten Kennzahlen bleiben bei allen Banken unverändert. Im Weiteren soll klarer gefasst werden, welche Einheiten innerhalb einer Finanzgruppe die - Anforderungen für systemrelevante Banken erfüllen müssen. Dabei sollen insbesondere die Stammhäuser der beiden Grossbanken (sog. Parent-Banken) auch nach der Ausgliederung eines Grossteils der systemrelevanten Funktionen in eigene (Schweizer) Bankeneinheiten auf

1 Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen; SR 952.0

2 BBl 2017 4847

3 Verordnung über die Eigenmittel und Risikoverteilung für Banken und Effektenhändler; SR 952.03

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Grund ihrer herausragenden Bedeutung für die Finanzgruppen weiterhin den Bestimmungen des Fünften Titels der ERV unterstehen. Schliesslich sollen wesentliche Gruppengesellschaften, die die in Artikel 3a der Bankenver- ordnung (BankV)4 für eine Weiterführung der Geschäftsprozesse genannten notwendige Dienstleistungen erbringen, im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 BankV neu als im Finanzbereich tätige Unternehmen gelten. Damit wird die Grundlage geschaffen, um diese Unternehmen trotz fehlender Bank- oder Effektenhändlerbewilligung der konsolidierten Aufsicht zu unterstellen (vgl. Art. 23/24 BankV).

1.3 Internationale Entwicklungen und Rechtsvergleich

1.3.1 Gone-concern-Kapitalanforderungen

Bei den internationalen Standards des Financial Stability Board (FSB) stehen im Bereich der prudenziellen Massnahmen seit Längerem auch Massnahmen für den Krisenfall im Vorder- grund. Damit sollen bei einem Ausfall einer systemrelevanten Bank (SIB) ein geordneter Marktaustritt sowie die Fortführung systemisch bedeutender Dienstleistungen sichergestellt werden. Mit diesem Ziel hat das FSB im November 2015 den Total Loss-Absorbing Capacity (TLAC)-Mindeststandard mit Going-concern- und Gone-concern-Kapitalanforderungen verab- schiedet. Dieser Standard gilt grundsätzlich für international bzw. global systemrelevante Ban- ken (G-SIBs). In der EU sind Gone-concern-Kapitalanforderungen grundsätzlich für alle Banken vorgesehen und werden unter dem Namen «Minimum Requirements for own funds and Eligible Liabilities» (MREL) institutsspezifisch bestimmt.5 Das Vereinigte Königreich hat diese Anforderungen kon- kretisiert und eine entsprechende Gesetzesvorlage zur Konsultation veröffentlicht. Die MREL umfassen eine Going-concern- plus eine Gone-concern-Kapitalanforderung und entsprechen damit grundsätzlich den internationalen TLAC-Anforderungen. Es werden in Abhängigkeit der Grösse verschiedene Fälle unterschieden. Der für Schweizer inlandorientierte SIBs vergleich- bare Fall ist derjenige für die grössten Banken mit einer Bilanzsumme von über 25 Milliarden Pfund. Für diese Banken sollen die Gone-concern-Kapitalanforderungen die minimalen Going- concern-Kapitalanforderungen spiegeln. Für die drei inlandorientierten Schweizer SIBs würde dieser Mechanismus einer Gone-concern-Anforderung von mindestens 8 Prozent RWA ent- sprechen. Die vorgeschlagenen Gone-concern-Kapitalanforderungen für die inlandorientierten SIBs liegen somit unter den Anforderungen im Vereinigten Königreich. International wie national wurde die Diskussion geführt, ob in Bezug auf die Leverage Ratio auf Grund von Risikoüberlegungen bei der Berechnung des Gesamtengagements (Art. 125a ERV) die Zentralbankguthaben ausgenommen werden sollten. Damit könnten den Finanzin- stituten gewisse Erleichterungen bei den Eigenmittelanforderungen gewährt werden. Dazu ist anzumerken, dass die Leverage Ratio bewusst als nicht risikobasierte Eigenmittelanforderung konzipiert wurde. Allerdings besteht beispielsweise im Vereinigten Königreich die Möglichkeit, dass ein Finanzinstitut eine entsprechende Ausnahme bei der Berechnung der Leverage Ratio beantragen kann. Diese Regelung wurde geschaffen, um allfälligen Fehlanreizen in Bezug auf die Haltung von Zentralbankguthaben und damit zusammenhängenden negativen Auswirkun- gen auf die Umsetzung der Geldpolitik zu begegnen. Ziel war es jedoch nicht, Erleichterungen für die Finanzinstitute zu schaffen. Aus diesem Grund werden im Fall einer Ausnahme die Mindesteigenmittelanforderungen für das entsprechende Institut in Bezug auf die Leverage

4 Verordnung über die Banken und Sparkassen; SR 952.02

5 Richtlinie (EU) 2014/59 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 zur Festlegung eines Rahmens für die Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 82/891/EWG des Rates, der Richtlinien 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU und 2013/36/EU sowie der Verordnungen (EU) Nr. 1093/2010 und (EU) Nr. 648/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates Text von Bedeutung für den EWR.

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Ratio von 3 auf 3,25 Prozent erhöht. Vorliegend geht es beim Vorschlag, Zentralbankguthaben von der Berechnung des Gesamtengagements auszunehmen, nicht um die Beseitigung von Fehlanreizen bei der Geldpolitik, sondern um eine Abschwächung der Anforderung für Banken als solches. Ausserdem würde dadurch das Konzept der bewusst nicht risikobasiert ausge- stalteten Leverage Ratio aufgeweicht. Aus den dargelegten Gründen wird auf eine entspre- chende Ausnahmeregelung verzichtet.

1.3.2 Beteiligungsabzug und Erfassung von Parent-Banken

Die Standards des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht (BCBS) lassen es grundsätzlich offen, auf welcher Stufe innerhalb der Finanzgruppe die prudenziellen Anforderungen gelten sollen. Den nationalen Rechtsordnungen ist es überlassen zu entscheiden, welche Methode Anwendung finden soll, um eine angemessene Verteilung des Kapitals innerhalb der Finanz- gruppe sicherzustellen. Entsprechend finden sich je nach Jurisdiktion unterschiedliche An- sätze. Banken der Eurozone, insbesondere die global systemrelevanten Banken, unterstehen dem einheitlichen Bankenaufsichtsmechanismus (Single Supervisory Mechanism, SSM) und wer- den durch die EZB überwacht. Die EZB wendet in ihrer Aufsicht den durch die Kapitaladä- quanzverordnung und -richtlinie (CRD4/CRR)6 vorgegebenen Rahmen an. Grundsätzlich sind unter diesen Vorgaben die prudenziellen Anforderungen sowohl auf konsolidierter wie auch auf Einzelinstitutsbasis zu erfüllen. Das CRD4/CRR-Regime sieht zahlreiche Optionen vor. Die EZB ist durch die in den einzelnen Mitgliedstaaten wahrgenommenen Optionen gebunden. In Frankreich beispielsweise sind die prudenziellen Anforderungen nur auf konsolidierter Basis einzuhalten. Hinsichtlich des Beteiligungsabzugs sieht Artikel 49 (2) der CRR vor, dass zur Berechnung der Kapitalanforderungen auf Einzelinstituts- und teilkonsolidierter Basis kein Abzug vorzunehmen ist für Positionen in Eigenmittelinstrumenten in Unternehmen der Finanzbranche, die in den Konsolidierungskreis (der Konzernobergesellschaft) eingeschlossen sind. Vorbehalten bleiben von Behörden verfügte Abzüge für spezifische Zwecke, insbesondere für die strukturelle Tren- nung von Banktätigkeiten und für die Abwicklungsplanung. Die nicht in Abzug gebrachten Po- sitionen gelten als Forderungen und erhalten ein Risikogewicht. Die Risikogewichtung der zu konsolidierenden Beteiligungen in der Finanzbranche ist demnach in der EU Standard. Im Vereinigten Königreich kommt eine Einzelinstitutsbetrachtung verbunden mit dem Abzug von Beteiligungen zur Anwendung. Die relative Strenge der Einzelinstitutsbetrachtung wird jedoch durch zahlreiche Erleichterungen abgeschwächt. Die Vereinigten Staaten wenden Kapitalanforderungen grundsätzlich auf konsolidierter oder subkonsolidierter Stufe an. Die konsolidierten Anforderungen gelten auf Stufe der Bank Hol- ding Company (BHC) oder Savings and Loan Company (SHC). Die US-Regulierung sieht keine prudenziellen Anforderungen auf Ebene Einzelinstitut vor und somit grundsätzlich auch keinen Beteiligungsabzug. Das US-Aufsichtssystem ist jedoch aufgrund seiner föderalen Ord- nung sehr uneinheitlich. Es ist daher nicht ganz auszuschliessen, dass je nach Lizenzstatus – Federal oder State Law – in gewissen Fällen ein Beteiligungsabzug angeordnet wird.

6 Richtlinie 2013/36/EU vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsich- tigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen / Directive 2013/36/EU of 26 June 2013 on access to the acti- vity of credit institutions and the prudenzial supervision of credit institutions and investment firms. / Verordnung (EU) Nr. 575/2013 vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen / Regulation (EU) No 575/2013 of 26 June 2013 on prudenzial requirements for credit institutions and invest- ment firms.

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2 Erläuterungen zu den einzelnen Bestimmungen

2.1 Gone-concern-Kapital

Artikel 132 Die Eckwerte des Bundesrates betreffend die Gone-concern-Komponente für inlandorientierte system-relevante Banken machen eine Anpassung von Artikel 132 ERV notwendig. Die neue Sachüberschrift «Grundsatz» und die Anpassung in Absatz 1 zeigen auf, dass sich der Artikel auf alle systemrelevanten Banken (und damit neu auch auf die nicht international tätigen) be- zieht. In Absatz 2 erfolgt sodann die Festlegung der unterschiedlichen Anforderungen, die sich für inter-national tätige (Bst. a) und nicht international tätige systemrelevante Banken (Bst. b) er- geben.  Buchstabe a legt die Anforderung für international tätige Banken weiterhin bei 100% der Gesamtanforderung fest, vorbehältlich eines Rabatts nach Artikel 133 ERV.  Buchstabe b legt die Gone-concern-Anforderungen der nicht international tätigen Banken fest. Die Anforderungen betragen grundsätzlich 40% der Gesamtanforderungen im Sinne von Artikel 129 ERV. Absatz 3 hält unverändert fest, dass die zusätzlichen verlustabsorbierenden Mittel grundsätz- lich – unter Vorbehalt der nachfolgenden Bestimmungen dieses Artikels – in der Form von Bail-in-Bonds zu halten sind. Absatz 4 setzt die bislang geltende bevorzugte Behandlung von tief auslösendem Wandlungs- kapital (Instrumente zur Erfüllung der progressiven Komponente unter altem Recht) fort und erweitert diese auf das Kernkapital und Wandlungskapital, das die Anforderungen an zusätz- liches Kernkapital erfüllt. Unter das Wandlungskapital können auch entsprechend ausgestal- tete Anleihen mit Forderungsverzicht (Write-off-Bonds) fallen, welche sich insbesondere für diejenigen nicht international tätigen systemrelevanten Banken eignen, deren Eigentü- merstruktur nach einem eventuellen Bail-in nicht verändert werden soll. Entsprechend dem vom Bundesrat festgelegten Anrechnungsverhältnis von 2 zu 3 werden Tier1-Kapitalinstru- mente mit Faktor 1.5 zur Erfüllung der Anforderungen angerechnet. Absatz 5 hält sodann fest, dass bei international tätigen Banken aufgrund der parallel mögli- chen Gewährung von Rabatten die Reduktion gesamthaft nicht über 2% in der Leverage Ratio und 5.8% bei der auf der RWA-Quote basierten Anforderung hinausgehen darf. Die Reduktion darf zudem nicht dazu führen, dass internationale Standards unterschritten werden. Der Begriff «internationale Standards» bezieht sich derzeit im Wesentlichen auf die für die international tätigen systemrelevanten Banken anwendbaren FSB TLAC-Anforderungen. Absatz 6 enthält die wichtige Präzisierung, dass Tier1-Kapital, das bereits zur Erfüllung der Gone-concern-Anforderungen eingesetzt wird, nicht zugleich zur Erfüllung der Going-concern- Anforderungen angerechnet werden kann. Als Folge davon sind Tier1-Kapitalinstrumente überdies auch der Zurechnung an die Going-concern-Mittel für die Belange der Risikovertei- lung entzogen. Die Gone-concern-Anforderungen sind gleich wie die Going-concern-Anforderungen dauernd einzuhalten. Eine Verletzung der Anforderungen führt zu Massnahmen der FINMA, z.B. zu ei- nem Dividendenausschüttungsverbot. Absatz 7 schränkt die Nutzung von überschüssigem Tier1-Kapital ein, welches zuvor zur De- ckung von Gone-concern-Anforderungen eingesetzt wurde und neu zur Deckung einer ent- standenen Lücke der Going-concern-Anforderungen verwendet werden soll. Eine solche Ver- wendung oder Umwidmung darf nicht eine Verletzung der Gone-concern-Anforderungen zur

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Folge haben. Andernfalls wäre der Zweck der Gone-concern-Mittel, nämlich zu einer Rekapi- talisierung im Fall einer Sanierung oder Abwicklung der Bank beizutragen, gefährdet oder so- gar vereitelt.

Artikel 132a Die Bestimmung regelt die Erfüllung der Anforderungen nach Artikel 132 für nicht international tätige Banken bei Vorliegen einer ausdrücklichen Staatsgarantie oder eines ähnlichen Mecha- nismus: Nach Buchstabe a gilt im Umfang des garantierten Betrags maximal die Hälfte der nach Arti- kel 132 Absatz 2 Buchstabe b erforderlichen 40% als erfüllt; die restliche Anforderung sinkt also auf 20% der Gesamtanforderung. Unter einer «ausdrücklichen» Staatsgarantie wird ver- standen, dass sie auf Stufe Verfassung oder (kantonalen) Gesetz im formellen Sinn verankert sein muss. Klar ist, dass die Staatsgarantie betragsmässig nur im garantierten Umfang ange- rechnet werden kann und für einen ungedeckten Restbetrag wiederum Gone-concern-Mittel zu halten wären. Auch die seit 2015 systemrelevante PostFinance (PF) muss Gone-concern- Kapital halten. Eine Methode für dessen Bereitstellung könnte in einer «Kapitalisierungszusi- cherung» des Bundes bestehen. Bei diesem Mechanismus kann es sich bei entsprechender Ausgestaltung um einen der Staatsgarantie «ähnlichen Mechanismus» im Sinne dieser Be- stimmung handeln. Der politische Entscheid, ob die Gone-concern-Mittel der PF gegebenen- falls über eine solche Kapitalisierungszusicherung des Bundes bereitgestellt werden, ist der- zeit noch offen. Die entsprechenden Umsetzungsarbeiten würden nach Inkraftsetzung dieser Verordnung an die Hand genommen. Nach Buchstabe b ist eine weitergehende Erfüllung der Gesamtanforderungen nach Arti- kel 132 Absatz 2 Buchstabe b möglich: Die Gesamtanforderung gilt als vollständig erfüllt, wenn der FINMA die Mittel im Krisenfall (1) unwiderruflich, (2) innert kurzer Frist (3) unbelastet zur Verfügung stehen. Es muss sicher sein, dass die Rekapitalisierung ähnlich wie im Fall eines durch die FINMA angeordneten Bail-in erfolgen kann. Die FINMA entscheidet im Einzel- fall, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind. Unwiderruflich bedeutet im Falle einer kantonalen Staatsgarantie, dass die Rekapitalisierung gestützt auf die Staatsgarantie dem politischen Willensbildungsprozess (materiell und in zeit- licher Hinsicht) entzogen ist. Die erforderlichen Mittel sind von den zuständigen Organen im Krisenfall vorbehaltlos abrufbar. Bei Leistungen Dritter heisst unwiderruflich, dass ein rechts- gültiges und unwiderrufliches Zahlungsversprechen in Höhe der erforderlichen Gone-concern- Mittel vorliegt. Hinsichtlich der Leistungsfähigkeit des Garanten dürfen keine Zweifel bestehen. Bei Kantonalbanken muss die Staatskasse des Kantons deshalb über entsprechende liquide Mittel verfügen. Innert kurzer Frist bedeutet innerhalb maximal 48 Stunden («über das Wochenende») ab Abruf des Gone-concern-Kapitals durch die FINMA. Unbelastet ist das Kapital dann, wenn es insbesondere nicht durch Sicherungsrechte oder Verrechnungsforderungen belastet ist.

Artikel 133 In der Sachüberschrift wird klargestellt, dass die Bestimmung nur für internationaltätige sys- temrelevante Banken gilt. Das Rabattsystem wurde vom Gesetzgeber geschaffen, um den Banken Anreize zu geben, ihre (globale) Sanier- und Abwickelbarkeit so weit zu verbessern, dass Defiziten im grenzüberschreitenden Bereich und in Ermangelung eines leistungsfähigen internationalen Insolvenzrechts präventiv entgegengewirkt wird. Entsprechend den mit den Rabatten verbundenen Zielsetzungen sollen nur international tätige systemrelevante Banken sowie deren dem Geltungsbereich des Fünften Titels der ERV unterstehenden Tochtergesell- schaften in der Schweiz rabattberechtigt sein.

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Während Absatz 2 unverändert bleibt, vollzieht Absatz 3 die Erweiterung der privilegierten An- rechnung von tiefauslösendem Wandlungskapital auf das Kernkapital und hochauslösendes Wandlungskapital nach.

2.2 Beteiligungsabzug

Artikel 32 Buchstabe j In Buchstabe j ist gegenwärtig der volle Abzug des Wertes der Netto-Longposition von direk- ten Beteiligungen an im Finanzbereich tätigen zu konsolidierenden Unternehmen, in erster Li- nie Tochtergesellschaften, vom harten Kernkapital einer Bank vorgesehen. Die FINMA hatte insbesondere gegenüber den beiden Stammhäusern der Grossbanken Credit Suisse und UBS bereits in der Vergangenheit aufgrund des besonderen Sachverhaltes (sehr hohe Beteili- gungswerte) Erleichterungen gemäss Artikel 125 ERV, hauptsächlich durch Genehmigung der Risikogewichtung eines Teils der Beteiligungen, gewähren müssen. Buchstabe j kam daher bei den Stammhäusern der Grossbanken nur für einen unterschiedlich grossen Teil der Betei- ligungen zur Anwendung. Weil zum einen die von den Banken für ihre Stammhäuser offengelegten Kapitalkennzahlen keinen aussagekräftigen Rückschluss auf die Dimension des Beteiligungswertes zuliessen und zum anderen neue Beteiligungen (u.a. als Folge der Ausgliederung des Schweizer Ge- schäftes je in eine Tochtergesellschaft) den Anteil von risikogewichteten Beteiligungen noch erhöhten, stellte sich die grundlegende Frage, ob eine Fortsetzung des bisherigen Regimes mit Risikogewichtung und Beteiligungsabzügen noch zweckmässig ist. Die FINMA entschied sich nach eingehender Prüfung auch der Systeme der für die Schweiz massgebenden Juris- diktionen zum Systemwechsel. Fortan sollten die Beteiligungswerte nicht mehr von den Eigen- mitteln abgezogen, sondern der Risikogewichtung unterliegen, was die FINMA gegenüber den beiden Grossbanken inzwischen bereits mittels Verfügung umgesetzt hat. Aus den gleichen Überlegungen soll nach dem vorliegenden Entwurf neu die Risikogewichtung gemäss An- hang 4 der ERV im Normalfall für die entsprechenden Beteiligungen aller Banken gelten. Um den unterschiedlichen Verhältnissen bei ausländischen und inländischen Tochtergesellschaf- ten Rechnung zu tragen, wird für die Beteiligungen im Ausland ein höheres Risikogewicht (400%) als im Inland (250%) gewählt. Ausländische Tochtergesellschaften haben ein höheres Transferrisiko. Sie unterstehen vor allem aber einer Regulierung durch ausländische Behör- den, die zu signifikanten Veränderungen (vor allem Erhöhungen) ihres regulatorischen Kapi- tals führen kann. Auch können allenfalls Kapitalrückführungen selbst aus gut kapitalisierten Tochtergesellschaften nicht zeitnah durchgeführt werden, weil sie der Zustimmung von Auf- sichtsbehörden unterliegen. Diese Risiken bestehen bei schweizerischen Beteiligungen nicht. Entscheidend ist im Übrigen das tatsächliche Risikodomizil einer Beteiligung, was der Praxis der FINMA entspricht. So wird bspw. eine ausländische Banktochtergesellschaft, welche über eine zwischengeschaltete Beteiligungsgesellschaft in der Schweiz gehalten wird, nicht zur schweizerischen Beteiligung. Buchstabe j wird aber nicht gänzlich gestrichen. Neu soll der bisherige Normalfall – der Abzug von Beteiligungen vom harten Kernkapital – die Ausnahme sein, welche durch die FINMA an- geordnet werden müsste. Ein möglicher Anwendungsfall könnte sich aus sachverhaltsspezifi- schen Anforderungen mit Hinblick auf die Umsetzung einer effektiven Sanierungs- und Ab- wicklungsplanung ergeben. Gründe könnten darin bestehen, dass in einer Jurisdiktion das Schweizer System für dortige Tochtergesellschaften als ungenügend erachtet wird, oder wenn zusätzliche Beteiligungswerte im Stammhaus formell als Kredite ausgewiesen werden.

Artikel 125 Die Bestimmung hatte bisher als Sondernorm bei Vorliegen spezieller Voraussetzungen für systemrelevante Banken – in der Vergangenheit angewendet einzig für die beiden Grossban- ken – geregelt, wie die FINMA mit dem Spannungsverhältnis der gleichzeitigen Erfüllung der

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besonderen Anforderungen auf Stufe Einzelinstitut und Finanzgruppe umzugehen habe. Bei einem Überschiessen der Anforderungen auf Gruppenebene infolge der Anforderungen auf Ebene Einzelinstitut hatte die FINMA gestützt auf diese Bestimmung Erleichterungen zu ge- währen. Als Folge des Wechsels der Behandlung der Beteiligungen von einem Abzug zu einer reinen Risikogewichtung (vgl. Art. 32) ergab sich die Notwendigkeit, die Erforderlichkeit der Weiterexistenz von Artikel 125 ERV zu überprüfen. Da die oben beschriebene Thematik des Überschiessens mit dem Systemwechsel entschärft werden kann, ist Artikel 125 ERV nicht länger erforderlich und kann daher ersatzlos gestrichen werden. Diese Einschätzung wird auch von den beiden Grossbanken geteilt, welche bei der Beurteilung der (weiteren) Notwendigkeit von Artikel 125 ERV mit einbezogen worden sind.

2.3 Erfassung von Parent-Banken

Artikel 124 Dieser Grundsatzartikel des Fünften Titels der ERV (Bestimmungen für systemrelevante Ban- ken) regelt insbesondere, welche Einheiten einer Finanzgruppe unter diesen Titel fallen und wie sich die quantitativen Anforderungen bezogen auf unterschiedliche Einheiten einer sys- temrelevanten Finanzgruppe verhalten. Weiter ist mit dem in der letzten Revision der ERV gewählten Begriff «zusätzlich verlustabsorbierende Mittel» (Art. 132) die Frage aufgetaucht, ob es sich dabei um Eigenmittel im weiteren Sinne handelt, obwohl darunter im engeren Sinne nur die regulatorischen Kapitalinstrumente gemäss Artikel 18 (hartes Kernkapital, zusätzliches Kernkapital und Ergänzungskapital) fallen. In Absatz 1 wird eine Ungenauigkeit korrigiert, indem klargestellt wird, dass die systemrele- vanten Banken (unbestrittenerweise) auch die Anforderungen des 2. Titels der Verordnung (anrechenbare Eigenmittel) einhalten müssen (und nicht wie bislang formuliert nur diejenigen des 3. und 4. Titels). Absatz 2 stellt im Einleitungssatz nun sprachlich abgestimmt auf Absatz 1 klar, dass die Re- gelung der besonderen Anforderungen sowohl die Bestimmungen zu den Eigenmitteln zur or- dentlichen Weiterführung als auch diejenigen zu den zusätzlichen verlustabsorbierenden Mit- teln umfasst. Im gleichen Absatz wird neu präzisiert, welche Einheiten einer systemrelevanten Finanz- gruppe die Anforderungen grundsätzlich zu erfüllen haben. Die Vorschriften der ERV können direkt nur auf Einheiten mit Sitz in der Schweiz Anwendung finden. Nicht zuletzt als Folge der in den letzten Jahren erfolgten Umstrukturierungen der beiden Grossbanken – zu erwähnen ist namentlich die Ausgliederung des inländischen Geschäftes in eigene Rechtseinheiten – er- scheint es angebracht, Klarheit in Bezug auf die Einheiten, welche die besonderen Anforde- rungen erfüllen müssen, zu schaffen. Bezogen auf die Einheiten, welche selbst direkt system- relevante Funktionen ausüben (Bst. a), ist der Geltungsbereich grundsätzlich unbestritten. Fraglich könnte einzig sein, ob es in einer systemrelevanten Finanzgruppe inländische, weni- ger bedeutende, kleinere Einheiten geben kann, die in der Einzelinstitutssicht nicht unmittelbar die strengeren besonderen Bestimmungen für systemrelevante Banken anwenden müssen. Die FINMA hat in der Vergangenheit praxisgemäss kleinere, selbständige Banken in einer systemrelevanten Finanzgruppe per Verfügung von den entsprechenden Anforderungen aus- genommen. Gemäss dem vorliegenden Entwurf soll die FINMA dazu auch in Zukunft befugt sein. Unbestritten ist, dass die oberste Einheit einer Finanzgruppe gemäss Buchstabe b erfasst ist, auch wenn sie – was bei einer Struktur mit Holding an der Spitze der Fall ist – selbst keine systemrelevanten Funktionen betreibt. Desgleichen gelten die besonderen Anforderungen für untergeordnete Finanzgruppen, sofern eine Einheit in den Kon-solidierungskreis der Sub- gruppe fällt.

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Schliesslich schlägt der Entwurf in Buchstabe c vor, dass Einheiten, welchen auf Grund ihrer Grösse oder der zentralen Funktion für die Finanzgruppe eine zentrale Bedeutung zukommt, den besonderen Anforderungen für systemrelevante Banken und Finanzgruppen unterstehen sollen. Beispiel solcher Einheiten sind die Parent-Banken der beiden Grossbankengruppen. Diese sind trotz der Ausgliederung eines Grossteils der systemrelevanten Funktionen in die Schweizer Bankeinheiten nach wie vor die grössten operativen Einheiten in den jeweiligen Finanzgruppen und müssen folglich den Systemrelevanz-Anforderungen unterstehen. Die Zentralbank der Raiffeisengruppe wird voraussichtlich aufgrund ihrer konkreten Funktion in jener Bankengruppe ebenfalls von dieser Regel erfasst. Der Absatz stellt zudem klar, dass die erfassten Einheiten auf Stufe Einzelinstitut und konso- lidiert den besonderen Vorschriften unterstehen. Absatz 3 präzisiert das bisherige Verständnis von Absatz 3, wonach die quantitativen Anfor- derungen in allen erfassten Einheiten identisch sind und auf der obersten Stufe der Finanz- gruppe bestimmt werden. Konkret bedeutet das, dass die Zuschläge für Marktanteil und Ge- samtengagement für alle Einheiten einer Finanzgruppe gleich sind.

2.4 Weitere Anpassungen

Artikel 33 Absatz 1bis Zur Erfüllung ihrer Gone-concern-Anforderungen emittieren systemrelevante Banken Schuld- instrumente (z.B. Bail-in Bonds), die zur Erfüllung dieser Anforderungen anrechenbar sind. Systemrelevante Schweizer Banken dürfen nach Artikel 127a Absatz 4 ERV solche Papiere nicht auf eigenes Risiko halten, nicht systemrelevante Banken können hingegen in solche Pa- piere investieren. Mit Artikel 33 Absatz 1bis ERV wird nun die eigenmittelmässige Behandlung von Investitionen in solche Forderungstitel geklärt, falls diese nicht auch der Erfüllung der An- forderungen an regulatorisches Kapital oder an Going-concern Anforderungen dienen: Es sind die Regeln anzuwenden, die gelten würden, wenn es sich bei diesen Forderungen um Instru- mente des Ergänzungskapitals handeln würde. Dies entspricht der nach den TLAC-Standards des Basler Ausschusses für Bankenaufsicht ab 2019 in Kraft tretenden internationalen Rege- lung. Im Sinne einer über internationale Standards hinausgehenden Schweizer TBTF-Rege- lung soll die nach internationalen Standards mögliche Option nicht ausgeübt werden, wonach für Investitionen in solche Forderungstitel der Schwellenwert nach Artikel 35 Absatz 2 und 3 i.V. mit Artikel 37 und 38 ERV von 10% auf 15% angehoben werden könnte.

Artikel 126a Absatz 3 Weil gemäss geltendem Absatz 2 an Stelle von Schuldinstrumenten zur Verlusttragung bei In- solvenzmassnahmen bereits klargestellt ist, dass diese Verlusttragung auch in einem Darle- hen vorgesehen werden kann, wird folgerichtig in Absatz 3 dahingehend präzisiert, dass eine Anzeigepflicht gegenüber der FINMA – sofern sie konkret besteht – im Falle von Rückzahlun- gen in gleicher Weise wie bei Schuldinstrumenten auch bei Darlehen gilt.

Übergangsbestimmungen

Artikel 148i Soweit die FINMA gegenüber einer einzelnen Bank für die Behandlung der Beteiligungen eine Übergangsregelung verfügt hat, soll diese individuelle Regelung bis zur ihrem Auslaufen wei- tergelten. Diese Bestimmung klärt im Wesentlichen das Verhältnis zwischen den von der FINMA gegenüber Credit Suisse und UBS durch Verfügung erlassenen Übergangsbestim- mungen und den mit Inkrafttreten der Verordnungsrevision neu geltenden Normen.

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Artikel 148j Mit dieser Übergangsfrist zur Erfüllung der Gone-concern Anforderungen für inlandorientierte SIBs wird diesen Banken ein konstanter Aufbau über die Zeit gewährt. In quantitativer Hinsicht werden entsprechend dem vorgesehenen Aufbau mit dem Anstieg von 1,5% auf 2,25% RWA die heute geltenden Going-concern-Anforderungen gemäss individuellen Verfügungen der FINMA gegenüber PF, ZKB und Raiffeisen erst im Jahr 2021 effektiv überschritten. Es wird trotzdem nicht davon ausgegangen, dass die betroffenen Banken eine ab Inkrafttreten der Verordnungsrevision theoretisch mögliche kurzfristige Senkung ihrer vorhandenen Mittel rea- lisieren werden. Soweit Gone-concern-Anforderungen über eine Staatsgarantie oder einen ähnlichen Mecha- nismus erfüllt werden, so könnte auch dieser theoretisch dem gleichen Aufbaupfad folgen. Es ist aber nicht anzunehmen, dass diese Option indes in der Praxis zum Tragen kommen wird.

Bankenverordnung (Art. 4) Die Bestimmungen für systemrelevante Banken setzen diesen einen Anreiz, zur operationel- len Entflechtung bestimmte Dienstleistungen nachhaltig auszulagern (Art. 66 Bst. c Ziff. 2 BankV). Erfolgt die Auslagerung in konzerneigene Rechtseinheiten, gelten diese als wesentli- che Gruppengesellschaften. Damit diese Gesellschaften ihre Dienstleistungen im Fall einer Sanierung oder Liquidation tatsächlich erbringen können, müssen sie ausreichend mit Be- triebskapital und Liquidität ausgestattet sein. Die entsprechenden Anforderungen werden durch die FINMA individuell festgelegt. Um die wesentlichen Gruppengesellschaften im regu- latorischen Konsolidierungskreis zu erfassen (Art. 23/24 BankV), hält Artikel 4 Absatz 1 Buch- stabe c neu fest, dass Gruppengesellschaften nach Artikel 3a, das heisst solche, die innerhalb derselben Finanzgruppe oder desselben Finanzkonglomerats für die bewilligungspflichtige Tä- tigkeit wesentliche Funktionen erfüllen, im Finanzbereich tätig sind.

3 Regulierungsfolgenabschätzung

3.1 Auswirkungen auf die Schweizer Volkswirtschaft

Die Auswirkungen der Verordnungsanpassungen sollen insbesondere im Bereich der neuen Gone-concern-Anforderungen für die inlandorientierten Banken sowie im Bereich der Umstel- lung auf eine Risikogewichtung beim Beteiligungsabzug untersucht werden.

3.1.1 Auswirkungen auf die betroffenen Gruppen

Auswirkungen auf die systemrelevanten Institute

Gone-concern-Anforderungen Zur Sicherstellung der systemrelevanten Funktionen der inländischen systemrelevanten Ban- ken (D-SIBs) soll deren Kapitaldecke für den Sanierungs- und Abwicklungsfall mittels Bail-in Bonds gestärkt werden. Bail-in Bonds finden seit 2015 bereits bei den Grossbanken Anwen- dung und können im Ernstfall unter gewissen Bedingungen und auf Anordnung der FINMA in Eigenkapital gewandelt werden. Durch diese Beteiligung der Gläubiger an der Bankenrettung wird die implizite Staatsgarantie der inländischen systemrelevanten Institute reduziert. Die Ka- librierung der Gone-concern-Anforderungen basiert zum einen auf der Analyse historischer Verluste (wie der Immobilienkrise in der Schweiz in den 1990ern sowie der Finanzkrise 2007/2008) und zum anderen auf den geltenden Gone-concern-Anforderungen der Grossban- ken. Damit wird auch der tiefere Grad an Systemrelevanz der D-SIBs gegenüber den beiden

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global systemrelevanten Instituten UBS und CS berücksichtigt. Zur Sicherstellung des Reka- pitalisierungsbedarfs im Ernstfall soll die Höhe der zusätzlichen Kapitalanforderungen maximal

40 Prozent der jeweiligen Going-concern-Anforderung entsprechen.

Tabelle 1: Gone-concern-Anforderungen (40%-Spiegelung der Going-concern-Anforderung) ZKB Postfinance Raiffeisen RWA LR RWA LR RWA LR 5.1% 1.8% 5.1% 1.8% 5.3% 1.9%

Damit kann im Notfall eine Rekapitalisierung finanziert werden, sofern die Verluste nicht zu hoch ausfallen. Bei Verlusten in der Grössenordnung von bis zu 20 Prozent der Bilanzsumme, wie dies in der Vergangenheit in der Immobilienkrise der 1990ern durchaus verzeichnet wurde, könnte allerdings eine Sanierung alleine mit diesen Mitteln kaum mehr gelingen, so dass eine Abwicklung eingeleitet werden müsste.7 Die 40%-Spiegelung der Going-concern-Anforderungen (siehe Tabelle 1) führt bei den drei betroffenen Banken im Maximum zu einem kumulativen Kapitalbedarf von rund CHF 10 Mrd. Unter Berücksichtigung der anrechenbaren expliziten Staatsgarantie der ZKB durch den Kan- ton Zürich sowie der heutigen Kapitalüberschüsse fällt dieser Kapitalbedarf mit rund CHF 4.2 Mrd. allerdings deutlich geringer aus. Entscheiden sich die Banken ausserdem, die Anforderung mit bevorzugt anrechenbarem Tier 1-Kapital zu erfüllen, beträgt der kumulative Kapitalaufwand effektiv noch rund CHF 2.8 Mrd. Durch die Anrechenbarkeit der expliziten Staatsgarantie der ZKB fällt die Gone-concern-Komponente bei Postfinance und Raiffeisen im Vergleich höher aus, was gleichbedeutend ist mit einer gewissen (mit der jeweiligen Risikosi- tuation zu erklärenden) Ungleichbehandlung der drei D-SIBs. Glaubhafte Zweifel bezüglich der Marktabsorptionsfähigkeit dieser zusätzlichen Mittel können gegenwärtig keine ausgemacht werden. ZKB und Raiffeisen haben bereits in der Vergangen- heit ähnliche Anleihen emittiert, und der entsprechende Sekundärmarkt ist seit Jahren stabil. Insbesondere Anleihen mit Forderungsverzicht (Write-off-Bonds) eignen sich für D-SIBs, de- ren Eigentümerstruktur nach einem eventuellen Bail-in nicht verändert werden soll. Die recht- lichen Bestimmungen lassen es auch zu, dass Bail-in-Bonds im Besitz der öffentlichen Hand sind. Schliesslich ermöglichen die langen Übergangsfristen einen (zumindest teilweisen) Ka- pitalaufbau durch Gewinnrückbehalt (Thesaurierung). Dadurch ist die Ausgabe von in Eigen- mittel wandelbaren Bail-in-Bonds bzw. Write-off-Bonds nicht zwingend erforderlich.

Risikogewichtung beim Beteiligungsabzug Von der neuen Regelung sind die Stammhäuser der Grossbanken (Credit Suisse AG und UBS AG) in der Einzelinstitutssicht betroffen. Sowohl die Einzelinstitutskennzahlen (RWA und Le- verage Ratio) der beiden Schweizer Einheiten, als auch die konsolidierten Eigenmittelquoten der Gruppe oder der Schweizer Banken (wo konsolidiert erfasst) werden von der geänderten Behandlung der Beteiligungen nicht tangiert. Die Systemumstellung bewirkt für die systemrelevanten Institute sowie die FINMA eine Ver- einfachung sowie eine Erhöhung der Rechtssicherheit und Transparenz. Ausserdem soll die lange Übergangsfrist es den Banken ermöglichen, die (allenfalls) im Stammhaus ansteigenden Eigenmittelanforderungen durch Rückbehalt generierter Gewinne zu tragen. Die reine Risiko- gewichtung führt dazu, dass bisherige Eigenmittelabzüge vom Kapital entfallen und das anre- chenbare Kapital steigt. Bei der RWA-Anforderung wird dieser Effekt durch den gleichzeitigen Anstieg der RWAs kompensiert, womit sich die RWA-Ratio nicht gross verändert. Bei der Le- verage Ratio hingegen steigt nur das anrechenbare Kapital, wodurch sich die ausgewiesene Leverage Ratio der beiden betroffenen Einzelinstitute substantiell erhöht. Bei einer Bank kann

7 Der Kanton Zürich ist von seiner Verfassung wegen verpflichtet, zumindest eine Nachfolgeorganisation zu er- richten.

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dadurch die Leverage Ratio auf rund 11 Prozent ansteigen. Diese Erhöhung betrifft aus- schliesslich die Einzelinstitutssicht; in der ökonomisch letztlich relevanteren konsolidierten Be- trachtung bleibt die Leverage Ratio unverändert.

Auswirkungen auf nicht-systemrelevante Institute

Risikogewichtung beim Beteiligungsabzug Grundsätzlich sind von der Änderung alle Banken betroffen, die Beteiligungen an einer Toch- tergesellschaft halten: Die Beteiligungen müssen nicht mehr vom Eigenkapital abgezogen wer- den sondern werden neu risikogewichtet, zu den RWAs addiert und mit Kapital unterlegt. Der Wegfall der Erleichterungen nach Artikel 125 ERV hat keine Folgen für nicht-systemrelevante Banken (Kategorie 3-5), da diese Erleichterungen heute nur für systemrelevante Banken gel- ten (Kategorie 1 und 2). Die ausgewiesene Leverage Ratio steigt hingegen auf Stufe des Ein- zelinstituts für alle Banken mit Beteiligungen (Kategorie 1-5) und die Anforderungen sind ent- sprechend leichter zu erfüllen.8 Konkret ergibt eine Schätzung folgenden Einfluss auf die CET1-Ratio (RWA) auf Stufe Einze- linstitut: 9 Kategorie 2: Unter den drei D-SIBs hätte die Risikogewichtung bei Raiffeisen Schweiz einen signifikanten Anstieg der Ratio zur Folge10, die beiden anderen D-SIBs wären praktisch nicht betroffen.11 Kategorie 3: Bei 4 Instituten könnte die CET1-Ratio zwischen 20-25 Prozent ansteigen, bei einem Institut um ca. 8 Prozent. Kategorie 4: Die CET1-Ratio könnte bei 5 Banken zwischen 10-20 Prozent ansteigen. Kategorie 5: Die CET1-Ratio könnte bei 6 Banken zwischen 10-36 Prozent ansteigen. Die Umstellung auf die Risikogewichtung führt also bei jenen Banken, die Beteiligungen ha- ben, dazu, dass diese höhere CET1-Ratios ausweisen als bisher. Für rund fünf Prozent der Banken haben die neuen Anforderungen substantielle Erleichterungen auf Einzelinstituts- ebene zur Folge.12 Insgesamt werden gemäss Schätzung der FINMA ungefähr CHF 2.8 Mrd. CET1 frei. Bei Banken der Kategorien 3-5 werden rund CHF 1.9 Mrd. frei, was 2.5 Prozent des von diesen Banken gehaltenen CET1 entspricht. Dieses Eigenkapital kann – muss aber nicht – dem Bankensystem entzogen werden (z.B. durch höhere Dividendenausschüttung falls die Anforderung auf konsolidierter Stufe dies nicht verhindern sollte). Alternativ können die be- troffenen Banken auf die erleichterten Kapitalanforderungen auch mit einer Risikoerhöhung reagieren (wiederum falls die Anforderung auf konsolidierter Stufe dies nicht verhindern sollte). Dies bedeutet jedoch nicht, dass in der Folge alle betroffenen Banken höhere Risiken einge- hen oder höhere Dividenden ausschütten werden. Vielmehr hängt die Reaktion der Banken von deren Geschäftsmodell ab. Insbesondere für Banken der Kategorie 4 und 5 kann eine hohe Eigenmittelausstattung eine bewusste Differenzierungsmöglichkeit auf dem Markt sein.

8 Eine Leverage Ratio-Anforderung von 3% für Banken der Kategorie 3-5 trat im Januar 2018 in Kraft. 9 Es kann rechnerisch exakt ermittelt werden, wie sich das anrechenbare harte Eigenkapital bei einem Wegfall des Abzuges verbessert. Hingegen ist es komplizierter, den gegenläufigen Effekt der Risikogewichtung jener gleichen Beteiligungen zu bestimmen, weil bisher eine Unterscheidung zwischen Tochtergesellschaften im In- land und im Ausland nicht notwendig war. Die FINMA ging bei ihrer Schätzung deshalb von der vereinfachten Sichtweise aus, dass die Beteiligungen nur an schweizerischen Unternehmen bestehen. Dadurch wird der Ef- fekt des Wechsels tendenziell überschätzt. 10 Allerdings von einem bisher tolerierten, relativ tiefen Verhältnis ausgehend. Es kann davon ausgegangen wer-

den, dass mit dem Anstieg hauptsächlich Erleichterungen, die bisher gewährt werden, eliminiert werden könn- ten. 11 Insbesondere hat die Zürcher Kantonalbank schon seit 2012 die Erlaubnis der FINMA zur Solokonsolidierung

ihrer Tochtergesellschaft in Guernsey, wodurch aktuell ein Abzug (in Zukunft eine Risikogewichtung) für diese Tochtergesellschaft entfällt. 12 Die totale Anzahl Banken, die überhaupt Erleichterungen erzielen, ist nicht bzw. nur der FINMA bekannt.

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Die Risikobereitschaft der Bank hängt deshalb auch von der erwarteten Reaktion der Kund- schaft ab. Zudem ist bei Banken der Kategorie 4 und 5 die Wahrscheinlichkeit tiefer, dass sie überhaupt eine Beteiligung führen. Entsprechend fallen die Erleichterungen aufgrund des Be- teiligungsabzugs (vgl. oben) bei den grösseren Banken tendenziell höher aus.

3.1.2 Auswirkungen auf den Wirtschaftsstandort Schweiz und den

Wettbewerb Standortattraktivität Die vorgeschlagene schweizerische Lösung geht aus systemrelevanten Gründen insofern über den relevanten internationalen Standard über die Total-Loss-Absorbing-Capacity (TLAC) hinaus (Swiss Finish), als dieser nur für global systemrelevante Banken Anwendung findet. Dies entspricht den Grundsätzen der Finanzmarktpolitik.13 Kurzfristig können den drei betroffenen inländisch systemrelevanten Banken (ZKB, Postfi- nance sowie Raiffeisen) höhere Anpassungskosten entstehen. Mittel- bis längerfristig jedoch führt die vorgeschlagene Änderung zur einer Steigerung der Widerstandsfähigkeit der betroffe- nen Institute sowie einer Steigerung der Standortattraktivität des Schweizer Finanzplatzes. Zudem wird durch die Abschaffung des Beteiligungsabzugs die Rechtssicherheit erhöht.

Kreditvergabe Eine Einschränkung der Kreditvergabe der Banken aufgrund der vorgeschlagenen Massnah- men ist nicht zu erwarten. Zunächst deuten die seit der Inkraftsetzung des TBTF-Pakets ge- machten Erfahrungen darauf hin, dass die Kreditvergabe aufgrund der bisherigen Verschär- fungen der Kapitalanforderungen nicht eingeschränkt wurde. Die Summe des zusätzlichen Kapitalbedarfs bei den drei inländischen systemrelevanten Instituten ist dabei tiefer als dies bei den global systemrelevanten Instituten der Fall war. Weiter werden wiederum angemes- sene Umsetzungsfristen gewährt. Schliesslich erfährt eine Reihe von Banken auf Stufe Einze- linstitut eine Senkung der Kapitalanforderungen (siehe oben).

Wettbewerb Bezüglich der Dimension Wettbewerb kann zwischen Effekten auf die Wettbewerbsintensität und auf die Wettbewerbsfähigkeit auf dem inländischen Markt unterschieden werden. Die Wettbewerbsintensität dürfte sich kaum verändern und, wenn doch, eher etwas verschär- fen. Durch die Reduktion der impliziten Staatsgarantie der inländischen systemrelevanten Banken wird der Wettbewerbsvorteil dieser Banken gegenüber den anderen Banken kleiner. Damit werden die Wettbewerbsbedingungen unter den Finanzinstituten und insbesondere ge- genüber den global systemrelevanten Banken angeglichen (level playing field). Auch die Ab- schaffung der fallweisen Erleichterungen von Beteiligungsabzügen führt zu einer höheren Wettbewerbsintensität, da sich die Transparenz und damit die Vergleichbarkeit der ausgewie- senen Kennzahlen unter den Banken verbessert. Längerfristig wird keine negative Beeinträchtigung der Wettbewerbsfähigkeit der betroffenen inländischen systemrelevanten Banken erwartet, insbesondere nicht auf dem inländischen Markt. Die Vergangenheit hat gezeigt, dass insbesondere in Krisenzeiten die CET1-Ratio zur Beurteilung der Solvenz herangezogen wird. Die D-SIBs können zudem Eigenmittel z.B. durch CoCos oder Bail-in-Bonds finanzieren, was einer allfälligen Kostensteigerung durch erhöhte Eigenmittelanforderungen entgegenwirken dürfte.

13 Der 2015 in der Schweiz umgesetzte globale Standard des Financial Stability Board (FSB) über die Total- Loss-Absorbing-Capacity (TLAC) soll sicherstellen, dass global systemrelevante Institute im Krisenfall über ausreichend verlustabsorbierendes Kapital verfügen. Vgl.: https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumenta- tion/medienmitteilungen.msg-id-61681.html

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3.2 Auswirkungen auf Bund, Kantone und Gemeinden

Die vorgeschlagene Änderung im Bereich der Gone-concern-Anforderungen reduziert die im- plizite Staatsgarantie und damit das finanzielle Risiko für den Bund und den Steuerzahler, da dadurch die Wahrscheinlichkeit einer mit hohen Kosten verbundenen staatlichen Rettung tiefer ausfällt. Je stärker die Postfinance die verschärften Gone-concern-Anforderungen durch Ge- winnrückbehalt erreichen will, umso mehr könnten die jährlichen Gewinnausschüttungen an den Bund temporär reduziert werden. Auch für den Kanton Zürich als Eigner einer inländischen systemrelevanten Bank und dessen Steuerzahler wird das finanzielle Risiko geringer. Das ge- naue Ausmass der Risikominderung ist davon abhängig, ob im Ernstfall die kantonale Staats- garantie vor oder nach Ausübung der Gone-concern-Komponente zum Tragen kommt.

3.3 Zweckmässigkeit im Vollzug

Die vorgeschlagenen Massnahmen sind zweckmässig im Vollzug. Die zur Erfüllung der Gone- concern-Anforderungen im Vordergrund stehenden Instrumente wie Rückbehaltung von Ge- winnen oder die Emission von Write-off- oder Bail-in-Anleihen stehen bereits heute zur Verfü- gung. Durch die angemessenen Übergangsfristen erhalten die betroffenen Institute zudem die Möglichkeit, in einer firmenspezifischen und für sie optimalen Weise die neuen Anforderungen umzusetzen. Schliesslich führt die Systemumstellung beim Beteiligungsabzug zu einer Ver- einfachung gegenüber den geltenden Bestimmungen.

4 Rechtliche Aspekte

4.1 Verfassungs- und Gesetzmässigkeit

Die Änderungen in der ERV und der BankV stützen sich wie diese selber auf das BankG.

4.2 Vereinbarkeit mit internationalen Verpflichtungen der

Schweiz Vorliegend bestehen keine auf Vereinbarkeit zu prüfenden internationalen Verpflichtungen. Der internationale TLAC-Standard schreibt zwar Gone-concern-Anforderungen für Banken vor, findet aber nur auf global systemrelevante Banken Anwendung, das heisst nicht auf die drei von den vorgeschlagenen Anpassungen betroffenen inlandorientierten systemrelevanten Banken. Auch beim Beteiligungsabzug findet der diesbezüglich relevante Basel 3-Standard nur auf konsolidierter Stufe Anwendung. Der vorgeschlagene Regimewechsel betrifft nur Stufe Einzelinstitut.

4.3 Delegation von Rechtsetzungsbefugnissen

Es ist keine Delegation von Rechtssetzungsbefugnissen vorgesehen.

5 Inkrafttreten

Die Neuerungen sollen auf den 1. Januar 2019 in Kraft treten.

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